張建軍

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北武漢 430074)

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規(guī)范刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員

張建軍

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北武漢 430074)

摘要：哪些人員屬于規(guī)范刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員，關(guān)乎對其職務(wù)行為的刑法評價。如果將農(nóng)村基層組織中的某一成員認(rèn)定為農(nóng)村基層組織人員，那么，他在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時利用職務(wù)之便，侵吞、挪用所管理、經(jīng)手的款物，或者非法收受他人財物的行為，即可定性為貪污罪、受賄罪或挪用公款罪，否則，就只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪或非國家工作人員受賄罪。在農(nóng)村基層組織人員的外延問題上，理論界存在較大的分歧意見。在界定農(nóng)村基層組織人員的范圍時，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并結(jié)合我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實情況加以確定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層組織人員；貪污賄賂罪；從事公務(wù)；身份犯

全國人大常委會在《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》(以下簡稱《立法解釋》)中規(guī)定，村委會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七項行政管理工作時，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，為反貪部門辦理農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)之便實施的犯罪行為提供了法律依據(jù)。但在對農(nóng)村基層組織人員的范圍進(jìn)行界定時，使用了“村民委員會等”這一兜底性表述，未能針對農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和特殊性，就農(nóng)村基層組織人員的外延加以細(xì)化規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織人員除了村委會成員以外還包括哪些人員并不明確。而對于身份犯而言，行為人是否具備主體資格是認(rèn)定其行為能否構(gòu)成犯罪的重要前提，如果立法上對身份犯的主體范圍規(guī)定得模糊不清，則不僅會引起理論上的爭議，而且會導(dǎo)致司法實踐中對相同案件認(rèn)定處理上的不一致，影響司法裁判的權(quán)威性和公正性。因此，厘清規(guī)范刑法學(xué)視野中農(nóng)村基層組織人員的范圍，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村基層組織人員范圍的爭議

考察我國農(nóng)村基層組織人員是否屬于國家工作人員的立法沿革就會發(fā)現(xiàn)，立法者的態(tài)度和立場經(jīng)歷了一個從肯定到否定再到相對肯定的變化過程。1988年全國人大常委會在《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》中曾將“集體經(jīng)濟(jì)組織的工作人員”歸入國家工作人員之列；而1995年全國人大常委會制定的《關(guān)于懲治違反公司法的犯罪的決定》中，卻將“集體經(jīng)濟(jì)組織的工作人員”排除在貪污賄賂罪主體之外；1997年修訂后的《刑法》則對農(nóng)村基層組織人員是否屬于國家工作人員未置可否，使得反貪部門面對農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)之便實施的貪污、挪用、受賄行為時陷入了一種進(jìn)退維谷、無所適從的境地。2000年《立法解釋》的出臺，一定程度上解決了農(nóng)村基層組織人員能否作為貪污賄賂犯罪的主體這一困擾司法人員的難題，對辦理農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)之便實施的犯罪具有重要意義，但《立法解釋》在界定哪些人屬于《刑法》第93條第2款中的“其他依法從事公務(wù)的人員”時，采用的是“村民委員會等”這一例示式(即列舉加概括)的立法技術(shù)，具體包括哪些人員則語焉不詳，造成理論和實務(wù)界對村黨支部成員、村民小組長、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村會計和出納，以及作為新生事物的大學(xué)生“村官”等人員是否屬于農(nóng)村基層組織人員未能達(dá)成共識。從我國農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的實際情況來看，農(nóng)村基層組織主要包括村委會等村級自治組織，村黨支部、團(tuán)支部等村級黨團(tuán)組織，以及村經(jīng)濟(jì)合作社、村經(jīng)聯(lián)社等村級經(jīng)濟(jì)組織。而學(xué)界關(guān)于刑法意義上的農(nóng)村基層組織人員的范圍可謂眾說紛紜，存在較大的分歧，其中代表性的觀點主要有以下幾種：第一種觀點認(rèn)為，農(nóng)村基層組織僅指村委會，因此，與農(nóng)村基層組織相對應(yīng)，農(nóng)村基層組織人員也就是指村委會成員。*參見黃太云：《全國人大常委會〈關(guān)于中華人民共和國刑法第93條第2款的解釋〉的理解與適用》，載《人民檢察》2002第10期。第二種觀點認(rèn)為，農(nóng)村基層組織的范圍僅限于村委會和村黨支部這兩個組織，而不包括其他村級組織。所以，農(nóng)村基層組織人員根據(jù)性質(zhì)可分為兩類：一類是村民委員會成員，另一類是村黨支部成員。*參見魏從平、張友剛：《析村級基層組織人員的職務(wù)犯罪》，載《人民檢察》2003年第5期。第三種觀點認(rèn)為，在把握農(nóng)村基層組織的范圍時，應(yīng)秉持兩個原則，首先，對《立法解釋》不能隨意做擴(kuò)大解釋；其次，解釋結(jié)論要符合農(nóng)村實際情況?；谶@兩個基本立場，農(nóng)村基層組織包括村黨支部、村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織。*參見曾洪艷：《農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案例研究》，黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文2012年。是故，農(nóng)村基層組織人員就是村黨支部成員、村委會成員以及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的總稱。第四種觀點認(rèn)為，農(nóng)村基層組織人員的外延廣泛，應(yīng)由四部分人員組成，分別是：(1)村委會成員；(2)村黨支部成員；(3)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人；(4)村民委員會下設(shè)的村民小組長和下屬委員會委員。*參見陳馬林、彭迪：《農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪立法解釋適用問題研究》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2013年第3期。此外，還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村基層組織人員包括村會計、出納等財務(wù)人員，*參見章仕法、潛雪映：《職務(wù)犯罪法律適用問題及其對策——以農(nóng)村基層組織為視角》，載《廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報》2012年第1期。甚至將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、站、所等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部也歸入農(nóng)村基層組織人員。*參見劉利：《農(nóng)村基層人員職務(wù)犯罪的特點、原因及預(yù)防對策》，載《安徽農(nóng)學(xué)通報》2009第3期。

盡管各家在農(nóng)村基層組織人員的范圍問題上見仁見智、莫衷一是，但還是存在一個最低限度的共識或“最大公約數(shù)”——村委會成員。這是因為《立法解釋》在解釋哪些人員屬于《刑法》第93條第2款中“其他依法從事公務(wù)的人員”時，將其界定為“村民委員會等村基層組織人員”，因此，村委會成員屬于農(nóng)村基層組織人員具有明確的法律依據(jù)。而且，從語義學(xué)的角度來看，村委會成員處于“農(nóng)村基層組織人員”這一概念的意思核心，是最基本、最常見、最典型的一類農(nóng)村基層組織人員。

二、農(nóng)村基層組織人員范圍的具體分析

上述第一、二、三種觀點不夠全面，尤其第一、二種觀點將農(nóng)村基層組織人員的范圍理解得過于狹窄，有失偏頗；而那種認(rèn)為農(nóng)村基層組織人員還包括村會計、出納或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部的觀點則失之于寬，也不妥當(dāng)。由于學(xué)界在村委會成員屬于農(nóng)村基層組織人員問題上已達(dá)成了基本的共識，故無需贅述。在理解除村委會成員以外的農(nóng)村基層組織人員范圍時，必須以相關(guān)的立法為依據(jù)，并立足于我國農(nóng)村基層民主治理組織結(jié)構(gòu)的實際情況，結(jié)合農(nóng)村基層組織人員產(chǎn)生的方式、地位、作用、職責(zé)、權(quán)利等因素加以具體分析。

(一)關(guān)于村黨支部成員

多數(shù)論者認(rèn)為村黨支部成員屬于農(nóng)村基層組織人員，可以成為貪污賄賂犯罪的主體。不過，也有人認(rèn)為，村黨支部不包含在村基層組織范圍內(nèi)，其成員不具備職務(wù)犯罪的主體資格。*參見韓躍先等：《檢察機(jī)關(guān)查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的法律問題研究》，載《中共云南省委黨校學(xué)報》2010年第2期。筆者贊成肯定論者的觀點。

1. 要準(zhǔn)確理解農(nóng)村基層組織人員的范圍，也就是《立法解釋》中“等”字的含義，就必須考察《立法解釋》的制定過程。1998年7月最高人民檢察院向全國人大常委會法工委報送了《對村民委員會和村黨支部成員的工作是否屬于“依法從事公務(wù)”問題的意見》，全國人大常委會法工委征求了有關(guān)部門的意見，于1999年12月擬訂了《立法解釋》草案，提請全國人大常委會討論通過。從《立法解釋》的制定過程可知，《立法解釋》是針對村委會成員和村黨支部成員這兩類人而提出的。所以，農(nóng)村基層組織的范圍就應(yīng)當(dāng)包括村黨支部。*參見荊志勇：《農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪立法及法律適用問題研究》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第4期。

2．“村黨支部”(黨員較多的村設(shè)立“村黨委”)與“村委會”通常被稱為村“兩委”。如果村委會成員利用職務(wù)之便可以構(gòu)成貪污賄賂罪，而對村委會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的村黨支部成員反而無需對其職務(wù)行為承擔(dān)相同甚至更重的刑事責(zé)任，這在邏輯上是難以自圓其說的。村黨支部是農(nóng)村基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)力量，在農(nóng)村公共事務(wù)管理和農(nóng)村社會治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并對村委會的工作起到“支持”和“保障”功能。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相對等，行使職權(quán)與承擔(dān)責(zé)任相平衡的原則，村黨支部成員理當(dāng)承擔(dān)與其職權(quán)相適應(yīng)的責(zé)任，即對于黨支部成員的職務(wù)行為應(yīng)當(dāng)賦予與村委會成員的職務(wù)行為相同或更大的法律責(zé)任。將村黨支部成員排除在貪污賄賂犯罪主體之外的認(rèn)識，有違常識、常理以及基本的價值觀念和是非標(biāo)準(zhǔn)；另外，入罪“舉輕以明重”、出罪“舉重以明輕”是解釋和適用刑法的一項基本規(guī)則，也是一條不證自明公理。所謂入罪“舉輕以明重”就是，如果性質(zhì)較輕、危害較小的行為可以犯罪論處，那么，比該行為性質(zhì)更嚴(yán)重、危害更大的同種行為就更應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為犯罪；如果責(zé)任小者已然受到法律的追究而成為階下之囚，那么，責(zé)任更大者就不應(yīng)當(dāng)成為漏網(wǎng)之魚而逍遙法外。雖然村“兩委”的地位(特別是在級別)平等，但在現(xiàn)實生活中，村黨支部書記要比村委會主任擁有更大的決策權(quán)，在農(nóng)村公共事務(wù)管理中發(fā)揮著更大的作用。根據(jù)入罪“舉輕以明重”的原理，沒有理由將村黨支部成員排除在貪污受賄罪主體范圍之外。

3．那種將農(nóng)村基層組織人員的范圍局限于村委會成員的理解不僅是機(jī)械、片面的，而且是一種錯誤的理解?！读⒎ń忉尅吩诮缍ā捌渌勒辗蓮氖鹿珓?wù)的人員”時，使用了“村民委員會等村基層組織人員”，該規(guī)定表明農(nóng)村基層組織除了村委會之外，還包括與村委會性質(zhì)相同或相似的其他村級組織，而村黨支部就是這樣的組織。申言之，《立法解釋》中雖然未出現(xiàn)“村黨支部”，也未將“村黨支部”和“村委會”相并列，但并不意味著農(nóng)村基層組織并不包括村黨支部。立法者之所以采取這種表述，主要是出于以下兩方面的考量。

首先，為了實現(xiàn)《立法解釋》的形式之美。簡潔精練是立法語言的重要特質(zhì)，從立法技術(shù)上來講，不允許立法者對法律條文作“流水賬”式的列舉。眾所周知，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國村級組織種類繁多，包括黨團(tuán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、還有它們的下設(shè)機(jī)構(gòu)，而且這些組織之間存在著職能交叉重疊以及人員兼職等情況，盤根錯節(jié)，極為復(fù)雜。全國人大常委會不可能也沒必要在《立法解釋》中將這些村級組織和人員一一羅列，而是使用了“村委會等村基層組織人員”，這樣就避免了立法語言的冗長、瑣細(xì)和累贅，使《立法解釋》在形式上實現(xiàn)簡潔精練之美，體現(xiàn)了言簡意賅、以簡馭繁的立法技術(shù)。

其次，為了保持《立法解釋》的穩(wěn)定性和適應(yīng)性。近幾年，我國農(nóng)村改革在不斷深化，隨著土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村社會治理創(chuàng)新等各項改革的推進(jìn)，一方面，村級組織原來的一些職能不斷弱化，甚至喪失。例如，以往為了搞好村里的計劃生育、公共衛(wèi)生、治安保衛(wèi)等工作，村委會需設(shè)立各專門委員會，但在城鎮(zhèn)化后，這些工作可剝離出去，交由社會化的專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理；另一方面，隨著“大學(xué)生村官”、“掛職鍛煉干部”等人員的加入而使得農(nóng)村基層組織人員的成分更加復(fù)雜。如果立法者在界定農(nóng)村基層人員的范圍時采用列舉性規(guī)定，那么，《立法解釋》的內(nèi)容可能會隨著新情況、新問題的出現(xiàn)而漏洞百出，為了克服法律適用方面的困境，立法者就須對《立法解釋》不斷進(jìn)行修改。而采用這種兜底性規(guī)定，其適應(yīng)社會生活變化的彈性較大，能夠?qū)⑿鲁霈F(xiàn)的情況涵攝其中，這樣就無需動輒對其進(jìn)行修改，于是，《立法解釋》的穩(wěn)定性便得以保持。

(二)關(guān)于村民小組長和村委會下屬委員會成員

村民小組長和村委會下屬委員會成員是否屬于規(guī)范刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員，關(guān)系到對這兩種人員職務(wù)行為的刑法評價問題。如果將其視為農(nóng)村基層組織人員，那么，他們利用職務(wù)之便，侵吞、挪用所管理、經(jīng)手的款物，或者非法收受(索取)他人財物的行為，即可定性為貪污罪、挪用公款罪或受賄罪，否則，就只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪或非國家工作人員受賄罪。在這兩種人員是否屬于農(nóng)村基層組織人員問題上，存在肯定論和否定論兩種截然相反的觀點。筆者認(rèn)為，這兩種人員可涵攝在農(nóng)村基層組織人員范圍之內(nèi)，成為貪污賄賂罪的主體。

1．根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民小組和村委會下屬委員會是由村委會根據(jù)需要而決定設(shè)立的，它們是隸屬于村委會的下屬機(jī)構(gòu)，也是村委會的組成部分。工作中，村民小組長和各委員會成員執(zhí)行的是村委會的決策，他們所完成事項是村民委員會整體工作的一部分。從實際情況來看，村委會協(xié)助人民政府從事的行政管理工作，大部分都通過村民小組和其下屬委員會來協(xié)助完成。尤其是下屬委員會成員，往往由村委會成員兼任。如果將村民小組長和各下屬委員會成員排斥在貪污賄賂罪的主體之外，以職務(wù)侵占罪、挪用資金罪或非國家工作人員受賄罪進(jìn)行追究，將會產(chǎn)生不公正的處理結(jié)果：一是輕縱行為人。因為根據(jù)我國《刑法》第163條、第271條、第272條、第382、第384條、第386條的規(guī)定，職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪的法定最高刑分別為20年以下有期徒刑、10年以下有期徒刑、5年有期徒刑，而與這三個罪客觀方面相同的貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的法定最高刑分別為死刑、無期徒刑、死刑，相差懸殊；二是有違適用刑法平等的原則。刑罰的適用以犯罪行為對社會造成的客觀危害為基礎(chǔ)，如果村委會成員和村民小組長、下屬委員會成員在協(xié)助政府從事行政管理工作時實施了危害程度相同的同種行為，那么，按照基本的公正觀念，就應(yīng)當(dāng)以相同的罪名承擔(dān)相同的刑事責(zé)任；若將二者認(rèn)定為觸犯兩種不同的罪名并追究大小不同的刑事責(zé)任，顯然有違平等原則和罪行均衡原則。

2．村民小組長享有對村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力，以及辦理村民小組公益事項的權(quán)力，*《村民委員會組織法》第28條第3款規(guī)定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布?！边@些權(quán)力中有部分涉及《立法解釋》所規(guī)定的協(xié)助政府從事行政管理的工作，例如國家在征用屬于村民小組的土地時，需要村民小組長配合丈量土地面積，提供土地承包人信息，計算和發(fā)放地上附著物、青苗補(bǔ)償費等工作。當(dāng)村民小組長在協(xié)助政府從事《立法解釋》所規(guī)定的這些具有行政管理性質(zhì)的工作時，他們就和村委會成員一樣，都屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。*參見李永紅：《農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪探析》，載《人民檢察》2008年第8期。此外，“兩高”在《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》中所規(guī)定的“其他單位”包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體、村民委員會、居民委員會、村民小組等常設(shè)性的組織和一些非常設(shè)性的組織。在該《意見》中，“兩高”將“村民小組”與“村民委員會”相并列，說明二者在刑法適用層面上具有相同的地位。*參見樂紹光等：《當(dāng)前農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪調(diào)查》，載《人民檢察》2012年第4期。

3．肯定論者和否定論者之所以爭執(zhí)不下，最根本的原因在于否定論者沒能抓住問題的關(guān)鍵，即確定國家工作人員的標(biāo)準(zhǔn)是什么。理論上，確定國家工作人員的標(biāo)準(zhǔn)主要有公務(wù)說和身份說。公務(wù)說認(rèn)為，在確定行為人是不是國家工作人員時，只要其依法從事公務(wù)，即應(yīng)視為國家工作人員，而不管該行為人具有何種身份；*參見趙秉志：《中國刑法案例與學(xué)理研究(分則篇六)》，法律出版社2005年版，第14頁。身份說則認(rèn)為，在界定國家工作人員范圍時，應(yīng)以行為人是否具有“國家機(jī)關(guān)工作人員”或“準(zhǔn)國家工作人員”的身份資格來確定，*參見江禮華：《論國家工作人員范圍的界定》，載《刑法問題與爭鳴》(1999年第一輯)，中國方正出版社1999年版，第308頁。在這兩種學(xué)說中，被普遍接受、居于通說地位的是“公務(wù)說”，即“認(rèn)定行為人是否為國家工作人員的根本標(biāo)準(zhǔn)是其是否從事公務(wù)?！?參見周振想、林維：《貪污罪主體研究》，載《刑事司法指南》2000年第1輯。根據(jù)《立法解釋》，村民委員會等村基層組織人員只有在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，才屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論?？梢姡读⒎ń忉尅吩诮缍▏夜ぷ魅藛T時采用了“公務(wù)說”，是以行為人是否“從事公務(wù)”為判斷基礎(chǔ)的。實踐中，既然村民小組長和村委會下屬委員會成員都協(xié)助政府從事一定的行政管理工作，即“從事公務(wù)”，因此，他們應(yīng)屬于農(nóng)村基層組織人員，可以成為貪污賄賂罪的主體。

4．在立法技術(shù)上，《立法解釋》在界定農(nóng)村基層組織人員時采取了例示式的立法模式，在對村委會這一典型、常見的農(nóng)村基層組織作了明確列舉的基礎(chǔ)上，又以“等”這一兜底性規(guī)定加以周延，以防止列舉不全，掛一漏萬，對列舉性規(guī)定具有補(bǔ)充和完善的作用，表示前述同類事項列舉未盡，具有“包括但不限于”之義。這樣就使得“等”這一兜底性規(guī)定具有開放性，在理解其外延邊界時，要采取同類解釋規(guī)則加以確定，即其涵攝范圍除了法條中已經(jīng)規(guī)定的事項之外，還包括與所列舉事項屬于性質(zhì)相同或相似的事項。*參見鄭玉波：《法諺》(一)，法律出版社2007年版，第34頁。因此，《立法解釋》中所規(guī)定的“村委會等村基層組織”并沒有將犯罪主體局限于村委會成員，與村委會成員產(chǎn)生方式、工作性質(zhì)、職能職責(zé)相同的村民小組長和村委會下屬委員會成員也應(yīng)歸入農(nóng)村基層組織人員范圍。

(三)關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員

在我國，村集體經(jīng)濟(jì)組織主要包括村經(jīng)濟(jì)合作社、村經(jīng)聯(lián)社等。對于村集體經(jīng)濟(jì)組織人員能否構(gòu)成貪污賄賂犯罪的主體，理論和實務(wù)界也有不同的觀點：少數(shù)論者認(rèn)為，將村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定為農(nóng)村基層組織的觀點，實際上是對農(nóng)村基層組織的外延作了擴(kuò)大解釋，有違立法初衷，因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不屬于農(nóng)村基層組織人員。*參見孫亞：《村基層組織人員職務(wù)犯罪若干問題研究》，載http//wxw.chinalawed.com/news/16900/173/2004/9/re55724758341119 4002147345-131682.htme。多數(shù)論者認(rèn)為，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)屬于“農(nóng)村基層組織人員”范疇。*參見樂紹光等：《當(dāng)前農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪調(diào)查》，載《人民檢察》2012年第4期。筆者認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)村基層組織。

1．就性質(zhì)來看，要判定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等村集體經(jīng)濟(jì)組織是否屬于農(nóng)村基層組織，就必須對該組織的性質(zhì)有一個正確的認(rèn)識。雖然《村委會組織法》等國家層面的規(guī)范性文件對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的性質(zhì)并無明確的規(guī)定，但我們可以在地方性立法文件當(dāng)中找到相關(guān)的依據(jù)。例如，2007年9月28日浙江省人大常委會通過的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》中，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的設(shè)立、性質(zhì)、運(yùn)行、職能、責(zé)任等都作了明確具體的規(guī)定。*《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱的村經(jīng)濟(jì)合作社，是指在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下，集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務(wù)社員的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！钡?條規(guī)定：“村經(jīng)濟(jì)合作社保護(hù)管理村集體所有或者使用的土地和森林、山嶺、荒地、灘涂等資源；經(jīng)營管理村集體所有的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，組織各業(yè)集體資產(chǎn)的發(fā)包、租賃，拓展物業(yè)經(jīng)營等?！钡?5條規(guī)定：“村經(jīng)濟(jì)合作社可以向工商行政管理部門申請登記注冊，取得法人營業(yè)執(zhí)照。”可見，村經(jīng)濟(jì)合作社等村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于村辦企業(yè)，它是一種依照法定程序成立，向工商行政管理部門登記注冊的，獨立、合法的經(jīng)濟(jì)法人，對內(nèi)經(jīng)營管理村集體所有的各種資源及財產(chǎn)，對外能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任。

2．就職能來看，村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會的職責(zé)存在一定的交叉，在某些情況下二者的職能甚至可以互相替代，對此，《民法通則》和《土地管理法》均有規(guī)定。*《民法通則》第74條規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對屬于村農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營、管理或承擔(dān)對農(nóng)村生產(chǎn)的協(xié)調(diào)、服務(wù)與管理工作時，它實際上代行了村委會的部分職責(zé)。全國人大法工委在《對關(guān)于村民委員會和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示的答復(fù)》中曾規(guī)定：“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會經(jīng)營、管理?！憋@然，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會的權(quán)利和職責(zé)劃分并不明確，存在著交叉、重疊現(xiàn)象。

從以上法律、地方性法規(guī)和全國人大法工委的《答復(fù)》可以看出，與普通的村辦企業(yè)等單純的經(jīng)濟(jì)實體相比，村集體經(jīng)濟(jì)組織最明顯的特征是，除自身經(jīng)營外，它還履行一般企業(yè)所不具有的管理職能?，F(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也經(jīng)常委托授權(quán)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助其實施一些與村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的行政管理工作。我國的立法和社會生活實踐充分表明，村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會在法律地位、職能上具有相當(dāng)性，《立法解釋》中的“村委會等村基層組織”應(yīng)當(dāng)包括村集體經(jīng)濟(jì)組織，該組織成員可以成為貪污賄賂罪的主體。

(四)關(guān)于村會計、出納等財務(wù)人員

學(xué)界和實務(wù)界對村會計、出納等村財務(wù)人員是否屬于農(nóng)村基層組織人員的討論相對較少，不過，也有學(xué)者認(rèn)為，村會計、出納協(xié)助政府從事行政管理工作時，他們是款物的經(jīng)手人和直接管理者，具有處置該款物最直接的便利條件。在此情況下，他們和村委會組成人員一樣，只要實施《立法解釋》中所規(guī)定的七種協(xié)助政府的行為之一，就應(yīng)當(dāng)以貪污賄賂犯罪予以處理。*參見章仕法、潛雪映：《職務(wù)犯罪法律適用問題及其對策——以農(nóng)村基層組織為視角》，載《廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2012年第1期。換言之，在該論者看來，村會計、出納也屬于農(nóng)村基層組織人員，應(yīng)納入國家工作人員范圍。

筆者認(rèn)為，村會計、出納等村財務(wù)人員不屬于農(nóng)村基層組織人員范疇，他們和農(nóng)村基層組織人員之間存在著顯著的區(qū)別：(1)產(chǎn)生方式不同。村會計、出納等村財務(wù)人員既非經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生，也不是受上級單位委派、任命。實踐中，他們通常是村委會從本村熟悉財會業(yè)務(wù)的村民中聘用的，他們和村委會之間是一種雇傭關(guān)系——雇主是村委會，雇員是會計、出納。他們通過建立賬簿、記賬，收支現(xiàn)金等勞務(wù)，獲取一定的勞動報酬。工作中，他們不直接對村民負(fù)責(zé)，也不直接對上級黨委、政府負(fù)責(zé)。而農(nóng)村基層組織人員是由村民通過直接選舉或受上級委派而產(chǎn)生的，要向村民公開村務(wù)，接受村民監(jiān)督，直接對選舉他的村民負(fù)責(zé)。(2)工作性質(zhì)不同。村會計的職責(zé)主要是根據(jù)《會計法》的要求，建立會計賬簿，如實記錄村集體的各項收支情況；出納的職責(zé)主要是保管、經(jīng)手村集體的現(xiàn)金往來。工作中，村會計、出納既沒有對公共事務(wù)的決策權(quán)，也沒有對所保管、經(jīng)手財物的處分權(quán)，其職責(zé)只是做好財會業(yè)務(wù)即可，所以，他們所從事的是一些事務(wù)性、輔助性的工作。而農(nóng)村基層組織人員的職能則既涉及村集體自治事務(wù)和村級經(jīng)營活動，還包括協(xié)助人民政府從事行政管理工作，而且在這些工作中，他們要發(fā)揮策劃、動員、領(lǐng)導(dǎo)、組織作用，所從事的是一些與村集體公共事務(wù)有關(guān)的管理性、決策性工作。顯然，村會計、出納和農(nóng)村基層組織人員的工作性質(zhì)及職能具有很大的差異，不能將其理解為農(nóng)村基層組織人員。

村會計、出納等村財務(wù)人員不屬于農(nóng)村基層組織人員，不具有準(zhǔn)國家工作人員身份。對他們利用職務(wù)之便所實施的犯罪行為可分不同情形予以定性：(1)當(dāng)他們單獨實施非法占有、挪用所管理、經(jīng)手的款物，或者收受(索要)他人財物的行為，由于不符合貪污賄賂犯罪的主體要件，有可能構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪；(2)在村委會成員兼任村會計、出納的情況下，如果他們單獨實施非法占有、挪用所管理、經(jīng)手的款物，或者收受(索要)他人財物的行為，則既可能構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪，也可能構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪和受賄罪，具體要根據(jù)職務(wù)行為的屬性和涉案款物的權(quán)屬而定；(3)當(dāng)他們與農(nóng)村基層組織人員共同實施非法占有、挪用所管理、經(jīng)手的款物，或收受(索要)他人財物行為時，以農(nóng)村基層組織人員的共犯論處，罪名根據(jù)主犯所觸犯的罪名來確定。

(五)關(guān)于大學(xué)生“村官”

對大學(xué)生“村官”是否屬于農(nóng)村基層組織人員，以及他們能否構(gòu)成貪污賄賂罪，一種意見認(rèn)為，大學(xué)生“村官”不屬于農(nóng)村基層組織人員，不能構(gòu)成貪污賄賂罪。*參見李閩粵、郭?。骸掇r(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪實證分析》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第2期。另一種意見認(rèn)為，當(dāng)大學(xué)生“村官”協(xié)助政府從事一定的行政管理工作時，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論，可以構(gòu)成貪污賄賂罪。*參見孫岳芳：《農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪法律適用問題研究，載《桂海論叢》2008年第6期。筆者認(rèn)為，大學(xué)生“村官”的崗位性質(zhì)為“村級組織特設(shè)崗位”，他們應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)村基層組織人員范疇，具備貪污賄賂罪的主體資格。

1．大學(xué)生“村官”屬于農(nóng)村基層組織人員具有相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。從國家層面的政策文件來看，對初到農(nóng)村的大學(xué)生“村官”的身份定位是村“兩委”助理，對經(jīng)過一段時間的實際工作且受到村民認(rèn)可的，可以競選村“兩委”正職工作。*《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》(中辦發(fā)[2005]21號)規(guī)定：大學(xué)生“到農(nóng)村就業(yè)的，可通過法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會的相應(yīng)職務(wù)?！薄蛾P(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見(試行)》(組通字[2008]18號)規(guī)定：“選聘的高校畢業(yè)生是中共正式黨員的，一般安排擔(dān)任村黨組織書記助理職務(wù)；是中共預(yù)備黨員的或非中共黨員的，一般安排擔(dān)任村委會主任助理職務(wù)；是共青團(tuán)員的，可安排兼任村團(tuán)組織書記、副書記職務(wù)。經(jīng)過一段時間的實際工作，被大多數(shù)黨員和群眾認(rèn)可的，可通過推薦參加選舉擔(dān)任村黨組織書記、副書記等職務(wù)?！笔聦嵣?，確認(rèn)農(nóng)村基層組織人員身份的核心在于“擔(dān)任一定的職務(wù)、履行一定的職責(zé)”。無論該人員是村民選舉產(chǎn)生的，還是上級任命的，都不影響其“農(nóng)村基層組織人員”的身份。因此，大學(xué)生“村官”依據(jù)其與政府簽訂的聘任合同，在合同期限內(nèi)擔(dān)任“村官”的職務(wù)，履行“村官”的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)屬農(nóng)村基層組織人員范疇。

2．大學(xué)生“村官”具備貪污賄賂罪的主體資格。根據(jù)《刑法》第93條*《刑法》第93條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！钡囊?guī)定，國家工作人員包括四種人員，而這四種人員有一個共同點：“從事公務(wù)”。不管以何種方式取得從事公務(wù)的資格，也不管在何種單位從事公務(wù)，只要能認(rèn)定行為人是在代表國家對公共事務(wù)進(jìn)行管理，即使他是工人、農(nóng)民、戰(zhàn)士，甚至是臨時工或?qū)嵙?xí)的學(xué)生都有可能成為貪污賄賂罪的主體。*參見馬慶煒、張冬霞：《對刑法第93條中“從事公務(wù)”的理解》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》2005年第5期。在我國，雖然國家層面的政策文件對大學(xué)生“村官”的具體工作安排沒有明確的規(guī)定，各地在選聘大學(xué)生“村官”時的具體操作也存在差異，但其工作內(nèi)容均為協(xié)助農(nóng)村基層組織人員從事公共事務(wù)的管理，既包括對村內(nèi)的自治事務(wù)和村級經(jīng)營活動的管理，還包括協(xié)助政府從事一定的行政管理工作。當(dāng)他們協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)時，便屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，符合貪污賄賂罪的主體要件。

(六)關(guān)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部

除了上述幾種在農(nóng)村基層組織中擔(dān)任一定職務(wù)，從事一定工作的人員之外，還有將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的基層干部也納入農(nóng)村基層組織人員范圍內(nèi)。在這些論者看來，農(nóng)村基層組織就是“鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村一級的農(nóng)村黨政機(jī)關(guān)以及上級部門派駐農(nóng)村的站、所等?！?陳加榮：《農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪分析》，載《中國農(nóng)機(jī)監(jiān)理》2008年第5期。與這種對“農(nóng)村基層組織”的認(rèn)識相聯(lián)系，農(nóng)村基層組織人員就應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部和“村干部”。

筆者認(rèn)為，這種對農(nóng)村基層組織人員外延的理解和界定是不妥當(dāng)?shù)?，也是有違常識和現(xiàn)實的。誠然，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、站、所人員”和“村干部”的工作地域都在農(nóng)村，工作內(nèi)容都涉及農(nóng)村事務(wù)，工作對象都主要是農(nóng)民，但在法律上，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、站、所人員”和“村干部”具有不同的身份，分屬于不同的“干部”序列。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府是國家的一級職權(quán)組織，它們分別是黨組織、行政機(jī)關(guān)的基層機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府的工作人員在法律上有明確的身份，他們屬于《刑法》第93條第1款中的國家機(jī)關(guān)工作人員；而農(nóng)村基層組織不是一級政權(quán)組織，因此，農(nóng)村基層組織人員不同于國家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)《刑法》第93條第2款和《立法解釋》的規(guī)定，只有當(dāng)其協(xié)助政府從事行政管理工作的過程中，利用職務(wù)之便貪污、挪用或受賄，構(gòu)成犯罪的，在對其處理時才以國家工作人員論，適用刑法關(guān)于國家工作人員的處罰規(guī)定。所以，將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部納入農(nóng)村基層組織人員的范圍，不僅混淆了不同犯罪主體的身份差異，而且會造成案件定罪量刑上的錯誤。

三、準(zhǔn)確把握農(nóng)村基層組織人員的含義及外延

在我國刑法理論和司法實踐中，犯罪主體是犯罪構(gòu)成的四要件之一，只有具備刑法規(guī)定的主體要件的人，其行為才可能構(gòu)成犯罪?？梢哉f，行為人是否具備主體資格是認(rèn)定某一法益侵害行為能否構(gòu)成犯罪的重要前提之一，對于認(rèn)定該行為是否構(gòu)成犯罪以及構(gòu)成何罪具有重要意義。如果立法上對某一身份犯的主體資格規(guī)定得模糊不清，則不僅會引起理論上的分歧和爭議，而且會導(dǎo)致司法實踐中對相同案件認(rèn)定處理上的不一致，影響司法裁判的權(quán)威性和公平性。

農(nóng)村基層組織不是國家一級職權(quán)組織，農(nóng)村(尤其人口較少的行政村)社會治理結(jié)構(gòu)不健全，農(nóng)村基層組織的實際運(yùn)作情況復(fù)雜多樣，加之《刑法》《立法解釋》等規(guī)范性文件中對農(nóng)村基層組織人員的具體范圍未能做出明確具體的規(guī)定，準(zhǔn)確認(rèn)定某一成員是否屬于農(nóng)村基層組織人員就成為司法機(jī)關(guān)辦理涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件時面臨的一個棘手、復(fù)雜的問題。而哪些人員屬于規(guī)范刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員，關(guān)乎對其職務(wù)行為的刑法評價，對案件的管轄分工、罪名認(rèn)定以及刑罰裁量均具有實質(zhì)性的影響，亟需通過類型化的方法從理論上加以澄清和界定。當(dāng)然，在界定刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員的范圍時，不得罔顧事實與法律，首先必須立足于我國農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)的實際情況，考察其基本框架和運(yùn)作狀況；同時，要以相關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件為依據(jù)，對規(guī)范的含義加以正確的解讀。

通過上述對各種農(nóng)村基層組織性質(zhì)、地位及其成員職責(zé)、權(quán)利的分析，可以對農(nóng)村基層組織人員的基本內(nèi)涵和確切范圍形成一個既有明確法律依據(jù)，也有堅實現(xiàn)實基礎(chǔ)的結(jié)論。

根據(jù)我國《憲法》《村民委員會組織法》《立法解釋》和《中國共產(chǎn)黨基層組織條例》等法律法規(guī)和文件的規(guī)定，并結(jié)合我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實情況，可將農(nóng)村基層組織人員的含義表述為：由村民選舉產(chǎn)生或者受上級指派，在村級黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織中從事公共事務(wù)管理職責(zé)的人員。因此，在判斷某一人員是否屬于農(nóng)村基層組織人員時，需要從三個方面把握：首先，身份歸屬的特定性，即在組織歸屬上，農(nóng)村基層組織人員必須是村民自治組織、村級黨組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，具有村級組織成員的身份，且在村級組織中從事一定的工作，這就將那些不具有村級組織成員資格的普通村民排除在外；其次，產(chǎn)生方式的法定刑，即農(nóng)村基層組織人員須依據(jù)法律的規(guī)定，經(jīng)法定程序產(chǎn)生。實踐中，有的農(nóng)村基層組織人員是本村村民或本村黨員直接選舉產(chǎn)生的，有的是由上級黨委或政府選派、任命的，無論通過哪種方式產(chǎn)生，他們均具有合法、公開的身份；最后，職務(wù)行為的雙重性，農(nóng)村基層組織人員所從事的公共事務(wù)管理工作根據(jù)性質(zhì)的不同可分為兩類：協(xié)助人民政府從事一定行政管理的“公務(wù)”，以及從事村民自治范圍內(nèi)管理、經(jīng)營活動的“村務(wù)”?？梢哉f，農(nóng)村基層組織人員在履行職責(zé)時集“公務(wù)”與“村務(wù)”于一身。需要強(qiáng)調(diào)的是，協(xié)助人民政府從事《立法解釋》中所列舉的七項行政管理工作是該人員能否構(gòu)成貪污賄賂罪的關(guān)鍵。因此，那些在農(nóng)村基層組織中從事非管理性工作的人員，如服務(wù)人員、工勤人員并不屬于農(nóng)村基層組織人員范疇。

基于這樣一種對農(nóng)村基層組織人員含義的理解和界定，其范圍應(yīng)當(dāng)包括以下五種人員：(1)村黨支部書記、副書記、委員；(2)村民委員會主任、副主任、委員；(3)村民小組組長、村委會下屬委員會成員；(4)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員；(5)從事管理工作的大學(xué)生“村官”。

[責(zé)任編輯：譚靜]

收稿日期：2016-02-21

基金項目：本文系國家社科基金項目《西部涉農(nóng)職務(wù)犯罪的預(yù)防與懲治研究》(12XFX014)的部分研究成果。

作者簡介：張建軍(1972-)，男，甘肅天水人，法學(xué)博士，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：刑法學(xué)。

中圖分類號：D924.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)03-0072-08

Subject:A Perspective From Norm Criminal Law About Rural Organizations Staff

Author & unit:ZHANG Jianjun

(Law School,Huazhong University of Science and Technology, Wuhan Hubei 430074,China)

Abstract：From the view of norms criminal law, whether a person who has the status of rural organizations staff or not, related to the evaluation of his duty behavior. If a person who has been identified as rural organizations staff, when he engaged in assisting the government administration, once he used his position facilitate to embezzle, misappropriate the funds and materials managed, or illegally accepts other people's property, it can be characterized as a crime of corruption , taking bribes or embezzling public funds. otherwise, his behavior constituted embezzlement, misappropriation of funds and non-national staff accepting bribes. Currently, on the problems of how to determine the extension of the rural organizations staff, there is a big disagreement in theory. In defining the scope of the rural organizations staff, judicial officers should based on the realities of rural governance structure of China, at the same time, they must be in strict accordance with relevant laws and regulations.

Key words：rural organizations staff; corruption and bribery; public affairs