曾 旭 楊小勇

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062)

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美國(guó)國(guó)家安全體制管窺

曾 旭 楊小勇

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062)

由于歷屆美國(guó)國(guó)家安全等相關(guān)原始資料的機(jī)密性，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全體制的諸多研究對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)界而言依舊是一個(gè)“黑洞”。國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)側(cè)重以國(guó)家安全委員會(huì)模式變遷為分析視角，對(duì)歷任總統(tǒng)任期內(nèi)國(guó)家安全體制進(jìn)行相關(guān)研究，缺乏系統(tǒng)性梳理。文章對(duì)美國(guó)國(guó)家安全體制產(chǎn)生的背景、政治體制與安全體制的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)分析，并在此基礎(chǔ)上著重對(duì)其運(yùn)行機(jī)制(非運(yùn)行模式)進(jìn)行研究，力求完善學(xué)界對(duì)該體制的全面認(rèn)知。

美國(guó)；國(guó)家安全體制；國(guó)家安全觀

二戰(zhàn)后以國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)、情報(bào)安全系統(tǒng)、軍事防務(wù)系統(tǒng)為主的國(guó)家安全體制的確立標(biāo)志著美國(guó)由“孤立主義”到主導(dǎo)世界“國(guó)際主義”的重要轉(zhuǎn)變?？疾烀绹?guó)國(guó)家安全體制離不開(kāi)對(duì)其體制構(gòu)成、制度基礎(chǔ)、安全決策體制以及運(yùn)行機(jī)制分類的分析，從運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，作為世界上最強(qiáng)大的國(guó)家，美國(guó)成熟高效的國(guó)家安全體制對(duì)其他國(guó)家有著重要的借鑒意義。因此，對(duì)其進(jìn)行一個(gè)較為全面的梳理顯得十分必要。

一、美國(guó)國(guó)家安全體制產(chǎn)生的背景

從建國(guó)以來(lái)直到二戰(zhàn)期間經(jīng)歷了從地區(qū)戰(zhàn)略到全球戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，美國(guó)國(guó)家安全體制的確立從根本上說(shuō)源自于其國(guó)家安全觀由“孤立主義”到“干涉主義”的轉(zhuǎn)變。

(一)孤立主義的國(guó)家安全觀

從獨(dú)立建國(guó)一直到珍珠港事件這段時(shí)期，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略思想主要是孤立主義。1776年，美國(guó)人民經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的斗爭(zhēng)從英國(guó)殖民者手中贏得獨(dú)立，獨(dú)立之初的美國(guó)是一個(gè)新生的弱小國(guó)家，其第一要?jiǎng)?wù)是發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，避免卷入對(duì)外事務(wù)。首任總統(tǒng)華盛頓在《告別演說(shuō)》中說(shuō)到：“歐洲一系列與我們無(wú)關(guān)，或者關(guān)系非常微小的根本利益……歐洲必然經(jīng)常陷入紛爭(zhēng)，而這些紛爭(zhēng)在實(shí)質(zhì)上與我們毫不相關(guān)”[1]。與此同時(shí)，美國(guó)開(kāi)始對(duì)拉美地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)滲透，推行“金元外交”“大棒政策”，直到垂涎亞太的“門戶開(kāi)放”政策。需要說(shuō)明的是，這段時(shí)期美國(guó)孤立主義安全觀絕非不對(duì)外干涉，而是講究最大限度減少對(duì)外干預(yù)，它建立在美國(guó)自身國(guó)力增強(qiáng)基礎(chǔ)上，并不斷發(fā)生著微妙變化，其次則是在歐洲戰(zhàn)場(chǎng)推行均衡外交，利用歐洲列強(qiáng)矛盾從中獲利?？偟哪康膭t是維護(hù)新生的政權(quán)，發(fā)展好國(guó)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建一個(gè)免受威脅的周邊環(huán)境。

(二)干涉主義的國(guó)家安全觀

珍珠港事件的爆發(fā)導(dǎo)致美國(guó)安全戰(zhàn)略開(kāi)始由“孤立主義”到“干涉主義”的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始了一個(gè)全球介入時(shí)期，對(duì)蘇實(shí)行長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久的“遏制”政策標(biāo)志著其干涉主義的全面形成。隨著二戰(zhàn)后美國(guó)綜合實(shí)力雄踞世界霸主地位，在意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)加劇的背景下，美國(guó)開(kāi)始致力于構(gòu)建一個(gè)新的國(guó)際政治秩序，即所謂的“美國(guó)治下的和平”戰(zhàn)略。其具體措施是：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過(guò)“布雷頓森林體系”確立美元的世界貨幣地位；政治領(lǐng)域，著手組建聯(lián)合國(guó)，作為能夠預(yù)防挑戰(zhàn)“美國(guó)治下和平”的政治工具；軍事領(lǐng)域，在全世界建立數(shù)以百計(jì)的軍事基地，對(duì)社會(huì)主義陣營(yíng)形成包圍；思想領(lǐng)域，則將美國(guó)的“民主價(jià)值”強(qiáng)行推廣到世界各地。此后隨著意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)加劇，美蘇冷戰(zhàn)使美國(guó)開(kāi)始意識(shí)到組建完善國(guó)家安全體制的必要性，1947年，杜魯門總統(tǒng)正式簽署《美國(guó)國(guó)家安全法》標(biāo)志著美國(guó)國(guó)家安全體制的正式確立。

從根本上說(shuō)，這種安全體制是在美國(guó)民主價(jià)值推廣的基本邏輯前提下，對(duì)戰(zhàn)后各種思潮妥協(xié)折中基礎(chǔ)上的共識(shí)反映。傳統(tǒng)孤立主義、保守主義認(rèn)為，美國(guó)不應(yīng)過(guò)多介入世界事務(wù)，發(fā)展一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家安全體制，會(huì)危及美國(guó)原有的基本價(jià)值觀、原則和政治制度，這正是保守主義者所擔(dān)心的，如果有一天美國(guó)將軍的聲音蓋過(guò)了國(guó)會(huì)議員的聲音，那么美國(guó)離危險(xiǎn)就不遠(yuǎn)了，一個(gè)強(qiáng)大的行政部門會(huì)破壞國(guó)會(huì)和行政部門之間符合憲法的基本平衡[2]?，F(xiàn)實(shí)主義者則希望在世界事務(wù)中發(fā)揮積極的作用，他們認(rèn)為，和平與自由是不可分割的，因此美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人別無(wú)選擇，只有通過(guò)捍衛(wèi)整個(gè)自由世界的安全來(lái)保衛(wèi)美國(guó)的安全。正是在這種折中基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)家安全體制產(chǎn)生了。

二、美國(guó)國(guó)家安全體制的政治基礎(chǔ)

1787年，憲法確立了美國(guó)三權(quán)分立的政治體制，美國(guó)政治理念核心強(qiáng)調(diào)民主與法治，保障個(gè)人的民主權(quán)利。在美國(guó)人看來(lái)，民主制度能更好維護(hù)普遍自由與和平繁榮，因此，民主法制被視為美國(guó)國(guó)家安全體制的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，得天獨(dú)厚的地理位置也決定了其能有效維護(hù)好民主制度。對(duì)此，托克維爾就說(shuō)到，“美國(guó)沒(méi)有強(qiáng)鄰，不用擔(dān)心大戰(zhàn)、金融危機(jī)，幾乎不會(huì)為軍事的榮譽(yù)受累”[3]。源于得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件以及天生的民主法治傳統(tǒng)，美國(guó)政治體制呈現(xiàn)典型的分權(quán)制衡特點(diǎn)?；趯?duì)人性的認(rèn)識(shí)與民主政府的渴望，美國(guó)致力于設(shè)計(jì)能夠制約政府特權(quán)的方法和手段，從而以權(quán)力制約權(quán)力，野心對(duì)抗野心。美國(guó)制憲家們受歐洲啟蒙思想家的影響，支持天賦人權(quán)和人民主權(quán)說(shuō)，認(rèn)為人民通過(guò)訂立契約的形式把自己的部分天賦權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，國(guó)家就必須建立立法、行政和司法三種權(quán)力相互分立的機(jī)構(gòu)，以保障公民的自由。

(一)美國(guó)國(guó)家安全體制建立在民主與法治的總原則之下

雖然特殊時(shí)期美國(guó)安全體制會(huì)隨著總統(tǒng)偏好，又有明顯區(qū)別以至于在某種程度上呈現(xiàn)集權(quán)特征，但這并不說(shuō)明它偏離了民主法治原則，也并不因?yàn)橐粋€(gè)強(qiáng)有力的安全體制而破壞原有的分權(quán)平衡體制。這是因?yàn)椋旱谝?，?guó)家安全體制的構(gòu)成要受國(guó)會(huì)的監(jiān)督，其權(quán)力來(lái)源于憲法和法律的規(guī)定；第二，其決策過(guò)程有具體的法律法規(guī)規(guī)范制約，并非雜亂無(wú)章；第三，決策執(zhí)行必須受到法規(guī)制約。總的來(lái)說(shuō)，盡管服務(wù)于總統(tǒng)的國(guó)家安全體制已經(jīng)成為總統(tǒng)施政的有力工具且伴隨反恐斗爭(zhēng)而具有更大的管轄權(quán)力，但這種權(quán)力乃至于特權(quán)的行使依然處于國(guó)會(huì)監(jiān)督、法院審查和輿論批評(píng)氛圍之中，使其不可能過(guò)分偏離基本的人權(quán)與法治軌道。

(二)美國(guó)國(guó)家安全體制遵循分權(quán)與集中原則

美國(guó)國(guó)家安全體制遵循分權(quán)與集中的原則。該體制從根本上講是一個(gè)金字塔形的層級(jí)體制，總統(tǒng)居于最頂層，擁有直接政策決定權(quán)，其次是并列的國(guó)家安全委員會(huì)系統(tǒng)，軍事防務(wù)系統(tǒng)與情報(bào)信息系統(tǒng)，再往下是影響政策的多種因素，如政治文化、利益集團(tuán)、智庫(kù)等?？偨y(tǒng)處于核心地位，擁有最高決策權(quán)，但實(shí)際上總統(tǒng)的決策權(quán)很大程度上會(huì)受到國(guó)會(huì)等制約，否則很難避免出現(xiàn)由于總統(tǒng)個(gè)人治理風(fēng)格造成決策不客觀的現(xiàn)象。如福特總統(tǒng)時(shí)期的內(nèi)閣大改組，基辛格被迫辭職，從而出現(xiàn)保守主義為代表的“火神”主導(dǎo)對(duì)外政策戰(zhàn)略失誤的現(xiàn)象[4]。

需要說(shuō)明的是，美國(guó)國(guó)家安全體制基于民主法治總的原則，但并非要一成不變遵循民主，在特殊時(shí)期有必要在民主基礎(chǔ)上的高效集中，也就是說(shuō)，在運(yùn)作過(guò)程中可以存在民主與集中、法治與威權(quán)之間的一種張力[5]。需要合理考慮與本國(guó)政治制度相適應(yīng)的前提下，更好體現(xiàn)自身權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而最大程度為國(guó)家安全保駕護(hù)航。

(三)美國(guó)政治體制與國(guó)家安全體制相互影響

作為民主政體的典型代表，美國(guó)的政治體制與國(guó)家安全體制緊密聯(lián)系，事實(shí)上，國(guó)家安全體制的改革也是美國(guó)政治制度不斷調(diào)適的體現(xiàn)。美國(guó)的政治制度在初創(chuàng)時(shí)與別的國(guó)家的政治制度相比并沒(méi)有多少優(yōu)勢(shì)，其之所以能夠從一個(gè)落后的美洲小國(guó)、弱國(guó)一步一步走向統(tǒng)一、繁榮的世界大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的最主要因素是其政治制度的靈活性和適應(yīng)性，即美國(guó)政治制度并非一勞永逸，只是坐收制度基因之利，而是依據(jù)環(huán)境的需要不斷改革自己、調(diào)適自我[6]。

從國(guó)家安全體制來(lái)說(shuō)，完善安全體制也是對(duì)政治體制完善的過(guò)程。眾所周知，在美國(guó)政治體制演變過(guò)程中，處于危機(jī)時(shí)期的總統(tǒng)權(quán)力相比和平時(shí)期的權(quán)力要大得多，很多時(shí)候總統(tǒng)往往會(huì)繞過(guò)國(guó)會(huì)直接決策。這樣的安全決策體制往往是對(duì)其以前政治體制作某種修補(bǔ)，從而使其政治體制更加完善，更好地為國(guó)家安全服務(wù)。其國(guó)家安全體制的運(yùn)行同時(shí)也會(huì)影響其政治體制，國(guó)家安全體制運(yùn)行效率的高低會(huì)反映和影響其政治體制的運(yùn)行效率。同理，其政治效率的高低也會(huì)反過(guò)來(lái)影響安全體制的效率，美國(guó)安全體制與政治體制難以分割。

三、美國(guó)國(guó)家安全體制運(yùn)行機(jī)制

(一)情報(bào)信息與預(yù)警機(jī)制

美國(guó)安全體制情報(bào)體系是其安全體制的重要組成部分，在某些方面，其情報(bào)功能可歸結(jié)到國(guó)家安全委員會(huì)體系之中，如在NSC中就有中央情報(bào)局機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際過(guò)程中情報(bào)收集更多隸屬于國(guó)務(wù)院和國(guó)防部。搜集情報(bào)信息是美國(guó)安全體制的“先鋒”。1947年美國(guó)《國(guó)家安全法》頒布后，美國(guó)情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制逐漸形成。

情報(bào)信息預(yù)警任務(wù)主要是依靠情報(bào)體制完成。目前美國(guó)情報(bào)體制主要有四個(gè)層次：(1)國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)，為情報(bào)系統(tǒng)提供宏觀指導(dǎo)；(2)中央情報(bào)局與國(guó)務(wù)院，中央情報(bào)局主要負(fù)責(zé)無(wú)線電廣播的監(jiān)聽(tīng)，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)搜集外國(guó)政治經(jīng)濟(jì)軍事等信息資料；(3)國(guó)家情報(bào)主任(DNI)，2004年《情報(bào)改革法與預(yù)防恐怖主義法》通過(guò)后，DNI逐漸取代了中情局成為美國(guó)情報(bào)體系的主要管理者；(4)執(zhí)行情報(bào)系統(tǒng)的各行政機(jī)構(gòu)，主要包括情報(bào)系統(tǒng)管理參謀部、國(guó)家情報(bào)委員會(huì)、聯(lián)邦調(diào)查局、情報(bào)與分析辦公室等。大概又可分為十六個(gè)單元，主要機(jī)構(gòu)有中央情報(bào)局(CIA)、聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)、國(guó)家安全局(NSA)、國(guó)防情報(bào)局(DIA)、國(guó)家偵查辦公室(NRO)等。按類型劃分，可分為獨(dú)立的情報(bào)機(jī)構(gòu)，如CIA；屬國(guó)防部的情報(bào)機(jī)構(gòu)，如NSA，NRO等；屬國(guó)土安全部的機(jī)構(gòu)，如海岸警衛(wèi)隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)(OICG)；最后就是其他政府部門的機(jī)構(gòu)，如FBI等[7]?？傮w而言，美國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)職能主要包括收集分析數(shù)據(jù)，從而及時(shí)有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，為其全球戰(zhàn)略服務(wù)。

美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的基本職能是負(fù)責(zé)情報(bào)搜集與預(yù)警，主要依靠四種手段：(1)人力情報(bào)搜集，由中情局和國(guó)防情報(bào)局負(fù)責(zé)，主要方式是通過(guò)情報(bào)雇員或安排線人；(2)圖像情報(bào)搜集，通過(guò)高科技設(shè)備，如光學(xué)照相、紅外傳感器等對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行搜集，主要由國(guó)家偵察辦公室和國(guó)家地理空間情報(bào)局完成；(3)信號(hào)情報(bào)搜集，對(duì)國(guó)外的通信信號(hào)進(jìn)行處理，主要由國(guó)家安全局完成；(4)測(cè)量與特征情報(bào)搜集，主要由國(guó)防情報(bào)局和各軍種情報(bào)機(jī)構(gòu)完成，通過(guò)雷達(dá)、光學(xué)、聲學(xué)等系統(tǒng)探測(cè)目標(biāo)特有的特點(diǎn)[8]。

情報(bào)搜集至關(guān)重要，但不能有效分析浩如煙海的情報(bào)信息，情報(bào)搜集也就失去了其決策指導(dǎo)價(jià)值。2000年3月《聯(lián)合作戰(zhàn)情報(bào)支援條例》規(guī)定，美國(guó)情報(bào)周期包括“計(jì)劃與指導(dǎo)、搜集、處理與加工、分析與生產(chǎn)、分發(fā)與整合、評(píng)估與反饋”[9]。但“911事件”所體現(xiàn)的美國(guó)情報(bào)失誤則暴露了美國(guó)傳統(tǒng)情報(bào)體制的弊端：情報(bào)搜集與分析未能很好實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)未能有效采取相關(guān)行動(dòng)?；诖耍绹?guó)情報(bào)界實(shí)施了一系列改革，確立了以“目標(biāo)為中心”的情報(bào)分析流程[10]。該模式強(qiáng)調(diào)全部利益相關(guān)者(情報(bào)搜集人員、分析人員等)更為直接地參與情報(bào)生產(chǎn)流程，共同對(duì)最終情報(bào)產(chǎn)品負(fù)責(zé)。在該模式下，國(guó)土安全部“情報(bào)分析和基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室”作為情報(bào)分析機(jī)構(gòu)，匯集聯(lián)邦政府所有有關(guān)恐怖主義情報(bào)信息，制定目標(biāo)性防御方案。事實(shí)上，泛泛地對(duì)威脅評(píng)估沒(méi)有意義，只有將具體威脅與整體評(píng)估結(jié)合起來(lái)，才能阻止任意恐怖主義對(duì)美國(guó)產(chǎn)生危害，從而采取相應(yīng)防范措施。在目標(biāo)中心模式下，情報(bào)搜集、情報(bào)分析與決策實(shí)現(xiàn)了有機(jī)整合，共同分析建構(gòu)整體情報(bào)目標(biāo)，為決策者(總統(tǒng))提供服務(wù)。此外，情報(bào)分析與決策者之間，兩者并非獨(dú)立無(wú)聯(lián)系，情報(bào)分析人員應(yīng)保持與決策者的緊密聯(lián)系，要讓決策者理解情報(bào)信息并據(jù)此采取相關(guān)行動(dòng)。

(二)安全決策機(jī)制

如何決策，以及決策的合理與否，將直接影響國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略。在考察國(guó)家安全決策機(jī)制時(shí)，有必要將美國(guó)國(guó)內(nèi)各種因素綜合起來(lái)加以分析。

1.美國(guó)安全決策機(jī)制的基本構(gòu)成。決策機(jī)制是政府體制的重要組成部分，它專指用制度加以固定的承擔(dān)政府決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)人員的職權(quán)，結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系的總稱。高效的決策體制一般包括以下部分：中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)。一個(gè)高效的決策體制離不開(kāi)對(duì)信息掌握、智庫(kù)咨詢以及頂層決策者的政治素養(yǎng)三方面的共同協(xié)作。

目前，美國(guó)國(guó)家安全決策機(jī)制由中樞層、信息層、咨詢層構(gòu)成：

中樞層：總統(tǒng)是最重要的決策制定者，盡管受國(guó)會(huì)的制約，但他的權(quán)力還是很大，在美國(guó)人眼中，總統(tǒng)是一個(gè)“全能的總統(tǒng)”，儼然成了外交決策的代名詞。詹姆斯·巴伯說(shuō)到，“總統(tǒng)是民眾最強(qiáng)烈、最持久情感關(guān)注的焦點(diǎn)……總統(tǒng)是一位能把握人民政治前景的希望和憂慮的人物”[11]。從理論上講，美國(guó)政治制度是三權(quán)分立、相互制衡，但實(shí)際上，安全決策體制往往呈現(xiàn)集權(quán)與民主的統(tǒng)一，特別是“9·11”事件后，美國(guó)總統(tǒng)的實(shí)際權(quán)力越來(lái)越大，并處于決策層的頂端。作為最重要的決策者，美國(guó)總統(tǒng)最為倚重的是其領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)。NSC往往被視為美國(guó)安全決策體制最重要的組成部分，政策的制定都是通過(guò)這一系統(tǒng)進(jìn)行的。其不僅僅是決策者同時(shí)也兼有信息咨詢功能，在NSC中一般都有負(fù)責(zé)信息情報(bào)搜集的機(jī)構(gòu)來(lái)為決策提供合理依據(jù)。

信息層：目前，美國(guó)情報(bào)體系(United States Intelligence Community)由政府下轄的16個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)組成，涉及美國(guó)國(guó)防部、能源部、國(guó)土安全部、司法部、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、中央情報(bào)局以及國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室等8個(gè)部門，是這幾個(gè)部門間以及其隸屬機(jī)構(gòu)間的合作聯(lián)盟。

咨詢層：咨詢機(jī)構(gòu)是確保政治決策科學(xué)化的重要基礎(chǔ)，目前美國(guó)政府決策過(guò)程實(shí)現(xiàn)了“三位一體”的咨詢機(jī)制，即國(guó)家機(jī)關(guān)、智庫(kù)、壟斷集團(tuán)頭面人物分工合作，相互配合。他們集中了不同的專業(yè)，各具特長(zhǎng)的專業(yè)團(tuán)體，主要有：以軍事戰(zhàn)略研究聞名的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)、哈佛大學(xué)國(guó)際事務(wù)中心等科研機(jī)構(gòu)的智囊團(tuán)體。

2.美國(guó)安全決策體制的參與因素。考察美國(guó)外交決策的學(xué)者通常會(huì)用“漏斗”與“同心圓”的方法來(lái)解釋影響美國(guó)決策的因素。美國(guó)的對(duì)外決策過(guò)程十分復(fù)雜，涉及多個(gè)部門協(xié)作，總統(tǒng)作為最高權(quán)力者與其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣是首要決策者，但同時(shí)也不能忽略國(guó)會(huì)在決策中的作用。事實(shí)上，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)在決策權(quán)的爭(zhēng)奪上經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)多年的角力，從20世紀(jì)20年代國(guó)會(huì)占主導(dǎo)到70年代總統(tǒng)權(quán)力的膨脹，頂層決策者身份在不斷發(fā)生變化。根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)制定的法案必須由總統(tǒng)簽字才能生效，但總統(tǒng)的否決也可被國(guó)會(huì)2/3的多數(shù)推翻。除了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)在決策中的地位，同時(shí)不能忽視的還有其他因素，如政治文化、行政機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員、利益集團(tuán)以及公眾輿論等輔助因素的參與。

如圖1所示，美國(guó)決策體制參與因素呈典型的“漏斗”形特點(diǎn)?？煞秩齻€(gè)維度：漏斗最底層的影響因素是政治文化。美國(guó)是一個(gè)依靠政治文化傳統(tǒng)維系起來(lái)的國(guó)家，這些政治文化構(gòu)成了人民的共同紐帶，根植于人民心中的自由、平等與自治思想早已成為影響美國(guó)決策的重要因素。正如弗蘭克·寧柯維齊(Frank Ninkovich)所說(shuō)，美國(guó)幾乎所有的政治家都毫無(wú)例外的把文化因素考慮為其處理外交決策的重要組成部分[12]。中間層次的影響因素主要是利益集團(tuán)與智庫(kù)。利益集團(tuán)對(duì)決策體制影響主要體現(xiàn)在：游說(shuō)(Lobbying)，提供競(jìng)選資金(Campaign finance)支持競(jìng)選人參選左右對(duì)外決策，但總體上看，這種影響不會(huì)太大。智庫(kù)對(duì)決策體制的影響主要是通過(guò)各種正式、非正式會(huì)議提供政策建議參考，決策權(quán)依舊掌握在總統(tǒng)及其內(nèi)閣手中。最頂層的參與者是總統(tǒng)與國(guó)會(huì)。毫無(wú)疑問(wèn)，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)是決策的最終制定者，通過(guò)遞交國(guó)會(huì)外交咨文提供外交政策，由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。在軍事方面，作為三軍統(tǒng)帥，掌握對(duì)外軍事權(quán)力。作為國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)，主要制定法律與對(duì)外宣戰(zhàn)等權(quán)力。除此之外，還有國(guó)務(wù)院、五角大樓、國(guó)家安全委員會(huì)等負(fù)責(zé)參與并執(zhí)行政策。

圖1 美國(guó)“漏斗”形決策體制

3.美國(guó)安全決策體制的“結(jié)構(gòu)-功能”分析。從“結(jié)構(gòu)-功能”視角來(lái)說(shuō)，美國(guó)安全決策體制由信息機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)組成。

信息機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)信息搜集，具體包括中央情報(bào)局等部門，情報(bào)信息是政府決策的基礎(chǔ)?？傮w而言，這些情報(bào)機(jī)構(gòu)職能主要包括收集分析數(shù)據(jù)，從而及時(shí)有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，為其政治決策服務(wù)。

咨詢機(jī)構(gòu)是確保政治決策科學(xué)化的重要基礎(chǔ)，目前美國(guó)政府決策過(guò)程實(shí)現(xiàn)了“三位一體”的咨詢機(jī)制，即國(guó)家機(jī)關(guān)、智庫(kù)、壟斷集團(tuán)頭面人物分工合作，相互配合。具體包括如下部門：總統(tǒng)顧問(wèn)班子，由一百多名各類高級(jí)助手組成，是協(xié)助總統(tǒng)處理政務(wù)的主要智囊。國(guó)家安全委員會(huì)班子，主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全政策制定，是總統(tǒng)依賴的重要機(jī)構(gòu)，由于其在決策體制中的重要影響，以至于被稱為“國(guó)防內(nèi)閣”。國(guó)內(nèi)政策班子，主要由國(guó)內(nèi)政策委員會(huì)組成，負(fù)責(zé)國(guó)家政策的討論商定。其他非政府機(jī)構(gòu)班子，主要由營(yíng)業(yè)性研究機(jī)構(gòu)與科研機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)為國(guó)家重大政策出謀劃策，這類機(jī)構(gòu)最著名的是以研究重大軍事戰(zhàn)略聞名的蘭德公司。

需要說(shuō)明的是，美國(guó)國(guó)家安全決策機(jī)制的頂層決策者由總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)系統(tǒng)(National Security Council System)組成。這一體制并非建國(guó)之初就有，事實(shí)上，正是經(jīng)歷二戰(zhàn)的殘酷性以及戰(zhàn)后冷戰(zhàn)導(dǎo)致的危機(jī)加劇才使美國(guó)人意識(shí)到反思自身安全體制的缺陷，從而開(kāi)始著手組建成熟的安全體制。白宮日益成為安全政策的主要制定者，其中具體負(fù)責(zé)安全危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)是國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)。正如坷拉布(Cecil V. Crabb，Jr.)所說(shuō)，在20世紀(jì)下半葉，對(duì)國(guó)際危機(jī)的管理需求導(dǎo)致了美國(guó)外交決策的核心從國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)辦公室[13]。

(三)決策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制

安全決策做出后由總統(tǒng)簽署下發(fā)給各部門執(zhí)行，執(zhí)行機(jī)構(gòu)有國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、國(guó)土安全部等。

國(guó)務(wù)院是主要外事執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于美國(guó)是超級(jí)霸權(quán)國(guó)家，處理好國(guó)際事務(wù)對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)越來(lái)越重要，國(guó)務(wù)院的地位也一直很高，國(guó)務(wù)卿是美國(guó)的安全決策的核心人物之一，也是安全決策的重要執(zhí)行者。國(guó)務(wù)院不僅提供政策建議，甚至可以代表美國(guó)進(jìn)行外事談判，協(xié)調(diào)、指揮及監(jiān)督美國(guó)政府整體海外事務(wù)。

國(guó)防部是美國(guó)國(guó)防政策的執(zhí)行者。其前身是“國(guó)家軍事部”，由原來(lái)的陸軍部和海軍部組成，1949年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家安全法(修正案)》正式成立國(guó)防部，下轄陸軍部、海軍部、空軍部與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。國(guó)防部主要職責(zé)是制定統(tǒng)一的國(guó)防政策與軍事戰(zhàn)略，通過(guò)海陸空軍種部隊(duì)全軍進(jìn)行軍事領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議對(duì)全軍作戰(zhàn)進(jìn)行指揮。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議是國(guó)防部重要一環(huán)，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席下設(shè)海軍參謀長(zhǎng)、陸軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)、空軍參謀長(zhǎng)與陸戰(zhàn)隊(duì)司令，聯(lián)合參謀部主任下設(shè)情報(bào)部、作戰(zhàn)部、后勤部、作戰(zhàn)計(jì)劃與協(xié)調(diào)部等，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席是國(guó)防部長(zhǎng)和總統(tǒng)首席軍事顧問(wèn)，負(fù)責(zé)制定全面的軍事戰(zhàn)略計(jì)劃，協(xié)調(diào)軍種作戰(zhàn)戰(zhàn)略，向總統(tǒng)與國(guó)防部長(zhǎng)提供建議。和平時(shí)期國(guó)防部負(fù)責(zé)軍事事務(wù)的合作與談判，管理美國(guó)對(duì)外駐軍，執(zhí)行對(duì)外軍事演習(xí)。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期負(fù)責(zé)指揮不同軍種對(duì)外作戰(zhàn)。

國(guó)土安全部是負(fù)責(zé)國(guó)土安全的部門，該部門是“9·11”事件后新成立的部門，其成立是美國(guó)近五十年來(lái)對(duì)政府機(jī)構(gòu)最大的一次調(diào)整。美國(guó)國(guó)土安全部是由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并而成，工作人員17萬(wàn)多名，年預(yù)算額接近400億美元。該部主要功能是阻止恐怖分子對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，加強(qiáng)空中和陸路交通的安全，防止恐怖分子進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)，提高美國(guó)應(yīng)對(duì)處理危機(jī)能力，預(yù)防美國(guó)遭受生化或恐怖襲擊，保衛(wèi)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，匯總分析聯(lián)邦情報(bào)信息。

監(jiān)督美國(guó)安全決策主要有：參眾兩院情報(bào)委員會(huì)、參眾兩院軍事委員會(huì)、司法機(jī)構(gòu)、在野黨以及民間力量。

立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)是美國(guó)安全體制的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)和信息反饋機(jī)構(gòu)。一是國(guó)會(huì)，《美國(guó)憲法》規(guī)定對(duì)外政策行動(dòng)必須征得國(guó)會(huì)同意，國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家安全政策具有監(jiān)督職能。參眾兩院通過(guò)采用質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和彈劾權(quán)等手段對(duì)政府的國(guó)家安全政策行為實(shí)行監(jiān)督，通過(guò)立法手段進(jìn)行相應(yīng)的法律制約。二是司法，美國(guó)司法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)和政府在國(guó)家安全決策方面進(jìn)行監(jiān)督。三是在野黨，美國(guó)是兩黨制國(guó)家，由共和黨和民主黨輪流執(zhí)政，而不執(zhí)政的在野黨發(fā)揮著重要的監(jiān)督職能。兩黨輪流執(zhí)政可以糾正美國(guó)執(zhí)政的偏差，保持政策的公平與合理。四是社會(huì)監(jiān)督。美國(guó)是以自由為價(jià)值為理念的國(guó)家，有著充分的輿論自由。美國(guó)通過(guò)社會(huì)輿論、民意調(diào)查等方式對(duì)國(guó)家安全決策進(jìn)行監(jiān)督和制約。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)國(guó)家安全體制是成立較早，運(yùn)作較完備，也受危機(jī)考驗(yàn)最多的。其運(yùn)作涉及多部門多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作，確保決策有效合理，及時(shí)應(yīng)對(duì)緊急情況，為國(guó)家安全更好服務(wù)是其總的目標(biāo)。其主要優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：

第一，決策的高效率與合理性。國(guó)家決策既要高效率，也要合理性，兩者缺一不可。高效率意味著能快速解決問(wèn)題，合理性則是要有利于自身利益解決問(wèn)題。這有利于美國(guó)政府能夠快速做出決策，應(yīng)對(duì)危機(jī)?？傮w上看，美國(guó)安全決策基本能做到這兩點(diǎn)。美國(guó)安全體制運(yùn)作高效、靈活，能快速做出決策，也能有效執(zhí)行決策，這源于該體制的決策程序的科學(xué)化與民主化，得益于其情報(bào)搜集與預(yù)警的強(qiáng)大功能和網(wǎng)絡(luò)能力。

第二，各部門協(xié)調(diào)性好，決策程度高。美國(guó)安全體制在高效集中與民主決策中呈現(xiàn)一種張力，危機(jī)決策權(quán)高效集中，各部門銜接協(xié)調(diào)性好，使得各部門能在國(guó)家安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)下做到協(xié)調(diào)一致，忙而不亂，保證了危機(jī)應(yīng)對(duì)的成功。各部門分工協(xié)作，在強(qiáng)大的情報(bào)搜集系統(tǒng)、高效決策系統(tǒng)下，能較好做到高效決策。

第三，忠誠(chéng)可靠，保密性好。危機(jī)決策事關(guān)重大，最忌泄密與執(zhí)行偏差，正如帕特森(Bradley H Paterson)所說(shuō)，“總統(tǒng)在采取一項(xiàng)沒(méi)有先例的行動(dòng)時(shí)，總擔(dān)心他微妙的命令被其他人扭曲了，也擔(dān)心消息被泄露，所以他們?cè)敢?，而且?jīng)常是渴望使用白宮人員作為他們的個(gè)人聯(lián)絡(luò)人與參與者?！盵14]美國(guó)國(guó)家安全體制主要由總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)，核心決策圈子控制在很小范圍之內(nèi)，作出的決策保密性很強(qiáng)，這能保證美國(guó)安全體制的有效運(yùn)行。

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2016-04-20

教育部哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“世界主要國(guó)家安全體制機(jī)制研究”(編號(hào)：11JZD046)。

曾 旭，(1991-)，女，貴州遵義人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，主要從事中外政治制度研究。楊小勇，(1987-)，男，湖北荊州人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，主要從事國(guó)際關(guān)系研究。

10.3969/j.issn.1672-9846.2016.02.008

D771.2

A

1672-9846(2016)02-0038-06