唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院　蔣金偉

美國聯(lián)邦政府介入公立高校債券分析及啟示

唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院蔣金偉

20世紀(jì)80年代，美國聯(lián)邦政府通過立法和成立專業(yè)保險機(jī)構(gòu)扶持公立高校發(fā)行債券進(jìn)行籌資。雖然，聯(lián)邦政府的介入促進(jìn)了公立高校債券規(guī)范化發(fā)展，但是也在一程度上限制了其市場活躍性。本文將從途徑、背景原因、影響三個方面著手，對美國聯(lián)邦政府介入公立高校債券領(lǐng)域進(jìn)行探究。

聯(lián)邦政府 公立高校債券 籌資

一、美國聯(lián)邦政府介入公立高校債券領(lǐng)域的途徑

聯(lián)邦政府主要通過制定并修改相關(guān)律法、成立專業(yè)中間機(jī)構(gòu)等方式介入各州的政治、經(jīng)濟(jì)、教育事務(wù)?！陡叩冉逃ā犯母铩ⅰ堵?lián)邦稅法修正案》出臺、高校建設(shè)貸款保險協(xié)會成立都是聯(lián)邦政府介入公立高校債券領(lǐng)域的途徑。

（一）《高等教育法》第七章的變化在1986年對《高等教育法》的修正案中：（1）聯(lián)邦政府廢止了1950年《住宅法》第四章中有關(guān)高校住宅貸款的規(guī)定。聯(lián)邦政府不再為高校提供直接貸款，且出臺相關(guān)政策，鼓勵尚未還清政府貸款的高校提前償還。里根政府以45%的折扣率吸引高校提前一次性清償。（2）由聯(lián)邦發(fā)起并資助成立專業(yè)中間機(jī)構(gòu)——高校建設(shè)貸款保險協(xié)會（Col l ege Const ruct i on Loan Insurance Associ at i on）來扶持高校獨(dú)立向社會貸款,即發(fā)行債券籌集資金。

（二）《聯(lián)邦所得稅法修正案》相關(guān)規(guī)定的出現(xiàn)1986年《稅法修正案》改革的核心是：降低利率，提高征稅基數(shù)，擴(kuò)大征稅范圍。它不僅影響到每個公民和企業(yè)，也給美國公立高校債券帶來了重大影響。該法案中的一些規(guī)定，是直接與高校債券相關(guān)的：

（1）嚴(yán)格免稅債券的審批條件：1986年《稅法修正案》中，將債券籌得資金的資助項(xiàng)目按公共用途（Governm ent Use）與私人活動用途（Pri vat e Act i vi t y）進(jìn)行了區(qū)分，即被資助項(xiàng)目將來的商業(yè)性收入如果不高于總收入的10%，則此項(xiàng)目為公共用途，其融資債券可享受免稅政策（如果債券享受免稅政策，那么購買此債券的投資者獲得的利息收入將免繳所得稅）；否則，屬于私人活動用途項(xiàng)目，那么就只能發(fā)行普通公司債券。也就是說，無論發(fā)行單位是誰，只有用于建設(shè)公共性設(shè)施的債券才能享受免稅政策，而用于私人活動用途的債券利息收入則照常納稅。例如，某一所高校想通過發(fā)行債券為宿舍建設(shè)籌資，宿舍樓中包括一個私人經(jīng)營的咖啡吧。如果咖啡吧的經(jīng)營收入超過該宿舍樓總住宿費(fèi)收入的10%，就不能通過發(fā)行高校債券為該建筑籌資。如果建筑落成后，債券存續(xù)的任何時間里發(fā)現(xiàn)咖啡吧的收入超過了宿舍樓住宿費(fèi)收入的10%，都要隨時取消該債券的免稅地位。這實(shí)際上是聯(lián)邦對公立高校發(fā)行債券搞建設(shè)做出了細(xì)節(jié)限制，并擴(kuò)大了聯(lián)邦在這一領(lǐng)域中的征稅范圍。這個規(guī)定體現(xiàn)了聯(lián)邦政府不僅開始關(guān)注高校債券發(fā)行，也在嘗試規(guī)范其發(fā)展（以前可以通過發(fā)行免稅債券進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目（商業(yè)經(jīng)營收入占總收入的10%以上），在稅收改革后，不能享受免稅政策，只能通過發(fā)行非免稅的普通債券或者其他方式籌集資金）。

（2）《1986年稅法修正案》中明確規(guī)定：每所私立高校發(fā)行在外的免稅債券累計(jì)總額不得超過1.5億美元。在該政策出臺之前，部分私立高校發(fā)行在外的債券已經(jīng)接近“1.5億”這個限額。于是，它們不能再繼續(xù)發(fā)行免稅債券，而要轉(zhuǎn)向發(fā)行公司債券或者推延校園建設(shè)和修繕計(jì)劃。由于公立高校的免稅債券發(fā)行額是沒有限制的，可見依照這一規(guī)定，在高校債券市場上私立高校的競爭能力被大大削弱，從而間接擴(kuò)大了公立高校債券的市場份額，對其發(fā)展起到了一定的扶助作用。

（3）《1986年稅法改革案》中的“2%法則”。該法則規(guī)定，發(fā)行免稅債券所耗成本不得高于債券總發(fā)行金額的2%，否則將不能免利息稅。這一規(guī)定迫使高校在做出發(fā)行債券籌資的決策之前，就對其發(fā)行成本進(jìn)行細(xì)致估量并且在發(fā)行過程中控制好實(shí)際的成本支出。聯(lián)邦稅法中的這個法則，對高校債券的良性發(fā)展（包括高校慎重做出發(fā)行決策、控制并降低發(fā)行成本）有一個很好的督促作用。

（三）聯(lián)邦設(shè)立專業(yè)中間機(jī)構(gòu)——高校建設(shè)貸款保險協(xié)會 自從美國聯(lián)邦政府取消了對高校建設(shè)的直接政策性貸款以后，發(fā)行債券成為很多高?；I集設(shè)施建設(shè)資金的做法。對于實(shí)力雄厚又能獲得大量捐款的高校而言，發(fā)行有價證券并保證資金安全并不是什么大問題。但是，對于債券評級較低（債券評級是由專業(yè)的信用評級機(jī)構(gòu)根據(jù)債券的投資價值和償債能力等指標(biāo)對債券進(jìn)行信用評級，并將債券還本付息的可靠程度，用簡單的符號如AAA級、AA級、A級、Baa級、Ba級、B級、Caa級、Ca級和C級展示給投資者的專門活動）的高校來說，通過發(fā)行債券籌集設(shè)施建設(shè)資金就會面臨困難。為了幫助信用等級不高卻仍需要發(fā)行債券搞建設(shè)的高校，美國聯(lián)邦政府開始通過一個由聯(lián)邦政府發(fā)起、參與和贊助的機(jī)構(gòu)（governm entsponsored ent erpri ses）專門為高校債券提供擔(dān)保。這個機(jī)構(gòu)就是高校建設(shè)貸款保險協(xié)會（Col l ege Const ruct i on Loan InsuranceAssoci at i on），人們通常稱之為康尼·李公司（Conni e Lee）。

（1）康尼·李公司成立目的。高校建設(shè)貸款保險協(xié)會的主要職責(zé)就是為有意愿發(fā)行債券但信用等級較低的高等教育機(jī)構(gòu)提供償債保險（即保證在高校無力還本付息時，它會代替高校先行償債）。由于它是聯(lián)邦政府發(fā)起并資助的專業(yè)保險機(jī)構(gòu)，其資信當(dāng)然能夠得到廣大投資者的信賴。高校債券在獲得保險之后就有了高校建設(shè)貸款保險協(xié)會甚至是聯(lián)邦政府作為償債后盾，這樣不僅能夠給投資者以安全感，還能促進(jìn)高校債券市場發(fā)展。

由于債券評級公司主要是通過分析高校財務(wù)報表來評定其信用等級的。這種適用于公司評級的方法忽略了高校能夠吸引學(xué)生及家長的聲譽(yù)、學(xué)術(shù)氛圍等無形創(chuàng)收能力。也就是說，信用等級較低的高校并不一定無力償債。但是，一般的贏利性債券保險公司又不樂于冒險為這些財力不足、潛力較大的公立高校提供保險。此時就需要像康尼·李這樣的貸款保險公司來提供債券保險，以降低投資者的投資風(fēng)險，吸引投資者購買債券。在1987～1995年間，高校建設(shè)貸款保險協(xié)會共為1000多所高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)行的超過100億美元的債券提供保險，這些高等教育機(jī)構(gòu)幾乎遍及全美所有的州。

（2）康尼·李公司的屬性。該公司依據(jù)1986年《高等教育法》修訂案的相關(guān)條款建立，在該公司的原始資本構(gòu)成中，美國聯(lián)邦教育部（t he Depart m entofEducat i on）出資1900萬美元，占15%的股份；學(xué)生貸款營銷協(xié)會（t he St udentLoan M arket i ng Associ at i on）出資4433萬美元，占35%的股份；賓夕法尼亞公共學(xué)校退休基金組織（Pennsyl vani a Publ i c School Em pl oyees’Ret i rem entSyst em）出資1300萬美元，占約10%的股份，而其余40%的股份則分別來自：城市人壽保險公司（M et ropol i t an Li f eInsurance）、斯坦福大學(xué)（St anf ord Uni versi t y）等私人投資者。按照1986年《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，康尼·李公司的董事會由11人組成：由學(xué)生貸款營銷協(xié)會委派3人；聯(lián)邦教育部、聯(lián)邦財政部各派出兩人；其余股東選舉出兩名董事會成員。

雖然，聯(lián)邦政府所占股份并不算多，但這1900萬美元的實(shí)質(zhì)意義是讓該公司擁有了“政府后盾”，并能夠提供帶有公共性的服務(wù)。聯(lián)邦政府出面設(shè)立的專業(yè)保險機(jī)構(gòu)使高校債券更具安全性和市場競爭力。從而，美國公立高校債券籌資方式的保險機(jī)制相對完善起來。至此，美國公立高校債券發(fā)行程序如圖1所示：

圖1　

二、聯(lián)邦政府介入公立高校債券領(lǐng)域的背景分析

（一）“新聯(lián)邦主義”在美國建國之初，“聯(lián)邦主義”盛行，它主張集權(quán)于政府。這一思想被輝格黨和現(xiàn)在的共和黨繼承下來。作為一名保守的共和黨人，里根主張“控制聯(lián)邦政府的過度膨脹”，“在各級政府間尋求一種平衡”?！斑€權(quán)于州”可以說是里根“新聯(lián)邦主義”的核心思想。在里根任總統(tǒng)之前，有好幾屆聯(lián)邦政府采用的都是增加財政赤字、擴(kuò)大社會福利的方法來刺激經(jīng)濟(jì)、取悅選民。這樣，在造成巨額的財政赤字的同時，也給政府帶來了巨額的財政負(fù)擔(dān)。為了緩解這個問題，里根上臺之后，開始著力推行“小政府、大社會、少干預(yù)”的政府職能市場化改革。

里根政府廢止了1950年《住宅法》第四章中有關(guān)高校住宅貸款的規(guī)定，促成其在高校貸款領(lǐng)域中的權(quán)力下放，使得聯(lián)邦政府不再為公立高校大量的建設(shè)資金缺口提供政府直接貸款。此舉不僅一定程度上減輕了聯(lián)邦政府的財政壓力，還刺激了美國公立高校獨(dú)立發(fā)行債券自行向社會籌集資金。

（二）債券市場的成熟 高校債券作為美國市政債券的組成部分，其發(fā)展是與整個市政債券市場的發(fā)展密不可分的。市政債券保險始于20世紀(jì)70年代，但到20世紀(jì)80年代中期才變得重要起來。這時，帶保險單的新債券比例高達(dá)20%。到1996年，大約43%的新發(fā)行市政債券都參加了保險。債券保險已經(jīng)成為市政債券發(fā)行和交易的重要組成部分。但是，由于公立高校的收入及償債能力不被一般私營的保險公司看好（高校債券具有較高的公共性），它們對高校債券保險工作并不十分感興趣。

缺乏償債擔(dān)保，對于高校債券發(fā)展來說是不利的。而聯(lián)邦政府取消了長期以來對公立高校的政策性直接貸款，并且鼓勵高校自行債券籌資。在這樣的市場背景下，聯(lián)邦成立了專業(yè)中間機(jī)構(gòu)——高校建設(shè)貸款保險協(xié)會，也就不失為一種扶助高校債券發(fā)展的手段了。

（三）高校對債券發(fā)行所作的努力20世紀(jì)80年代，很多公立高校面對陳舊、毀損的建筑物，不得不把建設(shè)和維修工作列為工作重點(diǎn)來抓。高校生活設(shè)施不足的情況成為公立高校普遍感到困擾的問題。據(jù)1986年美國高校建設(shè)籌劃組織（t he Soci et y f orCol l ege and Uni versi t y Pl anni ng）調(diào)查：全國有60%的高校認(rèn)為其設(shè)施建設(shè)及現(xiàn)代化更新的需求是迫切的甚至是刻不容緩的?，F(xiàn)有的舊建筑好多處于年久失修的狀態(tài)，而且面臨科技的進(jìn)步一些建筑需要安裝網(wǎng)線、等現(xiàn)代設(shè)備。下面列出的是1986年主要高校債券發(fā)行申請情況：亞歷桑那大學(xué)董事會（t he Ari zona Board ofRegent s），申請發(fā)行三億六千七百萬美元的債券，所籌資金用于校內(nèi)設(shè)施建設(shè)及維修；喬治亞大學(xué)董事會（t he Georgi a Board of Regent s），提出一億兩千六百萬美元的債券發(fā)行申請，而這個數(shù)字是其三年前的三倍；緬因州大學(xué)系統(tǒng)（t he Uni versi t y ofM ai ne Syst em），申請六千萬美元的高校債券發(fā)行量。如果這項(xiàng)申請被通過，它將是緬因州歷史上所有類型市政債券中，發(fā)行量最大的一次；馬薩諸塞州大學(xué)董事會（t heM assachuset t sBoard ofRegent s），籌劃了一個為期七年共融資10億美元的債券發(fā)行計(jì)劃，而且這項(xiàng)計(jì)劃已經(jīng)得到了批準(zhǔn)；明尼蘇達(dá)州通過了一項(xiàng)發(fā)行價值三億三千六百萬美元的債券來支持州內(nèi)公立高校的建設(shè)，而1985年只發(fā)行了一億六千八百萬；新澤西州出臺了一項(xiàng)發(fā)行三億五千萬美元的高校債券計(jì)劃，如果獲得批準(zhǔn)它將成為自1971年以來，新澤西州第一個重大高校建設(shè)項(xiàng)目。

各高校為其債券發(fā)行計(jì)劃得到批準(zhǔn)，做出了多方面努力?？偟膩碚f有以下幾類：陳述發(fā)行債券搞高校建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用；闡釋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對學(xué)生未來成長的促進(jìn)作用；列出州政府在撥款方面做的不足之處，促使其在審批高校債券項(xiàng)目上采取積極態(tài)度；做出債券發(fā)行申請不被批準(zhǔn)的嚴(yán)重后果預(yù)測——如果高校不能及時得到建筑資金，學(xué)校的競爭力就會下降，優(yōu)秀學(xué)生很可能就會選擇其他環(huán)境更好的高校，那么一些高校的科研和對州和地方做出貢獻(xiàn)的能力將會由于優(yōu)秀學(xué)生的流失而受到影響，這也就意味著政府的大量前期投資不能發(fā)揮最大效用。

聯(lián)邦政府在搞權(quán)利下放，鼓勵美國公立高校獨(dú)立面向社會籌集資金；同時美國市政債券市場又在不斷規(guī)范與完善；還有就是高校自身的動力十足，共同促成了聯(lián)邦政府通過立法和設(shè)立專業(yè)中間機(jī)構(gòu)的方式扶持并規(guī)范公立高校債券的發(fā)展。

三、高校債券規(guī)范化發(fā)展的局限性

如前所述，聯(lián)邦政府通過立法和相關(guān)法規(guī)的修訂以及成立專門的保險公司，介入到了高校債券領(lǐng)域。這種介入起到了規(guī)范和扶助高校債券發(fā)展的作用，但同時在一定程度上也限制了高校債券市場的活躍發(fā)展：

（1）嚴(yán)格的限制與審批條件雖然給投資者帶來了安全感，但是造成了高校發(fā)行債券決策過程的繁冗復(fù)雜。當(dāng)聯(lián)邦政府的保護(hù)變成束縛時，美國公立高校債券要想取得長遠(yuǎn)的發(fā)展，必定要走向市場化。適當(dāng)簡化審批程序，聯(lián)邦從較為宏觀的角度對公立高校債券進(jìn)行把控，將其它細(xì)節(jié)上的控制交給市場去做，從而達(dá)到優(yōu)勝略汰的效果。

（2）聯(lián)邦嚴(yán)格限制高校債券的發(fā)行成本，使高校不能利用債券來彌補(bǔ)小額的資金短缺（因?yàn)榛I資總額越小，將成本控制在總額2%以內(nèi)的難度就越大）。如果能放開對發(fā)行成本的限制，美國公立高校債券的應(yīng)用范圍將會更廣。這樣會使籌資額較低的項(xiàng)目有機(jī)會通過發(fā)行債券募集資金，并得以實(shí)現(xiàn)。

（3）聯(lián)邦限制私立高校進(jìn)入高校債券市場，雖說短期內(nèi)起到了扶助公立高校債券占領(lǐng)市場的作用，但是未必有利于其長遠(yuǎn)發(fā)展（長期缺少有力的競爭對象，造成高校債券品種單一，活躍程度不高）。適當(dāng)引入競爭機(jī)制，讓公立高校債券、私立高校債券以及所有市政債券在一個公平的條件下進(jìn)行市場份額的爭奪，對公立高校債券的發(fā)展前途來說也未嘗不是一件好事——變壓力為動力，將會一定程度上刺激其發(fā)展的積極性與活躍性。

（4）聯(lián)邦政府成立高校建設(shè)貸款保險協(xié)會，這樣就能夠?yàn)樾庞玫燃壿^低的高校提供債券保險。但是聯(lián)邦政府對高校建設(shè)貸款保險協(xié)會業(yè)務(wù)范圍的限制性條款過多，使其生存及創(chuàng)收能力有限。針對該機(jī)構(gòu)的所有制改革勢在必行，適當(dāng)引入社會資本，使聯(lián)邦從繁雜的管理業(yè)務(wù)中抽身出來，是提高該機(jī)構(gòu)發(fā)展活力的一項(xiàng)措施。當(dāng)然如何實(shí)現(xiàn)高校建設(shè)貸款保險協(xié)會的改制，以及改制后帶來的一系列影響，也正是我們今后的研究方向所在。

四、結(jié)論與啟示

在我國，高校貸款并不是讓人感到陌生的名詞，但是至今還未出現(xiàn)過高校獨(dú)立面向社會發(fā)行債券這種籌資方式。中國高等教育經(jīng)歷著1999年開始的高校擴(kuò)招，而入學(xué)人數(shù)激增帶來的重要影響之一就是高校各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施需求的上升。為了支持高校的擴(kuò)建，在政府增加撥款的同時，高校貸款也應(yīng)運(yùn)而生。但是，在其短暫的發(fā)展歷程中也暴露出了各種問題：高校的銀行貸款通常存在利率偏高、期限偏短、償還資金不明確等不足。高校的債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、風(fēng)險較高、銀行苦不堪言、政府深受困擾，都是我們必須直面的問題。在探討解決方案之余，也不妨開闊視野，去了解一下高校債券——這種高校自主面向社會籌資的方式，同時需要看清自己，才能在改革的道路上走穩(wěn)走實(shí)。因此，需要要根據(jù)自身的實(shí)際情況不斷深入探討其中政府所扮演的角色問題以及相關(guān)配套政策、體制、機(jī)構(gòu)等方面的建立健全問題。政府對公立高校債券的扶持是有必要的，但是發(fā)展到一定階段之后，就需要適度放手，讓它學(xué)會在一個公平、自由的環(huán)境下獨(dú)立地參與競爭。在美國公立高校債券不同的發(fā)展階段，聯(lián)邦政府采取的舉措是不同的，美國公立高校債券正是在政府、市場、高校三方力量的此消彼長中，不斷成長起來的。

［1］林莉：《中國高校貸款問題研究》，廈門大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。

［2］劉振亞主編；王澤石、劉輝編寫：《美國債券市場》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版。

［3］Cl app，Davi d C.Tax Ref orm and t he Bond M arket.In: Anderson，Ri chard E.Joel W.M yerson.Fi nanci ng H i gher Educat i on St rat egi esAf t erTax Ref orm.New di rect i onsf orhi gher educat i on.San Franci sco:Jossey-Bass，1987:33～34.

［4］H eari ng on Exam i ni ng ProposalLegi sl at i on t o Pri vat i ze Conni eLee.Uni t edSt at esSenat e，OneH undredFourt h Congress，F(xiàn)i rstSessi on.1995.27.

［5］M cTague，Ji m.Congress at t heFi ni sh.Barron's，1996，76（41）:21.

（編輯 杜昌）