柳硯濤

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

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【學(xué)術(shù)視點(diǎn)】

質(zhì)疑批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人
——以《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第13條為分析對(duì)象

柳硯濤

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

摘要：《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第13條將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)確定為復(fù)議被申請(qǐng)人，盡管對(duì)法律制度和行政實(shí)踐狀況做了最大限度的關(guān)照，凸顯了應(yīng)有的理論正當(dāng)性和實(shí)踐理性，但畢竟違背了行政行為成立、生效、名義與責(zé)任等基本法理，沒(méi)有考慮批準(zhǔn)的性質(zhì)和復(fù)雜內(nèi)涵對(duì)復(fù)議被申請(qǐng)人確定的應(yīng)有影響，且與行政復(fù)議法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋相抵觸，尤其是它實(shí)質(zhì)上剝奪了相對(duì)人對(duì)報(bào)批并對(duì)外署名的下級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，在“復(fù)議必經(jīng)”的情況下，這也等于剝奪了相對(duì)人對(duì)報(bào)批的下級(jí)機(jī)關(guān)最終行為的訴權(quán)。應(yīng)本著為相對(duì)人提供充分救濟(jì)和復(fù)議選擇權(quán)的原則，盡量將報(bào)批機(jī)關(guān)與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)為共同被申請(qǐng)人，并對(duì)實(shí)施條例的三個(gè)條款做針對(duì)性修改。

關(guān)鍵詞：實(shí)施條例；批準(zhǔn)；復(fù)議被申請(qǐng)人；修改建議

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)第13條規(guī)定：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！?此后不少政府及其部門制定的復(fù)議規(guī)則、規(guī)程也做了相同規(guī)定。例如，2010年國(guó)家稅務(wù)總局《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第29條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！边@一規(guī)定沒(méi)有考慮內(nèi)部行為與外部行為之間的應(yīng)有區(qū)別，沒(méi)有考慮行政行為成立及作出名義對(duì)復(fù)議被申請(qǐng)人確定的應(yīng)有影響，更與我國(guó)一直以來(lái)將在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名的行政機(jī)關(guān)確定為被申請(qǐng)人和訴訟被告的制度設(shè)計(jì)和一貫做法格格不入。那么，行政法規(guī)作此規(guī)定的用意何在？批準(zhǔn)機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該在何種情況下成為復(fù)議被申請(qǐng)人？上述條款應(yīng)作何修改完善方能更加貼近行政法理、行政和司法實(shí)踐需要，化解當(dāng)下規(guī)范與制度設(shè)計(jì)沖突？

一、《實(shí)施條例》第13條的合理性追蹤

《實(shí)施條例》第13條背離行政行為成立、生效、名義、分類、責(zé)任等基本法理，讓批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“代替”或“代表”最終行為機(jī)關(guān)，成為復(fù)議被申請(qǐng)人，使其僅僅因?yàn)闃O有可能是內(nèi)部行為的批準(zhǔn)行為而對(duì)外承擔(dān)整個(gè)行為過(guò)程，尤其是最終行為的法律責(zé)任，此舉的合理性何在？

第一，大多數(shù)情況下，經(jīng)批準(zhǔn)作出的具體行政行為的核心意思和意志主要來(lái)自于批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，可以說(shuō)，在此種情況下，經(jīng)批準(zhǔn)的行為實(shí)質(zhì)上就是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的行為，哪怕是以報(bào)批機(jī)關(guān)名義作出的，報(bào)批機(jī)關(guān)也極少有核心意志參與，尤其在我國(guó)目前這樣一個(gè)“唯上”的行政大環(huán)境之下，除非“報(bào)批”事項(xiàng)并非具體行政行為的“實(shí)質(zhì)影響”部分的內(nèi)容，否則經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的行為無(wú)論以誰(shuí)的名義作出，其實(shí)質(zhì)還是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意思和行為。

第二，確?！耙庵緛?lái)源”或者實(shí)質(zhì)決定機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人的一致性，確保被審理的行為確系被審理的主體所為，防止“審非所為”。我國(guó)以往行政和司法救濟(jì)實(shí)踐中，“誰(shuí)主體、誰(shuí)被申請(qǐng)人、誰(shuí)被告”模式導(dǎo)致包括經(jīng)批準(zhǔn)行為在內(nèi)的不少情形下，“受審者”并不是真正的“意志來(lái)源者”或“決策者”，如此不僅造成審理過(guò)程中極難查清事實(shí)，而且必然導(dǎo)致“受審者”“替人受過(guò)”，違背基本的“責(zé)任自負(fù)”法則。

第三，防止出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)就是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)甚至是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)的可能情形?；谛姓`屬關(guān)系和“層級(jí)節(jié)制”的行政體制，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)一般都是報(bào)批機(jī)關(guān)的上一級(jí)甚至上幾級(jí)機(jī)關(guān)，而根據(jù)“上一級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議”的復(fù)議管轄規(guī)則，復(fù)議機(jī)關(guān)很可能就是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)，這就極易造成復(fù)議流于形式，不僅導(dǎo)致行政浪費(fèi)，而且可能損害行政公信力。

1990年國(guó)務(wù)院制定的《行政復(fù)議條例》第16條曾經(jīng)規(guī)定：“對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定需要上級(jí)批準(zhǔn)的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由最終批準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)管轄?！闭腔谏鲜隹紤]，也為踐行“自己不做自己案件的審判官”的正當(dāng)程序理念，本條在后來(lái)的立法中未予保留。及至2003年6月18日，國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)“國(guó)法函[2003]193號(hào)”批復(fù)確認(rèn)：“為體現(xiàn)行政復(fù)議的公正性和層級(jí)監(jiān)督的意義，如當(dāng)事人直接向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出，該上一級(jí)機(jī)關(guān)可以受理?！睆亩_立了經(jīng)批準(zhǔn)的行為由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)管轄的原則，這實(shí)質(zhì)上是把經(jīng)批準(zhǔn)的行為視為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意志和行為，只不過(guò)大多以報(bào)批機(jī)關(guān)的名義作出而已。

第四，近年來(lái)司法改革過(guò)程中，出于對(duì)行政干預(yù)司法的擔(dān)憂和創(chuàng)造良好行政審判環(huán)境的考慮，學(xué)界和法院系統(tǒng)強(qiáng)烈呼吁和試點(diǎn)推行提高行政案件管轄法院層級(jí)，確定批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為復(fù)議被申請(qǐng)人，可以收到提高訴訟管轄法院層級(jí)的間接效果。

第五，鑒于我國(guó)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的“雙重從屬制”，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)均有“塊塊上級(jí)”和“條條上級(jí)”兩個(gè)“上一級(jí)行政機(jī)關(guān)”，如果以報(bào)批的下級(jí)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，申請(qǐng)人恰好選擇了批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以外的另一個(gè)“上一級(jí)機(jī)關(guān)”作為復(fù)議機(jī)關(guān)，則極有可能出現(xiàn)作為復(fù)議機(jī)關(guān)的“上一級(jí)機(jī)關(guān)”改變或撤消了作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的另一個(gè)“上一級(jí)機(jī)關(guān)”批準(zhǔn)作出或者共同署名作出的行為，甚至?xí)霈F(xiàn)作為被申請(qǐng)人“上一級(jí)機(jī)關(guān)”的本級(jí)政府改變或撤銷上一級(jí)主管部門批準(zhǔn)的行為，或者上一級(jí)主管部門改變或撤銷一級(jí)政府批準(zhǔn)的行為，而這與憲法、組織法等法律規(guī)定相違背。

二、批準(zhǔn)的含義辨析

首先，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將批準(zhǔn)解釋為“上級(jí)對(duì)下級(jí)的意見(jiàn)、建議或請(qǐng)求表示同意”，*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編譯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第1035頁(yè)?？梢?jiàn)，除非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)像許可、確認(rèn)等行政行為那樣直接向相對(duì)人作出批準(zhǔn)行為，否則批準(zhǔn)主要屬于內(nèi)部程序和內(nèi)部行為，“其他機(jī)關(guān)的同意行為屬于作成行政決定的‘內(nèi)部行為’”，有時(shí)盡管“具有關(guān)鍵性”，“但既然行政決定作成的名義……不是這些參與意見(jiàn)的機(jī)關(guān)”，所以并不構(gòu)成行政決定。*參見(jiàn)陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第138頁(yè)。

但是，上述關(guān)于批準(zhǔn)的解釋將批準(zhǔn)建立在下級(jí)機(jī)關(guān)已有意見(jiàn)、建議等處理性意思之上，并沒(méi)有窮盡行政實(shí)踐中批準(zhǔn)行為的全部?jī)?nèi)涵，沒(méi)有注意實(shí)踐中還有下級(jí)提供幾個(gè)備選方案征求上級(jí)意見(jiàn)，或者下級(jí)只向上級(jí)提供案件事實(shí)由上級(jí)出具意見(jiàn)等多種情形。下級(jí)機(jī)關(guān)并不出具具體意見(jiàn)的批準(zhǔn)，實(shí)則批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意志和行為，可以肯定的是，如果此種情況下批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不作為被申請(qǐng)人之一，很難查清案件事實(shí)。

從語(yǔ)義上講，“批準(zhǔn)”可分解為“批示”、“批復(fù)”和“允準(zhǔn)”兩個(gè)方面，前者不需要下級(jí)出具具體處理意見(jiàn)。一般而言，“批復(fù)”的外延寬于“批準(zhǔn)”，是“批準(zhǔn)”與“指示”、“批示”的總和：對(duì)于請(qǐng)求指示的請(qǐng)示，批復(fù)應(yīng)給以明確的指示；對(duì)于請(qǐng)求批準(zhǔn)的請(qǐng)示，批復(fù)同意、批準(zhǔn)或者不同意、不批準(zhǔn)。但是，當(dāng)復(fù)雜情況出現(xiàn)時(shí)，批復(fù)會(huì)“原則同意”，并對(duì)個(gè)別環(huán)節(jié)、問(wèn)題提出不同意見(jiàn)和要求，此時(shí)“批準(zhǔn)”和“指示”就合而為一了。這一點(diǎn)從2012年生效實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中可窺一斑，其中第8條第(十一)項(xiàng)將“請(qǐng)示”設(shè)定為“適用于向上級(jí)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)”，第(十二)項(xiàng)將“批復(fù)”設(shè)定為“適用于答復(fù)下級(jí)請(qǐng)示事項(xiàng)”。

上述語(yǔ)義分析顯示，針對(duì)“批準(zhǔn)”內(nèi)涵外延的復(fù)雜多變性，法律不應(yīng)僅僅賦予“批準(zhǔn)”以單一內(nèi)涵，而應(yīng)確認(rèn)其可能的幾種意蘊(yùn)，并分別設(shè)置不同行為屬性、被申請(qǐng)人、復(fù)議管轄等事項(xiàng)。

其次，批準(zhǔn)的法律屬性取決于法律規(guī)定的內(nèi)容和性質(zhì)。按有學(xué)者所言，批準(zhǔn)分實(shí)質(zhì)意義和形式意義兩種態(tài)樣：前者系指下級(jí)機(jī)關(guān)的行為唯有經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才生效力，其標(biāo)志是上級(jí)機(jī)關(guān)在相關(guān)法律文書(shū)上署名；后者亦即程序意義上的批準(zhǔn)，只是行政行為過(guò)程中的一個(gè)內(nèi)部程序。*參見(jiàn)李玉柱、耿寶建：《經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為的被告確定問(wèn)題再研究》，載《行政法學(xué)研究》2004年第2期。

筆者認(rèn)為，批準(zhǔn)具體在何種意義上使用取決于兩點(diǎn)：一是法定職權(quán)和名義歸屬，如果在下級(jí)機(jī)關(guān)，則上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)僅為內(nèi)部程序；如果在上級(jí)機(jī)關(guān)，則下級(jí)機(jī)關(guān)僅為“初查”或“初審”，最終行為的職權(quán)和名義歸屬仍然是上級(jí)機(jī)關(guān)。二是未經(jīng)批準(zhǔn)的法律定性，如果是實(shí)質(zhì)意義上的批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)的行為構(gòu)成“越權(quán)”；如果是形式意義上的批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)構(gòu)成“違反法定程序”。

實(shí)質(zhì)意義上的批準(zhǔn)關(guān)系中，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)與報(bào)批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為共同被申請(qǐng)人出現(xiàn)，否則如果引發(fā)不作為復(fù)議，極有可能出現(xiàn)兩種使復(fù)議陷入窘境的情形：如果負(fù)責(zé)受理與初審的“報(bào)批”機(jī)關(guān)缺位復(fù)議程序，會(huì)直接導(dǎo)致是否申請(qǐng)、是否轉(zhuǎn)呈批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等程序要件很難查清，影響案件事實(shí)的清晰度，也極易使尚未接到報(bào)批材料的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“枉擔(dān)”責(zé)任；如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)缺位復(fù)議程序，那么案件是否已進(jìn)入最終批準(zhǔn)程序、不予批準(zhǔn)的理由等問(wèn)題將很難查清，也會(huì)使報(bào)批機(jī)關(guān)替批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“受過(guò)”。

有學(xué)者將實(shí)質(zhì)意義的批準(zhǔn)關(guān)系視為行政委托：“之所以要加蓋該上級(jí)機(jī)關(guān)的印章，就是因?yàn)榉ǘ殭?quán)屬于該機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)讓所屬職能部門或下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，應(yīng)視為一種委托。根據(jù)行政法有關(guān)委托的一般理論，應(yīng)由委托機(jī)關(guān)而非受托機(jī)關(guān)作被申請(qǐng)人?！?郜風(fēng)濤：《行政復(fù)議法實(shí)施條例解釋與應(yīng)用》，人民出版社2007年版，第94頁(yè)。筆者認(rèn)為，即使將實(shí)質(zhì)意義的批準(zhǔn)視為委托，也并不必然得出經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的行為應(yīng)屬批準(zhǔn)機(jī)關(guān)行為的結(jié)論，因?yàn)?，上述推論并不具有恒定的正確性，其只發(fā)生在我國(guó)當(dāng)下以《行政處罰法》第18條為代表的行政委托規(guī)則框架下，在其他國(guó)家和地區(qū)，委托作出的行為并不必然是委托者的行為。例如在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，根據(jù)2000年“訴愿法”第7條、第8條之規(guī)定，“無(wú)隸屬關(guān)系之機(jī)關(guān)辦理受托事件所為之行政處分，視為委托機(jī)關(guān)之行政處分。”“有隸屬關(guān)系之下級(jí)機(jī)關(guān)依法辦理上級(jí)機(jī)關(guān)委任事件所為之行政處分，為受委任機(jī)關(guān)之行政處分?！备咝邸案叩刃姓ㄔ骸?003年5月30日作出的2002年度訴字第964號(hào)判決稱：“受托機(jī)關(guān)以自己名義作成處分，則原行政處分機(jī)關(guān)自應(yīng)為受托機(jī)關(guān)?！?林石根：《訴愿法制之檢討與訴愿法修正之建議》，載《臺(tái)灣地區(qū)海洋法學(xué)報(bào)》2009年第1期。更何況，實(shí)質(zhì)意義的批準(zhǔn)行為并不符合行政委托的基本法理，既無(wú)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)委托的意思與行為，也無(wú)下級(jí)機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)名義行為的客觀表現(xiàn)，更無(wú)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“擔(dān)責(zé)”的恒定性。筆者以為，實(shí)質(zhì)意義批準(zhǔn)行為的基礎(chǔ)是法定的行政“分工合作”關(guān)系，本質(zhì)上屬于由下級(jí)機(jī)關(guān)“審核”與上級(jí)機(jī)關(guān)“批準(zhǔn)”銜接而成的行政過(guò)程性行為，兩機(jī)關(guān)分別對(duì)自己的行為“擔(dān)責(zé)”，因此，在為此類行為設(shè)置救濟(jì)機(jī)制尤其是確定復(fù)議被申請(qǐng)人和訴訟被告時(shí)，必須以“各負(fù)其責(zé)”為主旨，對(duì)所有類型的批準(zhǔn)行為而言，無(wú)論將“名義”機(jī)關(guān)還是“意思”機(jī)關(guān)確定為當(dāng)事人，都無(wú)法恒定地實(shí)現(xiàn)這一主旨，理性的做法是采“共同當(dāng)事人”模式。

再次，批準(zhǔn)是法定還是事實(shí)上的對(duì)復(fù)議被申請(qǐng)人確定是否產(chǎn)生影響？最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第19條出臺(tái)之前，司法實(shí)踐中就曾出現(xiàn)過(guò)有些法院按照批準(zhǔn)程序是否法定來(lái)確定訴訟被告的做法，即在法定批準(zhǔn)的情況下以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被告；在批準(zhǔn)系非法定的、事實(shí)上的程序時(shí)，則由報(bào)批機(jī)關(guān)作為被告。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷：第一，批準(zhǔn)程序的法定與否只會(huì)對(duì)是構(gòu)成違反法定程序或者是構(gòu)成超越職權(quán)產(chǎn)生影響，與報(bào)批機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)何者成為復(fù)議被申請(qǐng)人或訴訟被告并無(wú)必然聯(lián)系，試想如果非法定的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名了，其不能作為適格被申請(qǐng)人或被告么？第二，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，無(wú)論批準(zhǔn)程序是否法定，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)確實(shí)依職權(quán)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)做出了指示、同意甚至命令的意思表示，就應(yīng)當(dāng)因此而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而盡可能地將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)行為一并納入最終行為救濟(jì)路徑，更合乎行政經(jīng)濟(jì)、效率原則。第三，有學(xué)者認(rèn)為，“為了促使行政機(jī)關(guān)養(yǎng)成嚴(yán)格依法行政、切實(shí)對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任的良好習(xí)慣，同時(shí)也為了使行政復(fù)議案件的審理能夠切實(shí)發(fā)揮實(shí)效，此類案件的被申請(qǐng)人也應(yīng)當(dāng)為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)或包括批準(zhǔn)機(jī)關(guān)”，*郜風(fēng)濤：《行政復(fù)議法實(shí)施條例解釋與應(yīng)用》，人民出版社2007年版，第93頁(yè)。這里確有讓批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)其“法外”批準(zhǔn)行為“擔(dān)責(zé)”以示“懲罰”的意蘊(yùn)，從“責(zé)任自負(fù)”的角度或有一些合理性，但按此邏輯，報(bào)批機(jī)關(guān)應(yīng)否對(duì)其“法外”報(bào)批行為“擔(dān)責(zé)”呢？所以，在“法外”批準(zhǔn)情形下，讓報(bào)批機(jī)關(guān)或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)獨(dú)立“擔(dān)責(zé)”都不利于促進(jìn)嚴(yán)格依法行政和養(yǎng)成良好的“自擔(dān)其責(zé)”的行政習(xí)慣，唯一理性的辦法只能是讓他們作為共同被申請(qǐng)人共同“擔(dān)責(zé)”。

三、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為復(fù)議被申請(qǐng)人的法理分析

首先，除非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)直接對(duì)外署名以自己名義或者與“報(bào)批”機(jī)關(guān)共同名義做出行為，否則批準(zhǔn)行為不具有具體行政行為所必需的外部性，且絕大多數(shù)批準(zhǔn)程序并不屬于相對(duì)人知情權(quán)范圍，讓批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為復(fù)議被申請(qǐng)人只能給復(fù)議被申請(qǐng)人的確定帶來(lái)不確定性，并給相對(duì)人通過(guò)復(fù)議維權(quán)帶來(lái)麻煩。

在德國(guó)，經(jīng)批準(zhǔn)的行政行為又叫“多層(級(jí))行政行為”，“是對(duì)需要批準(zhǔn)才能發(fā)布行政行為的行政內(nèi)部措施，它缺少外部的效力，不是一個(gè)行政行為。需要批準(zhǔn)的行政行為，體現(xiàn)了行政當(dāng)局之間的內(nèi)部合作關(guān)系?！?于安：《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第111頁(yè)。而且，“多級(jí)行政行為(mehrstufiger VA)的正確被告，總是向公民作出‘最終決定’的那個(gè)行政機(jī)關(guān)的法定主體?！?[德]弗里德赫耳穆·胡芬：《行政訴訟法》(第5版)，莫光華譯，法律出版社2003年版，第201頁(yè)。既然內(nèi)部行為不直接產(chǎn)生外部法律效果，根據(jù)基本法理，批準(zhǔn)主體也無(wú)需直接對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。

批準(zhǔn)行為的這種“內(nèi)部性”會(huì)給復(fù)議標(biāo)的、對(duì)象選擇和程序穩(wěn)定性帶來(lái)不確定性，因?yàn)槭欠窠?jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序，相對(duì)人無(wú)從知道，只能依賴最終行為機(jī)關(guān)是否告知或最終行為文書(shū)是否載明，而且按照我國(guó)行政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)和慣例，報(bào)批機(jī)關(guān)基本不會(huì)甚至“不敢”告知當(dāng)事人曾經(jīng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序，據(jù)此，極有可能產(chǎn)生在相對(duì)人針對(duì)最終行為機(jī)關(guān)提起復(fù)議后才知曉批準(zhǔn)事宜，進(jìn)而產(chǎn)生撤回復(fù)議申請(qǐng)或變更復(fù)議標(biāo)的、被申請(qǐng)人等繁瑣。盡管《實(shí)施條例》第13條附加了“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定”的限制條件，將本條適用前提限定為“法定批準(zhǔn)”，但一則相對(duì)人有不懂法的情形；二則如此一來(lái)必將導(dǎo)致同為批準(zhǔn)行為，只因是否“法定批準(zhǔn)”而產(chǎn)生復(fù)議標(biāo)的、對(duì)象等方面的差異，“事實(shí)上的批準(zhǔn)”與“法定批準(zhǔn)”在行政效果、對(duì)相對(duì)人的約束力、對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的影響力等并無(wú)實(shí)質(zhì)差異，卻要設(shè)計(jì)成不同救濟(jì)模式，有違法律統(tǒng)一性、平等性原則，也會(huì)造成實(shí)務(wù)操作上的困難與繁瑣。

其次，作為內(nèi)部行為的批準(zhǔn)行為不符合具體行政行為成立要件和規(guī)則，不是最終行為。根據(jù)具體行政行為成立理論與規(guī)則，只有處于行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系“節(jié)點(diǎn)”上的行為才是可成立或已成立的行政行為，因?yàn)橹挥刑幱谶@個(gè)環(huán)節(jié)的行為才會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)直接影響。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，根據(jù)“最高行政法院”1976年12月17日就“拆屋補(bǔ)償事件”所做第二一七四號(hào)判決，“上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)本于職權(quán)所為指揮監(jiān)督之指示，并非對(duì)人民所為之行政處分，不因而對(duì)人民直接發(fā)生公法上具體效果者，即不能認(rèn)為行政處分?！?陳清秀：《行政訴訟法》，臺(tái)灣地區(qū)翰蘆圖書(shū)出版有限公司1999年版，第193頁(yè)。在日本，行政行為僅系“因其行為而直接形成國(guó)民的權(quán)利義務(wù)或者確定其范圍，在法律上得以承認(rèn)的行為?！?[日]鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第71頁(yè)。據(jù)此，只要不對(duì)國(guó)民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接變動(dòng)的行為就不是行政處分，就會(huì)因“處分性”缺失而欠缺行政行為成立要件。在德國(guó)，“既要肯定這些情況下的批準(zhǔn)具有行政行為的特征，但又要使可能提起的撤銷之訴因缺乏訴權(quán)(因?yàn)椴豢赡馨l(fā)生權(quán)利侵害)而失敗?！?[德]弗里德赫耳穆·胡芬：《行政訴訟法》(第5版)，莫光華譯，法律出版社2003年版，第228頁(yè)。這里“不可能發(fā)生權(quán)利侵害”的根本原因就在于批準(zhǔn)行為一般不處于權(quán)力權(quán)利“交匯點(diǎn)”上，若不通過(guò)“節(jié)點(diǎn)”上的“最終行為”，批準(zhǔn)行為不會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，并不構(gòu)成行政法學(xué)意義上的具體行政行為。

據(jù)此，復(fù)議被申請(qǐng)人的確定應(yīng)采“名義”標(biāo)準(zhǔn)，即具體行政行為以誰(shuí)的名義作出，誰(shuí)就是被申請(qǐng)人?！皩?duì)于行為者的認(rèn)定，一般根據(jù)行為者的名義?！?馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第239頁(yè)。我國(guó)當(dāng)下制度設(shè)計(jì)也是這樣確定的，無(wú)論是《行政復(fù)議法》第15條第(四)項(xiàng)關(guān)于“兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同的名義”，還是《若干解釋》第19條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為”“應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告”，都將“名義”作為確立被申請(qǐng)人的重要甚至唯一根據(jù)。這里除了合乎基本行政法理、便于保持復(fù)議與訴訟一致性等因素外，還有關(guān)照行政相對(duì)人的考量。任何救濟(jì)制度都應(yīng)將便于相對(duì)人判斷和操作作為基準(zhǔn)，不能讓批準(zhǔn)與否、批準(zhǔn)是否法定程序、文書(shū)是否載明批準(zhǔn)程序、何時(shí)知曉批準(zhǔn)程序等細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題給相對(duì)人帶來(lái)太多救濟(jì)程序中的麻煩和變數(shù)，更不能讓相對(duì)人承擔(dān)行政內(nèi)部審批關(guān)系復(fù)雜多變帶來(lái)的不便和救濟(jì)成本增加。

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“二以上機(jī)關(guān)先后參與作成處分：其情形有如多階段處分，原則上‘原行政處分機(jī)關(guān)之認(rèn)定，以實(shí)施行政處分時(shí)之名義為準(zhǔn)’(第十三條前段)，實(shí)施行政處分之機(jī)關(guān)，即相當(dāng)于多階段處分中作成最后階段性行為之機(jī)關(guān)?！?吳庚：《行政法之理論與實(shí)務(wù)》(增訂八版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第389-390頁(yè)。域外制度設(shè)計(jì)也大都貫徹了這一理念與標(biāo)準(zhǔn)。日本2004年行政事件訴訟法修改之前，均采取以作出行政處分的行政廳為被告的做法，即所謂“行政廳主義”，根據(jù)“行為者負(fù)擔(dān)原則”，對(duì)于違法的行政應(yīng)當(dāng)追究作為“行使者”的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，該法修改后，盡管由“行政主體主義”取代了“行政廳主義”，但在有特別法規(guī)定時(shí)，根據(jù)特別法優(yōu)先適用原則，仍以作出處分或裁決的行政廳作為被告，*參見(jiàn)江利紅：《日本行政訴訟法》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第253-256頁(yè)。這里的“行為者”和“行使者”就是指行為的“名義者”。在行為動(dòng)因或意志來(lái)源于上級(jí)機(jī)關(guān)時(shí)，“處分廳之處分，雖為本于上級(jí)官?gòu)d之指揮而為之者，亦仍以該處分廳為被告，不以指揮之上級(jí)廳為被告也?！?[日]美濃部達(dá)吉：《行政裁判法》，鄧定人譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第129頁(yè)。

但是，“名義”是判斷被申請(qǐng)人的重要但非唯一標(biāo)準(zhǔn)，“誰(shuí)署名，誰(shuí)被申請(qǐng)人”和“共同署名、共同被申請(qǐng)人”僅為批準(zhǔn)行為中被申請(qǐng)人確立的一般標(biāo)準(zhǔn)，“未署名，仍應(yīng)作為被申請(qǐng)人”應(yīng)該成為補(bǔ)充或例外規(guī)則，這主要發(fā)生在實(shí)質(zhì)意義上的批準(zhǔn)領(lǐng)域。

盡管核心意思或意志來(lái)自批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，但批準(zhǔn)行為并不必然是最終行政行為，且批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意思或意志并不必然是具體行政行為的全部，尤其是，這里的意思或意志必須具有獨(dú)立性和外部性，其中的獨(dú)立性受制于外部性，“此處的獨(dú)立應(yīng)理解為‘對(duì)外意思表示’上的獨(dú)立，而不究其意思的形成是否獨(dú)立。”*馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第239頁(yè)。因而，讓批準(zhǔn)機(jī)關(guān)承擔(dān)整個(gè)具體行政行為的責(zé)任，無(wú)疑陷入另一個(gè)“代人受過(guò)”窘境。立法原意之一原本是防止報(bào)批機(jī)關(guān)替批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“受過(guò)”，結(jié)果卻矯枉過(guò)正，陷入另一種對(duì)“責(zé)任自負(fù)”的背離。

概言之，經(jīng)批準(zhǔn)的行政行為究竟是誰(shuí)的行為，取決于三個(gè)基本因素：一是誰(shuí)的意志在最終行為中占了主導(dǎo)地位，這是實(shí)質(zhì)意義上的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但這一點(diǎn)對(duì)外很難識(shí)別，除非是法律明確規(guī)定或者對(duì)外生效或公開(kāi)的法律文書(shū)中已經(jīng)標(biāo)明，如果批準(zhǔn)程序在法律或事實(shí)上為最終行為成立所必不可少，則應(yīng)傾向于認(rèn)定為共同行為；二是以誰(shuí)的名義對(duì)外作出，除非對(duì)外生效法律文書(shū)中明確寫(xiě)明了批準(zhǔn)程序或者法律明確規(guī)定批準(zhǔn)程序?yàn)樽罱K行為成立或生效要件，否則應(yīng)認(rèn)定為署名機(jī)關(guān)的行為；三是批準(zhǔn)內(nèi)容中給報(bào)批機(jī)關(guān)的自由裁量度，如果批準(zhǔn)行為可視或公開(kāi)，批準(zhǔn)行為內(nèi)容所示應(yīng)作為行為主體判斷的重要參考因素，

追根溯源，“意志說(shuō)”與民事法律行為中的“意思表示”一脈相承，但是，“行政行為并非私法法律行為概念意義上的法律行為”，“就其本質(zhì)和基于其本質(zhì)所產(chǎn)生的問(wèn)題而言，它們卻與私法上的法律行為具有根本性的區(qū)別”。*[德]維爾納·弗盧梅：《法律行為論》，遲穎譯，法律出版社2013年版，第48頁(yè)。筆者認(rèn)為：

第一，與民事法律行為以“意思表示”為核心不同，“鑒于行政行為適用合法行政原則，所以意思要素(Willensmoment)退居其次?！?[德]維爾納·弗盧梅：《法律行為論》，遲穎譯，法律出版社2013年版，第49頁(yè)。取而代之的是“法定職權(quán)”和“法律效果”要素，前者意指誰(shuí)有權(quán)為“意思表示”誰(shuí)就是主體；后者寓意“意思表示”必須產(chǎn)生法律效果方能生成行為，行為成立之時(shí)才是主體確認(rèn)之時(shí)，二者共同為經(jīng)批準(zhǔn)行為的“行為名義”標(biāo)準(zhǔn)提供了理論支撐。

第二，退步講，即使遵從民法上的“意思表示”，按最早解釋之一的《普魯斯普通邦法》第一部分第4節(jié)第1條規(guī)定：“意思表示是由表意人所作出的，按照其意思應(yīng)該發(fā)生或者不應(yīng)該發(fā)生某事的表述?！?[德]維爾納·弗盧梅：《法律行為論》，遲穎譯，法律出版社2013年版，第49頁(yè)。在批準(zhǔn)僅系內(nèi)部行為的情況下，真正的“表意人”和意思表示的“表述人”只能是報(bào)批機(jī)關(guān)而非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。即使是實(shí)質(zhì)意義的批準(zhǔn)，“意思”的形成與表述也大多由下級(jí)機(jī)關(guān)完成，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)一般只在最后程序中予以“同意”即可。

第三，經(jīng)批準(zhǔn)的行為并不必然是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的“意思表示”。按薩維尼在《現(xiàn)代羅馬法體系》第三卷中所言，民事法律行為系“行為人創(chuàng)設(shè)其意欲的法律關(guān)系而從事的意思表示行為”。*龍衛(wèi)球：《民法總論》，中國(guó)法制出版社2001年版，第475頁(yè)。在美國(guó)學(xué)者龐德看來(lái)，法律行為是“一種意在引起法律后果、實(shí)施行為人意愿的行為產(chǎn)生預(yù)期的法律后果”。*[美]羅斯科·龐德：《普通法的精神》，唐前宏、廖湘文譯，法律出版社2001年版，第14頁(yè)。1900年《德國(guó)民法典》的《立法理由書(shū)》則稱，所謂法律行為，是指“私人的、旨在法律效果的意思表示。此種效果之所以得依法產(chǎn)生，皆因行為人希冀其發(fā)生?！?[德]迪特爾·梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第142頁(yè)。按上述語(yǔ)義檢視經(jīng)批準(zhǔn)行為，真正“意欲”、“意在”、“意愿”、“希冀”法律效果產(chǎn)生的只能是報(bào)批機(jī)關(guān)而非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，即使是實(shí)質(zhì)意義上的批準(zhǔn)也不例外。既然報(bào)批機(jī)關(guān)是主要意思表示機(jī)關(guān)和意思表示的形成機(jī)關(guān)，就應(yīng)該以其為主來(lái)承擔(dān)經(jīng)批準(zhǔn)行為的法律責(zé)任，除非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)最終成為單獨(dú)或共同“名義機(jī)關(guān)”。

第四，“意思表示”中的“表示”比“意思”更加重要，有“意思”但不“表示”并不必然構(gòu)成行為，除非依法進(jìn)行“意思”推定；無(wú)“意思”的不“表示”同樣可以構(gòu)成行為，即行政不作為。正如林明鏘先生所言；“該是否為行政處分，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)之主觀意思及表現(xiàn)于外的客觀意旨，衡酌行政程序法第92條要件綜合判斷之?！?林明鏘：《2010年行政法發(fā)展回顧》，載《國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)論叢》第40卷特刊，第1675頁(yè)。就經(jīng)批準(zhǔn)行為而言，“表現(xiàn)于外的客觀意旨”才是行為成立的主觀要件，而這恰恰與“行為名義”標(biāo)準(zhǔn)一脈相承。

第五，從“意思表示”的運(yùn)行“軌跡”看，只有在以部分實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)為主的極少數(shù)情況下，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)先以“批復(fù)”等形式“下達(dá)”意思，然后由下級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體制作、表示和報(bào)批“意思”，此時(shí)無(wú)論最終行為以誰(shuí)的名義作出，實(shí)質(zhì)上都是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的行為，以其為被申請(qǐng)人理所應(yīng)當(dāng)。但是，鑒于此種“上意下達(dá)”總是以“內(nèi)部批復(fù)”的形式完成，其運(yùn)行軌跡并不為相對(duì)人尤其是相關(guān)人所知曉，所以實(shí)踐中不利于被申請(qǐng)人確定。“意思表示”“自下而上”運(yùn)行是經(jīng)批準(zhǔn)行為的“常態(tài)”，此時(shí)下級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo)著“意思”的形成、運(yùn)行、表示等環(huán)節(jié)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)只實(shí)施了并不外顯的內(nèi)部程序，此種情況下無(wú)論是行為名義還是被申請(qǐng)人均應(yīng)是下級(jí)機(jī)關(guān)，批準(zhǔn)與否只是判斷復(fù)議標(biāo)的是否違反法定程序的基本要素。

對(duì)于絕大多數(shù)經(jīng)批準(zhǔn)的具體行政行為而言，批準(zhǔn)行為構(gòu)成了最終行為的前提與核心，沒(méi)有批準(zhǔn)行為就不可能有最終行為，復(fù)議過(guò)程中不審理批準(zhǔn)行為和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，就很難確保案件事實(shí)清楚，這也成為《實(shí)施條例》第13條將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為被申請(qǐng)人的根本原因。但是，即使想達(dá)到復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)批準(zhǔn)行為進(jìn)行審理的目的，也不必以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人為前提條件，這也是不少國(guó)家的慣常做法。美國(guó)1976年《聯(lián)邦行政程序法》第704條在“可審查的行為”項(xiàng)下規(guī)定：“在對(duì)最終機(jī)關(guān)行為進(jìn)行審查時(shí)，那些不應(yīng)直接接受司法審查的預(yù)備性、程序性或中期性機(jī)關(guān)行為或裁定也應(yīng)成為審查的對(duì)象?！痹诜▏?guó)，屬于內(nèi)部行政措施的“指示”“不具有強(qiáng)制性，不改變利害關(guān)系人的法律地位”，因此，“利害關(guān)系人不能就指示本身直接提起行政訴訟，指示的合法性問(wèn)題，只能在適用或不適用指示所作出的行政處理中進(jìn)行審查?！?王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第176頁(yè)。我國(guó)行政復(fù)議審查系全面審查，既要審查最終行為，也要審查行為過(guò)程中的階段性行為，尤其是在階段性行為構(gòu)成最終行為合法性前提或者階段性行為對(duì)最終行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的情況下。據(jù)此，批準(zhǔn)行為的可審查性并不必須以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人為前提，在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不作為當(dāng)事人出現(xiàn)在復(fù)議程序的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)仍然有權(quán)對(duì)批準(zhǔn)行為進(jìn)行審查。如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不作為當(dāng)事人出現(xiàn)就很難查清案件事實(shí)，完全可以設(shè)計(jì)將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為第三人或者共同被申請(qǐng)人，讓所有同提起復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系、尤其是對(duì)該行為作出有實(shí)質(zhì)影響或者起決定作用的各方主體均以不同身份出現(xiàn)在復(fù)議審理過(guò)程中，以避免出現(xiàn)“審非所為”，從而實(shí)現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)”。

再次，除實(shí)質(zhì)意義的批準(zhǔn)行為外，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不能因?yàn)榕鷾?zhǔn)行為而對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任?！秾?shí)施條例》第13條根本沒(méi)有考慮“報(bào)批”與“批準(zhǔn)”的內(nèi)容在整個(gè)行政行為過(guò)程中所占比例，尤其是對(duì)最終行為結(jié)果所產(chǎn)生的影響。在有些國(guó)家，批準(zhǔn)程序并非重要程序，批準(zhǔn)程序疏漏僅系程序瑕疵，并不導(dǎo)致相關(guān)行為當(dāng)然無(wú)效和撤銷，而是可以經(jīng)補(bǔ)正程序“確認(rèn)有效”。例如，西班牙1992年《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》第67條規(guī)定：“如瑕疵為缺少某種批準(zhǔn)，可通過(guò)職能部門授予該批準(zhǔn)而確認(rèn)行為有效。”批準(zhǔn)行為的這種“可補(bǔ)正性”不僅否定了其獨(dú)立影響最終行為合法性的能力和資格，而且直接減少甚至基本排除了批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序的必要與可能。參照《若干解釋》第7條關(guān)于“復(fù)議改變”的內(nèi)涵界定可知，如果在“主要事實(shí)和證據(jù)”、“適用規(guī)范并對(duì)定性產(chǎn)生影響”和“處理結(jié)果”三個(gè)方面發(fā)生了“報(bào)批”與“批準(zhǔn)”，那么，批準(zhǔn)行為確實(shí)對(duì)最終行為尤其是處理結(jié)果產(chǎn)生決定性作用，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)外“負(fù)責(zé)”具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。但問(wèn)題是，整個(gè)行為過(guò)程尤其是最終行為要涉及事實(shí)證據(jù)、法律適用、定性處理等很多環(huán)節(jié)，如果“報(bào)批”和“批準(zhǔn)”的內(nèi)容并非前述的“決定性因素”，最終行為的形成主要依賴于報(bào)批機(jī)關(guān)或最終行為機(jī)關(guān)的意志，此時(shí)仍由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“大包大攬”地對(duì)外負(fù)責(zé)就缺乏實(shí)質(zhì)理性。更何況，由于客觀情況復(fù)雜多變，報(bào)批機(jī)關(guān)在作出最終行為時(shí)對(duì)批準(zhǔn)內(nèi)容加以篩選、變通、修正甚至“全然不顧”的情形時(shí)有發(fā)生，《實(shí)施條例》第13條對(duì)可能出現(xiàn)的各種復(fù)雜情形不加分辨，一概規(guī)定由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人，欠缺全面性考量。

四、《實(shí)施條例》第13條的合法性追問(wèn)

首先，《實(shí)施條例》第13條與行政復(fù)議法和行政訴訟法有關(guān)規(guī)定相抵觸。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條、第6條規(guī)定，在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名的行政機(jī)關(guān)作出的最終行為，屬于行政復(fù)議范圍，且根據(jù)該法第8條規(guī)定，除人事處理、民事糾紛的行政處理之外的最終行為均不屬于復(fù)議申請(qǐng)權(quán)及其范圍的“排除條款”，但《實(shí)施條例》第13條卻限定只能以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人提起復(fù)議，這實(shí)質(zhì)上是剝奪了相對(duì)人對(duì)報(bào)批并對(duì)外署名的行政機(jī)關(guān)的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。

尤其是，在“復(fù)議必經(jīng)”或“復(fù)議前置”的情況下，這也等于剝奪了相對(duì)人對(duì)該機(jī)關(guān)最終行為的訴權(quán)，而根據(jù)修改后《行政訴訟法》第13條第(四)項(xiàng)關(guān)于人民法院不予受理“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”的規(guī)定，只有法律才有權(quán)剝奪公民訴權(quán)，作為行政法規(guī)的《實(shí)施條例》不享有此項(xiàng)權(quán)力。

從法律屬性與位階上看，《實(shí)施條例》是復(fù)議法的執(zhí)行性立法和訴訟法的下位法。作為下位法，其不得限制與剝奪上位法設(shè)定的權(quán)利；為執(zhí)行性所限，其“必須根據(jù)條文之間的聯(lián)系和立法者的意圖，通過(guò)探求條文的真實(shí)意思以弄清法律的含義而不得附添其他意義”，*[美]約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》，顧培東、祿正平譯，知識(shí)出版社1984年版，第49頁(yè)。限定批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為經(jīng)批準(zhǔn)行為范疇“唯一”的復(fù)議被申請(qǐng)人，顯屬“附添其他意義”。

甘文博士在質(zhì)疑修改前《行政訴訟法》第25條第2款關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”的規(guī)定時(shí)，曾經(jīng)主張：“事實(shí)上，無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)維持還是改變?cè)唧w行政行為，復(fù)議決定都是一個(gè)獨(dú)立的對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響的具體行政行為?！钡凇皬?fù)議維持”的情況下，“根據(jù)《行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，原告不能以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。”*江必新：《中國(guó)行政訴訟制度的完善—行政訴訟法修改問(wèn)題實(shí)務(wù)研究》，法律出版社2005年版，第121頁(yè)。與此同理，筆者認(rèn)為，既然報(bào)批機(jī)關(guān)最終以自己的名義作出了對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響的具體行政行為，無(wú)論其是否經(jīng)過(guò)了批準(zhǔn)程序，均不應(yīng)剝奪相對(duì)人針對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)作出的最終行為的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和起訴權(quán)。

而且，《行政復(fù)議法》第10條第4款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人?！边@里寓意：第一，“作出”亦即“成立與生效”，“成立與生效”是確定被申請(qǐng)人的“節(jié)點(diǎn)”，只有在“成立與生效”環(huán)節(jié)具名和出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)才是被申請(qǐng)人；第二，不是“作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)”不能成為被申請(qǐng)人，批準(zhǔn)大多只有“作”而非“出”、“成立”而非“生效”的功能，“作”而不“出”等于不“作”，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)自然不能成為被申請(qǐng)人。

其次，《實(shí)施條例》第13條與已有司法解釋和相關(guān)司法制度實(shí)踐相抵觸。

《若干解釋》第19條規(guī)定：“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告。”這也與域外制度設(shè)計(jì)基本一致。在德國(guó)，“其他行政機(jī)關(guān)的參與”無(wú)論是“附和或者同意”，司法界均傾向于否定其行政行為的屬性。*參見(jiàn)[德]漢斯·J.沃爾夫,奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第二卷)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第31-32頁(yè)。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政救濟(jì)制度中，“至于判斷處分機(jī)關(guān)的基準(zhǔn)，原則上采顯名主義，例外才采取實(shí)質(zhì)權(quán)責(zé)歸屬主義?！?蔡志方：《行政處分機(jī)關(guān)的認(rèn)定》，載《萬(wàn)國(guó)法律》2000年第109期，第101頁(yè)。《訴愿法》第13條規(guī)定：“原行政處分機(jī)關(guān)之認(rèn)定，以實(shí)施行政處分時(shí)之名義為準(zhǔn)。”該“規(guī)定乃采用‘顯名主義’，原處分機(jī)關(guān)之認(rèn)定以實(shí)施名義為準(zhǔn)”。*臺(tái)灣地區(qū)高點(diǎn)法學(xué)編輯委員會(huì):《委托案件之訴愿管轄機(jī)關(guān)》，載《判解集》2011年第7期，第92頁(yè)?！帮@名主義”只有執(zhí)行的委托、權(quán)限委托和權(quán)限代理三種例外，即在“作成行政處分的權(quán)限曾經(jīng)轉(zhuǎn)移”或“行政處分的作成有其他機(jī)關(guān)參與”等情況下，才會(huì)更多地考慮實(shí)質(zhì)決定權(quán)歸屬、權(quán)限轉(zhuǎn)移的程度、特別法之規(guī)定等因素，例外地不適用“顯名主義”。*林三欽：《“權(quán)限轉(zhuǎn)移”與訴愿管轄——兼評(píng)九十三年五月最高行政法院庭長(zhǎng)法官聯(lián)席會(huì)議決議等三則實(shí)務(wù)見(jiàn)解》，載《月旦法學(xué)雜志》2007年第9期，第222-224頁(yè)。

《若干解釋》第19條確立的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)外作出具體行政行為的名義，以誰(shuí)的名義作出具體行政行為，就以誰(shuí)為被告。該規(guī)定不僅符合具體行政行為的基本法理，而且在《實(shí)施條例》第13條實(shí)施之前，與復(fù)議被申請(qǐng)人的認(rèn)定規(guī)則保持了基本一致性，進(jìn)而確立了經(jīng)批準(zhǔn)行為中復(fù)議被申請(qǐng)人與訴訟被告認(rèn)定的統(tǒng)一規(guī)則，在此情況下，《實(shí)施條例》第13條的“一反常態(tài)”會(huì)產(chǎn)生下述負(fù)面效果：

第一，搞亂基本行政法理。對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)的行為，究竟誰(shuí)是行政主體，進(jìn)而成為復(fù)議被申請(qǐng)人和訴訟被告，國(guó)務(wù)院和最高人民法院遵循了不同的法理：國(guó)務(wù)院遵循的是“意志來(lái)源說(shuō)”，最高人民法院采用的是“對(duì)外名義說(shuō)”，這就必然造成行政行為主體標(biāo)準(zhǔn)理論體系紊亂。

第二，行政法規(guī)與司法解釋之間形成抵觸，導(dǎo)致法律適用上的窘境?！秾?shí)施條例》屬于行政法規(guī)，《若干解釋》屬于司法解釋或者是不少學(xué)者所稱之“法規(guī)性文件”，在二者之間對(duì)于同一個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)“不同理”的規(guī)定時(shí)，究竟如何適用？根據(jù)修改后《行政訴訟法》第63條規(guī)定，應(yīng)該依據(jù)行政法規(guī)；而根據(jù)2007年最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第20條規(guī)定司法解釋的審核內(nèi)容第(一)項(xiàng)是“是否符合憲法、法律的規(guī)定”，可見(jiàn)司法解釋的合法性要件中并不包括是否符合行政法規(guī)。而且，問(wèn)題的關(guān)鍵是，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的行為欲進(jìn)入訴訟程序，必須符合司法解釋確立的適格被告標(biāo)準(zhǔn)，從法院作為審判主體和訴訟程序的最終性角度言，司法解釋的優(yōu)越地位完全可能使《實(shí)施條例》第13條歸入無(wú)效。

第三，導(dǎo)致復(fù)議與訴訟脫節(jié)。從法理上說(shuō)，既然被申請(qǐng)人是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，那么復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中只能審查批準(zhǔn)行為；而且，復(fù)議機(jī)關(guān)可以在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不是當(dāng)事人的情況下審查作為階段性行為的批準(zhǔn)行為，但絕對(duì)不可以在“報(bào)批”機(jī)關(guān)或最終行為機(jī)關(guān)并非當(dāng)事人的情況下審查其最終行為。進(jìn)入訴訟程序后，除非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)共同署名，否則其不能成為被告，所以法院審查的重點(diǎn)只能是作為最終行為的被訴具體行政行為，批準(zhǔn)行為充其量被作為階段性行為予以審查，這就必然造成復(fù)議與訴訟在審理標(biāo)的、對(duì)象、焦點(diǎn)等問(wèn)題上相脫節(jié)，導(dǎo)致復(fù)議與訴訟在標(biāo)的、當(dāng)事人等方面出現(xiàn)差異。

同時(shí)，在批準(zhǔn)系內(nèi)部程序的語(yǔ)境下，假設(shè)案件涉及行政賠償，按照《國(guó)家賠償法》第8條關(guān)于復(fù)議加重的、復(fù)議機(jī)關(guān)就加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任之規(guī)定所折射出的立法思想，如果賠償事宜發(fā)生在復(fù)議程序中，鑒于批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人和賠償責(zé)任人，則報(bào)批機(jī)關(guān)應(yīng)該就其具體實(shí)施批準(zhǔn)行為過(guò)程中可能的“加重”損害承擔(dān)賠償責(zé)任，但其并非復(fù)議被申請(qǐng)人，所以需要在復(fù)議過(guò)程中追加被申請(qǐng)人或第三人，這就必須從立法上加緊確立和完善行政機(jī)關(guān)作為復(fù)議第三人和復(fù)議程序中追加當(dāng)事人制度設(shè)計(jì)。如果賠償事宜發(fā)生在在訴訟程序中，除非出現(xiàn)類似法國(guó)法的情形：“在相當(dāng)長(zhǎng)久的時(shí)間以內(nèi)，行政法院不承認(rèn)內(nèi)部行政措施的賠償責(zé)任，最近以來(lái)已經(jīng)承認(rèn)這種責(zé)任，而且發(fā)展比撤銷之訴更迅速?！?王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第178頁(yè)。否則，被告和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)系行為名義機(jī)關(guān)，也不會(huì)出現(xiàn)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“加重”損害的情形，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不承擔(dān)任何賠償責(zé)任?？梢?jiàn)，同一案件會(huì)因賠償事宜發(fā)生于復(fù)議抑或訴訟兩個(gè)不同程序中，得出截然不同的法律效果，而這皆因《實(shí)施條例》)第13條和《若干解釋》第19條關(guān)于經(jīng)批準(zhǔn)行為當(dāng)事人確立上的差異所致。

第四，復(fù)議與訴訟當(dāng)事人難以理順。如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)沒(méi)有共同署名，根據(jù)《實(shí)施條例》第13條的規(guī)定，其在復(fù)議過(guò)程中仍然是被申請(qǐng)人，但一旦進(jìn)入訴訟程序，依據(jù)《若干解釋》第19條規(guī)定批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不是適格被告，作為適格被告的或者是復(fù)議維持情形下的原最終行為機(jī)關(guān)，或者是復(fù)議改變情形下的復(fù)議機(jī)關(guān)，如此必然割裂復(fù)議與訴訟在當(dāng)事人上的應(yīng)有關(guān)聯(lián)。

以王立海與北京市大興區(qū)人民政府強(qiáng)制拆除及賠償一案為例。2007年11月29日，北京市大興區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)(以下簡(jiǎn)稱大興區(qū)城管大隊(duì))對(duì)王立海作出京大管強(qiáng)拆字[2007]第110064號(hào)強(qiáng)制拆除決定。依據(jù)《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第27條的規(guī)定，經(jīng)北京市大興區(qū)人民政府(以下簡(jiǎn)稱大興區(qū)政府)批準(zhǔn)，決定于2007年11月30日9時(shí)30分對(duì)王立海的違法建設(shè)依法實(shí)施強(qiáng)制拆除。2008年1月28日，王立海向北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局申請(qǐng)行政復(fù)議；同年1月31日，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局認(rèn)為強(qiáng)制拆除決定是經(jīng)大興區(qū)政府批準(zhǔn)作出的，依據(jù)《實(shí)施條例》第13條的規(guī)定，決定對(duì)王立海的復(fù)議申請(qǐng)不予受理。隨后，王立海以大興區(qū)政府為被告，對(duì)強(qiáng)制拆除決定向一審法院提起訴訟，請(qǐng)求法院撤銷強(qiáng)制拆除決定，并賠償拆除所造成的損失。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，大興區(qū)城管大隊(duì)經(jīng)其上級(jí)行政機(jī)關(guān)大興區(qū)政府批準(zhǔn)，對(duì)王立海作出強(qiáng)制拆除決定，署名的機(jī)關(guān)為大興區(qū)城管大隊(duì)，根據(jù)《若干解釋》第19條規(guī)定，王立海對(duì)強(qiáng)制拆除決定不服提起訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)以大興區(qū)城管大隊(duì)為被告。王立海所起訴的被告不適格，法院已告知其變更被告，但王立海拒絕變更，遂裁定駁回王立海的起訴。*參見(jiàn)北京市高級(jí)人民法院編：《北京法院指導(dǎo)案例》(第6卷)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第264頁(yè)。本案中，原告在復(fù)議中依照《實(shí)施條例》第13條本應(yīng)選擇“批準(zhǔn)”機(jī)關(guān)卻選擇了“名義”機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人，在訴訟中依照《若干解釋》第19條本應(yīng)選擇“名義”機(jī)關(guān)卻選擇了“批準(zhǔn)”機(jī)關(guān)作為被告，導(dǎo)致兩次“被拒”，原因在于《實(shí)施條例》第13條與《若干解釋》第19條規(guī)定不一致，根源則在于前者違背了基本法理，極為“唐突”與“孤立”地改變了長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)成的實(shí)踐做法，也有悖于我國(guó)司法制度設(shè)計(jì)與域外通常做法。由本案也可以看出，如果在復(fù)議與訴訟中均取“共同被申請(qǐng)人”和“共同被告”模式，或者在采用“單一”當(dāng)事人模式的情況下認(rèn)同和拓展行政機(jī)關(guān)作為第三人制度，不僅會(huì)化解當(dāng)下法律沖突，而且能避免由批準(zhǔn)的復(fù)雜性所帶來(lái)的立法繁瑣，以及由批準(zhǔn)程序的隱秘性所帶來(lái)的變更、追加當(dāng)事人的程序麻煩，更能減少相對(duì)人、相關(guān)人選擇判斷上的困難和救濟(jì)成本。

此外，如果經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的行為有多個(gè)相對(duì)人，其中有的申請(qǐng)復(fù)議而有的提起訴訟，就會(huì)出現(xiàn)同一行為引發(fā)的案件，僅僅因救濟(jì)途徑不同，導(dǎo)致責(zé)任人和案件結(jié)果迥然不同。而且，上述情況下，還易引發(fā)復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院如何受理、案件標(biāo)的如何確定、批準(zhǔn)行為與最終行為的復(fù)議申請(qǐng)及起訴期間如何協(xié)調(diào)等具體問(wèn)題。*參見(jiàn)葉必豐：《需補(bǔ)充行政行為:基于監(jiān)督的制度分析》，載《行政法學(xué)研究》2008年第3期，第105頁(yè)。

五、《實(shí)施條例》第13條的效力及司法適用性分析

首先，修改后《行政訴訟法》第63條：“以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！崩斫獯颂帯耙罁?jù)”的涵義必須明晰兩點(diǎn)：一是在行政訴訟范疇內(nèi)，“依據(jù)”是與“參照”相伴存在的，既然“參照”的意思是“先審查，后決定是否依據(jù)”，那么，“依據(jù)”就是無(wú)需審查前提下的“直接依據(jù)”或“直接適用”，*值得探究的是，這里應(yīng)否設(shè)立“下位法是否抵觸上位法”、是否屬于“良法”等其他限制條件。據(jù)此，人民法院對(duì)《實(shí)施條例》第13條應(yīng)予“適用”和“依據(jù)”；二是從審判權(quán)的“規(guī)范選擇適用”內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，人民法院有權(quán)根據(jù)憲法、立法法等審查判斷擬作為裁判依據(jù)的任何性質(zhì)和位階的規(guī)范，意即“適用性審查”，據(jù)此，在決定是否可以作為裁判依據(jù)這一過(guò)程中，人民法院有權(quán)對(duì)包括《實(shí)施條例》第13條在內(nèi)的任何規(guī)范予以審查。

可見(jiàn)，關(guān)于該條款的效力和司法適用性，從“參照”對(duì)應(yīng)角度和審判權(quán)之“規(guī)范選擇適用”內(nèi)涵角度，會(huì)得出完全相反結(jié)論。但是，作為一種古老的法律思想、理念、原則和基本法理，不能依據(jù)“惡法”斷案早已有之，任何國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)適用“惡法”進(jìn)而導(dǎo)致“錯(cuò)上加錯(cuò)”。在法國(guó)，熱澤先生于1895年就提出“如果一部制定法違反了憲法，那么法院就不能對(duì)其進(jìn)行適用，”*[法]萊昂·狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第87頁(yè)。與之同理，違反上位法的下位法同樣不應(yīng)適用，理由是，在相互沖突的法規(guī)范之間，必須確認(rèn)和維護(hù)上位法的權(quán)威性，這是法制統(tǒng)一的基本要求，該觀點(diǎn)一直得到理論與制度的普遍認(rèn)同。盡管在某些國(guó)家和時(shí)期，上述“理念法”大多用于彌補(bǔ)“條文法”缺位，但是，作為“法上之法”的“理念法”永遠(yuǎn)高于“條文法”，是“條文法”是否符合“良法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而，從法理層面講，上述“規(guī)范選擇適用”規(guī)則要?jiǎng)龠^(guò)或高于“依據(jù)”內(nèi)涵的。易言之，《實(shí)施條例》第13條并不絕對(duì)享有被“適用”和“依據(jù)”的特權(quán)，“適用性審查”是能否依據(jù)的程序要件，合法有效尤其是不與上位法抵觸是依據(jù)的實(shí)質(zhì)要件。當(dāng)然，我們?cè)诘贸錾鲜鼋Y(jié)論的同時(shí)，必須面對(duì)“用司法解釋方法矯正‘制定法’中的錯(cuò)誤”之正當(dāng)性的拷問(wèn)，*參見(jiàn)[美]羅斯科·龐德：《普通法的精神》，唐前宏、廖湘文譯，法律出版社2001年版，第127頁(yè)。而回答這一問(wèn)題就必須牽涉法官造法的正當(dāng)性、司法解釋的人民性和民主性等一系列復(fù)雜的理論問(wèn)題。

在立法和司法解釋層面，我國(guó)早有將經(jīng)批準(zhǔn)的行為認(rèn)定為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)行為及效力層級(jí)的法律規(guī)定。1987年4月21日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第15條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院總理審定的行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院發(fā)布，或者由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布?！敝陵P(guān)重要的是，最高人民法院法[2004]96號(hào)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《座談會(huì)紀(jì)要》)規(guī)定，“立法法施行以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的行政法規(guī)”，屬于現(xiàn)行有效的行政法規(guī)。這表明最高人民法院認(rèn)同了前述規(guī)定和立法實(shí)踐做法。據(jù)此，經(jīng)批準(zhǔn)的立法實(shí)質(zhì)上被視為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的行為和效力層級(jí)，即采“意志說(shuō)”；對(duì)照《若干解釋》第19條所確立的“名義說(shuō)”不難看出，最高人民法院對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)的立法和經(jīng)批準(zhǔn)的具體行政行為究竟屬于誰(shuí)的行為，采取了“雙重”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這也恰恰印證了批準(zhǔn)內(nèi)涵的復(fù)雜性、經(jīng)批準(zhǔn)行為的多樣性及其性質(zhì)認(rèn)定時(shí)單一標(biāo)準(zhǔn)的片面性。

其次，根據(jù)《立法法》第87條規(guī)定，立法中出現(xiàn)“下位法違反上位法的”，“由有權(quán)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷”，寓意在“改變或者撤銷”之前，“不法立法”是有效的。該條規(guī)定實(shí)質(zhì)上否定了“不法立法”的“當(dāng)然無(wú)效”制度，一定程度上也是對(duì)“惡法亦法”的一種肯定?！皭悍ǚ欠ā备嗟厥欠▽W(xué)思想家們的“說(shuō)教”，即使在希臘古典時(shí)期的憲政，“或許會(huì)宣稱某政體或某具體法律是壞的；但卻從不斷言其不具約束力。它甚至?xí)J(rèn)為此類壞的立法根本就不是真正的法律，但決不愿說(shuō)它們可以完全不予理會(huì)。”*[美]C.H.麥基文：《憲政古今》，翟小波譯，貴州人民出版社2004年版，第29頁(yè)。據(jù)此，《實(shí)施條例》第13條即使與復(fù)議法、訴訟法以及相關(guān)法理相違背，也只能通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)予以“改變或者撤銷”的途徑使其喪失效力。

再次，《座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定：“下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法?！边@里“摒棄”下位法“適用”上位法并不考慮被“摒棄”的規(guī)范性質(zhì)、位階、制定機(jī)關(guān)等情形，只要與上位法不相符合，即使是法律、行政法規(guī)等，也同樣不予適用。

同時(shí)，《座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，“下位法不符合上位法的常見(jiàn)情形有：……下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，”《實(shí)施條例》第13條完全可以看作是對(duì)相對(duì)人依據(jù)復(fù)議法享有的、針對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)對(duì)外署名作出的最終行為的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的剝奪，并在“復(fù)議必經(jīng)”或“復(fù)議前置”的情況下進(jìn)一步剝奪了相對(duì)人對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)最終行為的訴權(quán)，因而，《實(shí)施條例》第13條完全構(gòu)成了“限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利”。

六、立法修改建議及說(shuō)明

《若干解釋》第22條規(guī)定，在復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作復(fù)議決定的情況下，賦予當(dāng)事人訴訟標(biāo)的和被告選擇權(quán)：對(duì)原具體行政行為不服的，以原行為機(jī)關(guān)為被告；對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。參照該條的立法精神，筆者建議，《實(shí)施條例》第13條修改的核心精神是為相對(duì)人提供更充分的救濟(jì)，提供復(fù)議申請(qǐng)對(duì)象的選擇權(quán)，進(jìn)而將下述內(nèi)容融入該條當(dāng)中：

第一，下級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為，申請(qǐng)人應(yīng)以對(duì)外生效法律文書(shū)上署名的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，下級(jí)機(jī)關(guān)與上級(jí)機(jī)關(guān)共同署名的，是共同被申請(qǐng)人。

第二，盡管只有下級(jí)機(jī)關(guān)在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名，但在法律明確規(guī)定必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或者相關(guān)文書(shū)明確載明經(jīng)過(guò)了批準(zhǔn)程序的情況下，申請(qǐng)人一并將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為共同被申請(qǐng)人的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

第三，批準(zhǔn)事宜在復(fù)議過(guò)程中知曉的，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)追加批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為共同被申請(qǐng)人，復(fù)議機(jī)關(guān)也可以依職權(quán)追加批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為共同被申請(qǐng)人，申請(qǐng)人不同意追加的，將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為第三人。

第四，下級(jí)行政機(jī)關(guān)與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)共同署名作出具體行政行為，申請(qǐng)人僅以其中一個(gè)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人提起復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人申請(qǐng)追加或者依職權(quán)追加另一個(gè)機(jī)關(guān)為共同被申請(qǐng)人。

在筆者的建議中，共同被申請(qǐng)人是經(jīng)批準(zhǔn)行為確定復(fù)議被申請(qǐng)人的首選模式，這也是不少國(guó)家相關(guān)制度設(shè)計(jì)中的慣常做法。在美國(guó)，對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)命令做出行為，究竟應(yīng)以何者為被告的規(guī)則是，下級(jí)機(jī)關(guān)參訴是否足以達(dá)到救濟(jì)目的，該規(guī)則最早是由威廉斯訴范寧案確立的。該案中，郵政總長(zhǎng)命令洛杉磯地方郵政局長(zhǎng)退回申訴人的信件。申訴人申請(qǐng)加州地區(qū)法院發(fā)布制止令，制止郵政局長(zhǎng)執(zhí)行郵政總長(zhǎng)的命令。下級(jí)法院拒絕受理這個(gè)案件，認(rèn)為郵政總長(zhǎng)是必不可少的當(dāng)事人。最高法院推翻了地區(qū)法院的判決，認(rèn)為“如果法院對(duì)出庭的下級(jí)官員發(fā)布的命令，能夠有效地得到所要求的救濟(jì)時(shí)”，郵政總長(zhǎng)就不是必不可少的被告。*參見(jiàn)曾繁正：《美國(guó)行政法》，紅旗出版社1998年版，第116頁(yè)?？梢?jiàn)，關(guān)于經(jīng)批準(zhǔn)行為的主體判定，美國(guó)司法審查中奉行的基準(zhǔn)也是“行為名義”標(biāo)準(zhǔn)，只有在下級(jí)機(jī)關(guān)參訴不足以滿足原告救濟(jì)要求時(shí)，才會(huì)將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為當(dāng)事人。盡管這是一個(gè)司法審查的案例，但其所折射的經(jīng)批準(zhǔn)行為的救濟(jì)機(jī)理是相通的：一是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不是當(dāng)然的當(dāng)事人，只有在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)參訴成為必不可少的情況下，才會(huì)成為案件當(dāng)事人；二是共同被申請(qǐng)人或共同被告是經(jīng)批準(zhǔn)行政案件中便于查清事實(shí)、厘清責(zé)任、滿足訴求的最佳當(dāng)事人模式，尤其當(dāng)爭(zhēng)議行為系由下級(jí)機(jī)關(guān)與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“合力”完成的情況下；三是特定情況下，復(fù)議申請(qǐng)和訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容可以成為確定當(dāng)事人的重要參數(shù)，當(dāng)單一當(dāng)事人參訴足以查清事實(shí)、實(shí)現(xiàn)訴求的情況下，從經(jīng)濟(jì)、效率、便民等各種角度考量，應(yīng)盡量避免共同當(dāng)事人模式。

在我國(guó)，將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為共同被申請(qǐng)人的做法與2010年最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條所折射出來(lái)的基本法理完全一致，該條規(guī)定：“當(dāng)事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機(jī)關(guān)為被告；行政許可依法須經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，當(dāng)事人對(duì)批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行為不服一并提起訴訟的，以上級(jí)行政機(jī)關(guān)為共同被告。”

那么，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為共同被申請(qǐng)人是否符合“共同”的一般法律要件呢？在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“所謂共同處分界定為兩個(gè)以上機(jī)關(guān)共為行政處分，或先后參與作成之行政處分?！?吳庚：《行政法之理論與實(shí)務(wù)》(增訂八版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第389頁(yè)。陳新民先生則基于德國(guó)法上的行政行為理論提出“共同完成說(shuō)”：“如果一個(gè)行政決定的作成前要經(jīng)過(guò)不只一個(gè)行政機(jī)關(guān)的參與，最明顯的例子是需要獲得其他機(jī)關(guān)的同意或核準(zhǔn)時(shí)，這種必須共同完成一個(gè)行政決定的決定，可稱為‘多階段的行政決定’(Mehrstufiger Verwaltungsakt)?！?陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第138頁(yè)?？梢?jiàn)，所謂“共同”既包括“共同名義”、“共同作出”，也包括“參與作成”，即使從“參與”角度言，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為“共同行為”機(jī)關(guān)也符合基本法理。

關(guān)于“共同”的內(nèi)涵，我國(guó)《行政復(fù)議法》第15條第(四)項(xiàng)要求“兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出”，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第12條要求“行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織以共同的名義作出”，修改后《行政訴訟法》第26條第4款要求“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為”，可見(jiàn)，對(duì)于何為“共同”，復(fù)議程序中采“共同的名義”標(biāo)準(zhǔn)，而訴訟程序中信守“作出同一行為”的規(guī)則，后者明顯寬于前者。

據(jù)此，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的具體行政行為，在復(fù)議程序中，如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名，自然符合“共同名義”標(biāo)準(zhǔn)；如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名，只要依據(jù)法律規(guī)定或者根據(jù)行政實(shí)踐，沒(méi)有批準(zhǔn)行為就不可能有最終行為，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意志實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生了“隱性名義”，也應(yīng)認(rèn)定“共同名義”。在訴訟程序中，如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名，當(dāng)然符合“作出同一行為”標(biāo)準(zhǔn)；如果批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不在對(duì)外生效法律文書(shū)上署名，只要批準(zhǔn)行為對(duì)最終行為不可或缺，就可以認(rèn)定批準(zhǔn)行為的目標(biāo)指向是最終行為，也符合“作出同一”的判斷標(biāo)準(zhǔn)；如果說(shuō)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)僅僅作出了批準(zhǔn)行為，報(bào)批機(jī)關(guān)才真正做出了最終行為的話，鑒于批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的參與行為、批準(zhǔn)行為對(duì)最終行為的助成或決定作用以及兩個(gè)行為之間的不可分關(guān)系，也應(yīng)該認(rèn)定為“共同作出”，正所謂“作出不同具體行政行為的行政機(jī)關(guān)也可能因?yàn)椴豢煞值那謾?quán)結(jié)果而成為行政訴訟的共同被告”。*江必新：《中國(guó)行政訴訟制度的完善—行政訴訟法修改問(wèn)題實(shí)務(wù)研究》，法律出版社2005年版，第123頁(yè)。

與上述針對(duì)《實(shí)施條例》第13條的修改相呼應(yīng)，當(dāng)下制度設(shè)計(jì)中相關(guān)法律條文應(yīng)做針對(duì)性修改：

第一，《行政復(fù)議法》第10條第3款規(guī)定：“同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議?！痹摋l對(duì)第三人的性質(zhì)、身份、法律地位未作任何限定，但《實(shí)施條例》第9條關(guān)于第三人的“通知參加”和“申請(qǐng)參加”中卻采用了“申請(qǐng)人以外的其他公民、法人或者其他組織”的表述，給人以兩個(gè)錯(cuò)覺(jué)：一是似乎只有處于“行政相對(duì)人”或者“行政相關(guān)人”身份的公民、法人或者其他組織才可以作為第三人參加復(fù)議，而實(shí)質(zhì)上，處于“行政主體”身份的被申請(qǐng)人以外的其他行政主體，如批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、共同行為機(jī)關(guān)以及其他應(yīng)當(dāng)作為被申請(qǐng)人但申請(qǐng)人不同意的行政主體，均可以成為行政復(fù)議第三人；二是似乎申請(qǐng)人與第三人身份是必然排斥的，二者之間不存在“身份互易”關(guān)系，而實(shí)質(zhì)上，參照《若干解釋》第24條所蘊(yùn)含的基本法理，同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分人提起復(fù)議，另一部分未提起復(fù)議的利害關(guān)系人可以作為第三人參加訴訟，這些利害關(guān)系人中究竟誰(shuí)是申請(qǐng)人、誰(shuí)是第三人，完全取決于其是否提起復(fù)議申請(qǐng)。所以，為避免引起上述歧義和錯(cuò)覺(jué)，此處的“申請(qǐng)人以外的”限制理應(yīng)去掉。

第二，《實(shí)施條例》第22條規(guī)定：“申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)錯(cuò)列被申請(qǐng)人的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人?！迸鷾?zhǔn)行為和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中知曉的，尤其是最終行為機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人批準(zhǔn)程序的存在而未告知的，很難確定為申請(qǐng)人“錯(cuò)列被申請(qǐng)人”，而且，如果“變更被申請(qǐng)人”的前提或同時(shí)必須變更復(fù)議標(biāo)的，是應(yīng)當(dāng)先由申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議機(jī)關(guān)終結(jié)復(fù)議程序，再由申請(qǐng)人變更標(biāo)的、被申請(qǐng)人重新申請(qǐng)復(fù)議，還是在已經(jīng)進(jìn)行的復(fù)議程序中直接變更或者追加被申請(qǐng)人或復(fù)議標(biāo)的行為？按照基本救濟(jì)規(guī)則，復(fù)議標(biāo)的變更實(shí)乃引致另外一個(gè)獨(dú)立的甚至是不相干的救濟(jì)程序，所以，變更被申請(qǐng)人同時(shí)需要變更復(fù)議標(biāo)的，應(yīng)終結(jié)復(fù)議程序，告知申請(qǐng)人另行提起復(fù)議。

[責(zé)任編輯：王德福]

收稿日期：2016-02-20

基金項(xiàng)目：本文系山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目《具體行政行為跨程序拘束規(guī)則研究》(13BFXJ02)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：柳硯濤(1965-)，男，山東棲霞人，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)03-0060-12

Subject:Questioned on The Approval Authority as the Reconsideration Respondent:With Analyzing Article 13 of Implementation Rules of Administrative Reconsideration Law

Author & unit:LIU Yantao

(Law School,Shandong University,Jinan Shandong 250100,China)

Abstract：The Article 13 of Implementation Rules of Administrative Reconsideration Law takes the administrative organization of reconsideration as the respondent, although it has maximized consideration of the legal system and administrative practice, and highlighted the theoretical justification and practical rationality of practice, but it has violated the basic law like the establishment, effect, nominal and responsibility of the administrative action after all, without considering the influence to the reconsideration respondent by the nature and complexity of the content approved for reconsideration, and it has collided with the relevant judicial interpretation as administrative reconsideration law and administrative procedure law. Especially, it has deprived of the right of counterpart to apply for reconsideration to the institutions at lower levels. In the case of "Reconsideration Necessary", it is equal to deprive the right of appeal to the final action for the counterpart. It is considered that it should provide the adequacy of remedies and the right to choose for reconsideration. For that, it need to unify the approval authority and do some appropriate modifications of the three clause of the implementation rules.

Key words：implementation rules; approval authority; reconsideration respondent; suggestions for modification