佘 超 田富俊 王曉云

(1. 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 福建福州 350002； 2. 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院, 福建福州 350002)

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總體國(guó)家安全觀下油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警對(duì)策

佘 超1田富俊2王曉云1

(1. 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 福建福州 350002； 2. 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院, 福建福州 350002)

作為開(kāi)放與創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大動(dòng)脈，油氣管道是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“生命線”。油氣管道風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)監(jiān)控及預(yù)警，是協(xié)調(diào)發(fā)展理念與政府治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是其在安全治理上存在安全法規(guī)體系不完善，安全監(jiān)管機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)潛在來(lái)源眾多，管道完整性管理不到位等現(xiàn)實(shí)困境。為此，亟需從總體國(guó)家安全觀的視角，來(lái)探索油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的新內(nèi)容、新途徑，并著力增強(qiáng)“四種能力”，即國(guó)家的保障能力、政府的管理能力、企業(yè)的預(yù)防能力和公眾的社會(huì)動(dòng)員能力。

總體國(guó)家安全觀； 油氣管道安全； 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控； 預(yù)警對(duì)策

作為油氣的輸送載體，油氣管道被譽(yù)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“生命線”。2016年是中國(guó)油氣管道“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，積極貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，加強(qiáng)對(duì)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)監(jiān)控及預(yù)警，對(duì)我國(guó)的安全生產(chǎn)管理具有重要的戰(zhàn)略意義。2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路?！盵1]油氣管道安全與否，直接關(guān)系到我國(guó)政府治理能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、法治化，是總體國(guó)家安全體系的重要子系統(tǒng)。本文以城鎮(zhèn)油氣管道為研究對(duì)象，探討我國(guó)油氣管道安全治理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警對(duì)策，旨在加強(qiáng)和改進(jìn)城鎮(zhèn)油氣管道的安全管理，以期維護(hù)和保障我國(guó)城鎮(zhèn)的公共安全。

一、新時(shí)期我國(guó)油氣管道安全治理的現(xiàn)實(shí)困境

截至2015年底，中國(guó)在役油氣管道總里程累計(jì)約為12萬(wàn)千米。[2]油氣管道作為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的能源供給通道，其安全運(yùn)營(yíng)有力推動(dòng)和保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展。但是，近幾年來(lái)油氣管道突發(fā)事故時(shí)有發(fā)生，在管道安全和保護(hù)方面的應(yīng)急問(wèn)題越來(lái)越突出。[3]據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1995年-2015年，中國(guó)共發(fā)生各類管道安全事故1000多起，事故率年均達(dá)4次。[4]新時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)油氣管道安全治理面臨著諸多亟待破解的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制有待健全

油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的體系，涵蓋諸多子機(jī)制，主要包括：完整性安全管理機(jī)制、施工現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管機(jī)制、安全管理部門(mén)的協(xié)同工作機(jī)制、社會(huì)公眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制和管道安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急機(jī)制等。這些機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，地方政府和管道企業(yè)工作銜接不暢、管道建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展的需求矛盾突出。第二，缺乏健全的管道施工監(jiān)督機(jī)制。在油氣管道施工現(xiàn)場(chǎng)，相關(guān)部門(mén)監(jiān)管不嚴(yán)，忽視管道安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的治理，并缺乏事故風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別技術(shù)和能力，增加了管道施工的安全風(fēng)險(xiǎn)。第三，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與常態(tài)的溝通工作機(jī)制。在油氣管道的安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警管理工作中，多主體的共同參與和安全監(jiān)管工作的持續(xù)進(jìn)行至關(guān)重要。但是，各地區(qū)的國(guó)土資源、發(fā)改委、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、能源、安監(jiān)等部門(mén)的管道安全監(jiān)管責(zé)任界面不清，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)之間難以形成有效的協(xié)同工作機(jī)制。第四，缺乏公眾參與監(jiān)督的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。管道安全管理工作中社會(huì)公眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制不健全，造成社會(huì)公眾參與管道安全保護(hù)的積極性較低。這些監(jiān)管機(jī)制尚不夠完善，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)油氣管道建設(shè)未能與城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行良好結(jié)合等問(wèn)題，進(jìn)一步增加了油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警管理的難度。

(二)油氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)的潛在來(lái)源眾多

城鎮(zhèn)油氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)潛在來(lái)源不僅包括地理環(huán)境和管道自身因素，還包含著社會(huì)環(huán)境因素，這是城鎮(zhèn)管道安全治理中最為突出的一塊“短板”。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，管道的敷設(shè)自然環(huán)境復(fù)雜，易引發(fā)管道斷裂風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)油氣管道主要穿越人口、工廠、商業(yè)密集的城區(qū)，受城市建筑、公路、軌道等的擠壓，易出現(xiàn)沖擊砸壞、拖拽拉斷、下切侵蝕等潛在風(fēng)險(xiǎn)。第二，管道自身存在明顯的脆弱性。油氣管道長(zhǎng)期深埋于土層中，易出現(xiàn)腐蝕開(kāi)裂的問(wèn)題，致使管道老化加速和管壁破裂，繼而導(dǎo)致油氣泄露，最終引發(fā)重大安全事故。例如：2013年爆發(fā)的11·22青島輸油管道爆炸事件，主要原因是石油管線破裂導(dǎo)致石油泄漏而引發(fā)爆燃。第三，管道輸送的物質(zhì)具有高度的風(fēng)險(xiǎn)性。輸送的物質(zhì)是屬于易燃、易爆、易泄漏的石油和天然氣，其事故發(fā)生的隱患具有較強(qiáng)的隱蔽性。第四，我國(guó)油氣管道超期服役現(xiàn)象嚴(yán)重。2013年11月25日人民網(wǎng)報(bào)道，我國(guó)60%的油氣管道服役超過(guò)20年，已達(dá)到退役期，至今未進(jìn)行汰換，屬于超期服役。第五，油氣管道安全在城鎮(zhèn)化過(guò)程中受到明顯沖擊。城鎮(zhèn)化建設(shè)的各類建筑工程項(xiàng)目在一些地段擠占了管道的安全距離，使得管道路線的規(guī)劃、布局不夠合理，給其安全運(yùn)營(yíng)造成潛在的安全隱患，甚至還存在因施工不當(dāng)、人為惡意破壞等因素造成的“第三方”破壞。

(三)油氣管道完整性管理不到位

管道安全風(fēng)險(xiǎn)的人為、管理因素復(fù)雜，油氣管道完整性管理不到位，嚴(yán)重制約其安全隱患整改的進(jìn)程。某些地方政府、管道企業(yè)、協(xié)調(diào)組織在處理管道安全問(wèn)題時(shí)存在拖拉、推諉的情況。據(jù)新華社報(bào)道，2016年6月底，全國(guó)仍有113處油氣管道重大安全隱患未整改完畢。當(dāng)前，在油氣管道完整性管理上仍存在以下問(wèn)題：第一，當(dāng)?shù)卣畬?duì)油氣管道安全管理的組織職能混亂，對(duì)管道安全管理的監(jiān)督責(zé)任力度落實(shí)不夠。一方面，當(dāng)?shù)卣畬?duì)油氣企業(yè)安全施工及管道項(xiàng)目審批監(jiān)管不力，導(dǎo)致管道安全管理人員誤操作引發(fā)管道爆炸重大事故。例如：2014年的6·30大連輸油管爆裂事件，系項(xiàng)目未經(jīng)審批盲目施工引起。另一方面，當(dāng)?shù)卣畬?duì)管道安全的維護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)管道安全區(qū)域的違規(guī)建筑、非法占?jí)?、維護(hù)安全距離不足、管道交叉穿越等安全隱患的監(jiān)管出現(xiàn)“缺位”。第二，管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)的安全主體責(zé)任落實(shí)不到位。管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道安全隱患時(shí)報(bào)告、處理和維護(hù)不夠及時(shí)，且對(duì)此增設(shè)安全標(biāo)識(shí)并告知相關(guān)單位、人員也不夠及時(shí)。同時(shí)，部分管道企業(yè)主體過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)管道安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與預(yù)警工作不夠重視，也未充分發(fā)揮社會(huì)安全治理專家的“智囊團(tuán)”作用。第三，管道施工人員的技術(shù)水平有待提高。因施工人員對(duì)施工技術(shù)掌握不全面，致使油氣管道施工管理陷入施工缺陷的安全隱患困境。第四，公眾保護(hù)管道安全的意識(shí)不強(qiáng)。一些油氣管道和安全警示牌被惡意破壞，打孔盜油現(xiàn)象頻出，在一定程度上折射出部分公眾的安全意識(shí)仍有待提升。

(四)油氣管道安全法規(guī)體系有待完善

我國(guó)有關(guān)油氣管道安全管理的現(xiàn)有法規(guī)主要有《石油天然氣管道保護(hù)法》《特種設(shè)備安全法》以及新《安全生產(chǎn)法》等。從實(shí)踐中來(lái)看，不僅上述幾項(xiàng)法規(guī)在實(shí)際落實(shí)中均存在缺陷(見(jiàn)表1)，而且整個(gè)油氣管道法律法規(guī)體系尚不完善。其主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，油氣管道安全立法的基礎(chǔ)研究較為薄弱，現(xiàn)行法律法規(guī)部分條款與管道安全管理實(shí)際有不相適應(yīng)的問(wèn)題，且未在加強(qiáng)技術(shù)支持體系和配套制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，提高管道安全法律法規(guī)的可操作性和執(zhí)行力。[5]第二，現(xiàn)有管道安全管理的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府、部門(mén)、企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任未明確規(guī)范，其在管道安全治理中未真正得到落實(shí)，最終導(dǎo)致現(xiàn)有管道安全管理的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)被“架空”。為此，需要在全面梳理現(xiàn)有法規(guī)體系缺陷的基礎(chǔ)上，加快油氣管道安全法規(guī)體系的構(gòu)建進(jìn)程。

表1 我國(guó)油氣管道安全管理法律缺陷匯總

資料來(lái)源：表格自制

二、總體國(guó)家安全觀對(duì)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的要求

油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是建立“生存安全”社會(huì)的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)內(nèi)外部總體安全的重要民生工程?！翱傮w國(guó)家安全觀”高屋建瓴、應(yīng)運(yùn)而生，蘊(yùn)含著以民為本、良法善治和公私相濟(jì)三大價(jià)值，成為引領(lǐng)我國(guó)應(yīng)急法治建設(shè)的新航標(biāo)。[6]這三大價(jià)值是總體國(guó)家安全觀內(nèi)在價(jià)值的具體體現(xiàn)，也是總體國(guó)家安全觀對(duì)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的新規(guī)范。作為我國(guó)總體應(yīng)急預(yù)案框架的重要組成體系，油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控要著力落實(shí)“以民為本”安全觀、“良法善治”安全觀和“公私相濟(jì)”安全觀的要求，并切實(shí)做到以法治推動(dòng)、善治拉動(dòng)、理念驅(qū)動(dòng)。換言之，城鎮(zhèn)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不僅要體現(xiàn)國(guó)家公共安全治理的要求，而且要著重遵照總體國(guó)家安全觀的新要求，充分理解和把握油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的新內(nèi)容、新途徑(見(jiàn)圖1)。

(一)突出油氣管道風(fēng)險(xiǎn)源頭的甄別與監(jiān)管

突出油氣管道風(fēng)險(xiǎn)源頭的甄別與監(jiān)管，加強(qiáng)事前預(yù)警，是“以民為本”安全觀的基本要求。在總體國(guó)家安全觀下，既要重視自身安全，又不能忽略共同安全。[7]自身安全突出的是“個(gè)體”安全，共同安全呼吁的是“整體”安全。誠(chéng)如恩格斯所言：“支配著生產(chǎn)和交換的一個(gè)個(gè)資本家所能關(guān)心的，只是他們的行為的最直接的效益?！盵8]因此，油氣企業(yè)被資本綁架是“個(gè)體”安全與“整體”安全分離、背離的誘因，同樣是引發(fā)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)和阻礙油氣管道安全監(jiān)控的根源。

由是觀之，在油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控中，需要制定有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，改變油氣企業(yè)“資本二奶”的角色，加強(qiáng)對(duì)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)源頭的甄別與監(jiān)管，形成自身安全與共同安全相結(jié)合的“命運(yùn)共同體”。此外，油氣管道風(fēng)險(xiǎn)源頭的識(shí)別和監(jiān)管機(jī)制的建立，不僅符合國(guó)家“整體”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和社會(huì)建設(shè)利益，同時(shí)也注重“個(gè)體”生產(chǎn)和生活利益的滿足，實(shí)現(xiàn)了“個(gè)體”安全利益與“整體”安全利益相融合?！皞€(gè)體”安全與 “整體”共同安全的矛盾，從油氣管道風(fēng)險(xiǎn)源頭的甄別與監(jiān)管上得到化解，也是轉(zhuǎn)變油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控模式的良策。

(二)聚焦油氣管道安全的風(fēng)險(xiǎn)防范

“以民為本”安全觀要求油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控關(guān)口前移，聚焦事故發(fā)生前管道安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控及預(yù)警，這是一種安全治理和風(fēng)險(xiǎn)控制的意識(shí)轉(zhuǎn)變。在總體國(guó)家安全觀下，國(guó)家安全既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題。[9]城鎮(zhèn)油氣管道安全運(yùn)營(yíng)不僅是發(fā)展問(wèn)題，而且是城市乃至國(guó)家公共安全問(wèn)題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，重大爆炸火災(zāi)事故將對(duì)社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)造成巨大威脅，易引發(fā)群體性、個(gè)體性的突發(fā)事件。比如8·12天津爆炸事件，引起了一定區(qū)域內(nèi)民眾的恐慌，這是阻礙“安全生存”社會(huì)建設(shè)的安全性問(wèn)題。

另外，油氣管道事故發(fā)生后造成的不安全因素，也會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)油氣管道的恐慌與不安，這違背了“以民為本”安全觀的要求。風(fēng)險(xiǎn)防范主要側(cè)重于一種安全形態(tài)的穩(wěn)定性，油氣管道的風(fēng)險(xiǎn)防范是指油氣在管道安全運(yùn)輸?shù)姆€(wěn)定性以及相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全保障力。當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)油氣管道安全的風(fēng)險(xiǎn)防范，有效防范類似群體性、個(gè)體性事件對(duì)油氣管道發(fā)展和安全有威脅的社會(huì)問(wèn)題，這才是既重視發(fā)展又重視安全的具體體現(xiàn)。

(三)重視油氣管道維護(hù)與安全監(jiān)控的社會(huì)協(xié)同

“公私相濟(jì)”安全觀要求經(jīng)濟(jì)效益與公民基本權(quán)益平等化，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和社會(huì)組織積極參與油氣管道的維護(hù)與安全治理，重視油氣管道安全監(jiān)控的社會(huì)協(xié)同。在油氣管道安全治理中既要積極發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用，也應(yīng)依靠社會(huì)對(duì)油氣管道維護(hù)與監(jiān)管的重要力量?？傮w國(guó)家安全觀已經(jīng)構(gòu)筑起“人民安全—社會(huì)安全—國(guó)家安全”三位一體逐級(jí)遞進(jìn)的安全治理新理念，其旨意蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和文化安全等寬廣的安全范疇，因而需要發(fā)揮各類社會(huì)組織的積極作用，積極參與油氣管道安全治理。

城鎮(zhèn)油氣管道的安全運(yùn)營(yíng)，飽含了“個(gè)體”、“群體”對(duì)“安全生存”社會(huì)發(fā)展的一種理想，也是社會(huì)對(duì)于建立安全油氣管道設(shè)施的一種期盼。然而，在油氣管道管理的傳統(tǒng)維護(hù)與監(jiān)管模式中，缺乏相應(yīng)的社會(huì)組織協(xié)調(diào)力與號(hào)召力，出現(xiàn)油氣管道維護(hù)效果差、監(jiān)管效率低的問(wèn)題，導(dǎo)致諸多風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警環(huán)節(jié)出現(xiàn)混亂狀態(tài)。因此，城鎮(zhèn)油氣管道的維護(hù)與安全監(jiān)控需要在強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮政府部門(mén)、志愿組織和公益組織等力量的能動(dòng)性，加強(qiáng)民間安全維穩(wěn)組織的創(chuàng)建，以提高油氣管道安全監(jiān)管的實(shí)效性。

(四)強(qiáng)調(diào)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的法治化

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系?！傲挤ㄉ浦巍卑踩^要求政府逐步健全油氣管道安全法規(guī)體系，強(qiáng)調(diào)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的法治化。即要摒棄行政權(quán)利對(duì)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的過(guò)度干預(yù)，轉(zhuǎn)向油氣管道風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警治理的法治化。在總體國(guó)家安全觀下，依法治國(guó)是維護(hù)國(guó)家安全的重要保障力。據(jù)調(diào)查，某些地方政府采取行政方式控制管道安全預(yù)警對(duì)策的制定，使得油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警工作陷入濫用權(quán)利、對(duì)策失靈的治理誤區(qū)。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨委政法委要帶頭在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。”[10]因而，為促進(jìn)油氣管道安全監(jiān)管工作的科學(xué)性、有效性和持續(xù)性，油氣管道監(jiān)督主體應(yīng)遵循法治監(jiān)控思維，并積極運(yùn)用法治監(jiān)控方式，實(shí)現(xiàn)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的法治化。如此才能維護(hù)好“個(gè)體”的自身安全利益與“整體”的共同安全利益，實(shí)現(xiàn)油氣管道安全監(jiān)管的法治化與“平安中國(guó)”建設(shè)同步進(jìn)行，進(jìn)而完成城鎮(zhèn)油氣管道的安全運(yùn)營(yíng)和國(guó)家總體安全的最終目標(biāo)。

三、總體國(guó)家安全觀下油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的對(duì)策

新時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)控及預(yù)警面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，需要在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，按照“以民為本”、“良法善治”和“公私相濟(jì)”這三個(gè)安全觀的要求，合理制定我國(guó)油氣管道的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警對(duì)策。按照胡鞍鋼的理論：災(zāi)害損失=強(qiáng)度×脆弱性×集中度(暴露度)÷響應(yīng)能力。為減少油氣管道對(duì)社會(huì)造成的災(zāi)害損失，要增強(qiáng)管道安全預(yù)警的管理能力以降低管道事件危害的強(qiáng)度；需增強(qiáng)管道安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防能力以降低管道災(zāi)害對(duì)社會(huì)的沖擊程度；應(yīng)增強(qiáng)管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的保障能力以減少管道災(zāi)害造成損失的區(qū)域；要增強(qiáng)管道維護(hù)的社會(huì)動(dòng)員能力以提升管道災(zāi)害的響應(yīng)能力。各級(jí)各地政府、企業(yè)和公眾要牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)，進(jìn)一步健全油氣管道的安全監(jiān)控體系，探索油氣管道風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控及預(yù)警對(duì)策，并將二者融入國(guó)家安全治理的框架之中，構(gòu)建我國(guó)城鎮(zhèn)油氣管道安全治理體系(見(jiàn)圖2)。

(一)健全油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)管道安全預(yù)警的管理能力

馬克思指出：“理論只要說(shuō)服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說(shuō)服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！盵11]總體國(guó)家安全觀是油氣管道安全治理的最高綱領(lǐng)，油氣管道安全治理的“根本”就是在“以民為本”安全觀的指導(dǎo)下，積極構(gòu)建“源頭監(jiān)督、全程管控”的安全監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)各地政府管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的管理能力。第一，建立管道完整性安全治理機(jī)制。與管道完整性管理相對(duì)應(yīng)，依照新《國(guó)家安全法》，將完整性監(jiān)管運(yùn)用于項(xiàng)目審批、管道建設(shè)、管道維護(hù)、運(yùn)行直至退出等階段的全過(guò)程。第二，建立完善的政府和企業(yè)監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)統(tǒng)一建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警呼叫系統(tǒng)，明晰監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理部門(mén)，督促建立完整的管道安全突發(fā)事件管理與處置流程，整合分散在各權(quán)力部門(mén)的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)油氣管道安全的綜合監(jiān)督。第三，建立管道安全治理的協(xié)同工作機(jī)制。構(gòu)建以“政府主管、部門(mén)協(xié)同、企業(yè)行動(dòng)”的安全聯(lián)防機(jī)制，全面落實(shí)政府部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，增強(qiáng)政府、部門(mén)、企業(yè)、公眾、資源的“五方”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

此外，我國(guó)油氣管道安全預(yù)警能力的提升，還應(yīng)結(jié)合我國(guó)“十三五”時(shí)期油氣管道建設(shè)所面臨的新形勢(shì)，健全油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制。一要建立適合我國(guó)油氣管道發(fā)展特點(diǎn)的管道安全數(shù)據(jù)采集機(jī)制，加快推進(jìn)油氣管道隱患整改的信息化建設(shè)，在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)我國(guó)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的數(shù)字化預(yù)警；二要制定油氣管道風(fēng)險(xiǎn)舉報(bào)機(jī)制，增強(qiáng)我國(guó)油氣管道安全預(yù)警中人防、物防、技防等措施的耦合度；三要制定社會(huì)公眾自發(fā)監(jiān)督激勵(lì)政策和群眾自發(fā)管理預(yù)案，激發(fā)社會(huì)公眾參與管道風(fēng)險(xiǎn)治理的積極性；四要建立油氣管道隱患整治專項(xiàng)資金管理機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范油氣管道專項(xiàng)資金的使用和管理；五要構(gòu)建以“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體”的油氣管道安全責(zé)任落實(shí)機(jī)制，將油氣管道安全管理納入績(jī)效考核范疇，嚴(yán)肅查處責(zé)任事故，防范、懲治失職瀆職等現(xiàn)象。

(二)編制油氣管道安全整治預(yù)案，增強(qiáng)管道安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防能力

國(guó)家總體安全體系由眾多安全子系統(tǒng)組成，其中油氣管道是國(guó)家安全的一個(gè)重要子系統(tǒng)。城鎮(zhèn)油氣管道深受地理環(huán)境、管道自身、社會(huì)環(huán)境等影響因素的威脅，應(yīng)編制油氣管道安全整治預(yù)案，增強(qiáng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控、預(yù)測(cè)和預(yù)警能力。需著手從以下四個(gè)方面做起：第一，管道企業(yè)應(yīng)合理設(shè)計(jì)油氣管道的選線。管道選線的設(shè)計(jì)要“微觀”精細(xì)化，盡量繞避地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，對(duì)于無(wú)路可避開(kāi)的地段線路，制定相應(yīng)的地質(zhì)災(zāi)害整治預(yù)案。同時(shí)，應(yīng)細(xì)化地質(zhì)災(zāi)害整治預(yù)案的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、工作目標(biāo)、責(zé)令期限和預(yù)防措施，并對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)地質(zhì)監(jiān)測(cè)。第二，管道企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)管道腐蝕檢測(cè)技術(shù)、腐蝕控制技術(shù)、防腐蝕技術(shù)及耐腐蝕材料的研究，以提高油氣管道的防腐質(zhì)量。對(duì)超出服役期的老管道及相關(guān)設(shè)備進(jìn)行備案造冊(cè)，對(duì)其進(jìn)行限期汰換，以防各類安全事故發(fā)生。第三，管道企業(yè)要配合管道主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)管道隱患的排查力度。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)對(duì)油氣管道的服役時(shí)間、埋設(shè)區(qū)域等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼、采集、分析，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)預(yù)警系統(tǒng)和管道監(jiān)控應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)施企地聯(lián)動(dòng)隱患排查預(yù)案，達(dá)到對(duì)油氣管道安全隱患徹底深入排查治理的目標(biāo)。此外，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的管道，要及時(shí)、深入、全面地對(duì)其進(jìn)行整改。第四，管道企業(yè)要設(shè)立油氣管道安全警示牌和宣傳標(biāo)語(yǔ)，減少管道周邊開(kāi)挖施工導(dǎo)致的管道破壞，構(gòu)筑全方位的管道“生命線”保障屏障，避免因工程建設(shè)對(duì)油氣管道安全造成危害。

(三)建立油氣管道安全保護(hù)體制，增強(qiáng)管道維護(hù)的社會(huì)動(dòng)員能力

新《國(guó)家安全法》第11條第1款提出:“中華人民共和國(guó)公民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織，都有維護(hù)國(guó)家安全的責(zé)任和義務(wù)?！盵12]這從法律上規(guī)定了一切公民、組織都有維護(hù)油氣管道安全運(yùn)營(yíng)的責(zé)任和義務(wù)，這也是“公私相濟(jì)”安全觀的充分體現(xiàn)。因此，增強(qiáng)管道維護(hù)的社會(huì)動(dòng)員能力需要做到以下四點(diǎn)：第一，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)?shù)卣艿腊踩卫淼谋O(jiān)督，提升管道安全治理能力，增強(qiáng)對(duì)油氣管道保護(hù)的責(zé)任感。反過(guò)來(lái)，提高政府公信力，號(hào)召、引領(lǐng)社會(huì)公眾參與油氣管道的安全治理。第二，發(fā)揮高校智庫(kù)、社會(huì)組織、鄉(xiāng)賢能人等在安全治理的技術(shù)支撐和建言獻(xiàn)策作用。另外，應(yīng)積極搭建油氣管道安全治理的信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)公眾與國(guó)家、政府、企業(yè)的信息交流與共享，實(shí)時(shí)調(diào)度指導(dǎo)，形成合力，共同推動(dòng)油氣管道的隱患整改和保護(hù)工作。第三，規(guī)范油氣企業(yè)的施工管理，明確管道施工人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，加強(qiáng)管道施工人員的安全意識(shí)憂患意識(shí)，從源頭上對(duì)油氣管道進(jìn)行安全保護(hù)。第四，提升社會(huì)公眾保護(hù)油氣管道安全的自覺(jué)意識(shí)。政府部門(mén)和油氣企業(yè)應(yīng)落實(shí)油氣管道標(biāo)示牌的設(shè)置工作，并通過(guò)條幅畫(huà)報(bào)、網(wǎng)絡(luò)媒體、宣傳單頁(yè)等手段，加強(qiáng)對(duì)油氣管道保護(hù)條例和法規(guī)的宣傳，提高社會(huì)公眾對(duì)管道安全管理的了解和認(rèn)知。同時(shí)，也需通過(guò)法律途徑，嚴(yán)厲打擊肆意破壞油氣管道的違法行為，減少“第三方”破壞的發(fā)生。

(四)完善油氣管道安全法規(guī)體系，增強(qiáng)管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的保障能力

油氣管道是現(xiàn)代工業(yè)和城鎮(zhèn)生活的大動(dòng)脈，是國(guó)家安全保障體系的“能源命脈”，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“良法善治”安全觀的要求，對(duì)油氣管道進(jìn)行立法監(jiān)管,提升應(yīng)對(duì)管道安全危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)的能力。需努力做到以下三個(gè)方面：第一，各地政府應(yīng)以新《國(guó)家安全法》為基礎(chǔ)制定管道安全治理的地方性法規(guī)；按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建立管道保護(hù)和安全監(jiān)管落實(shí)主體責(zé)任清單(見(jiàn)表2)；加大當(dāng)?shù)卣?、管道企業(yè)的問(wèn)責(zé)力度，以增強(qiáng)油氣管道安全法規(guī)體系實(shí)施與運(yùn)行的有效性、實(shí)效性。第二，基于“良法善治”安全觀的理論思想，從管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警的需要來(lái)加強(qiáng)油氣管道安全的立法基礎(chǔ)研究；組織有關(guān)專家對(duì)管道安全的規(guī)定原則進(jìn)行明晰細(xì)化，以避免國(guó)內(nèi)法規(guī)之間在油氣管道安全規(guī)定方面存在沖突。第三，群策群力，以管道安全問(wèn)題為導(dǎo)向，積極發(fā)揮社會(huì)公眾的群體智慧，對(duì)油氣管道安全法規(guī)的制定獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；相關(guān)立法部門(mén)應(yīng)積極搭建與公眾溝通的立法媒介平臺(tái)，通過(guò)征求公眾對(duì)油氣管道安全立法的意見(jiàn)，提升我國(guó)油氣管道安全法規(guī)的立法水平。

表2 我國(guó)油氣輸送管道保護(hù)和安全監(jiān)管落實(shí)主體責(zé)任清單

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)印發(fā)的《油氣輸送管道保護(hù)和安全監(jiān)管職責(zé)分工》(安委〔2015〕4號(hào))整理。

注釋：

[1][7][9] 習(xí)近平：《堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀 走中國(guó)特色國(guó)家安全道路》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月16日。

[2] 高 鵬、王培鴻、楊耀輝等：《2015年中國(guó)油氣管道建設(shè)新進(jìn)展》，《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》2016年第3期。

[3] 國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室：《安委辦函〔2014)7號(hào)關(guān)于請(qǐng)抓緊報(bào)送油氣危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道安全專項(xiàng)排查整治有關(guān)材料的通知》，北京，國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室，2014年。

[4] 房劍萍：《國(guó)內(nèi)外油氣管道事故案例分析》，《石油和化工設(shè)備》2016年第9期。

[5] 關(guān)中原、高 輝、賈秋菊：《油氣管道安全管理及相關(guān)技術(shù)現(xiàn)狀》，《油氣儲(chǔ)運(yùn)》2015年第5期。

[6] 楊海坤、馬 迅：《總體國(guó)家安全觀下的應(yīng)急法治新視野—以社會(huì)安全事件為視角》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期。

[8] 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京:人民出版社，1995年，第385頁(yè)。

[10] 習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京:外文出版社，2014年，第148頁(yè)。

[11] 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京: 人民出版社，1995年，第9頁(yè)。

[12] 《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第4期。

[責(zé)任編輯：黃艷林]

2016—09-25

國(guó)家“十二五”科技支撐計(jì)劃課題“城鎮(zhèn)油氣管道泄漏監(jiān)測(cè)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)研判技術(shù)裝備研發(fā)”(2015BAK16B03)

佘 超， 男， 河南信陽(yáng)人， 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生； 田富俊， 男， 福建大田人， 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任， 副教授， 臺(tái)灣亞洲大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，博士；

D616

A

1002-3321(2016)06-0014-06

王曉云， 女， 福建漳州人， 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、 碩士生導(dǎo)師， 博士。