吳俁丹

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京 100872)

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我國(guó)民間參與社會(huì)福利服務(wù)的研究

吳俁丹

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京 100872)

十八大將社會(huì)保障體系的完善視為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵之一，提出在了解民生、解決民生問題的基礎(chǔ)上解決人民最關(guān)心的利益問題，加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮公民參與功能，提升公民生活質(zhì)量。而社會(huì)福利作為社會(huì)保障的最高目標(biāo)，是社會(huì)公平、人道主義的體現(xiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，利益訴求逐漸多元分化，民間參與社會(huì)福利服務(wù)成為構(gòu)建普惠性社會(huì)福利體系的重要途徑，有助于提升社會(huì)福利的質(zhì)量與效率、多元性、回應(yīng)性與創(chuàng)新性等。然而我國(guó)民間福利組織的發(fā)展仍處于起步階段，在具體的參與社會(huì)福利服務(wù)過程中面臨著諸多問題?；趯?duì)民間參與社會(huì)福利服務(wù)的優(yōu)勢(shì)及困境的分析，從政府、社會(huì)、民間福利組織三個(gè)層面出發(fā)，探討發(fā)展民間參與社會(huì)福利服務(wù)的對(duì)策建議，以期促進(jìn)我國(guó)社會(huì)福利體系的改革與發(fā)展。

社會(huì)福利; 民間參與; 社會(huì)化

20世紀(jì)80年代，伴隨西方國(guó)家福利危機(jī)的爆發(fā)，西方學(xué)者提出了“福利多元主義”的理論范式以期解決該危機(jī)，促進(jìn)了“國(guó)家福利”向“多元福利”的變革。最早提出該理論的是Rose[1]，將社會(huì)福利的來源三分為國(guó)家、政府、家庭。Johnson[2]在此基礎(chǔ)上提出社會(huì)福利來源的四分范式，即國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)及民間社會(huì)，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)要更加關(guān)注志愿組織這類非正式組織的作用。福利多元主義理論的核心在于，打破以政府為單一供給主體的社會(huì)福利運(yùn)營(yíng)模式，提出政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織等多元合作、共擔(dān)責(zé)任的福利供給模式，通過供給來源的多元化和供給模式的多樣化，促進(jìn)社會(huì)福利的集體增長(zhǎng)。重新審視國(guó)家與社會(huì)間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變和重新定義政府的職能和角色，構(gòu)建公共部門和私人部門的合作伙伴關(guān)系。從整體來看，豐富社會(huì)福利服務(wù)的來源和渠道，通過民間參與的方式彌補(bǔ)市場(chǎng)及政府失靈，整合社會(huì)資源、擴(kuò)大社會(huì)福利的覆蓋、提升社會(huì)福利的質(zhì)量和效率，成為當(dāng)今各國(guó)推進(jìn)福利改革，改善社會(huì)福利體系的基本思路和重要路徑。

我國(guó)社會(huì)福利的改革和發(fā)展同西方相比，有著不同的歷史背景與社會(huì)環(huán)境，處于不同的社會(huì)發(fā)展階段，面臨不同的社會(huì)福利訴求、不同的社會(huì)福利供給模式及其根基。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，利益主體和利益訴求日益多元和分化，為社會(huì)福利的提供帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)福利供給對(duì)象的種類和數(shù)量不斷增加。人口老齡化比例逐年增長(zhǎng)，龐大的老齡人口給社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；社會(huì)流動(dòng)加劇，流動(dòng)人口的逐年攀升，農(nóng)民工群體、留守兒童給社會(huì)帶來不穩(wěn)定的因素，他們的福利服務(wù)問題也逐漸引起社會(huì)的重視；針對(duì)弱勢(shì)群體如婦女兒童、殘障人士的服務(wù)長(zhǎng)期較為單薄，發(fā)展遲緩、效果欠佳，需盡快尋找新的路徑彌補(bǔ)缺口。社會(huì)福利服務(wù)對(duì)象的日趨復(fù)雜化、多元化，為社會(huì)福利的提供帶來了新的挑戰(zhàn)。另一方面，公民對(duì)社會(huì)福利供給質(zhì)量的期待不斷提升。隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，公民的權(quán)利意識(shí)逐漸加強(qiáng)，對(duì)社會(huì)福利的高效高質(zhì)、專業(yè)全面等要求普遍提升，之前政府主導(dǎo)、單一、低效的社會(huì)福利供給體系已經(jīng)不能滿足公民的需求和期待。針對(duì)這些社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我國(guó)從國(guó)家層面相繼出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本參與社會(huì)福利服務(wù)的文件，如2000年首次提出的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，2005年民政部《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利組織的意見》，2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，2015年十部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等，從政策層面推動(dòng)了社會(huì)福利服務(wù)的民間參與。十八大報(bào)告也提出要實(shí)現(xiàn)普惠全民的社會(huì)保障體系，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的合作模式。

我國(guó)的社會(huì)福利處于改革和發(fā)展的新階段，逐漸由特殊性福利向普惠性福利發(fā)展，保障性福利向發(fā)展性福利發(fā)展。社會(huì)福利的供給者從單一政府，拓展到民間資本的多元合作；社會(huì)福利的供給對(duì)象從弱勢(shì)群體拓展到全體社會(huì)公民；社會(huì)福利的要求從基本生活保障到提高生活質(zhì)量、提升幸福感的社會(huì)福利供給。從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和民生福利質(zhì)量的提升來看，民間參與社會(huì)福利服務(wù)勢(shì)必是社會(huì)福利體系改革與建設(shè)的重要途徑，有助于促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)健康、可持續(xù)地發(fā)展，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

一、民間參與社會(huì)福利服務(wù)的優(yōu)勢(shì)分析

“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)形成相互制衡和相互協(xié)作的關(guān)系有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的目的?！盵3]民間參與社會(huì)福利的供給，是除了政府與市場(chǎng)之外的第三種力量，在彌補(bǔ)政府失靈及市場(chǎng)失靈的同時(shí)還有助于轉(zhuǎn)變政府職能降低行政成本。在社會(huì)福利供給的輸出上，一方面有利于提升整體福利的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)福利供給的專業(yè)性及可及性；另一方面有利于加快社會(huì)福利服務(wù)的廣覆蓋與普惠性，滿足公民不同的利益訴求，從而提升公民的生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)的公平公正、減少社會(huì)矛盾和沖突。

(一)提升社會(huì)福利服務(wù)的質(zhì)量和效率

參與社會(huì)福利供給的民間組織，包括非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織，包括社會(huì)團(tuán)體、志愿組織、企業(yè)等。通過政府引導(dǎo)將有共同理想、具有公民性、社會(huì)責(zé)任心與公益心的公民聚集在一起，以組織的形式主動(dòng)致力于不同社會(huì)福利的供給。發(fā)揮民間組織在社會(huì)福利供給上的優(yōu)勢(shì)，提升社會(huì)福利服務(wù)的質(zhì)量和效率，體現(xiàn)在以下三方面。(1)參與社會(huì)福利服務(wù)的民間組織，在組織運(yùn)行上相較于政府而言更有效率。民間組織往往規(guī)模小、組織扁平、靈活彈性、反應(yīng)迅速，追求效率和效能，具有較強(qiáng)的行動(dòng)力，有助于減少運(yùn)行成本提升運(yùn)營(yíng)效率。(2)民間參與社會(huì)福利服務(wù)本質(zhì)是引入了競(jìng)爭(zhēng)體系，政府壟斷、獨(dú)占的社會(huì)福利服務(wù)缺乏選擇與互動(dòng)，勢(shì)必帶來尋租、腐敗、低效等諸多科層的病態(tài)現(xiàn)象，將社會(huì)福利服務(wù)推向社會(huì)，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破壟斷，通過市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)選擇出質(zhì)量高的福利供給主體。正如世界銀行(The World Bank)發(fā)展報(bào)告指出的“和非國(guó)家部門的合作有助于提高社會(huì)服務(wù)的廣度，通過競(jìng)爭(zhēng)來促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，有利于推動(dòng)公民參與”[4]。(3)由于社會(huì)福利的公共性，在福利供給過程中政府與民間組織發(fā)展出的是一種合作的關(guān)系，是一個(gè)整合和再生產(chǎn)的過程。“社會(huì)福利的多元合作通過整合政府與民間組織的資源、技術(shù)，使團(tuán)體聯(lián)合創(chuàng)造有價(jià)值的新事物——整體大于各部分之和。”[5]從而更好地提升社會(huì)福利的質(zhì)量和效率。

(二)增強(qiáng)社會(huì)福利服務(wù)的親民性與回應(yīng)性

民間參與社會(huì)福利供給是民意的匯集，是理念的交流，是公民社會(huì)的體現(xiàn)，也是資源與活力的引進(jìn)。Savas認(rèn)為：“民間參與社會(huì)福利不僅通過競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)服務(wù)成本的降低和服務(wù)質(zhì)量的改善，同時(shí)還能更好地滿足人們多樣化的需求，更加具有靈活性、彈性和回應(yīng)性?！盵6]具體表現(xiàn)在，其一，從政府與公民關(guān)系與民間組織與公民關(guān)系的比較來看。我國(guó)政府近些年面臨著公信力的危機(jī)，導(dǎo)致公民對(duì)政府的信任缺失，所以由民間、社會(huì)自己的力量來完善社會(huì)福利，推行福利的普遍化、均等化，相較于政府組織的直接行為，更具親民性，較易被接受和理解，從而降低福利供應(yīng)與福利對(duì)象之間的交易成本。其二，從福利供給者在公民心目中的形象及接受程度來看。相較于政府官員高高在上的距離感以及其所面臨的形象危機(jī)，社會(huì)福利服務(wù)的民間組織給公民帶來更多的親切感與關(guān)懷，能夠在政府與公民之間起到潤(rùn)滑劑的作用。其三，從社會(huì)福利服務(wù)的可及性與回應(yīng)性來看。一方面，民間、一線的社會(huì)福利服務(wù)有助于公民及時(shí)地了解一手福利信息，對(duì)于公民而言是“看得見，摸得著”的真實(shí)利益，從而更好地依據(jù)訴求享有福利。相較于政府直接的負(fù)責(zé)，能夠縮短福利供需之間的匹配與反饋速度。另一方面，民間參與的社會(huì)福利服務(wù)相較于政府更接近基層社會(huì)，更貼近公民的具體生活，能夠更加敏銳地挖掘到社會(huì)潛在的需要及公民的真實(shí)訴求，了解民生民意，從而發(fā)展出與公民需求更為匹配的社會(huì)福利體系。在政府失靈與市場(chǎng)失靈的灰色地帶，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)都滿足不了的社會(huì)福利需求，保障公民的基本權(quán)益，提升社會(huì)福利發(fā)展的整體水平。

(三)促進(jìn)社會(huì)福利服務(wù)的多元化與普惠性

隨著社會(huì)的發(fā)展與權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)的利益訴求日益多元分化，政府的角色和職能也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，從“運(yùn)動(dòng)員”的角色逐漸向“裁判員”的角色過渡，引入社會(huì)機(jī)制合作協(xié)同適應(yīng)和滿足公民日益增長(zhǎng)的利益訴求。在之前政府單一負(fù)責(zé)社會(huì)福利的情況下，由于資源和條件所限，社會(huì)福利服務(wù)的對(duì)象群體僅是社會(huì)最底層的弱勢(shì)群體，導(dǎo)致諸多有訴求的公民被排除在準(zhǔn)入機(jī)制之外，而他們的處境確實(shí)需要幫助。例如，部分政府的福利院只接收孤兒、孤獨(dú)老人，對(duì)于有家庭照顧的弱智、自閉癥兒童及成人、老年人，則不能獲準(zhǔn)進(jìn)入這樣的組織接受生活照料。因此，引入民間力量，興辦養(yǎng)老院、智障人士社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)等不同標(biāo)準(zhǔn)的多元民間福利組織，促進(jìn)供給主體的多元性以及供給內(nèi)容的多樣化。其一，民間組織在組織目標(biāo)的設(shè)立上是靈活的，在組織行動(dòng)上是具有自主性的，不需遵循層級(jí)與命令，無需整齊劃一。能夠按社會(huì)需求和專業(yè)判斷自主決策，能夠根據(jù)環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建一個(gè)多角度、多層面多元的福利供給體系。其二，多主體的福利供給勢(shì)必形成多樣化的社會(huì)福利服務(wù)，從而匹配社會(huì)福利對(duì)象不同層次和需求，提供滿足高、中、低不同水平的社會(huì)福利訴求，促進(jìn)特殊性弱勢(shì)群體福利向普惠全體公民的福利轉(zhuǎn)變。其三，組織參與社會(huì)福利服務(wù)的供給是創(chuàng)新社會(huì)的治理模式，提升治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，通過社會(huì)的參與促進(jìn)福利服務(wù)的多元化和普惠性，有助于社會(huì)福利服務(wù)的改革和發(fā)展。

(四)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利服務(wù)的專業(yè)性與創(chuàng)新性

民間參與社會(huì)福利服務(wù)能夠提升福利服務(wù)的專業(yè)性與創(chuàng)新性。其一，參與社會(huì)福利服務(wù)的民間組織的組成人員都具有較強(qiáng)的志愿精神和公益意識(shí)，雖然不能確保參與社會(huì)福利服務(wù)的民間組織所有成員都是其領(lǐng)域的專業(yè)人士，但能通過聘請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)福利機(jī)制的設(shè)置與服務(wù)的供給進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，打造專業(yè)的社會(huì)福利供給團(tuán)隊(duì)。其二，相較于政府繁雜、瑣碎的行政事務(wù)，民間組織擁有更多的時(shí)間和精力研究社會(huì)中存在何種福利缺口、如何提升福利質(zhì)量、如何滿足不同群體的利益訴求。其三，民間組織是需求導(dǎo)向的，不受行政體系中人事編制、預(yù)算等程序所限，相對(duì)于政府的僵化保守，在福利供給過程中將體現(xiàn)出靈活、變通的特性，有助于根據(jù)外部環(huán)境構(gòu)建出更加彈性、創(chuàng)新的方案。

二、我國(guó)民間參與社會(huì)福利服務(wù)的困境及成因分析

近年來民間力量參與到公共服務(wù)特別是社會(huì)福利供給方面呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，社會(huì)福利逐漸由依托政府和單位轉(zhuǎn)向依托社會(huì)的多元合作。然而相較于發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利民營(yíng)化，我國(guó)的社會(huì)福利民間參與仍處于起步和萌芽的狀態(tài)。在新舊體制轉(zhuǎn)換中，受傳統(tǒng)文化觀念的束縛、原有體制的影響、配套機(jī)制的缺失等因素的制約，社會(huì)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)較為緩慢，遇到諸多困境和瓶頸。從政府、社會(huì)、民間組織三個(gè)方面分析和梳理這些問題的成因和根源，結(jié)合有關(guān)政策、依據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，挖掘阻礙民間福利組織進(jìn)步與發(fā)展的根本原因。

(一)政府扶持的層面

1. 政府資金投入缺乏科學(xué)性

資金是每一個(gè)組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)福利服務(wù)是微利行業(yè)，需方的支付能力有限且福利是以服務(wù)為導(dǎo)向而非營(yíng)利為導(dǎo)向。因此，民間福利組織的前期發(fā)展需要政府和社會(huì)的支持，資金來源的匱乏是民間組織參與社會(huì)福利服務(wù)最關(guān)鍵的制約因素，自主財(cái)源低會(huì)導(dǎo)致民間組織的福利服務(wù)難以開展，同樣由于經(jīng)費(fèi)的缺乏也導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)人員經(jīng)常流失。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，政府的資金投入過少。我國(guó)的民間福利組織處于起步階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家有著不同的發(fā)展背景，因此離不開政府的扶持，雖然政府每年都會(huì)投入資金用于扶持民間福利組織的發(fā)展，但扶持力度仍然不夠，分?jǐn)偟劫?gòu)買服務(wù)的各個(gè)組織中的資金依然很少，使民間組織的運(yùn)行困難重重、步履維艱。其二，政府的資金支持基本是一次性的，缺乏可持續(xù)性。即便獲得政府資金支持的組織，資金獲得的時(shí)長(zhǎng)也是非常有限，資金的投入以年為單位，往往是一次性投入不會(huì)連續(xù)供給。民間組織的發(fā)展是一個(gè)過程需要一定的時(shí)間，短期資金投入，導(dǎo)致民間組織依靠政府扶持得以剛剛起步發(fā)展的同時(shí)，又截然而止，導(dǎo)致民間組織在斷斷續(xù)續(xù)的資金投入中，缺乏可持續(xù)發(fā)展，成長(zhǎng)遲緩。一次性的資金支持是缺乏戰(zhàn)略眼光的做法，不僅不利于民間福利組織穩(wěn)步、健康、持續(xù)的長(zhǎng)期發(fā)展，同時(shí)還導(dǎo)致政府資金投入的浪費(fèi)。

2. 政府與民間福利組織的關(guān)系高度不對(duì)稱

我國(guó)政府對(duì)民間組織運(yùn)營(yíng)管理的審計(jì)往往過于嚴(yán)苛，對(duì)民間組織運(yùn)營(yíng)的每一個(gè)流程和環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的審查，當(dāng)民間福利組織參與社會(huì)福利服務(wù)過多地受到政府態(tài)度和決策影響時(shí)，就會(huì)使得政府與民間福利組織的平等合作的關(guān)系失衡，使得民間組織被命令、強(qiáng)制關(guān)系、繁文縟節(jié)等行政干預(yù)的束縛，不僅提高了運(yùn)營(yíng)的成本，還降低了民間福利組織的自主性和獨(dú)立性，使其偏離了組織的價(jià)值和愿景，從而影響民間福利組織的效率和創(chuàng)新性。我國(guó)政府對(duì)民間福利組織的管控過于嚴(yán)格，究其根源是政府對(duì)民間福利組織缺乏信任，應(yīng)當(dāng)賦予公益性民間組織更多的信任，更多的自由裁量權(quán)，在確保項(xiàng)目有效順利進(jìn)行、社會(huì)福利高質(zhì)輸出的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放松對(duì)民間福利組織的管控，而不是將其變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)的附屬組織。

3. 政府對(duì)民間參與社會(huì)福利服務(wù)的政策激勵(lì)力度不夠

在我國(guó)的政策大背景下，政府引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)組織或個(gè)人參與社會(huì)福利服務(wù)的政策仍然停留在文件上，雖然從中央層面提出了推動(dòng)社會(huì)福利社會(huì)化的重要性，但在具體實(shí)踐中仍缺乏可操作、針對(duì)性的政策優(yōu)惠和激勵(lì)。一方面，對(duì)于民間福利組織的政策優(yōu)惠力度仍然不夠，科學(xué)性和合理性有待考證，諸多民間福利組織在成立、興辦、發(fā)展過程中仍然面臨著很多阻礙和困難；另一方面，對(duì)于企業(yè)個(gè)人對(duì)社會(huì)福利服務(wù)的支持和投入缺乏激勵(lì)。如美國(guó)聯(lián)邦政府稅法規(guī)定：“富人們每捐贈(zèng)3美元，聯(lián)邦政府便會(huì)減免1美元或更多的稅收，同時(shí)也會(huì)免去地產(chǎn)稅的征繳?！盵7]而我國(guó)政府對(duì)于鼓勵(lì)企業(yè)及個(gè)人對(duì)福利事業(yè)捐贈(zèng)的政策仍然不健全，對(duì)于企業(yè)的自發(fā)捐贈(zèng)缺乏相關(guān)的政策引導(dǎo)與鼓勵(lì)，很難在缺乏志愿文化、公民精神土壤的中國(guó)，自發(fā)形成企業(yè)捐贈(zèng)、支持社會(huì)福利服務(wù)的局面。

4. 政府購(gòu)買社會(huì)福利服務(wù)存在黑箱效應(yīng)

政府購(gòu)買民間提供的社會(huì)福利的程序，存在著一定的黑箱效應(yīng)，將不利于高質(zhì)量高效率的社會(huì)福利輸出。我國(guó)諸多城市紛紛制定了“政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目”的相關(guān)文件和指南，對(duì)項(xiàng)目的類型、申報(bào)要求、申報(bào)流程等做出了官方說明。但是項(xiàng)目具體的評(píng)選過程缺乏透明性，評(píng)選結(jié)果并沒有及時(shí)地向社會(huì)公開。一方面，參評(píng)的組織無法在評(píng)選的過程中了解到自身組織與其他組織之間的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，不利于參評(píng)組織在對(duì)比和學(xué)習(xí)的過程中正視不同組織之間的差距，發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)避免缺陷，完善自身的發(fā)展及福利的供給。另一方面，評(píng)選過程的黑箱效應(yīng)，較難讓社會(huì)接受和信服，不僅降低民間福利組織參與競(jìng)標(biāo)的積極性，不利于通過良性競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)福利的供給主體，還會(huì)降低社會(huì)對(duì)政府決策的信任程度。

(二)民間福利組織管理運(yùn)營(yíng)的層面

1. 民間福利組織合法性的缺失與獨(dú)立性的缺乏

參與社會(huì)福利服務(wù)的民間組織，有一部分能夠在民政局注冊(cè)成為合法化的社團(tuán)組織，但仍有一部分組織由于一些手續(xù)的缺乏只能在民政局備案管理，甚有更大一部分純粹的民間組織，沒有得到政府任何認(rèn)證與支持。在具體福利供給的過程中，得到政府認(rèn)證的民間組織能得到更多社會(huì)的信任和資源，便于服務(wù)的開展。而沒有得到政府支持的民間福利組織，往往由于合法化的缺失，缺乏一定的關(guān)注和扶持，導(dǎo)致難以生存和發(fā)展，步履維艱甚至最后走向解散。對(duì)于得到政府認(rèn)證的民間福利組織，他們往往又對(duì)政府的依賴性過強(qiáng)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，民間福利組織與政府之間是合作共贏的關(guān)系，而在我國(guó)民間福利組織與政府是依附的關(guān)系，在支持和扶持過后缺乏一定的獨(dú)立性和自主性，無法走出政府的襁褓，對(duì)于政府長(zhǎng)期的依附是不現(xiàn)實(shí)的，同時(shí)對(duì)于民間組織自身的發(fā)展和使命的實(shí)現(xiàn)也是不利的。

2. 民間福利組織管理缺位導(dǎo)致整體專業(yè)性不足

我國(guó)民間福利組織的發(fā)展仍然處于萌芽階段，組織架構(gòu)及組織的運(yùn)營(yíng)和管理體系仍然不健全，缺乏規(guī)范化和體系化，使得組織較為自由和渙散。同時(shí)，由于民間組織可獲取的外界資源受到約束，因而能夠給組織成員帶來的利益就非常有限，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、晉升機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等。再加上管理體制的不健全，導(dǎo)致專業(yè)人才進(jìn)入組織，其自身的未來發(fā)展將受到極大的約束，容易造成人才的流失。因而目前民間組織的成員還是以兼職成員為主，對(duì)于專業(yè)技術(shù)人才的吸引力極其微薄，成員的流動(dòng)性很高、穩(wěn)定性較弱，導(dǎo)致組織對(duì)于一些服務(wù)福利的供給反應(yīng)遲緩，整體的專業(yè)性與預(yù)期的相悖。

3. 民間福利組織之間存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

民政局和社工委每一年都會(huì)面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，在我國(guó)民間組織發(fā)展扶持主要依靠政府的背景下，這也成為眾多民間福利組織獲取社會(huì)認(rèn)可、獲取資源以便長(zhǎng)期發(fā)展的重要途徑。在我國(guó)獲取政府認(rèn)可的組織在社會(huì)中相較于沒有獲取官方認(rèn)可的組織而言，將獲取更多的威望。由于資源的有限，社會(huì)組織躋身于獲取政府購(gòu)買資助的競(jìng)爭(zhēng)中，勢(shì)必滋生權(quán)錢交易、利益尋租等腐敗現(xiàn)象。不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)，容易導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生，打破有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不利于最優(yōu)項(xiàng)目的產(chǎn)生，將與提高質(zhì)量、提升效率、促進(jìn)普惠性的初衷相違背。

(三)社會(huì)支持的層面

1. 社會(huì)資源的參與和投入?yún)T乏

目前，我國(guó)大多的民間福利組織的資金來源一般都是按照政府與自籌1∶1的比例進(jìn)行，但是當(dāng)前我國(guó)除了政府的支持之外，要求民間福利組織自行籌集資金的渠道非常有限，且效果欠佳?！跋愀鄹＠?wù)的資金來源一般集中于政府公益金、賽馬會(huì)慈善基金、籌款、企業(yè)捐贈(zèng)等方式?！盵8]而我國(guó)民間福利組織運(yùn)營(yíng)的資金來源和渠道特別狹窄，除了財(cái)政購(gòu)買服務(wù)及福彩公益基金參與服務(wù)的購(gòu)買之外，沒有其他的資金來源。其一，社會(huì)層面缺乏對(duì)民間福利組織捐贈(zèng)的氛圍，社會(huì)中的企業(yè)、個(gè)人對(duì)民間福利組織的支持和捐助非常有限。其二，社會(huì)中具有公益心和慈善心的部分明星及企業(yè)家個(gè)人大多以成立個(gè)人基金的模式從事公益事業(yè)，基金會(huì)資金專款專項(xiàng)的說由，往往使得對(duì)民間福利組織的支持游離于這部分資金之外。其三，雖然有一小部分的民間組織能夠與企業(yè)形成互動(dòng)，但由于政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)的缺位，企業(yè)難以進(jìn)行持續(xù)有效的支持，因而，導(dǎo)致絕大部分的民間福利組織難以獲得較為穩(wěn)定的長(zhǎng)期支持，組織的生存和發(fā)展岌岌可危。

2. 社會(huì)對(duì)民間組織性質(zhì)的認(rèn)同感缺乏

具有較為完善福利體系的發(fā)達(dá)國(guó)家，多元的價(jià)值體系賦予了從事公益活動(dòng)的非營(yíng)利組織和個(gè)人在社會(huì)中較高的地位，具備較強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)同感，相應(yīng)能夠獲取的支持、待遇都比較好，增強(qiáng)組織成員的成就感與歸屬感，使得組織能夠得以長(zhǎng)期地延續(xù)，將組織目標(biāo)集中于如何為公民提供更好的服務(wù)，為社會(huì)福利事業(yè)做出貢獻(xiàn)。然而，在我國(guó)，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差異，長(zhǎng)期以來資源和權(quán)力相對(duì)集中，造就了“官本位”的思想，使得擁有權(quán)力和資源的人在社會(huì)中獲得較高的地位和認(rèn)可，非營(yíng)利、純粹公益性、奉獻(xiàn)的組織所能夠獲取的社會(huì)認(rèn)同度較低，因而對(duì)組織的資金籌集、優(yōu)秀人才的引進(jìn)造成了很嚴(yán)重的阻礙。

三、發(fā)展民間參與社會(huì)福利服務(wù)的對(duì)策建議

社會(huì)福利如果作為一種意識(shí)形態(tài)，它強(qiáng)調(diào)“社會(huì)公平”和“人道主義”價(jià)值觀；如果作為一種社會(huì)制度，“是滿足社會(huì)中個(gè)人、群體和社區(qū)的福祉”[9]。這是社會(huì)福利的本質(zhì)也是社會(huì)福利的最高境界，只有通過社會(huì)福利社會(huì)化，發(fā)展政府和社會(huì)合作的路徑，才能夠?qū)崿F(xiàn)多元、多樣的社會(huì)福利供給體系。體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象的社會(huì)化，開放多元而非單一封閉；籌資渠道的社會(huì)化，拓展社會(huì)投入、公共投入等多元渠道；福利服務(wù)供給的社會(huì)化，“服務(wù)愈是社會(huì)化，社會(huì)福利事業(yè)就愈是能夠得到全面的發(fā)展”[10]。具體需要通過政府、社會(huì)、民間福利組織三個(gè)方面進(jìn)行完善，發(fā)展民間參與社會(huì)福利服務(wù)，從而滿足不同利益訴求，實(shí)現(xiàn)公平、正義的普惠性的社會(huì)福利服務(wù)，提升公民的整體生活質(zhì)量和幸福感。

(一)完善政府的扶持，構(gòu)建政府與民間合作的機(jī)制

不同于西方福利國(guó)家的歷史背景，我國(guó)的民間福利組織是單位制轉(zhuǎn)軌、權(quán)力結(jié)構(gòu)變化、政府職能轉(zhuǎn)變等社會(huì)轉(zhuǎn)型階段所催生的，仍然處于剛剛起步的階段，所以在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，離不開政府的扶持和培育。(1)政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大資金投入的力度及可持續(xù)性。資金是組織運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障，確保資金的來源，才有助于民間福利組織在起步階段的運(yùn)營(yíng)，從而更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)——開發(fā)有質(zhì)量的福利項(xiàng)目，改善民生。由于社會(huì)福利服務(wù)的微利性質(zhì)及以服務(wù)、公平而非利潤(rùn)、效率為導(dǎo)向，在我國(guó)社會(huì)層面關(guān)注和資助較少的基礎(chǔ)上，政府的前期幫扶和投入就顯得尤為重要，在扶持的同時(shí)不僅要注重資金投入的量，還要注重資金投入時(shí)間的延續(xù)性和科學(xué)性，使組織不僅是局限于短期項(xiàng)目制的福利供給，而是規(guī)劃和提供具有延續(xù)性、不斷完善改進(jìn)的社會(huì)福利服務(wù)。(2)政府應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)針對(duì)性、多樣化的優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)更多的民間力量參與社會(huì)福利服務(wù)，對(duì)捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人給予融資、捐贈(zèng)、土地、稅費(fèi)等方面的優(yōu)惠；為參與民間福利服務(wù)的組織給予切實(shí)有利的政策優(yōu)惠，包括直接撥款、補(bǔ)貼、稅收減免以及免費(fèi)的土地與公辦設(shè)施等，為剛萌芽的民間福利組織營(yíng)造更適合的發(fā)展土壤。激發(fā)社會(huì)層面的個(gè)人和組織對(duì)社會(huì)福利的關(guān)注和支持。(3)完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的可操作性。完善民間福利組織參與社會(huì)福利供給的準(zhǔn)入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等相關(guān)機(jī)制的可操作性。實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)過程的透明、公開、公正，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)評(píng)選的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)選的過程、以及評(píng)選的結(jié)果給予適時(shí)的公開，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)等不公平現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)民間福利組織公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。(4)平衡政府與民間福利組織之間的關(guān)系，發(fā)展民間福利組織與政府合作協(xié)同的關(guān)系?！昂献魇且环N資源相互流動(dòng)的過程，因此社會(huì)福利服務(wù)供給中的公私合作體現(xiàn)了雙向的資源流動(dòng)：公共部門流向非營(yíng)利部門的資源有財(cái)政撥款、信息、政治支持與合法性、參與渠道等；而非營(yíng)利部門流向政府的資源有政治支持與合法性、信息、服務(wù)的供給。”[11]通過構(gòu)建政府與民間組織之間平等的關(guān)系，簡(jiǎn)化民間福利組織的申辦程序，避免過多的行政干預(yù)，權(quán)力下放，使得民間福利組織不僅作為具體福利服務(wù)的實(shí)施者，還可以真正參與到政策制定和評(píng)估的階段，為民間福利組織營(yíng)造一個(gè)自由、靈活的寬松環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新與效力，才有利于不同資源的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)不同資源的互補(bǔ)從而創(chuàng)造新的價(jià)值。

(二)完善民間福利組織內(nèi)部的管理，加強(qiáng)外部關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展

Feiock等專家將民間組織在公共服務(wù)提供中的角色界定為：獨(dú)立的服務(wù)供給者、協(xié)作的服務(wù)同盟、接受補(bǔ)貼的服務(wù)供給者、合同商或代理商、與政府的合作伙伴關(guān)系、戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者、倡導(dǎo)者或說客。[12]該界定闡明了民間福利組織在供給社會(huì)福利時(shí)組織內(nèi)部的定位及組織外部的關(guān)系，民間參與社會(huì)福利服務(wù)要得以發(fā)展，離不開組織內(nèi)部管理的完善，以及組織外部關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)民間福利組織應(yīng)廣泛拓寬資源獲取的來源和渠道。組織籌集整合資源的能力，將直接影響其未來的生存和發(fā)展，因此民間福利組織應(yīng)該努力建立自己的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，開拓資金、人力、技術(shù)等資源的獲取和整合，確保資金來源，提升管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)性及規(guī)范性的運(yùn)營(yíng)，確保組織的穩(wěn)定、可持續(xù)性發(fā)展。在獲取政府扶持的基礎(chǔ)上，開發(fā)、創(chuàng)新多元化的資源籌集渠道，可以借鑒和學(xué)習(xí)“北京太申祥和養(yǎng)老山莊”[13]“商業(yè)—福利”一體化、互相補(bǔ)充的做法。北京太申祥和養(yǎng)老山莊屬于北京太申祥和山莊的一部分，采用“三位一體”的運(yùn)營(yíng)模式參與社會(huì)福利事業(yè)服務(wù)，將一級(jí)甲等醫(yī)院、餐飲養(yǎng)生以及養(yǎng)老院建設(shè)相互結(jié)合、協(xié)調(diào)互補(bǔ)，采取企業(yè)自收自支、互相補(bǔ)充的模式運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)具備“非營(yíng)利”性質(zhì)，采取會(huì)員制而不收取相關(guān)費(fèi)用，依靠餐飲、養(yǎng)生等一系列“營(yíng)利項(xiàng)目”支撐“非營(yíng)利的養(yǎng)老院”建設(shè)，將營(yíng)利項(xiàng)目帶來的利潤(rùn)投入于非營(yíng)利項(xiàng)目的開展，并通過非營(yíng)利項(xiàng)目的發(fā)展又帶動(dòng)營(yíng)利項(xiàng)目的創(chuàng)收，形成良性的閉合回環(huán)，實(shí)現(xiàn)多元資源的互相補(bǔ)充和互相加強(qiáng)。同時(shí)，醫(yī)院資源的引入不僅為服務(wù)群體提供便利，也是對(duì)山莊的一種宣傳，有助于吸引更多的服務(wù)群體。將民間資本引入社會(huì)福利服務(wù)，提供了集醫(yī)療衛(wèi)生、修身、養(yǎng)生為一體的養(yǎng)老服務(wù)，雖然三者的性質(zhì)完全不同，注冊(cè)和掛靠的單位也不同，但是三者之間是相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的。這樣的三位一體“自收自支”的民間參與模式取得了顯著的成效并具較強(qiáng)的可持續(xù)性，值得推廣和借鑒，有助于滿足不同福利需求的群體。(2)開發(fā)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，培育學(xué)習(xí)型組織，提升組織的生存力與競(jìng)爭(zhēng)力。一方面，為組織成員謀取更多針對(duì)性的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提升相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)福利服務(wù)的專業(yè)技能，并通過有效的激勵(lì)機(jī)制，確保組織有固定的、充足的專職人員，以提升組織福利提供的專業(yè)性。另一方面，開拓與不同民間福利組織的經(jīng)驗(yàn)交流和經(jīng)驗(yàn)共享，通過論壇、研討會(huì)等交流的方式，促進(jìn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的民間福利組織之間的相互借鑒和學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)不同組織之間的合作與資源共享。(3)加強(qiáng)與國(guó)外成功非營(yíng)利組織的學(xué)習(xí)、交流及合作，加強(qiáng)組織內(nèi)部的建設(shè)及與外部環(huán)境的互動(dòng)。一個(gè)缺乏專業(yè)人員、缺乏透明度和負(fù)責(zé)、人事和財(cái)務(wù)管理混亂、行動(dòng)遲緩的組織往往會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，從而難以獲得社會(huì)的認(rèn)同和維持生存所必需的社會(huì)資源。“在西方福利社會(huì)，民間福利組織在具體運(yùn)營(yíng)中和大學(xué)、行業(yè)網(wǎng)絡(luò)及其他非營(yíng)利組織有著緊密的聯(lián)系，和它們分享了大量的專業(yè)資源如服務(wù)理念、服務(wù)模式、項(xiàng)目規(guī)劃、人員培訓(xùn)等，加快組織能力建設(shè)。”[14]一方面，加強(qiáng)與國(guó)外非營(yíng)利組織和學(xué)者的互動(dòng)交流，提升民間福利組織在社會(huì)責(zé)任感、透明度、公信力、合法性等理念上的深入認(rèn)知，加強(qiáng)民間組織的自律機(jī)制；另一方面，在組織架構(gòu)、財(cái)務(wù)制度、項(xiàng)目設(shè)計(jì)執(zhí)行、管理人才、公共關(guān)系等組織能力建設(shè)方面，積極學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外成熟的管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。北京星星雨教育研究所認(rèn)為其得以度過艱難生存下來并取得巨大成就的重要因素之一，就是得到了向其提供捐助的海外非營(yíng)利組織的示范、帶動(dòng)和指引，促進(jìn)其組織能力的建設(shè)及與外部環(huán)境的互動(dòng)。

(三)提升社會(huì)成員的公民性，促進(jìn)社會(huì)對(duì)福利民間參與的認(rèn)同及投入

在社會(huì)層面，培育公民的公民性，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利民間參與的關(guān)注，營(yíng)造一個(gè)公益、奉獻(xiàn)的社會(huì)氛圍。(1)培育公民精神，提升社會(huì)成員的公民性。所謂的公民精神，“意味著公民對(duì)‘公共’的熱心、關(guān)愛與尊重，意味著公民對(duì)‘公共’的責(zé)任與義務(wù)，意味著公民崇高的公共品德與素養(yǎng)?！盵5]公民性是公民關(guān)注公共生活并參與其中的動(dòng)力源泉，只有社會(huì)成員具有較高的公民性，才能關(guān)注并自發(fā)地投入到社會(huì)福利服務(wù)中。培育公民的公民精神，提升公民性，有利于社會(huì)資本的積累，才能為民間多元參與社會(huì)福利提供基礎(chǔ)和保障。(2)提升社會(huì)對(duì)民間福利組織的認(rèn)可度。在政府積極的引導(dǎo)和帶動(dòng)下，合理分配社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)價(jià)值觀的多元化，改善民間福利組織的社會(huì)地位及認(rèn)同感，提升民間組織的形象和地位，吸引并留住更多的志愿者及專業(yè)人才參與社會(huì)福利的供給。(3)促進(jìn)社會(huì)個(gè)人和組織對(duì)民間福利組織的關(guān)注和支持。通過對(duì)民間參與社會(huì)福利服務(wù)的評(píng)估，表彰具有較高社會(huì)效益、取得成效的民間福利組織，并通過開展“社會(huì)福利民間參與”成果展示等向社會(huì)公開成果的方式，讓公民真真切切地感受到民間福利組織確實(shí)改善了社會(huì)中個(gè)人、群體和社區(qū)的生活質(zhì)量。不僅能夠給予民間福利組織認(rèn)可和激勵(lì)，還可以讓社會(huì)不同的群體和組織對(duì)民間福利組織有更全面和深入的認(rèn)識(shí)和了解。在了解的基礎(chǔ)上增進(jìn)社會(huì)對(duì)民間福利組織的信任，從而有助于吸引更多社會(huì)資源的支持和投入，拓寬民間組織在社會(huì)層面資源的獲取。

注釋：

[1] Rose R.,“Common Goals but different Roles,The State's Contribution to the Welfare Mix”，TheWelfareStateEastandWest， Oxford: oxford University Press， 1986.

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[9] 王思斌：《社會(huì)工作概論》，北京：高等教育出版社, 2010年，第76頁。

[10] 鄭功成：《中國(guó)社會(huì)福利改革與發(fā)展戰(zhàn)略：從照顧弱者到普惠全民》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。

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[13] http://www.tsxh.com.cn/Pension/Default1.aspx?fw=34&type=61&itab=3，2016年5月20日。

[14] 劉春湘、李自如：《國(guó)外非營(yíng)利組織研究述評(píng)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第10期。

[15] 黨秀云：《公民精神與公共行政》，《中國(guó)行政管理》2005年第8期。

[責(zé)任編輯：石雪梅]

2016-06-16

中國(guó)人民大學(xué)行政管理國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科資助項(xiàng)目； 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目(2016024)。

吳俁丹， 女， 福建廈門人， 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

C913.7

A

1002-3321(2016)06-0047-07