宋 霞

(中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007)

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論拉丁美洲科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略

宋 霞

(中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007)

從目前拉美國家仍存在的人才方面供需矛盾來看，要加快人才創(chuàng)新戰(zhàn)略有效實施，拉美國家在未來幾年應著重從5個方面加以改革，即創(chuàng)造科技人才創(chuàng)新政策順利推行的政治和制度環(huán)境；緩解各個領域發(fā)展不平等和不均衡狀況；大力發(fā)展專門針對非正規(guī)勞動力的高等職業(yè)技術教育；加快學科結構調(diào)整進程；制定研究型人才向應用型人才轉化的激勵機制等，以保證科技人才的制度化和法律化發(fā)展。

拉丁美洲；科技人才；創(chuàng)新；戰(zhàn)略

2011年，達沃斯世界經(jīng)濟論壇的創(chuàng)始者、執(zhí)行主席克勞斯·施瓦布(Klaus Schwab)曾指出，新的世界模式將以人才(human talent)創(chuàng)新發(fā)展為核心。世界已進入“人才時代”(Human Age)，高技能人才(skilled human talent)成為生產(chǎn)力提高的引擎。[1]這里所指的高技能人才，即我們所說的科技人才。與“科技人才”相對應的英文詞匯眾多，側重領域各不相同，如technology talents，scientists and engineers，innovative talents of science and technology，skilled sci-tech talent，scientific and technical talent等。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)最早提出“科技人力資源”(HRST,science and technology human resources)的概念，并將其界定為“實際從事或有潛力從事系統(tǒng)性科學和技術知識的生產(chǎn)、促進、傳播和應用活動的人力資源”[2]，但并未突出人才(talent)的特征。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會智利經(jīng)濟學家安德烈斯·索利瑪諾(Andrés Solimano)長期研究人才問題，他指出，人才是一種主要的經(jīng)濟資源，是科學、技術、商業(yè)、管理、藝術、文化和其他活動的創(chuàng)造源泉。他們擁有專業(yè)知識、天賦或技能，通常是受過第三級教育(tertiary education)的專門人士。索利瑪諾將人才大致分為信息技術、電訊和計算機科學領域的技術人才(Technical talent)、科學家和學者、創(chuàng)新企業(yè)家、健康專家、國際高管和文化人才等6類。[3]實際上，除了文化人才外，索利瑪諾界定的5大類人才基本符合通常意義上科技人才的范疇。當然，國際上通常認為，科學技術既包括自然科學、工程技術科學、醫(yī)學和農(nóng)業(yè)科學，也包括社會科學和人文科學。由此可見，科技人才的定義是很寬泛的。本文應用的即是廣義上的科技人才(scientific and technical talent)概念。

一、21世紀頭10年—拉美國家制定科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略的密集期

拉美對科技人才的開發(fā)始于20世紀60、70年代職業(yè)培訓體系發(fā)展的黃金時代。當時為了契合拉美國家的進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，著重對工業(yè)技術人才，主要是中等技術人才進行培養(yǎng)和開發(fā)，同時也涉及高技術領域，如20世紀50年代初，巴西空軍技術研究院便開設了電子工程課，培養(yǎng)了第一批電子工程專家。60、70年代開始，巴西航空技術研究所和農(nóng)業(yè)科學研究公司分別培養(yǎng)了大批高質(zhì)量的航空工程師和農(nóng)業(yè)科學家。但到80、90年代，因受到新自由主義影響，拉美科技人才開發(fā)逐漸被束之高閣。

進入21世紀頭10年，拉美主要國家制定了扶持科技人才創(chuàng)新的宏觀政策，形成了人才發(fā)展戰(zhàn)略決策上的密集期(見表1)，并表現(xiàn)出趨同性和整合性特征。拉美的科技人才創(chuàng)新政策一般融合在各國科學技術創(chuàng)新和教育培訓政策中，由科技部或教育部負責，旨在推動“人才創(chuàng)新”和“科技創(chuàng)新”雙輪驅(qū)動發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟結構，促進經(jīng)濟增長，提升高等教育和科技創(chuàng)新的國際化水平。

表1 拉美國家主要的人才創(chuàng)新計劃

國家人才創(chuàng)新計劃的名稱主要內(nèi)容阿根廷《國家技術與生產(chǎn)創(chuàng)新計劃》(2004年)優(yōu)先支持和資助博士隊伍的建設，并以此加強國家科學和技術基礎研究生和博士生獎學金計劃對在國內(nèi)外大學求學的研究生培訓提供資助“科學和技術行為等級計劃”(2004年)提高獎學金受益者比例和獎學金份額，將研究人員永久性保留在科研體系中，吸引年輕人才從事研究行為“大學教授激勵計劃”提高在國立大學研發(fā)領域工作的高級大學教授工資巴西“東北生物技術網(wǎng)絡”(2003年)和《優(yōu)秀人才法》(2005年)優(yōu)先資助東北部和亞馬孫貧困地區(qū)的高端科研人力資源尤其是生物技術人才的建設“萬人精英計劃”由隸屬于科技部的科學技術發(fā)展委員會(CNPq)資助，培養(yǎng)和發(fā)展巴西科研人才隊伍“科學無國界計劃”(2011年)由巴西科技部推出，旨在打破國界的限制，實現(xiàn)人才的跨國培養(yǎng)、引進和交流。智利國家科學技術研究委員會(CONICYT)的研究生獎學金計劃利用公共資金資助碩士、博士和博士后以及在國內(nèi)和國外大學進修學生的學習和研究；教育部屬下的共和國總統(tǒng)獎學金計劃為來自底層社會經(jīng)濟背景的學生接受高等教育提供獎學金國家科學技術研究委員會制定的二百年科學和技術計劃(PBCT)增強科學技術部門的優(yōu)秀人力資源儲備，該計劃由出售銅礦獲得的利潤資助智利獎學金計劃資助博士后、博士、碩士，醫(yī)學專業(yè)等學生，培訓教師智利國際獎學金計劃(Becas)或(BCP)(2008年)培養(yǎng)高級人才的計劃，為在國外繼續(xù)學習人員提供獎學金。“國家創(chuàng)新戰(zhàn)略”(2008年)哥倫比亞基因組優(yōu)秀人才中心從事人力資源的培訓，科學家的交流，以及基因?qū)W和生物計算機科學技能的培養(yǎng)8個優(yōu)秀人才研究中心支持碩士和博士階段高級人力資源的建設國家工業(yè)和技術發(fā)展計劃(2000～2010年)通過貸款和補貼制度扶持研究生和博士人力資本建設哥斯達黎加全國高技術中心(CENAT)專門負責發(fā)展高技術領域的研究和研究生計劃厄瓜多爾“國家人才發(fā)展獎學金計劃”(2009年)負責資助在國外大學進修的碩士、博士和博士后的研究和學習，為人才培訓和發(fā)展戰(zhàn)略提供財政資助等。墨西哥“科學技術法”(2002)、科學技術法修正法令(2009)科學技術人力資源的開發(fā)研究生教育獎學金計劃為在國內(nèi)和國外接受研究生學習和教育的學生提供獎學金，以此加強墨西哥的科學家和技術專家的教育。全國高質(zhì)量研究生課程計劃(PNCP)不斷提高和保證國內(nèi)研究生課程的高質(zhì)量，增強國家的科學、技術、社會創(chuàng)新的能力，為全國的研究生課程計劃的創(chuàng)建或鞏固提供技術和財政資助巴拉圭國家科學技術政策(2002年)優(yōu)先建設工程學和礦業(yè)部門高端人才扶持科學技術創(chuàng)新發(fā)展計劃(2007)通過給予研究生獎學金的辦法來強化國家的研究生課程秘魯科學技術計劃(PCYT)(2007)為在國外大學學習的博士研究生提供獎學金“基因組計劃”支持基因?qū)W領域的研究生隊伍建設

作者自制。資料來源：GuillermoA.Lemarchand, ed.,NationalScience,TechnologyandInnovationSystemsinLatinAmericaandtheCaribbean, Science Policy Studies and Documents in LAC, Vol. 1., UNESCO, 2010.http://www.unesco.org.uy；Kirsten Bound,Brazil:theNaturalKnowledgeEconomy, Demos，London, UK, 2008, http://www.demos.co.uk/files/Brazil_NKE_web.pdf；Elisa Arond, “Innovation, Sustainability, Development and Social Inclusion: Lessons from Latin America”, STEPS Working Paper 48, STEPS Centre, University of Sussex, Brighton, 2011, www.steps-centre.org

從以上政策和計劃中可以看出，通過人才創(chuàng)新驅(qū)動科技創(chuàng)新，通過科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟轉型和增長，已成為拉美多數(shù)國家政府達成的一種共識。

二、兩種制度保障—科技人才創(chuàng)新的評估和資助機制

為激勵科技人才大規(guī)模發(fā)展，同時對科技人才質(zhì)量進行控制和管理，拉美國家制定了相應的法律法規(guī)和資助、評估機制，使科技人才創(chuàng)新計劃逐漸走向制度化和法律化。

(一)拉美國家科技人才創(chuàng)新的主要評估體系

目前，拉美多數(shù)國家的科技人才評估體系一般包含在對研究人員、高等教育和對教師質(zhì)量的評估體系中。墨西哥全國研究人員體系(SNI)負責對研究型人才進行認證和同行評議，研究人員得到認證后可以被任命為國家研究員。這一稱號代表他們科學工作的質(zhì)量和聲望，國家研究員可以同時獲得一定的經(jīng)濟激勵，不同級別獲得獎勵的數(shù)額也不同，一般高于公立大學教師基本工資的兩到三倍。[4]墨西哥還在高等教育司的資助下，建立了許多非政府的質(zhì)量評估和認證機構，如高等教育專業(yè)同行評估委員會、高等教育認證委員會、國家高等教育評估中心等，其中許多都成了完全自治和獨立的機構。2007年，烏拉圭確立了國家研究人員制度(SNI)，負責對研究人員進行分類和評估，并以此建立激勵體制。巴西則擁有一套系統(tǒng)化和制度化的全國研究生計劃評估程序，如巴西高等教育評價體系(CAPES Coleta Data)。從1976年開始，巴西教育部下屬的高等教育促進辦公室(CAPES)對包括科技領域在內(nèi)的所有研究生專業(yè)進行定期評估。1997年以前，根據(jù)每個領域委員會建立的標準，對每個專業(yè)給出A到E的打分。從1998年開始，高等教育促進辦公室采用了從1到7的打分方式，得到6分和7分的專業(yè)被認為是世界一流的。為保證這些評估的有效性，高等教育促進辦公室還組織高水平的國際專家組對所有專業(yè)定期評估。評估內(nèi)容包括師資力量、基礎設施、科研成果、教學計劃、畢業(yè)生人數(shù)和社會活動等。

科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略的有效實施，與各級教師的教育質(zhì)量息息相關。拉美國家除了積極推出各種教師培訓計劃外，還制定了教師資格認證和評估機制，通過完善教師資格認證和評估系統(tǒng)提高科技人才質(zhì)量。如2012年墨西哥新《教學法》(LeydelServicioProfesionalDocente)強調(diào)教師和教育管理工作者在人才培訓領域的專業(yè)化基礎，制定了教師職業(yè)生涯評估、培訓和激勵等措施。巴拿馬出臺的“同行之間計劃”(Entre Pares programme)即旨在培訓和評估技術應用領域的教師；多米尼加共和國制定了“全額資助未來教師學習計劃”，著重于技術領域的教師培訓和評估。2012年，秘魯政府制定了《教師改革法》(LeydeReformaMagisterial)，規(guī)定通過公開透明的評估程序和單一管理框架建立卓越人才(meritocratic)體系，提高教師的專業(yè)資格，新通過的《大學法案》(LeyUniversitaria)又成立了專門監(jiān)督大學教育質(zhì)量的“全國大學教育監(jiān)督局”，改革“全國教育資格認證評估體系”。為了改革的順利進行，秘魯政府計劃每年將教育預算占GDP的比例提高0.5個百分點，直到2021年達到占GDP的6%。[5]

(二)拉美國家科技人才創(chuàng)新的主要資助機制

拉美國家的政府、企業(yè)、技術基金會和國際資助機構等，都對科技人才創(chuàng)新有不同程度的資助，使得科技人才資助機制形成一種多元交叉模式。如：智利教育部的國家科學技術研究委員會主要負責為科學技術研究和專業(yè)人力資本開發(fā)提供公共資金，制定資助國內(nèi)外博士隊伍建設的特別計劃，為研究生培訓提供獎學金等；成立于1976年的智利基金會(Fundación Chile)主要資助自然資源密集型部門的人力資本開發(fā)；2008年推出的智利“國外獎學金計劃”(BCP，全稱是“智利國外高級人力資本培訓二百周年基金”)或BECAS計劃，則通過銅礦出口帶來的收入，以及之前設立的一項額度為60億美元的基金利息作為獎學金，資助國際化科技人才的發(fā)展。阿根廷也有類似的資助機制，如科學技術委員會與企業(yè)共同資助的研究生和博士生獎學金計劃；阿根廷技術基金會(FONTAR)則優(yōu)先資助5大科學技術開發(fā)領域的高級人才培訓。墨西哥的教育研究部門基金，是由公共教育部和專門為高端人力資本建設提供資金的國家科學技術委員會成立的一個信托基金，目的是對專業(yè)化人力資源進行培訓，為高級人才提供獎學金等。

在對科技人才創(chuàng)新的資助方面，巴西擁有拉美最完善和最全面的機制，其不僅設立了聯(lián)邦一級的資助機制，還有州級資助機制。巴西科技創(chuàng)新部附屬機構——全國科學和技術發(fā)展委員會(CNPq)、巴西創(chuàng)新局(FINEP)、高等教育促進辦公室(CAPES)，國家經(jīng)濟和社會開發(fā)銀行(BNDES)以及國家科學技術發(fā)展基金(FNDCT)等機構，都負責對科技人才創(chuàng)新進行資助。如：CNPq主要資助研究生學習，為科學技術創(chuàng)新活動和出版物提供補貼，為在國內(nèi)外學習的研究生提供獎學金，通過科學交流或參加學術會議對研究人員進行培訓；對教師和研究人員進行補貼等。FNDCT主要由部門基金組成，資助生物技術、航空技術、能源技術、農(nóng)業(yè)技術等各個部門專業(yè)人員的培訓等。目前，巴西圣保羅州、里約熱內(nèi)盧州、米納斯吉拉斯州、伯南布哥州、南大河州等，都創(chuàng)建了類似的資助科技人才開發(fā)的基金會。其中，圣保羅州研究基金會(FAPESP)對生命科學和生物技術領域的人才開發(fā)資助力度最大，如2003年FAPESP對生命科學領域研究人員的培訓資助和獎學金支出，占總支出的45%。[6]

三、 三管齊下— 3套培養(yǎng)創(chuàng)新型科技人才的體系

目前，拉美國家主要開拓了3套培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的體系，即在正規(guī)教育領域建立“研究型大學”；在準正規(guī)教育領域，即介于正規(guī)教育和非正規(guī)教育之間的技術和職業(yè)教育領域，鼓勵對第三級教育人才的培養(yǎng)；在非正規(guī)的職業(yè)培訓體系和企業(yè)內(nèi)部(in-house)培訓中與本國比較優(yōu)勢、或優(yōu)先發(fā)展部門緊密結合，推行優(yōu)勢人才計劃，培養(yǎng)高端技術人才。

(一) 研究型大學(research university)的“第三使命”(third mission)

在正規(guī)教育領域，拉美國家仿效歐美等發(fā)達國家，建立“研究型大學”的大學研究模式，參與到創(chuàng)新型科技人才的培養(yǎng)中。顧名思義，“研究型大學”就是鼓勵教師既從事教學又承擔研究工作。如阿根廷設立了一個“研究型教師刺激計劃”，獎勵教師從事科研工作。同時，大學還執(zhí)行培訓高級“知識工人”的“第三使命”功能。所謂第三使命，是指大學除了教育學生和進行獨立研究兩種功能外，還具有培養(yǎng)企業(yè)家以及為社會和經(jīng)濟發(fā)展服務的新角色和新功能?！暗谌姑逼鸬揭环N媒介或孵化器的功能，最終目的是將研究型大學的科研成果產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化，推向生產(chǎn)、經(jīng)濟和社會各領域。為此，拉美許多研究型大學設立了技術轉讓辦公室等機構，負責處理專利、許可和合同等相關問題，調(diào)查潛在的工業(yè)研究機會，開設培養(yǎng)創(chuàng)新企業(yè)家的課程。例如，巴西里約熱內(nèi)盧天主教大學，規(guī)定工程系學生必須完成創(chuàng)新企業(yè)家和商業(yè)管理的課程和培訓。

(二)準正規(guī)的技術教育和培訓體系在拉美科技人才發(fā)展戰(zhàn)略中起著核心作用，更加強調(diào)對第三級教育人才的培養(yǎng)

拉美大多數(shù)國家的教育體系從中等教育開始分化為兩條線：一條是獲得高中畢業(yè)文憑，通往普通高等教育之路；另一條演化成各種形式的職業(yè)和技術教育和培訓。后者又分為兩條線：技術和職業(yè)教育、職業(yè)培訓。通常，前者被稱為準正規(guī)教育，而后者被視為非正規(guī)教育。由于技術教育和職業(yè)培訓都建立在技術能力建設的基礎上，具有極強的就業(yè)和職業(yè)針對性，因此在拉美科技人才發(fā)展戰(zhàn)略中起著核心作用。為了發(fā)展高端科技人才，拉美技術職業(yè)教育開始注重對第三級教育以及對研究生階段的人才培養(yǎng)，逐漸改變了純粹以就業(yè)為目的的終極教育階段的功能，成為進入第三級教育以獲得高級培訓的跳板，并由此推動教育與生產(chǎn)領域掛鉤，為生產(chǎn)領域培養(yǎng)更高級別的人才。

過去的10年里，拉美第三級教育階段的技術職業(yè)教育入學率極大地提高了，從占第三級教育總入學人數(shù)的15%增加到19%。[7]近幾年，拉美技術職業(yè)教育的大多數(shù)計劃和改革，都集中在更高級的教育和人才開發(fā)水平。例如：2014年，烏拉圭成立了烏拉圭技術大學，并在內(nèi)地設立分校，專門為生產(chǎn)部門培訓高級人才。2005年，阿根廷頒布了“專業(yè)技術教育法”(Law of Professional Technical Education)，為適應市場需求而加強對專業(yè)技術人才的培訓和開發(fā)，建立高等技術學校；2012年又推出工程教育戰(zhàn)略計劃，提高各個工程學專業(yè)等畢業(yè)生的比例，改變?nèi)珖瞬沤Y構。2014年，巴西批準了“2014～24國家教育規(guī)劃”(PNE)，規(guī)定將職業(yè)和技術教育入學率提高兩倍，同時大規(guī)模增加技術職業(yè)學校的數(shù)量，且保證這些學校至少有一半是公立的。

(三)在非正規(guī)領域的職業(yè)培訓體系中，與優(yōu)勢部門聯(lián)合開發(fā)科技創(chuàng)新人才，實施優(yōu)勢人才計劃

在拉美國家的非正規(guī)職業(yè)培訓體系中，巴西的職業(yè)培訓體系開發(fā)最早，也最完善。從20世紀40年代形成之初，巴西的非正規(guī)職業(yè)培訓體系就立足于培訓優(yōu)勢部門技術人才。如巴西國家工業(yè)培訓局是巴西工業(yè)體系的一個組成部分，同時也是拉美最大、世界第五大的職業(yè)培訓綜合體，設有817個分支機構，專門培訓高級工業(yè)技術專家。其培訓課程已推廣到技術研究生教育，甚至包括博士生的培養(yǎng)。1998年，巴西創(chuàng)立了“部門資金”(Sectoral Funds)，用于促進具體部門領域的科研創(chuàng)新和科技人才開發(fā)，第一個接受其資助的是石油部門。進入21世紀以來，生物技術等高科技領域成為巴西優(yōu)勢人才計劃的重點領域。2001年巴西頒布第10332號法，設立生物技術部門基金(CT-Biotechnology)，對基因工程、農(nóng)業(yè)種質(zhì)庫和生物制藥等有關的生物技術工程和人才開發(fā)領域進行大規(guī)模投資，鼓勵生物技術企業(yè)進行內(nèi)部研發(fā)和培訓。拉美其他國家也紛紛效仿巴西培訓體系與優(yōu)勢生產(chǎn)部門相結合開發(fā)高端人才的做法，如智利推出了“礦業(yè)技術資格框架”，扶持礦業(yè)部門內(nèi)部各類技術人才的培訓。

四、四輪驅(qū)動——整合國際化科技創(chuàng)新人才的4種方式

為了有效開發(fā)和充分利用科技創(chuàng)新人才，使科技創(chuàng)新人才既能扎根本土科學技術研究，又能與國際先進科技成果接軌，拉美國家積極推行科技創(chuàng)新人才區(qū)域一體化和國際化開發(fā)計劃，通過派遣留學生、鼓勵留學生歸國或人才回流(brain circulation)、“技能回流”(circulation of skills)和吸引國際人才4種主要方式，擴大人才庫，整合國際化科技創(chuàng)新人才，實現(xiàn)拉美國家培養(yǎng)人才、吸引人才、使用人才和凝聚人才的四大核心戰(zhàn)略。

(一)派遣留學生出國深造的計劃

拉美國家基本都設立了派遣留學生出國計劃。如墨西哥國家科學技術委員會(CONACYT)、智利“國際合作局”等，都有資助留學生出國留學的獎學金計劃。多年以來，美國仍是拉美國家學生留學和人才流動的第一大目的國，但近幾年拉美國家之間的留學生流動強度有所增加。拉美人才流動的第二大目的國是古巴，有64%的拉美留學生到古巴留學，阿根廷和智利也是拉美留學生選擇的主要目的國。同時，拉美有約30%的人才流動到西歐，尤其是法國、英國、德國和西班牙。[8]在留學生選擇的科目中，盡管大多數(shù)仍傾向于選擇社會科學、商務和法律等傳統(tǒng)科目，但科學、技術和工程學已成為第二大優(yōu)先選擇科目。

拉美人才國際化程度較高的國家是巴西、智利、阿根廷、哥倫比亞和墨西哥。這些國家積極制定派遣學生出國深造計劃，其中最為雄心勃勃的是巴西的“科學無國界計劃”。2011年，巴西女總統(tǒng)羅塞夫剛上臺時便推出該計劃，專門培養(yǎng)科技工程精英人才，計劃投資18億美元派遣10萬名優(yōu)秀的本科生和研究生出國留學，主要是被派往歐美國家學習。其中，7.5萬個留學生的獎學金由巴西政府提供，2.5萬個獎學金由巴西企業(yè)提供。該計劃還旨在吸引國外優(yōu)秀科技人才到巴西從事科研，通過國際交流和人才流動來提高巴西的創(chuàng)新和競爭力。[9]同時，巴西還通過國家資助的形式，支持職業(yè)技術學校的學生和教師到歐美國家技術職業(yè)院校短期進修，學習先進技術提高自身能力。

(二)“人才回流”計劃，即鼓勵留學生和高級人才歸國計劃

“人才回流”是伴隨“人才外流”(brain drain)現(xiàn)象出現(xiàn)的。據(jù)世界銀行預測，2000年墨西哥、哥倫比亞、智利、巴西和阿根廷諸國，分別有14%、11%、5%、3%和2.5%的大學畢業(yè)生居住國外。[10]2001年，有494,000名拉美裔科學家和工程師在美國科學和技術部門供職，占其(包括社會科學部門)聘用的外國專家總數(shù)的15%。[11]巴西高學歷人才的移民占移民總數(shù)的比例最高，如整個20世紀90年代培養(yǎng)出的研究人員中只有51%留在巴西。[12]20世紀90年代以來，拉美國家紛紛出臺一系列鼓勵國外高級人才歸國的計劃。例如：1995年，哥倫比亞國家科學技術委員會建立了4個高級“優(yōu)秀人才中心”，還實行了COLFUTURO計劃，為在國外攻讀研究生學位的學生提供貸款，并對歸國學生免除部分還款。阿根廷科技委則實施了兩個吸引阿根廷科學家和研究人員回國工作的計劃，即“學者重返阿根廷項目”(Becas de Reinserción)和2008年制定的“阿根廷國外研究人員和科學家網(wǎng)絡”計劃。2007年，烏拉圭由18.172號法的第304條款創(chuàng)立的國家獎學金制度(SNB)，為歸國研究生和科學家提供優(yōu)惠待遇。2001年，巴西提出促進博士資格人員歸國計劃(PROFIX)，為獲得博士學位的研究人員回國提供優(yōu)惠，等等。

巴西和智利等國的一些派遣留學生出國深造計劃，同時有鼓勵留學生學成歸國的規(guī)定。例如：巴西“科學無國界計劃”設立了“新博士計劃”獎學金，把滯留在歐美的巴西本土出生的博士畢業(yè)生吸引回國。智利國外獎學金計劃(BCP)也對獎學金申請和獲得者規(guī)定了嚴格的歸國條件，一般情況下，獲得獎學金的留學生完成學業(yè)之后必須回國工作幾年，由于特殊原因可以在規(guī)定時間內(nèi)暫居國外，但這段時間不能超過他們接受獎學金年份數(shù)量的一半，如果想延長移居時間，就必須償還獎學金。

為了吸引科技人才歸國，墨西哥哈利斯科州新設立了一個技術園，吸引了全球35家公司的3,000多名專家。

(三)“技能回流”(circulation of skills)政策

對于那些不能回國的高技能人才，拉美國家實施的所謂“技能回流”(circulation of skills)政策，即人雖然在國外，但可通過遠程技術為本國建設服務，組成僑居國外的專家團或跨國網(wǎng)絡，如僑民人才“知識網(wǎng)絡”(knowledge networks)和科學僑民網(wǎng)絡(scientific diasporas)。這些網(wǎng)絡的一個主要目的，是將散居于世界各地的僑民專家和科學家聯(lián)系起來，幫助母國的科學和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，阿根廷、智利、哥倫比亞、薩爾瓦多、墨西哥、秘魯、烏拉圭和委內(nèi)瑞拉在國外僑居的科技人才，都組成了類似的網(wǎng)絡。如“哥倫比亞國外工程師網(wǎng)絡”(Red Caldas)、委內(nèi)瑞拉國外人才計劃等。

2005年，由智利基金會創(chuàng)建的“智利全球”(Chile Global)人才網(wǎng)絡，利用居住在美國、加拿大、墨西哥、巴西、西班牙等國的智利人才和國際專家，為智利本土創(chuàng)新和高級人力資本的培訓服務，發(fā)展現(xiàn)代人才。同一年，墨西哥也創(chuàng)立了“墨西哥國外人才網(wǎng)絡”(Red de Talentos Mexicanos)，將墨西哥移居國外的高端人才資源充分利用起來，推動墨西哥本土和僑居國外的高端專業(yè)人員之間的聯(lián)系，促進墨西哥的知識創(chuàng)新。網(wǎng)絡還組成基于各種專業(yè)的分會，如硅谷分會(Silicon Valley chapter)主要關注信息技術；休斯頓分會(Houston)專門負責生物技術、健康和能源領域。薩爾瓦多雖是中美洲的一個小國，但國外人才網(wǎng)絡發(fā)達，薩爾瓦多杰出人才在國外組織了300多個協(xié)會，薩爾瓦多國內(nèi)還建立了國外杰出人才數(shù)據(jù)庫，國外人才可隨時服務于國內(nèi)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

(四)吸引國際人才計劃。

除了對本國人才實行保留政策和吸引留學生歸國計劃外，拉美國家還積極制定吸引國外人才的計劃。早在20世紀60、70年代，玻利維亞、洪都拉斯、巴拉圭和阿根廷4國，便實行了新的移民法激勵選擇性移民。如1976年玻利維亞《移民法》推行了3個基本制度：自發(fā)移民、定向移民和選擇性移民(selective immigration)，其中后者專門負責聘請專家、技術人員和熟練勞動力的移入。進入21世紀以來，拉美國家更積極制定相關計劃吸引國外人才。如烏拉圭的國外研究人員任用計劃(UDELAR)和巴西的“海外客座教授計劃”(PVE)等。拉美一些國家還仿照美國硅谷模式，通過設立軟件開發(fā)中心、技術園等專業(yè)群落吸引跨國人才和全球人才從事技術創(chuàng)新。如21世紀初，拉美國家創(chuàng)建卓越中心(Centres of Excellence)，制定一系列高福利措施，吸引了大批世界一流科學家，智利“瓦爾的維亞科學研究中心”就是這些卓越中心一個比較成功的例子。[13]

五、促拉美國家科技人才創(chuàng)新發(fā)展的建議

由于拉美國家科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略推行時間較短，很難完整地對其成效進行科學評估。從科研角度來看，拉美的科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略取得了一些成就。據(jù)美國國家科學委員會的統(tǒng)計，1999～2009年間，中美洲和南美洲國家的科學和工程學專業(yè)(S&E)的論文總產(chǎn)出每年增加5.6%，巴西是拉美地區(qū)科學論文數(shù)量增長最快的，每年增長7.7%。[14]然而，從目前拉美國家人才供應和需求角度來看，拉美的科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略還有很長的路要走。拉美在人才供需差距和人才短缺尤其是高技術和高技能人才短缺方面，仍是世界最嚴重的地區(qū)之一。要想有效實施科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略，使之真正成為提高拉美地區(qū)生產(chǎn)力、促進社會融入和減少不平等的關鍵因素，就不能孤立地推行科技人才創(chuàng)新政策，而是要創(chuàng)建一個讓科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略良好運行的小生境，拉美國家還需在以下5個方面加強變革。

(一)科技人才創(chuàng)新政策順利推行的政治和制度環(huán)境

單從政策制定方面來看，拉美國家是積極而成熟的，善于出臺各種計劃和倡議。但政治經(jīng)濟發(fā)展比較脆弱，政策缺乏連貫性和穩(wěn)定性，政策執(zhí)行力弱，官僚主義嚴重，法律程序復雜等問題一直伴隨在拉美國家的歷史中，這種歷史和政治習慣延續(xù)至今，并滲透到各個領域。而教育和人才的開發(fā)，是首當其沖受政治經(jīng)濟不穩(wěn)定影響的主要領域之一。

以科技人才創(chuàng)新為例，20世紀50年代，巴西、阿根廷、墨西哥和智利等拉美國家已經(jīng)建立起比較雄厚的科學技術基礎設施，創(chuàng)立了一系列科學技術研究和開發(fā)機構，培養(yǎng)了一批高級研究人員。但80年代的債務危機和隨之而來的新自由主義改革，使拉美國家接受了華盛頓共識關于科學和技術政策邊緣化的建議，從90年代開始，拉美政府紛紛凍結一些大型政府研究與開發(fā)計劃，關閉國有企業(yè)的研究與開發(fā)中心，大規(guī)?？s減聯(lián)邦科學技術預算(巴西1991～1992年的預算甚至幾乎成了零)，直接造成許多研究機構中最好的研究人員的流失。拉美國家?guī)资攴e累起來的科學技術能力和高端人才儲備，在短短幾年內(nèi)幾乎化為烏有。阿根廷物理學家，拉丁美洲科學和技術政策研究的先驅(qū)者豪爾赫·薩瓦托(Jorge Sábato)曾一針見血地指出：“(拉美國家)努力花費15年的時間建立起來的世界一流的研究設備，只要2年的時間就會毀壞殆盡。”[15]有學者甚至稱拉美國家科技發(fā)展政策的這種搖擺、反復、不穩(wěn)定和不確定性，為拉美政策很難逾越的“西西弗情節(jié)”。[16]

要打破這種“西西弗詛咒”，就必須進行制度創(chuàng)新，簡化政策推行程序，懲治腐敗，穩(wěn)定政治經(jīng)濟環(huán)境。只有這樣，科技人才創(chuàng)新政策才能得以順利、有效地推行。

(二)打破“不平等詛咒”，切實緩解教育體系內(nèi)外發(fā)展的不均衡性，保證科技人才開發(fā)的可持續(xù)性

“不平衡”和“不平等”發(fā)展，已成為拉美地區(qū)揮之不去的“詛咒”。這種不平衡和不平等既體現(xiàn)在教育體系內(nèi)部，也表現(xiàn)在區(qū)域、經(jīng)濟、人口和知識等教育體系外部的各個方面。

首先，在教育體系內(nèi)部，初等教育、中等教育和高等教育發(fā)展不平衡，基礎教育和中等教育落后導致潛在的科學家和技術專家儲備不足，限制了科技人才創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展。長期以來，拉美許多國家在發(fā)展高等教育和高端人才的同時，忽視了初等教育和中等教育，如巴西教育開支的近70%用于高等教育領域。[17]有些國家甚至犧牲中學教育來資助第三級教育的發(fā)展，從而造成中等教育的“斷層”(missing middle)，出現(xiàn)嚴重的基礎教育“赤字”。國家的不重視，也使基礎教育的質(zhì)量一直堪憂。在校生的學習成績，尤其是數(shù)學成績與其他地區(qū)相比較低，如拉美地區(qū)15歲以上的年輕人中有75%的人連基本的數(shù)學題都不會算。2003年，在對40個國家的調(diào)查中，巴西人的數(shù)學成績名列最后，科學成績倒數(shù)第二。而在20世紀60、70年代，與巴西處于同等發(fā)展水平的韓國分別名列第三和第四。[18]

其次，經(jīng)濟、知識和地區(qū)發(fā)展的不平等和不平衡現(xiàn)象，也導致科技人才開發(fā)的失衡。以巴西為例，巴西的教育、社會經(jīng)濟和知識資源主要集中在南部和東南部地區(qū)，尤其是圣保羅州。巴西北部和東北部地區(qū)的情況則很不樂觀，那里有25%～34%的家庭是貧困家庭，文盲率比東南部地區(qū)高2～4倍。[19]巴西的科學技術創(chuàng)新也高度集中在圣保羅、里約熱內(nèi)盧和米納斯吉拉斯等東南部地區(qū)，集中了全國50%左右的大學生、約34%的孵化器、政府70%以上的科學技術開支。[20]

拉美國家的這種“不平等詛咒”嚴重限制了科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略的充分實施，政府應制定平衡各級教育發(fā)展的政策，切實貫徹教育培訓與地區(qū)開發(fā)和收入分配相結合的政策，緩解不平等和不平衡現(xiàn)象，擴大人才儲備庫。

(三) 大力發(fā)展高等職業(yè)技術教育，緩解“可雇傭性危機”(employability crisis)，“釋放”非正規(guī)勞動力，充實科技人才庫(brain bank)

“可雇傭性危機”指待業(yè)人口數(shù)量過剩，高技能人才嚴重缺乏的現(xiàn)象，勞動力供需存在很大差距。拉美勞工的非正規(guī)性程度非常高，據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會統(tǒng)計，2013年拉美城市非正規(guī)就業(yè)人口占城市總就業(yè)人口的比例高達46.4%。[21]即使正規(guī)經(jīng)濟部門，也存在“可雇傭性危機”。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，在拉美正規(guī)經(jīng)濟部門中，有36%的公司找不到合適的技術人才；拉美最大的經(jīng)濟體巴西更有高達60%的企業(yè)主聲稱缺少人才可雇。而這種技術人才的需求差距全球平均只有21%，OECD國家平均不到15%(如圖1所示)。[22]

圖1 拉美人才短缺調(diào)查(與全球和OECD國家的比較)

資料來源：World Bank, Enterprise Surveys. Washington, DC., Aug., 2014.22 http://dx.doi.org/10.1787/888933174171

目前這種“可雇傭性危機”和非正規(guī)性就業(yè)，已經(jīng)波及到一些受過高等教育的人。盡管拉美國家已經(jīng)開始強調(diào)第三等職業(yè)技術教育的發(fā)展，但這一教育體系目前并未將非正規(guī)勞動力納入其中。所以，應專門針對龐大的非正規(guī)就業(yè)人口開辦相應的高等職業(yè)技術培訓學校，使低效勞動力(low productivity)轉變?yōu)楦咝趧恿?，擴大高端科技人才儲備。

(四)加快學科結構調(diào)整進程，鼓勵學生選擇自然科學、工程學和其他科技類學科，為高端科技人才發(fā)展提供充足的后備軍

向理工科傾斜的學科結構調(diào)整，實際上從20世紀50、60年代就已經(jīng)開始，但目前從整體上來說，拉美國家注重社會科學和人文學科、忽視自然科學和工程學等理工學科、輕視工商業(yè)和技術教育的人才開發(fā)結構并未得到根本改變。據(jù)統(tǒng)計，1990～2007年，拉美約64%的畢業(yè)生從事著與社會科學和人文科學有關的職業(yè)；16%從事工程學和技術性質(zhì)的職業(yè)；12%從事醫(yī)學職業(yè)；5%從事精密科學和自然科學職業(yè)，只有2%的人在農(nóng)業(yè)科學領域工作。而韓國有40%的畢業(yè)生從事與工程學或精密、自然科學領域相關的職業(yè)。研究生教育的情況類似。拉美的碩士研究生中，社會科學和人文科學的比例占64%，而且從90年代中以來這一比例提高的速度非?？?，工程和技術專業(yè)學生的比例為13%，醫(yī)學科學、精密和自然科學分別僅為9.7%和8%。拉美博士生中，社會科學和人文科學專業(yè)占37%；精密和自然科學博士生占22%；醫(yī)學科學學生占16%；工程和技術專業(yè)學生占13%；農(nóng)業(yè)科學占11%。[23]如阿根廷的研究人員主要從事基礎研究，據(jù)阿根廷科技部的科學技術指標顯示，2008年阿根廷只有6%～7%的論文是關于工程學、計算機和技術的。[24]巴西絕大多數(shù)大學生選擇社會科學和人文學科專業(yè)，只有19%的大學生選擇科學和工程專業(yè)。盡管拉美的科學和工程學專業(yè)論文數(shù)量逐年增加，但全職研究人員數(shù)量低于世界平均水平。如2005～2011年，拉美每百萬人口中全職研究人員數(shù)量平均為570名，中國為963名，全球平均為1,265名。而世界研究人員數(shù)量最多的日本、美國和英國分別高達5,151、4,650和4,202名。[25]

拉美在科技人才開發(fā)方面，要達到世界平均水平仍任重而道遠，這也是為什么21世紀以來拉美國家積極制定鼓勵科技人才開發(fā)戰(zhàn)略的動力之一。要加快學科結構調(diào)整，還需要將學科建設與能力建設相結合，將學科調(diào)整與教師培訓政策和就業(yè)政策聯(lián)系起來，

(五)制定相應激勵措施，創(chuàng)造配套環(huán)境，促使研究型人才向應用型人才轉化

拉美國家?guī)资陙韺Ω叩冉逃闹匾暎囵B(yǎng)了大量研究型人才，但無論從政策層面還是制度建設層面，在激勵研究型人才向應用型人才轉化方面仍然做得還不夠。申請和注冊的專利數(shù)量，以及將知識轉化為生產(chǎn)力的能力，是衡量一國科技創(chuàng)新人才經(jīng)濟和社會相關性的重要指標之一。以專利申請為例，據(jù)OECD、聯(lián)合國和拉美開發(fā)銀行統(tǒng)計，1990～1993年間，OECD國家每100萬人口每年平均注冊50個專利，這一數(shù)字在2010～2013期間上升到132個，而拉美分別僅為0.3和0.9個。[26]2012年，拉美國家本國居民平均申請專利數(shù)量僅為7,185項，遠低于全球平均的1,430,32項。相比較而言，中國本國居民申請專利項高達535,313；日本和美國也分別達287,013和268,782。但是拉美國家的非本國居民申請的專利數(shù)量遠遠多于本國居民申請的數(shù)量，以阿根廷、巴西和智利為例，3國的本國居民申請的專利數(shù)量分別僅為735、4,804和336項，而非本國居民申請專利的數(shù)量分別高達4,078、25,312和2,683項。[27]為了激勵研究型人才進行商業(yè)和市場導向的創(chuàng)新，積極申請和注冊專利，將科研成果盡快轉化為生產(chǎn)力，拉美國家應制定和加強相應措施，完善國家知識產(chǎn)權保護制度，簡化專利申請注冊審批程序，強化國家工業(yè)產(chǎn)權局專利評審人員資格，通過建立大學企業(yè)二位一體的科技園或工業(yè)園，并在園區(qū)實行稅收等優(yōu)惠政策，幫助研究型人才開辦創(chuàng)新型企業(yè)，改變對國外科技發(fā)展模式的依賴狀態(tài)，在科技人才開發(fā)過程中注重進行創(chuàng)新文化和價值觀教育，逐漸消除科技創(chuàng)新在政策、制度和文化上的障礙，使研究型人才順利向應用型科技人才轉化，從而最終培養(yǎng)一批研究和應用并重的科技創(chuàng)新人才。

結語

在全球性科技創(chuàng)新和人才創(chuàng)新大潮中，拉美國家不甘落后，紛紛制定相關政策和條例，調(diào)動所有教育和培訓領域，試圖加快科技人才創(chuàng)新步伐。宏大戰(zhàn)略與現(xiàn)實政治經(jīng)濟社會發(fā)展狀況之間的巨大差距，是拉美國家科技人才開發(fā)中遇到的最嚴峻的問題。科技人才創(chuàng)新戰(zhàn)略不是孤立的小島，需要拉美國家創(chuàng)造一個適宜其發(fā)展的環(huán)境。在拉美大多數(shù)國家政治、經(jīng)濟和知識發(fā)展較為脆弱的情況下，拓展科技人才發(fā)展領域的雙邊、多邊和一體化聯(lián)合是一個行之有效的選擇。教育、科技一體化一直不是拉美一體化的重點，但隨著知識經(jīng)濟的來臨和科技人才發(fā)展的迫切性，組成科技教育共同體，將是未來拉美人才發(fā)展的一個重要趨勢。安第斯共同體的《安德烈斯·貝略教育公約》和加勒比國家聯(lián)盟的“佩蒂翁·比列行動計劃”都是很好的嘗試。

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On the Strategies of Scientific and Technical Talent Innovation of Latin America

SONG Xia

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100007, China)

In order to close the gap between the supply and demand of talent development, and at the same time to accelerate the effective implementation of talent innovation strategy, Latin American countries should over the next few years carry out necessary reforms in five main aspects to ensure the institutionalization and legalization of scientific and technological talent development. These five reforms will include creating a political and institutional environment appropriate for the fast progress of the technical talents innovation policy, alleviating the inequality and imbalance of various fields, expanding the higher vocational and technical education system oriented specifically to the informal labor force, accelerating the process of discipline structure adjustment, formulating some stimulative mechanisms for the transformation of pure scientific researching personnel to the applied talents.

Latin America; Scientific and Technical talent; Innovation; Strategies

2016-03-15

宋霞(1971-)，女，漢族，山東濰坊人，副研究員，博士。研究方向：拉丁美洲科技史、拉丁美洲教育。

本文系國家社會科學基金重大項目“中拉關系及對拉戰(zhàn)略研究”(ZDA067)子項目“拉美區(qū)域組織和一體化研究”的階段性成果。

G32.73

A

1672-4860(2016)05-0001-10