馬云超，席 恒

(1.西安文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710065；2.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710069)

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【公共管理研究】

作為一種勞動關(guān)系的養(yǎng)老保險關(guān)系:可攜性與制度安排

馬云超1,2，席 恒2

(1.西安文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710065；2.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710069)

勞動力的流動帶來的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移問題不可避免,養(yǎng)老保險關(guān)系難以隨勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移不但會阻礙勞動力的合理流動,同時也造成勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益損失。本文以養(yǎng)老保險關(guān)系與勞動關(guān)系的聯(lián)系與區(qū)別為起點,分析養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性及其形成機(jī)理,指出養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性存在的現(xiàn)實問題,并提出解決養(yǎng)老保險可攜性問題理想的制度選擇。

勞動關(guān)系;養(yǎng)老保險關(guān)系;可攜性;制度安排

學(xué)界普遍認(rèn)為全國統(tǒng)籌是解決養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難的良藥,鄭功成(2013)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)通過盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌來實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)[1]；楊燕綏(2013)認(rèn)為,根治養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移攜帶難的最優(yōu)選擇是實施全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計劃,次優(yōu)選擇是借鑒歐盟經(jīng)驗,也就是在現(xiàn)有制度不變的情況下建立全國聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)[2]；褚福靈(2013)認(rèn)為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要制度先行,首先實現(xiàn)制度層面統(tǒng)籌,在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)養(yǎng)老基金的全國統(tǒng)籌[3]。無論是一步到位還是分步走的全國統(tǒng)籌策略,對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的研究大多都是從社會保障學(xué)的視角開展的研究,對策建議大都是站在政府政策制定者的角度提出的,缺乏從勞動者視角出發(fā)提出一套具體可行的解決方案。為了提高養(yǎng)老保險可攜性,國家近兩年也頒布了包括《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》國發(fā)[2014] 8號《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》人社部發(fā)[2014] 17號、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》[2015] 2號等文件等對我國養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革,但現(xiàn)行制度對養(yǎng)老保險關(guān)系在不同人群間轉(zhuǎn)移設(shè)置了轉(zhuǎn)移年限和轉(zhuǎn)移方向等限制條件,仍然沒有從根本上解決勞動力流動中的勞動者在不同人群間轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險權(quán)益損失問題。

養(yǎng)老保險為勞動者個人提供了一種化解老年風(fēng)險的保障機(jī)制,在一個國家中起到社會穩(wěn)定器的作用,同時也是和諧勞動關(guān)系的一種重要機(jī)制,因此養(yǎng)老保險是社會保險中最基礎(chǔ)、最重要的險種。養(yǎng)老保險關(guān)系作為勞動關(guān)系的一種,體現(xiàn)了養(yǎng)老保險關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,代表了勞動者的一項權(quán)益。養(yǎng)老保險關(guān)系難以隨勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)移順暢流動,不但阻礙了勞動力的合理流動,而且直接給勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益造成損害。本文以養(yǎng)老保險關(guān)系與勞動關(guān)系的聯(lián)系與區(qū)別為起點,分析養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性及其形成機(jī)理,指出養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性存在的現(xiàn)實問題,并提出解決養(yǎng)老保險可攜性問題理想的制度選擇。

一、養(yǎng)老保險關(guān)系是負(fù)載在勞動關(guān)系上的一種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系

(一)勞動關(guān)系是一種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系

勞動關(guān)系是在一定的生產(chǎn)力水平下產(chǎn)生的人與人之間的生產(chǎn)關(guān)系與分配關(guān)系,具體而言包括了勞動力與生產(chǎn)資料的結(jié)合方式、勞動的分工與協(xié)作形式以及勞動報酬和福利的分配方式等。因此,勞動關(guān)系是人類社會中最根本的一種經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系。從契約的角度來看,勞動關(guān)系的本質(zhì)是一種利益關(guān)系,勞動者讓渡勞動力的使用權(quán),雇主為其支付相應(yīng)的物質(zhì)資料,成為勞動關(guān)系建立的基礎(chǔ)。勞動關(guān)系是否能夠建立,取決于勞動者和雇主雙方的契約關(guān)系是否能夠達(dá)成。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,雙方根據(jù)勞動力市場的供求情況及各自的談判能力達(dá)成勞動協(xié)議,建立勞動關(guān)系。勞動關(guān)系會隨著勞動力的流動而發(fā)生變化,稱之為勞動關(guān)系的流動性。受到雇主和勞動者雙方自身情況和勞動力市場供求狀況的影響,勞動力可能在不同的職業(yè)、地域、行業(yè)和崗位間進(jìn)行流動,稱為勞動力流動。勞動力流動的同時,舊的勞動關(guān)系解除了,新的勞動關(guān)系隨之建立,因此說勞動關(guān)系可以隨著勞動力的自由流動而流動,勞動關(guān)系具有較強(qiáng)的流動性[4]。

(二)養(yǎng)老保險關(guān)系從屬于勞動關(guān)系

社會保險屬于勞動福利的一部分,是勞動者與雇主在達(dá)成契約時就規(guī)定了的一項重要內(nèi)容,屬于勞動關(guān)系的一部分。尤其在我國,社會保險是一項強(qiáng)制性的社會制度,對于勞動者而言,在勞動關(guān)系建立時,法定的社會保險關(guān)系也隨之形成。而養(yǎng)老保險是社會保險中最重要、最基礎(chǔ)的險種,它決定了勞動者在達(dá)到法定退休年齡退出勞動力市場后,是否能夠擁有足夠的養(yǎng)老金來維持基本的生活,因此養(yǎng)老保險關(guān)系是從屬于勞動關(guān)系的一種特殊經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。養(yǎng)老保險關(guān)系體現(xiàn)了養(yǎng)老保險主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。勞動者與雇主建立勞動關(guān)系后,以勞動者、雇主和政府為主體的養(yǎng)老保險關(guān)系也隨之建立,勞動者和雇主有向政府繳納養(yǎng)老保險費的義務(wù),與此同時,勞動者也獲得由政府提供的養(yǎng)老保險權(quán)益。養(yǎng)老保險關(guān)系的建立就是為了保護(hù)勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益,從而滿足勞動者在達(dá)到法定退休年齡后的基本生活需要,它代表了勞動者的一項利益。

(三)養(yǎng)老保險關(guān)系的存續(xù)是對養(yǎng)老保險權(quán)益的維護(hù)

養(yǎng)老保險關(guān)系的實質(zhì)是勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益,而養(yǎng)老保險關(guān)系的存續(xù)是對養(yǎng)老保險權(quán)益的維護(hù)。養(yǎng)老保險權(quán)益屬于社會保障權(quán)的范疇。社會保障權(quán)作為公民的一項基本人權(quán),其義務(wù)主體是國家和社會。養(yǎng)老保險權(quán)是社會保障權(quán)中的一項內(nèi)容,養(yǎng)老保險權(quán)是指公民在達(dá)到法定退休年齡時,從國家或社會獲得物質(zhì)保障和服務(wù),以維持其基本生活水平的權(quán)利。養(yǎng)老保險權(quán)有兩個特點,第一,養(yǎng)老保險權(quán)應(yīng)當(dāng)具有平等性。作為一項基本人權(quán),養(yǎng)老保險權(quán)應(yīng)當(dāng)是每個公民主體普遍享有的權(quán)利,無論其身份、地位、種族、職業(yè)和住所地,它應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公民在法律上一律平等的原則。第二,養(yǎng)老保險權(quán)具有權(quán)利主體的不可轉(zhuǎn)讓性和義務(wù)主體的特定性。養(yǎng)老保險權(quán)是一種人身權(quán),其權(quán)利主體是公民個人,與公民個人的生存需要直接相關(guān),與其人身不可分離,受益人也只能是公民本人,公民本人不能將這項權(quán)益轉(zhuǎn)讓給他人,他人也無權(quán)接受這種轉(zhuǎn)讓。養(yǎng)老保險權(quán)的義務(wù)主體是國家和社會,在符合法定條件的前提下,公民有權(quán)依法要求國家或社會為其提供物質(zhì)保障和社會服務(wù),以保證其老年階段的生活需要。養(yǎng)老保險權(quán)的這兩個特點決定了國家應(yīng)當(dāng)確保公民的養(yǎng)老保險權(quán)不受損害,無論公民個人的身份、職業(yè)、工作地點有怎樣的改變,當(dāng)其達(dá)到法定年齡時,都應(yīng)當(dāng)平等地享有養(yǎng)老保險權(quán)。

特定的權(quán)利總是與特定的義務(wù)相對應(yīng),養(yǎng)老保險關(guān)系是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系,獲得相應(yīng)的養(yǎng)老保險權(quán)益是勞動者權(quán)利,勞動者在退休時享有這份權(quán)益自然也要以履行相應(yīng)的義務(wù)為前提,其中按照規(guī)定繳費是勞動者的應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。目前,在我國獲得養(yǎng)老保險權(quán)益的條件是連續(xù)繳費年限至少15年,也就是說,只有滿足這一條件,才能最終獲得養(yǎng)老金,而能夠連續(xù)繳費,就必須有養(yǎng)老保險關(guān)系的存續(xù),只有養(yǎng)老保險關(guān)系存續(xù),勞動者才能正常的繳納養(yǎng)老保險費。如果因勞動者個人身份、職業(yè)、工作地點的轉(zhuǎn)變,使得養(yǎng)老保險關(guān)系無法正常存續(xù),個人就無法繼續(xù)履行養(yǎng)老保險繳費義務(wù),之前的繳費和工作年限也無法累計,個人的養(yǎng)老保險權(quán)益就會受到損失。

二、養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性問題及其形成機(jī)理

(一)養(yǎng)老保險關(guān)系的影響因素

養(yǎng)老保險關(guān)系的影響因素可以分為內(nèi)部因素和外部因素, 內(nèi)部因素是指養(yǎng)老保險關(guān)系的主體, 包括政府、 勞動者和雇主。 外部因素是指現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度。 下面具體分析各因素對養(yǎng)老保險關(guān)系的影響。

政府決定了養(yǎng)老保險關(guān)系的建立與存續(xù)。政府是養(yǎng)老保險關(guān)系中的承保人,是為勞動者提供養(yǎng)老保障的一方,無疑會對養(yǎng)老保險關(guān)系產(chǎn)生影響。政府分為中央政府和地方政府。中央政府是養(yǎng)老保險關(guān)系建立的倡導(dǎo)者,養(yǎng)老保險制度是由中央政府制定的,養(yǎng)老保險關(guān)系是強(qiáng)制建立還是自愿建立,是否能夠退出,都取決于中央政府的政策；養(yǎng)老保險關(guān)系是否會產(chǎn)生可攜性問題,可攜性問題如何解決,也取決于中央政府的制度理念及制度安排,因此中央政府是養(yǎng)老保險關(guān)系影響最大的主體。地方政府會在中央政府的政策原則下,結(jié)合地方利益,實行地方性制度,因此,養(yǎng)老保險關(guān)系的建立及其流動也會受到地方政府的影響。

勞動者是養(yǎng)老保險關(guān)系中根據(jù)政府政策繳納保費的投保人,也是未來在達(dá)到待遇領(lǐng)取條件后享受養(yǎng)老保險待遇的受益人,養(yǎng)老保險關(guān)系的建立及存續(xù)也與勞動者直接相關(guān)。勞動者是否參加了養(yǎng)老保險并按時繳費,決定了養(yǎng)老保險關(guān)系是否能夠建立;勞動者流動就業(yè)將會引起勞動關(guān)系的流動,由此也會引起養(yǎng)老保險關(guān)系發(fā)生變化,因為這時繳費主體、繳費基數(shù)等都可能發(fā)生變化。如果勞動者中斷繳費,將會導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系中斷。

雇主也對養(yǎng)老保險關(guān)系的存續(xù)產(chǎn)生影響,這主要是因為雇主是養(yǎng)老保險關(guān)系的繳費方,雇主的態(tài)度可能直接決定了養(yǎng)老保險關(guān)系是否能夠建立。一些小企業(yè)為了節(jié)省成本,很可能漏報和瞞報員工數(shù)量,從而不給某些員工繳納養(yǎng)老保險費,由此,這部分勞動者就可能沒有建立養(yǎng)老保險關(guān)系。

現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度也會對養(yǎng)老保險關(guān)系的建立與存續(xù)產(chǎn)生直接影響。養(yǎng)老保險制度是國家通過一系列法律形式的制度安排,為在達(dá)到法定退休年齡或年老喪失勞動能力退出勞動隊伍的勞動者提供的一種收入補(bǔ)償制度,以保障其基本生活水平。養(yǎng)老保險制度包括了覆蓋人群、繳費主體、繳費方式和待遇水平等內(nèi)容,這些內(nèi)容都會對養(yǎng)老保險關(guān)系產(chǎn)生一定的影響。覆蓋人群決定了哪些人有養(yǎng)老保險關(guān)系,而哪些人沒有,不同人群的養(yǎng)老保險關(guān)系是否有差異,進(jìn)而決定了是否存在養(yǎng)老保險關(guān)系的攜帶問題;繳費主體決定了養(yǎng)老保險的繳費由誰來承擔(dān),即養(yǎng)老保險關(guān)系的責(zé)任主體;繳費方式?jīng)Q定了養(yǎng)老保險關(guān)系中,投保人如何繳費,繳費標(biāo)準(zhǔn)等;待遇水平?jīng)Q定了養(yǎng)老保險關(guān)系中,投保人在履行了責(zé)任后,能夠享有怎樣的權(quán)益。

(二)作為勞動關(guān)系從屬的養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)具有可攜性

勞動關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有流動性。在計劃經(jīng)濟(jì)時代,勞動力資源是由政府來進(jìn)行計劃和配置的,勞動者通常會一直在一個單位工作直至退休,并享受相應(yīng)的養(yǎng)老待遇。這時的勞動者實際上無可流動,勞動關(guān)系和養(yǎng)老保險關(guān)系不需要具有流動性。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,勞動關(guān)系由勞動力市場的價格機(jī)制和供求機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)的,勞動力總是會向著具有更高勞動力報酬的地方流動,勞動力流動較為頻繁。勞動關(guān)系的可流動性是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,從邏輯關(guān)系上來講,勞動關(guān)系可以隨勞動力的流動而自由流動,那么作為負(fù)載在勞動關(guān)系上的一項從屬內(nèi)容,養(yǎng)老保險關(guān)系也應(yīng)當(dāng)具有伴隨勞動力的流動而順暢流動的性質(zhì)[5]。不僅如此,養(yǎng)老保險關(guān)系還代表了勞動關(guān)系賦予勞動者的一項特殊的利益即化解勞動者老年風(fēng)險的權(quán)益。因此,可以說養(yǎng)老保險關(guān)系的實質(zhì)就是勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益,養(yǎng)老保險關(guān)系能否流動,實際上反映了勞動者在履行了養(yǎng)老保險繳費義務(wù)后,能否享有養(yǎng)老保險權(quán)利,在多大程度上享受這種權(quán)利,以及能否獲得與其繳費相對應(yīng)的權(quán)益的問題。換句話說,公民個人的養(yǎng)老保險權(quán)益,不會因其身份、職業(yè)、工作地點的轉(zhuǎn)變而受到任何損失。養(yǎng)老保險權(quán)不會喪失,養(yǎng)老保險權(quán)益也不會因此而減少。

養(yǎng)老保險關(guān)系的流動,也就是勞動者個人養(yǎng)老保險權(quán)益的流動,因此可以說,養(yǎng)老保險關(guān)系實際上是一種利益表達(dá),伴隨著勞動力的流動,這種利益表達(dá)也應(yīng)當(dāng)是完整的和連續(xù)的,以保證養(yǎng)老保險權(quán)益不受損。養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有的這種使得養(yǎng)老保險權(quán)益隨勞動關(guān)系流動的特性,即可攜性[6]。養(yǎng)老保險可攜性是指轉(zhuǎn)換工作地時可以隨工作地轉(zhuǎn)換而保留養(yǎng)老保險關(guān)系及所積累的養(yǎng)老保險受益值,以避免便攜性損失(即參保人在不同的養(yǎng)老保險項目之間或統(tǒng)籌區(qū)域之間由于流動性進(jìn)出所損失的養(yǎng)老保險權(quán)益)*本段關(guān)于養(yǎng)老保險可攜性的定義摘自席恒教授《兩岸四地養(yǎng)老保險可攜性研究報告》。。

(三)養(yǎng)老保險可攜性問題的形成機(jī)理

隨著全世界勞動力流動的日趨頻繁,養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性問題也日漸凸顯,這使其成為世界各國關(guān)注的重要問題。在我國,這一問題非常突出,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,一方面,人們選擇工作不再受“鐵飯碗”的束縛,尤其對于年輕人而言,工作性質(zhì)、工作內(nèi)容和工作地點頻繁改變已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)象;另一方面,我國人口流動性加劇,大批農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工,成為農(nóng)民工群體,這部分人流動頻繁,面臨著工作地頻繁轉(zhuǎn)變,養(yǎng)老地與工作地不一致的問題,而養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性直接關(guān)系到勞動者的切身利益,養(yǎng)老保險關(guān)系不能隨勞動關(guān)系流動,就會造成可攜性損失。這里舉例分析勞動者個人可能遭遇的可攜性損失問題。假設(shè)來自農(nóng)村的大學(xué)本科畢業(yè)生小王,男,22歲,到A省企業(yè)工作2年,又跳槽到B省的企業(yè)工作1年,之后考入某研究生院,脫產(chǎn)學(xué)習(xí)3年,畢業(yè)后當(dāng)年通過考試進(jìn)入B省地方政府機(jī)關(guān)工作,成為一名公務(wù)員,2年后辭職回農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè),在村里開辦養(yǎng)殖場。在這個過程中,小王的勞動關(guān)系一直在變化,養(yǎng)老保險關(guān)系也應(yīng)當(dāng)隨勞動關(guān)系流動。如果養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性好,那么養(yǎng)老保險關(guān)系就能夠順暢地隨同勞動關(guān)系流動,小王在當(dāng)下和未來的養(yǎng)老保險權(quán)益就不會受損;相反,如果養(yǎng)老保險可攜性差,那么養(yǎng)老保險關(guān)系就難以隨勞動關(guān)系流動,小王的養(yǎng)老保險權(quán)益就難以得到保障。

小王本科畢業(yè)后在企業(yè)工作,他參加了A省的企業(yè)職工養(yǎng)老保險,個人繳費8%,企業(yè)繳費20%。繳費2年跳槽到B省企業(yè)就業(yè)后,他的養(yǎng)老保險關(guān)系也應(yīng)當(dāng)從A省轉(zhuǎn)入B省,但按照現(xiàn)有政策,他能夠帶走的只有個人賬戶8%的繳費額和統(tǒng)籌賬戶中企業(yè)為他繳納的12%,而剩余的8%就留在A省。順利的情況是,小王首先已給A省社保辦提供身份證明及與原單位解除勞動合同的證明,以此獲取參保繳費憑證,帶著這些東西到B省,并攜帶與B省企業(yè)簽訂的勞動合同和新的參保繳費證明,到B省的社保經(jīng)辦部門辦理養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)。在讀研后,由于小王是脫產(chǎn)學(xué)習(xí),其養(yǎng)老保險關(guān)系并沒有隨他本人轉(zhuǎn)到學(xué)校,養(yǎng)老保險繳費由此中斷。小王研究生畢業(yè)成為公務(wù)員,而公務(wù)員不參加養(yǎng)老保險,養(yǎng)老金由政府支付,因此小王不用參保繳費。工作3年后,小王回到農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè),由于公務(wù)員沒有養(yǎng)老保險,因此也不存在養(yǎng)老保險關(guān)系攜帶問題,小王作為村民,可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。按照現(xiàn)行的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移政策,小王最初在企業(yè)工作的2年,其養(yǎng)老保險個人繳費可以轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶,繳費年限也能夠累計,但企業(yè)繳費部分實際上損失掉了,而由于城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險待遇比企業(yè)職工的低很多,與此對應(yīng)的2年的企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇也損失掉了。更大的損失是,小王公務(wù)員崗位任職的3年,由于沒有養(yǎng)老保險賬戶和繳費,因此相對應(yīng)的養(yǎng)老保險權(quán)益也就喪失了。因此對于小王這樣的多次流動就業(yè)的勞動者而言,由于養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性問題就會遭受巨大的利益損失,并且流動的次數(shù)越多,越復(fù)雜,權(quán)益受損的程度也越大。從小王流動就業(yè)的過程可以看出,每一次勞動關(guān)系的變化,導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系發(fā)生改變,但養(yǎng)老保險關(guān)系的攜帶存在不完全性,因為每次勞動關(guān)系流動后,養(yǎng)老保險權(quán)益都無法隨同小王完全流動,而是不斷受損,這種損害包括當(dāng)下的統(tǒng)籌基金損失和以前的工作時段相對應(yīng)的未來的養(yǎng)老保險待遇損失，如圖1所示。

圖1 養(yǎng)老保險可攜性損失形成機(jī)理

圖1清晰地反映了在企業(yè)工作的參保人流動就業(yè)時,將會遇到的養(yǎng)老保險可攜性問題及可能遭受的權(quán)益損失。通過這個圖,我們可以清楚的看到,參保人的權(quán)益損失主要來自于當(dāng)下的統(tǒng)籌基金損失及遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險待遇損失,而造成這部分損失的根本原因,在于這其中存在利益沖突,而參保人的養(yǎng)老保險權(quán)益損失,正是養(yǎng)老保險關(guān)系主體利益博弈的結(jié)果。

勞動關(guān)系之所以具有可流動性,能夠隨勞動力的流動而流動,是因為勞動關(guān)系的主體只涉及勞動者和雇主,而養(yǎng)老保險關(guān)系涉及的主體除了勞動者和雇主外還有政府,政府既是養(yǎng)老保險的倡導(dǎo)者和建設(shè)者,更是養(yǎng)老保險的承保人,因為養(yǎng)老金待遇最后是由政府來支付的。養(yǎng)老保險關(guān)系涉及勞動者、雇主和政府三者的利益,但對于勞動者而言,養(yǎng)老保險更為重要,因為勞動者是養(yǎng)老保險的最終受益人;雇主作為繳費一方,對于養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性缺乏訴求;中央政府的利益訴求是保障勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益,推進(jìn)勞動力合理流動,從而希望通過制度安排,提高養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性,這與勞動者的利益訴求是一致的;但由于財政分權(quán),中央與地方也產(chǎn)生了利益分歧。地方政府要承擔(dān)養(yǎng)老保險兜底責(zé)任,從本級政府的利益及本轄區(qū)勞動者的利益出發(fā),顯然不希望養(yǎng)老保險關(guān)系具備可攜性,因為養(yǎng)老保險關(guān)系的流出,就意味著本地統(tǒng)籌基金的流出,這不但意味著當(dāng)期可支付養(yǎng)老金的資金減少,更減少了政府官員尋租的財權(quán)。與此同時,養(yǎng)老保險關(guān)系的流入,很可能意味遠(yuǎn)期有更多的勞動者將在本地退休,并由本地政府支付養(yǎng)老金,這對于地方政府而言是非常大的財政壓力。在圍繞養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性的利益博弈過程中,中央政府與地方政府相互妥協(xié),結(jié)果是勞動者的權(quán)益受損,企業(yè)為勞動者繳納的統(tǒng)籌基金成了地方政府間瓜分的“唐僧肉”,而勞動者則成為最大的犧牲者,勞動者付出了勞動,為社會作出了貢獻(xiàn),但僅由于流動就業(yè),在未來將無法獲得與之對應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇,這顯然有失公平性。

三、養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性的制度現(xiàn)狀與理想選擇

(一)養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性的制度現(xiàn)狀

在地方政府間利益博弈和中央政府的妥協(xié)下,中央先后出臺了提高養(yǎng)老保險可攜性的制度,包括《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(國辦發(fā)[2009]66號文件)、《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(人社部發(fā)[2009]187號文件)、《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干具體問題意見的通知》(人社部發(fā)[2010]70號文件)、《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》(人社部發(fā)[2014]17號文件)等,養(yǎng)老保險關(guān)系也從2010年以前的不能轉(zhuǎn)移,只能退保,優(yōu)化為2010年后可以跨省轉(zhuǎn)移接續(xù),再到2014年的城鎮(zhèn)企業(yè)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可以銜接轉(zhuǎn)換,但這些制度安排并沒有實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系隨同勞動關(guān)系流動,這是因為我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是“碎片化”和“多軌制”的,“碎片化”是指我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低,全國31個省尚未完全實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,養(yǎng)老保險實行各自為政,形成地方割據(jù)?！岸嘬壷啤笔侵肝覈酿B(yǎng)老保險制度是依不同的人群建立起來的,現(xiàn)行的三種養(yǎng)老保險制度簡稱為職保、機(jī)關(guān)事業(yè)單位保和居保,各自成為封閉運行的系統(tǒng),其養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋人群、籌資模式和支付模式都存在很大的差別。當(dāng)前建立的人群間的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度和跨統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度,實際上是在原有固化的養(yǎng)老保險制度間建立了一條通道,但要通過這條通道,也并不容易,因為政府為這條通道設(shè)置了許多障礙,如表1所示。在中央政府現(xiàn)行的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度下,勞動者在職保和居保間、職保與機(jī)關(guān)事業(yè)單位間和職保跨統(tǒng)籌區(qū)域流動就業(yè)時,其養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移并不是自由和順暢的,仍然有許多限制,比如繳費年限不滿15年就不能從居保轉(zhuǎn)入職保;職保轉(zhuǎn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位,統(tǒng)籌基金無法轉(zhuǎn)移;男超過50歲,女超過40歲,養(yǎng)老保險關(guān)系不能跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)等。

表1 中央政府現(xiàn)行養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移政策一覽表

表1說明,在中央政府現(xiàn)行制度下,養(yǎng)老保險的可攜性仍然較差,而為了獲取自身利益最大化,讓養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金更多的留在本級政府管轄范圍內(nèi),各地方政府也都對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移采取了限制性的地方政策,戶籍限制、繳納超齡養(yǎng)老保險費等,這些規(guī)定都阻礙了勞動力流動,同時損害著勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益?，F(xiàn)行制度下,養(yǎng)老保險關(guān)系的攜帶實際上是以勞動者放棄部分養(yǎng)老保險權(quán)益為代價的,這與保護(hù)勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益的目標(biāo)相違背,說明現(xiàn)行制度存在著漏洞,或者是缺陷,應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計。

(二)養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性問題的解決思路

要解決跨制度攜帶問題,就要縮小不同人群的養(yǎng)老保險待遇差距;要解決跨統(tǒng)籌區(qū)域攜帶問題,就要平衡不同地方政府的利益關(guān)系。而目前的養(yǎng)老保險制度之所以呈現(xiàn)出兩類攜帶問題,其根源在于中央政府更多的從地方政府利益及某些利益集團(tuán)的利益出發(fā),在現(xiàn)有制度的框架下制定了一些銜接制度,但現(xiàn)存養(yǎng)老保險制度本身的痼疾并沒有改善,看似提高了養(yǎng)老保險關(guān)系的可攜性,實質(zhì)上卻給勞動者權(quán)益的實現(xiàn)帶來了更多的阻礙,要想徹底解決養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性問題,就要通過制度整合,實現(xiàn)利益整合[7]。

根據(jù)流動人員流動工作時間長短和未來養(yǎng)老地選擇,基于基金轉(zhuǎn)移和關(guān)系轉(zhuǎn)移的考量,解決養(yǎng)老保險可攜性的方案有三種,即轉(zhuǎn)移基金、轉(zhuǎn)移關(guān)系、既轉(zhuǎn)基金又轉(zhuǎn)關(guān)系。其中,“工作地繳費、分段記錄與計算、經(jīng)濟(jì)體內(nèi)結(jié)算”是一種權(quán)益非連續(xù)的轉(zhuǎn)移基金的可攜性方案,適用于在流入地短期工作而又回流出地養(yǎng)老的情況;而轉(zhuǎn)移關(guān)系的可攜性方案是在“工作地繳費、分段記錄與計算、經(jīng)濟(jì)體內(nèi)結(jié)算”轉(zhuǎn)移基金方案基礎(chǔ)上增加“基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)劑”措施,是一種權(quán)益連續(xù)原經(jīng)濟(jì)體養(yǎng)老方案,適用于在流入地長期工作而又回流出地養(yǎng)老的情況;綜合了轉(zhuǎn)移基金和轉(zhuǎn)移關(guān)系的養(yǎng)老保險可攜性方案則需進(jìn)一步增加“第三方發(fā)放”措施,最終采取“工作地繳費、分段記錄與計算、經(jīng)濟(jì)體內(nèi)結(jié)算、基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)劑、第三方發(fā)放”的全面措施,是一種權(quán)益連續(xù)共同體養(yǎng)老方案,適用于在流入地長期工作而未來養(yǎng)老地不明確的情況。具體見圖2所示。

圖2 養(yǎng)老保險可攜性三種解決方案

在養(yǎng)老保險可攜性的三種解決方案中,分段記錄與計算的具體辦法很關(guān)鍵,為了確保勞動者都能夠從他們繳款的每一個養(yǎng)老金計劃獲得公平的替代率,對于跨域跨界轉(zhuǎn)移人員,其累計的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平計算公式為:

F=a15×A+b15×B+c15×C

a: 制度A中的繳費年限;b: 制度B中的繳費年限;c: 制度C中的繳費年限;A: 制度A的轉(zhuǎn)移時點的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平;B: 制度B的轉(zhuǎn)移時點的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平;C: 制度C的轉(zhuǎn)移時點的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平[8]。

(三)養(yǎng)老保險關(guān)系可攜性理想的制度安排

理想的養(yǎng)老保險制度體系包括底層制度和上層制度,底層是全民共享的養(yǎng)老保險制度,主要體現(xiàn)平等性和共享性,所有公民都擁有一份均等的養(yǎng)老保險,這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在這一層面上完全可攜,勞動者流動時,養(yǎng)老保險關(guān)系也能夠隨之自由流動,而權(quán)益不受任何影響。上層的養(yǎng)老保險制度要體現(xiàn)人與人之間的差異,體現(xiàn)公平和效率,在這一層面上,養(yǎng)老保險關(guān)系的攜帶可以按照事先的約定執(zhí)行。理想的養(yǎng)老保險制度體系安排如下:

首先,建立普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。目前我國依人群劃分的“三軌制”和區(qū)域統(tǒng)籌的”碎片化”養(yǎng)老保險制度,人為地將養(yǎng)老保險制度割裂開,導(dǎo)致轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難,因此,要使得養(yǎng)老保險關(guān)系能夠順暢流動,首先要對現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革,打通現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的底層,使勞動者的養(yǎng)老保險關(guān)系在最基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度層面能夠自由流動,而建立普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度,就可以實現(xiàn)這一目標(biāo)。所謂普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度,就是以“?；尽睘樵瓌t設(shè)立的,全體國民都平等享有的,能夠保障老年基本生活的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度[9][10]。這一制度由中央政府強(qiáng)制實施,參保對象為年齡在18至60歲的所有國民,包括學(xué)生在內(nèi)?；A(chǔ)養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制,資金來源為養(yǎng)老保險稅,同時由中央政府給予財政補(bǔ)貼,并承擔(dān)兜底責(zé)任。可以設(shè)立減免制度,對于身體殘障和生活貧困者實施減免政策。全體國民從60歲開始,可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,養(yǎng)老金替代率可以參照國際通行的標(biāo)準(zhǔn),不超過35%,以保證財政負(fù)擔(dān)的可持續(xù)性,同時保障最基本的生活。普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度由中央政府統(tǒng)一籌資,費率統(tǒng)一,支付金額全民一致,對于全體國民而言,都是公平、均等的。無論勞動者所處的地理位置、身份和職業(yè)如何,只要能夠按規(guī)定參保繳費,就不會因為流動而損失養(yǎng)老權(quán)益,這樣的養(yǎng)老保險關(guān)系就具有良好的可攜性。

其次,建立體現(xiàn)差別化的職業(yè)年金制度。在國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上,可以建立職業(yè)年金制度,既體現(xiàn)個人能力的差別和職業(yè)的差別,同時又有助于激勵個人能力更好的發(fā)揮。職業(yè)年金制度針對不同的人群和職業(yè),建立DC繳費確定型的個人賬戶,由政府強(qiáng)制實施。在雇員制下,職業(yè)年金的資金來源由雇主和雇員共同繳費形成。對于公務(wù)員而言,由政府財政全額出資,為公務(wù)員建立獨立的職業(yè)年金。對于事業(yè)單位工作人員,建立由政府補(bǔ)貼、事業(yè)單位和個人繳費三者共擔(dān)的事業(yè)單位職業(yè)年金制度。由于職業(yè)年金是個人賬戶積累制,每個勞動者都有自己獨立的個人賬戶,根據(jù)約定,勞動者辭職時,可以一次性領(lǐng)取積累的既得權(quán)益,或者繼續(xù)保留在該基金中的份額,以便未來取得收益。無論是否取走個人賬戶資金,手續(xù)都非常簡便,因此具有良好的可攜性[11]。

最后,在省級層面建立地方附加養(yǎng)老金制度。由于我國存在著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差距,東部沿海地區(qū)較西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高很多,因此勞動力通常由中西部向東部流動,而葉落歸根的思想,又使勞動者容易在年老時返回故鄉(xiāng)養(yǎng)老。勞動者對于某地方的發(fā)展作出了貢獻(xiàn),就有權(quán)利享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,所在地的政府就有義務(wù)為勞動者提供一份養(yǎng)老金,這不但是一種公平的體現(xiàn),同時也能夠平衡地方政府間的利益,體現(xiàn)地方政府對勞動者養(yǎng)老責(zé)任的分擔(dān)。地方附加養(yǎng)老金制度的覆蓋對象為在本省范圍內(nèi)的全體勞動者,無論是否有本省戶籍,只要在本地就業(yè),就要繳納地方養(yǎng)老附加稅。這部分稅率應(yīng)當(dāng)盡可能低,比如僅僅占個人月收入的1%—2%之間。勞動者納稅滿一定的年限,就可以在退休時,獲得由該省地方財政補(bǔ)貼的地方附加養(yǎng)老金。這部分養(yǎng)老金實際上更多的具有地方福利的性質(zhì),因此可以不具備可攜性,如果勞動者離開,就自動放棄這部分繳費,因為繳費額非常低,可以忽略不計。

養(yǎng)老保險可攜性的制度安排,除了頂層設(shè)計外,還應(yīng)當(dāng)在制度的實施層面進(jìn)行改善。例如應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)建立養(yǎng)老保險信息平臺,將社保卡與身份證合并,保證社?？ǖ奈ㄒ恍?再通過信息的全國聯(lián)網(wǎng)。屆時,只要通過銀行的ATM就能夠查詢和繳納養(yǎng)老保險費,從而使養(yǎng)老保險的可攜性更具操作性,更方便、快捷。

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[責(zé)任編輯 陳 萍]

As a Kind of Labor Relationship of the Pension Insurance:Portability and System Arrangement

MA Yun-chao1,2, XI Heng2

(1.SchoolofEconomicsandManagement，Xi′anUniversity,Xi′an710065,China;2.SchoolofPublicManagement,NorthwestUniversity,Xi′an710069,China)

It is inevitable for the labor mobility to bring transfering pension problem. The endowment insurance relation with the rational flow of labor relations to transfer will not only hinder the labor, but also cause the loss of the rights and interests of workers. In addition, it′s not conducive to social harmony and stability. This paper takes the connection and difference between the relationship of pension insurance relation and labor as a starting point to analyse pension insurance relation of portability and it′s forming mechanism. It points out the realistic problems of the portability, and puts forward an ideal system for the portability of pension insurance.

labor relationship;the pension insurance relations;portability;system arrangement

2016-04-07

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目(14JZD026)

馬云超，女，陜西西安人，西北大學(xué)博士，從事養(yǎng)老保障研究。

F840.67

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-06-018