白志遠(yuǎn)

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢 430073）

我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模制約采購(gòu)績(jī)效的根源及對(duì)策研究

白志遠(yuǎn)

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢 430073）

政府采購(gòu)績(jī)效是政府采購(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的體現(xiàn)，政府采購(gòu)目標(biāo)追求公平與效率的完美結(jié)合，具體表現(xiàn)在節(jié)支防腐與發(fā)揮政策功能兩個(gè)角度?，F(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)節(jié)支防腐績(jī)效較高，但是政策功能績(jī)效不太理想；政府采購(gòu)理應(yīng)具有規(guī)模效應(yīng)，但實(shí)際上隨著我國(guó)政府采購(gòu)總體規(guī)模的擴(kuò)大，采購(gòu)績(jī)效卻沒(méi)有提高。其原因在于政府采購(gòu)績(jī)效受到政府采購(gòu)政策功能績(jī)效不佳的影響，也就是政府采購(gòu)總體規(guī)模中用于發(fā)揮政策功能、進(jìn)行宏觀調(diào)控的規(guī)模不足，在當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)節(jié)資防腐績(jī)效較高而政策功能績(jī)效較低的背景下，要想提高政府采購(gòu)績(jī)效，需要進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)的絕對(duì)規(guī)模、相對(duì)規(guī)模，以及實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能的有效規(guī)模。

政府采購(gòu)；績(jī)效；有效采購(gòu)規(guī)模

一、政府采購(gòu)績(jī)效影響因素研究文獻(xiàn)綜述

（一）概念界定。

政府采購(gòu)是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)所需商品或服務(wù)的方式來(lái)影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行（Baumol，1947）[1](P1-18)。Mofokeng和Rose Luke（2014）將采購(gòu)行為劃分為制定采購(gòu)策略、進(jìn)行采購(gòu)進(jìn)程、人力資源管理、采購(gòu)信息系統(tǒng)、供應(yīng)商管理以及采購(gòu)績(jī)效管理[2](P7)。政府采購(gòu)績(jī)效是對(duì)采購(gòu)功能和實(shí)現(xiàn)所分配特定目標(biāo)的定量評(píng)估。政府采購(gòu)績(jī)效考核是基于集中采購(gòu)規(guī)則的基礎(chǔ)上，對(duì)于政府采購(gòu)能力的評(píng)估（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[3](P1-26)。政府采購(gòu)的績(jī)效管理是一個(gè)檢驗(yàn)并改變沒(méi)有達(dá)到組織事先設(shè)立的策略標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作計(jì)劃的過(guò)程（Novack,Dunn and Young，1993）[4](P29-40)，它的目標(biāo)是為策略目標(biāo)與最終結(jié)果之間提供一條紐帶（Defee and Stank，2005）[5](P28-50)。

（二）政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

Federico Trionfetti（2001）指出巨額的政府采購(gòu)能作為一種強(qiáng)大的外力改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴[6](29-41)。為了達(dá)到采購(gòu)目標(biāo)并增加采購(gòu)價(jià)值，績(jī)效的兩個(gè)最基本的度量是效率和效能。效率測(cè)量的是怎樣成功地將輸入變成輸出，而有效性測(cè)量的是如何成功地實(shí)現(xiàn)其期望的輸出（Kumar,2005）[7](P152-166)。依據(jù)產(chǎn)出與投入的對(duì)比關(guān)系，采用綜合評(píng)定（周猛，2012）[8](P24-25)和專項(xiàng)定量評(píng)估判斷是否實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)和責(zé)任、政府采購(gòu)能力（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[9](P1-26)、采購(gòu)參與人的業(yè)績(jī)和效果（高志遠(yuǎn)，2013）[10](P68-71)，評(píng)價(jià)政府采購(gòu)政策功能目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程序（黃明錦,2008）[11](P71-74)，反映、改進(jìn)和提高采購(gòu)水平（Martinez,2008）[12](P44-63)。馬海濤等（2013）指出發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能是指政府利用資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)需求總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控實(shí)現(xiàn)諸多宏觀目標(biāo)[13](P1-6)。

Martin和Ronald（1995）[14](P200-215)認(rèn)為績(jī)效測(cè)量包括對(duì)于產(chǎn)出以及結(jié)果的衡量，在政府采購(gòu)的情況下，產(chǎn)出性能指標(biāo)是最適合的。完整的政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該包括質(zhì)量、效用以及效率（Berry,Zei-

thaml,and Valarie，1990）[15](P29-38)。黃明錦（2009）認(rèn)為評(píng)估體系包括監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)職責(zé)評(píng)估以及評(píng)估信息披露[16](P27-30)。彭向剛、肖艾林（2014）提出以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，采用層次分析法（AHP）確定政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重[17](P85-90)。

（三）影響政府采購(gòu)績(jī)效的因素。

Plomp和Batenburg（2009）認(rèn)為采購(gòu)的成熟度（策略、電子化、過(guò)程、信息、監(jiān)督以及組織）與采購(gòu)績(jī)效之間存在正相關(guān)關(guān)系[18](P203-219)。Kavua和Ngugi（2014）認(rèn)為影響政府采購(gòu)績(jī)效的因素按照重要性排序，依次為員工競(jìng)爭(zhēng)性變量、組織資源、相關(guān)利益者影響、以及政府政策[19](P361-377)。Bernard（1998）認(rèn)為，WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)則是一種公共采購(gòu)的有效保證，他們通過(guò)增加透明度和問(wèn)責(zé)制，提供了減少參與者不確定性的機(jī)會(huì)[20](P249-269)。為了達(dá)到更高的績(jī)效，有必要平衡操作性能力與個(gè)人能力，自我效能即采購(gòu)人員的專業(yè)能力能夠提高采購(gòu)績(jī)效。Barasa（2014）認(rèn)為為了獲得更高的績(jī)效，采購(gòu)人員必須在技術(shù)和執(zhí)行能力上都有突出、豐富的搭配能力，具有全面的知識(shí)體系和高效的執(zhí)行效率[21](P2222-2839)。趙勇等（2014）認(rèn)為政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)要求政府采購(gòu)人員具備良好的政府采購(gòu)政策理論知識(shí)，采購(gòu)人員專業(yè)程度決定了對(duì)國(guó)家政策的解讀能力，決定了政府采購(gòu)宏觀導(dǎo)向作用發(fā)揮的效力[22](P74-77)。劉卿斐（2011）認(rèn)為阻礙政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮的一個(gè)重要因素是政府采購(gòu)規(guī)模不足[23](P132-133)。李安澤（2004）從公共支出規(guī)模的方法、財(cái)政資源配置的內(nèi)外合比例性等角度提出影響政府采購(gòu)合理規(guī)模的因素[24](P57-59)。

綜上所述，無(wú)論從管理學(xué)角度還是經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，均形成了對(duì)于政府采購(gòu)績(jī)效的理解，都充分意識(shí)到了政府采購(gòu)績(jī)效管理的重要性。在政府采購(gòu)績(jī)效衡量方面，對(duì)于績(jī)效評(píng)估傳統(tǒng)的、單一的評(píng)估已經(jīng)擴(kuò)展為多元化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益的“3E”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至增加了公平性的“4E”原則，已經(jīng)建立了一系列政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)，有助于衡量并提高政府采購(gòu)績(jī)效。如何通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法，構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估體系是當(dāng)前我國(guó)學(xué)者研究的重點(diǎn)，但是我國(guó)學(xué)者對(duì)于現(xiàn)階段政府采購(gòu)目標(biāo)取向很少關(guān)注，較少?gòu)恼吣繕?biāo)角度衡量政府采購(gòu)績(jī)效，特別是對(duì)顯著影響政府采購(gòu)績(jī)效的采購(gòu)規(guī)模及其影響因素研究不足，忽略了政府采購(gòu)規(guī)模對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的直接影響，以及政府采購(gòu)規(guī)模對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效產(chǎn)生雙向作用的深層原因。

二、政府采購(gòu)績(jī)效的理論分析

效率與公平對(duì)任何類型的國(guó)家都顯得尤為重要。通過(guò)政府采購(gòu)一方面能夠提高整個(gè)社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)效率，另一方面能夠促進(jìn)社會(huì)公平。因此，政府采購(gòu)績(jī)效應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)效率以及社會(huì)公平兩個(gè)角度進(jìn)行考察。

政府采購(gòu)的高效率不僅包括節(jié)約采購(gòu)費(fèi)用或投入的財(cái)政性資金，而且包括通過(guò)政府制度安排，發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效率、人員效率、政策效率和管理效率，實(shí)現(xiàn)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速。新公共管理理論對(duì)財(cái)政支出的要求不僅是要滿足需求，更重要的是要重視財(cái)政資金使用效率[25](P98-103)。政府只是老百姓的“代理人”，根據(jù)委托代理理論，在代理過(guò)程中由于信息不對(duì)稱等難免會(huì)出現(xiàn)政府尋租行為。所以政府采購(gòu)信息透明度有助于提高財(cái)政資金使用效率，從而達(dá)到節(jié)資目標(biāo)。隨著政府采購(gòu)買(mǎi)方市場(chǎng)的形成，政府部門(mén)總能以較低的價(jià)格買(mǎi)到“質(zhì)優(yōu)”的貨物、工程和服務(wù)，并且集中采購(gòu)節(jié)約了政府的契約成本；由集中采購(gòu)所形成的規(guī)模效應(yīng)也大大降低了采購(gòu)成本。政府通過(guò)集中采購(gòu)活動(dòng)降低交易費(fèi)用，節(jié)約財(cái)政資金，政府采購(gòu)提高了財(cái)政資金的使用效益，這是節(jié)資功能的重要表現(xiàn)，即在花同樣多的錢(qián)或少花錢(qián)的情況下，政府采購(gòu)提高了采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化了其性能價(jià)格比。此外，每個(gè)采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)自己的職能，使用財(cái)政資金進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，則存在著一系列分解的、重疊的、片段的但卻又是相平行的、相互依賴的決策關(guān)系，此時(shí)的采購(gòu)是一系列相互脫節(jié)的活動(dòng)。然而如果把政府采購(gòu)作為一個(gè)整體機(jī)制，它的資源配置就可以以共同目標(biāo)和整體規(guī)劃為核心，通過(guò)一定的采購(gòu)組織形式把不同的采購(gòu)人聯(lián)系一起，這樣不僅會(huì)形成巨大的采購(gòu)規(guī)模，而且有利于打通項(xiàng)目預(yù)算資金使用，減少預(yù)算資金不必要的重復(fù)采購(gòu)，從而節(jié)約了預(yù)算資金。

政府采購(gòu)不僅提高經(jīng)濟(jì)效率，也促進(jìn)社會(huì)公平。政府采購(gòu)政策給予了特定供應(yīng)商群體優(yōu)先權(quán)。通過(guò)改善這些供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)條件，為這些企業(yè)創(chuàng)造了更多的商業(yè)機(jī)會(huì)，提供了生存下去或壯大發(fā)展的必要條件，同樣使這些企業(yè)的所有者和從業(yè)者獲得相應(yīng)的收入，提高他們的生活水平。除了將

政府合同授予能夠承擔(dān)政府目標(biāo)的供應(yīng)商外，還可以在分包供應(yīng)商能夠承擔(dān)實(shí)現(xiàn)某些政府目標(biāo)的情況下，優(yōu)先選擇能夠保證將承包合同分包給下級(jí)企業(yè)的供應(yīng)商，那么政府通過(guò)采購(gòu)活動(dòng)把財(cái)政資金注入供應(yīng)商們所處的地方，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和稅收收入。政府采購(gòu)不僅可以節(jié)約財(cái)政預(yù)算資金與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體、少數(shù)民族和落后地區(qū)利益的保護(hù)與促進(jìn)，以傾向性的不公平實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)不公平的修正，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

無(wú)論是從過(guò)程還是從結(jié)果的角度出發(fā)，政府采購(gòu)績(jī)效都要能夠反映政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和效果，即節(jié)資防腐與政策功能發(fā)揮的情況。影響政府采購(gòu)績(jī)效因素很多，其中政府采購(gòu)規(guī)模是影響政府采購(gòu)功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。巨大的政府支出規(guī)模和寬泛的采購(gòu)范圍使政府可以主導(dǎo)市場(chǎng)，即政府主動(dòng)引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷[26](P28-31)。政府采購(gòu)支出具有乘數(shù)效應(yīng)，使財(cái)政支出對(duì)國(guó)民收入具有一種擴(kuò)張性的能力。政府采購(gòu)作為拉動(dòng)內(nèi)需的“第四匹馬車(chē)”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)優(yōu)化有著重要的作用，但是二者存在一定的相互促進(jìn)與制約的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，財(cái)政資金可支配金額相應(yīng)會(huì)擴(kuò)大，作為政府財(cái)政資金主要支出途徑的政府采購(gòu)規(guī)模就會(huì)隨著擴(kuò)大，反過(guò)來(lái)，政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，也會(huì)帶來(lái)可觀規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、規(guī)模視角下政府采購(gòu)績(jī)效的總體現(xiàn)狀

政府采購(gòu)規(guī)模是評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效的重要指標(biāo)。一方面政府采購(gòu)規(guī)模反應(yīng)了我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展水平，另一方面采購(gòu)規(guī)模與采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)的成本與效率息息相關(guān)。政府采購(gòu)規(guī)模包括政府采購(gòu)絕對(duì)規(guī)模和政府采購(gòu)相對(duì)規(guī)模。①政府采購(gòu)絕對(duì)規(guī)模是指一定時(shí)間段內(nèi)（通常為一年）政府采購(gòu)的總額。政府采購(gòu)相對(duì)規(guī)模指的是，政府采購(gòu)絕對(duì)規(guī)模占當(dāng)年GDP和財(cái)政支出的比重?！墩少?gòu)法》已經(jīng)實(shí)施了十余年，我國(guó)的政府采購(gòu)范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，全國(guó)政府采購(gòu)的絕對(duì)規(guī)模由2002年的1009.6億元增加到2012年的13977.7億元。政府采購(gòu)的相對(duì)規(guī)模也增長(zhǎng)迅速，政府采購(gòu)絕對(duì)規(guī)模占財(cái)政支出的比重，由2002年的不足5%提高到2012年的11.1%；政府采購(gòu)的絕對(duì)規(guī)模占GDP的比重，由2002年的不到1%提高到2012年的2.7%。我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模增速的地區(qū)差異明顯，中西部的采購(gòu)規(guī)模增速明顯加快。其中江西省、重慶市、海南省的政府采購(gòu)規(guī)模增速超過(guò)100%，分別為199%、103.3%、102.4%。雖然我國(guó)政府采購(gòu)的絕對(duì)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，但是相對(duì)規(guī)模與國(guó)際平均值還有很大差距，制約了我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效的提高。政府采購(gòu)規(guī)模從節(jié)資防腐績(jī)效以及政策功能績(jī)效兩個(gè)方面影響著政府采購(gòu)績(jī)效。

（一）影響政府采購(gòu)節(jié)資防腐績(jī)效的規(guī)模因素。

1.政府采購(gòu)節(jié)資率。

政府采購(gòu)的一個(gè)基本功能就是節(jié)約財(cái)政資金，節(jié)資率是依托政府采購(gòu)規(guī)模建立的評(píng)價(jià)節(jié)支防腐績(jī)效的重要指標(biāo)，因此，政府采購(gòu)規(guī)模與節(jié)支防腐績(jī)效息息相關(guān)，政府采購(gòu)節(jié)資率②節(jié)資率由政府采購(gòu)預(yù)算金額減去政府采購(gòu)實(shí)際發(fā)生金額后的數(shù)值除以政府采購(gòu)預(yù)算金額獲得。是評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效的重要指標(biāo)?！墩少?gòu)法》實(shí)施十余年來(lái)，我國(guó)累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金高達(dá)6600多億元，2012年更是節(jié)約財(cái)政資金1850.8億元，節(jié)資率達(dá)11.7%。③數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》，2013。全國(guó)政府采購(gòu)的節(jié)資率一直維持在11%上下。觀察各地區(qū)的節(jié)資率，不同省份的節(jié)資率的時(shí)間趨勢(shì)不盡相同，有些省份比較平穩(wěn)，如陜西、湖南；有些省份呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，如廣西、江西；有些省份為上升趨勢(shì)，如海南，云南；有些省份波動(dòng)比較大，如天津、福建。如果以節(jié)資率評(píng)判政府采購(gòu)績(jī)效，從整體上看，政府采購(gòu)節(jié)資績(jī)效水平較高，東部地區(qū)節(jié)資績(jī)效顯著高于中西部地區(qū)。

2.政府采購(gòu)公開(kāi)透明程度。

減少尋租行為是政府采購(gòu)作為財(cái)政支出管理改革的一個(gè)重要目標(biāo)，其中一個(gè)重要的舉措就是增加政府采購(gòu)的透明度。反映政府采購(gòu)公開(kāi)透明程度的指標(biāo)，有公開(kāi)招標(biāo)規(guī)模、政府采購(gòu)信息公布數(shù)等。政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)率在一定程度上反映了采購(gòu)信息的公開(kāi)程度。一般認(rèn)為公開(kāi)招標(biāo)率越高，意味著政府采購(gòu)招標(biāo)的公開(kāi)程度越高。2012年我國(guó)政府采購(gòu)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的規(guī)模達(dá)到11706.4億元，占政府采購(gòu)規(guī)模的84%。④數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》，2013。公開(kāi)相關(guān)的政府采購(gòu)信息，有利于社會(huì)監(jiān)督政府采購(gòu)，促進(jìn)了公平競(jìng)爭(zhēng)，有效

預(yù)防了腐敗和尋租行為的發(fā)生。2012年全國(guó)通過(guò)各級(jí)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)網(wǎng)站，公布采購(gòu)信息公告總計(jì)超過(guò)64萬(wàn)條。其中采購(gòu)需求信息公告342528條，中標(biāo)結(jié)果公告301394條，相關(guān)政策法規(guī)更新4452條，處理相關(guān)糾紛的決定公告672條。①數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》。由此可以看出，我國(guó)采用公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行的政府采購(gòu)規(guī)模較大，因此，更利于增強(qiáng)有效競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)各方監(jiān)督，從而體現(xiàn)出較高的節(jié)支防腐績(jī)效。

（二）影響政府采購(gòu)政策功能績(jī)效的規(guī)模因素。②數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》，2013。

發(fā)揮政策功能也是我國(guó)政府采購(gòu)的重要目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)提出深化改革，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家，政府采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有效手段。本文從節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品以及授予中小企業(yè)的政府采購(gòu)規(guī)模，來(lái)反應(yīng)我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能績(jī)效現(xiàn)狀。

1.環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品的政府采購(gòu)規(guī)模。

2012年全國(guó)強(qiáng)制和優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達(dá)到1280.7億元和939.6億元，占同類產(chǎn)品的84.6%和68.3%。政府采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品時(shí)，不僅規(guī)模在不斷擴(kuò)大，而且采購(gòu)范圍也在不斷地延伸。2014年12月，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委公布的第十七期《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》中明確了，節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)范圍涉及節(jié)能產(chǎn)品21大類，節(jié)水產(chǎn)品6大類，節(jié)能產(chǎn)品種類和范圍的覆蓋面進(jìn)一步增加。

2.扶持中小企業(yè)的政府采購(gòu)規(guī)模。

有效發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能扶持中小企業(yè)，有助于解決當(dāng)前的就業(yè)問(wèn)題，有助于促進(jìn)創(chuàng)新，有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。2012年政府采購(gòu)授予中小企業(yè)的采購(gòu)額高達(dá)10830.0億元，占到當(dāng)年政府采購(gòu)總規(guī)模的77.5%。根據(jù)《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》，本文統(tǒng)計(jì)了2009至2012年各省發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的數(shù)據(jù)，包括節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品的采購(gòu)，環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)和中小企業(yè)產(chǎn)品的采購(gòu)情況（見(jiàn)表1。表中空白處表示本年該省無(wú)此數(shù)據(jù)）。

從表1中可以得知，2009年有10個(gè)省份統(tǒng)計(jì)了政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能的數(shù)據(jù)，其中沒(méi)有一個(gè)省份統(tǒng)計(jì)中小企業(yè)產(chǎn)品采購(gòu)的數(shù)據(jù)，這主要是因?yàn)?009年國(guó)務(wù)院剛發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，所以相關(guān)數(shù)據(jù)從2010年才開(kāi)始統(tǒng)計(jì)。2010年，有11個(gè)省份統(tǒng)計(jì)了政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能的數(shù)據(jù)，但其中只有6個(gè)省份統(tǒng)計(jì)中小企業(yè)產(chǎn)品采購(gòu)的數(shù)據(jù)。只有1個(gè)省份有完整數(shù)據(jù)，即三個(gè)指標(biāo)都有數(shù)據(jù)。2011年，有8個(gè)省份統(tǒng)計(jì)了政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能的數(shù)據(jù)，其中只有6個(gè)省份統(tǒng)計(jì)中小企業(yè)產(chǎn)品采購(gòu)的數(shù)據(jù)。雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的省份減少，但是有3個(gè)省份統(tǒng)計(jì)了完整數(shù)據(jù)。2012年，統(tǒng)計(jì)政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能數(shù)據(jù)的省份仍然較少，與2011年持平為8個(gè)。

從已有數(shù)據(jù)分析可知，我國(guó)政府采購(gòu)的政策功能績(jī)效水平較低，其原因是，在我國(guó)政府采購(gòu)相對(duì)規(guī)模偏小的情況下，發(fā)揮政策功能的政府采購(gòu)規(guī)模更顯得不足。這表明，要想充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，提高其政策功能績(jī)效，應(yīng)該在環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)以及支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)中投入更多的采購(gòu)資金，擴(kuò)大用于發(fā)揮政策功能的采購(gòu)規(guī)模。

四、政府采購(gòu)規(guī)模制約采購(gòu)績(jī)效的原因探析

我國(guó)政府采購(gòu)的目標(biāo)包括節(jié)支防腐以及發(fā)揮政策功能。近年來(lái)，采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，節(jié)支防腐目標(biāo)實(shí)現(xiàn)績(jī)效較高，造成總體績(jī)效較低的原因是政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能的績(jī)效偏低，其根本原因是發(fā)揮政策功能的政府采購(gòu)規(guī)模不足，即政府采購(gòu)績(jī)效受到政府采購(gòu)政策功能績(jī)效不佳的影響，也就是政府采購(gòu)總體規(guī)模中用于宏觀調(diào)控的政府采購(gòu)規(guī)模存在不足與被縮小。政府采購(gòu)規(guī)模制約采購(gòu)績(jī)效的原因包括：

（一）制度理念滯后。制度理念滯后是發(fā)揮政策功能的政府采購(gòu)規(guī)模不足的根源。我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)制度的著力點(diǎn)為財(cái)政資金的節(jié)支防腐，政府采購(gòu)制度規(guī)制范圍僅限于財(cái)政性資金的使用，而非以公共利益為目標(biāo)的采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)制度對(duì)采購(gòu)政策定位不當(dāng)導(dǎo)致采購(gòu)制度規(guī)制范圍狹窄。

（二）政府采購(gòu)法律覆蓋范圍沖突。法律覆蓋范圍沖突是發(fā)揮政策功能的政府采購(gòu)規(guī)?？s小的直接原因?！墩少?gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》覆蓋范圍存在不協(xié)調(diào)，國(guó)有企業(yè)與PPP項(xiàng)目的采購(gòu)遵從包括《招標(biāo)投標(biāo)法》在內(nèi)的現(xiàn)行規(guī)章規(guī)制，而不納入《政府采購(gòu)法》所定義的范圍內(nèi)，同時(shí)政府工程采購(gòu)屬于政府采購(gòu)范圍，但是政府通過(guò)招投標(biāo)程序進(jìn)行的工程采購(gòu)在《政府采購(gòu)法》的規(guī)制范圍以外。

表1 省級(jí)政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能情況

（三）政府采購(gòu)方式有限?，F(xiàn)有政府采購(gòu)制度強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，同時(shí)其他采購(gòu)方式在技術(shù)與程序上都有嚴(yán)格執(zhí)行與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的彈性。政府采購(gòu)方式及其技術(shù)程序不支持政府采購(gòu)政策實(shí)施，從而削減了政府采購(gòu)政策應(yīng)有的規(guī)模。

采購(gòu)政策有限能力，進(jìn)一步削減有限的采購(gòu)政策規(guī)模。

五、規(guī)模視角下提高政府采購(gòu)績(jī)效的政策建議

在當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)節(jié)資防腐績(jī)效較高而政策功能績(jī)效較低的背景下，要想提高政府采購(gòu)績(jī)效，就需要進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)的絕對(duì)規(guī)模、相對(duì)規(guī)模，以及實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能的有效規(guī)模。

（一）合理定位政府采購(gòu)制度理念，重新界定政府采購(gòu)內(nèi)涵與外延。政府采購(gòu)是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)有力工具之一，政府采購(gòu)戰(zhàn)略是政府戰(zhàn)略的組成部分。以節(jié)支防腐為主導(dǎo)的政府采購(gòu)制度理念已不合時(shí)宜；強(qiáng)調(diào)“物有所值”是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益，應(yīng)該把政府采購(gòu)制度理念演進(jìn)為強(qiáng)調(diào)政策功能的實(shí)現(xiàn)[27](P72-74)。我國(guó)法定的政府采購(gòu)在資金性質(zhì)、采購(gòu)的內(nèi)容和采購(gòu)金額方面都有很大的局限性，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)涵義進(jìn)行重新思考，拓展政府采購(gòu)管理的范圍，相應(yīng)地拓展政府采購(gòu)規(guī)模。依據(jù)資金性質(zhì)，政府采購(gòu)市場(chǎng)范圍應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)在的使用財(cái)政性資金進(jìn)行的采購(gòu)?fù)卣沟绞褂脟?guó)際貸款資金的采購(gòu)、以及使用捐贈(zèng)和資助性資金購(gòu)買(mǎi)的領(lǐng)域，因?yàn)檫@些資金的使用主體是執(zhí)行政府意愿的實(shí)體，或者它最終是由財(cái)政資金進(jìn)行償付的。依據(jù)采購(gòu)內(nèi)容，政府采購(gòu)的范圍應(yīng)當(dāng)從列入集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)的擴(kuò)展到目錄以外的政府采購(gòu)。依據(jù)采購(gòu)貨幣量的標(biāo)準(zhǔn)，從有一定的限額標(biāo)準(zhǔn)到一分錢(qián)的采購(gòu)，也就是政府采購(gòu)規(guī)模不僅是集中采購(gòu)規(guī)模，還應(yīng)包括所有的分散采購(gòu)規(guī)模，形成統(tǒng)一集中管理，將分散采購(gòu)也形成“合力”規(guī)模效應(yīng)；依據(jù)采購(gòu)的目的，政府采購(gòu)規(guī)制范圍將擴(kuò)大到為實(shí)現(xiàn)政府意愿而進(jìn)行采購(gòu)的領(lǐng)域，這將有利于加入《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA）后履行其義務(wù)，也便于保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于財(cái)政綜合部門(mén)管理。由于它不屬于政府采購(gòu)管理監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管，在實(shí)際操作中很容易游離在政府采購(gòu)規(guī)制之外，不易形成協(xié)調(diào)綜合考量。這就需要兩個(gè)部門(mén)相互協(xié)商，密切配合，在業(yè)務(wù)上各有側(cè)重，集中精力做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，特別是在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)采購(gòu)政策功能，促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大。由于地方政府財(cái)力有限，各地大力推行PPP項(xiàng)目，而此類項(xiàng)目并沒(méi)有完全納入政府采購(gòu)規(guī)制之內(nèi)，但是PPP項(xiàng)目通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)與社會(huì)資本合作，項(xiàng)目成本最終是由納稅人資金來(lái)承擔(dān)。加入GPA后PPP項(xiàng)目將會(huì)受到GPA的規(guī)制，而我國(guó)又將會(huì)失去一定“以市場(chǎng)換市場(chǎng)”的機(jī)會(huì)與交換籌碼，政府采購(gòu)規(guī)模在“失”與“得”兩方面都受損，所以此類項(xiàng)目也應(yīng)完全納入政府采購(gòu)規(guī)制范圍。

（二）協(xié)調(diào)政府采購(gòu)兩法覆蓋范圍沖突，發(fā)揮現(xiàn)有法律的規(guī)模效應(yīng)?！墩少?gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的沖突導(dǎo)致了工程采購(gòu)脫離政府采購(gòu)制度規(guī)范范圍。因此，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)兩法覆蓋范圍的沖突，將工程項(xiàng)目納入政府采購(gòu)規(guī)制，使工程采購(gòu)?fù)瑫r(shí)接受《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束，充分發(fā)揮現(xiàn)有法定政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)。

（三）增加技術(shù)與程序彈性，給予政府發(fā)揮政策功能的足夠空間?，F(xiàn)階段的政府采購(gòu)制度強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，同時(shí)其他采購(gòu)方式在技術(shù)與程序上都有嚴(yán)格執(zhí)行與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但是缺乏實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的彈性。因此，一方面，政府應(yīng)當(dāng)用競(jìng)爭(zhēng)性談判替代公開(kāi)招標(biāo)的主導(dǎo)地位，另一方面，政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的采購(gòu)方式與技術(shù)程序上提高其實(shí)施政府采購(gòu)政策功能的適應(yīng)性。

（四）提高專業(yè)人員實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)的能力。要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)這個(gè)載體來(lái)實(shí)現(xiàn)政府意愿與目標(biāo)，需要專業(yè)人員必備相應(yīng)的能力與之匹配的。我國(guó)政府采購(gòu)專業(yè)人才極度匱乏，導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不具有控制采購(gòu)政策實(shí)現(xiàn)的專業(yè)能力，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在不具備實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策目標(biāo)的責(zé)任心，同時(shí)絕大部分采購(gòu)人更無(wú)法勝任分散采購(gòu)下采購(gòu)政策的執(zhí)行。因此，政府應(yīng)當(dāng)注重采購(gòu)專業(yè)人員的能力建設(shè)，通過(guò)健全學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育體系，提高政府采購(gòu)人員的專業(yè)能力、交流能力、管理能力以及團(tuán)隊(duì)能力，使其能充分落實(shí)發(fā)揮政策功能的政府采購(gòu)，擴(kuò)大政府采購(gòu)的有效規(guī)模。

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創(chuàng)辦“糧食銀行”，不僅切實(shí)提高了農(nóng)民的收益，還實(shí)現(xiàn)了政府多年倡導(dǎo)的“糧食不落地”精神，更推進(jìn)了農(nóng)村土地集約化和規(guī)?；l(fā)展，為落實(shí)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了有益的實(shí)踐參考?！凹Z食銀行”屬于新生事物，還需逐步加強(qiáng)管理和完善，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中相關(guān)部門(mén)不能缺位，必須制定合理可行的辦法來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，也期待“糧食銀行”能遍地開(kāi)花，造福廣大農(nóng)民。

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責(zé)任編輯 郁之行

F812

A

1003-8477（2016）11-0073-08

白志遠(yuǎn)（1968—），女，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授。

財(cái)政部中長(zhǎng)期資助項(xiàng)目“政府采購(gòu)政策體系構(gòu)建及相關(guān)政策研究”（2015）階段性成果。