陳靜 王歡樂

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

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公共管理基本問題初探

陳靜 王歡樂

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對(duì)公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進(jìn)一步的研究和探討，尤其要注意我國(guó)公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。我國(guó)公共管理要堅(jiān)決貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國(guó)國(guó)情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績(jī)。但是，總體上看，公共管理對(duì)我們基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共事務(wù)；基本問題

一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。

在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來(lái)自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家，在組成國(guó)家的過(guò)程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家，形成政治權(quán)力，由此，國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國(guó)家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒有揭示出國(guó)家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國(guó)家是為誰(shuí)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的利益。

我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性，在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性，公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性，公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬(wàn)別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。

由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的，需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)；政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決的公共事務(wù)。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。

二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生

伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會(huì)就出現(xiàn)廠對(duì)公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)。從歷史上看，在不同的歷史時(shí)期，人類對(duì)公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個(gè)階段。

第一階段是早期成長(zhǎng)階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀(jì)中葉。這一時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段：在原始社會(huì)中，僅存在簡(jiǎn)單的社會(huì)性公共事務(wù)，社會(huì)依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理；在國(guó)家產(chǎn)生之后，政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來(lái)越重要，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展條件的限制，主要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的管理手段。

第二階段是公共行政階段，從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代。在這一階段中無(wú)論是政治性公共事務(wù)還是社會(huì)性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大，迫切需要通過(guò)有效管理來(lái)滿足社會(huì)共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體，主要運(yùn)用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。

第三階段是公共管理階段，從周世紀(jì)80年代開始至今。在這一階段，社會(huì)性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大，復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家大規(guī)模的政府改革浪潮，公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代企業(yè)管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。

可見，對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)古已有之，但長(zhǎng)期以來(lái)，或者是特定的社會(huì)條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過(guò)于強(qiáng)大而拒斥了社會(huì)參與，一直沒有形成政府與社會(huì)合作管理公共事務(wù)的社會(huì)條件。今天我們所說(shuō)的公共管理實(shí)際上是指對(duì)公共事務(wù)管理的一個(gè)發(fā)展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的，開放的管理體系。隨著歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，對(duì)公共事務(wù)的管理將越來(lái)越依靠社會(huì)自身的力量，在國(guó)家消亡之后，國(guó)家權(quán)力復(fù)歸社會(huì)，公共事務(wù)管理將完全依靠社會(huì)自身力量來(lái)完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會(huì)結(jié)束其使命。

三、公共管理的主體分析

公共管理是以公共事務(wù)為主要對(duì)象的管理活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共管理主體的多樣性。

在我國(guó)，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)（廣義的政府），也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過(guò)程中有著正式的，合法的，重要的地位與作用；第三類是政治團(tuán)體，它們與國(guó)家權(quán)力不具有正式的，直接的，法律程序上的聯(lián)系，但是也與國(guó)家權(quán)力相關(guān)；第四類是依靠法律和政府授權(quán)來(lái)處理公共事務(wù)的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)的民間組織，一般分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用，成

為不可或缺的公共管理主體。可見，隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強(qiáng)至弱，不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律：政治性趨于減弱，而社會(huì)性趨于增強(qiáng)?？傊?，公共管理的主體應(yīng)該是以政府為核心的開放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會(huì)團(tuán)體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國(guó)家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)公共管理的重要主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理的社會(huì)主義性質(zhì)和方向。在西方國(guó)家，政黨主要圍繞選舉和議會(huì)開展活動(dòng)，組織松散，派系斗爭(zhēng)激烈，充滿權(quán)力傾軋，因此無(wú)法成為一個(gè)獨(dú)立的公共事務(wù)管理主體。而在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)所決定的，也是歷史經(jīng)驗(yàn)所證明的。當(dāng)然，黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要作為一個(gè)權(quán)力組織直接管理公共事務(wù)。黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過(guò)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，黨的方針政策要在全社會(huì)實(shí)施，必須通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定程序上升為國(guó)家意志，這一過(guò)程實(shí)際上就是人民行使權(quán)力的過(guò)程。

其次是關(guān)于政治團(tuán)體的問題。西方國(guó)家的工會(huì)組織、婦女組織等社會(huì)團(tuán)體，基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務(wù)，代表和維護(hù)這個(gè)人群的利益。在這一既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標(biāo)的過(guò)程中，這些社團(tuán)承擔(dān)。參與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國(guó)的政治團(tuán)體，也稱人民團(tuán)體，是一種有中國(guó)特色的、特殊的社會(huì)團(tuán)體，特指參加人民政治協(xié)商會(huì)議的八大群眾團(tuán)體。人民團(tuán)體在公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，既體現(xiàn)黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認(rèn)可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而，人民團(tuán)體在公共管理中承擔(dān)著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點(diǎn)，這與西方國(guó)家社團(tuán)只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴(yán)格區(qū)別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實(shí)行自主管理和活動(dòng)。在我國(guó)，基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會(huì)。農(nóng)村村民委員會(huì)和企業(yè)單位中的職代會(huì)，這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實(shí)行“自我管理、自我教育。自我服務(wù)”，在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展，擴(kuò)大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用，同時(shí)也承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。這是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育。健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務(wù)管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來(lái)，才能協(xié)助、補(bǔ)充和延伸黨與政府對(duì)公共事務(wù)的管理。

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中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）01-0166-02