劉曉蕾

(中國(guó)政法大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100086)

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國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)職權(quán)之實(shí)務(wù)考察與法律分析

劉曉蕾

(中國(guó)政法大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100086)

摘要：完善國(guó)有獨(dú)資公司的法人治理結(jié)構(gòu)有重要現(xiàn)實(shí)意義，而明確并落實(shí)董事會(huì)職權(quán)是其核心問題。目前，我國(guó)《公司法》對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)職權(quán)的相關(guān)規(guī)定存在欠缺，同時(shí)，實(shí)務(wù)中董事會(huì)運(yùn)作還存在有法不依、無(wú)法可依的現(xiàn)象。對(duì)此，應(yīng)從落實(shí)董事會(huì)法定職權(quán)、明確股東授權(quán)制度、理順董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能上的關(guān)系這三個(gè)方面完善國(guó)有獨(dú)資公司法人治理。

關(guān)鍵詞：國(guó)有獨(dú)資公司；董事會(huì)職權(quán)；法律分析

我國(guó)的國(guó)有大型企業(yè)，尤其是中央和各級(jí)地方政府出資、由各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的國(guó)有企業(yè)，大多數(shù)采取國(guó)有獨(dú)資公司的形式，或者有的雖然未按公司法登記注冊(cè),但實(shí)際上是參照公司法關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司的有關(guān)規(guī)定運(yùn)作的。例如，目前由國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行出資人職責(zé)的106戶中央企業(yè)中，只有6戶屬于多元股東的有限責(zé)任公司或股份有限公司，其余都是國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。這些企業(yè)不僅資產(chǎn)規(guī)模大、營(yíng)業(yè)收入高、行業(yè)影響力強(qiáng)，而且多數(shù)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。因此，深入研究探討國(guó)有獨(dú)資公司完善公司治理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在公司內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)之中，董事會(huì)居于樞紐地位，是公司治理結(jié)構(gòu)的核心?！岸聲?huì)在公司治理中發(fā)揮著根本性作用。法律制度賦予董事對(duì)公司的委任托管責(zé)任，董事會(huì)承擔(dān)著聘用與解雇高級(jí)管理層和監(jiān)督重大經(jīng)營(yíng)決策的惟一責(zé)任?！?Robert Gertner and Steven N Kaplan, The Value Maximizing Board, Working Paper, 1996, University of Chicago,轉(zhuǎn)引自[美]沃爾特·J·薩蒙等：《公司治理》，孫經(jīng)緯、高曉暉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，譯者前言第1頁(yè)。因此，準(zhǔn)確把握董事會(huì)的角色定位，充分發(fā)揮董事會(huì)的職能作用，無(wú)疑是完善公司治理的關(guān)鍵。本文擬從國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的職能定位入手，對(duì)我國(guó)公司法有關(guān)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)職權(quán)的規(guī)定，以及在公司實(shí)務(wù)運(yùn)作的狀態(tài)進(jìn)行考察分析，從而提出完善國(guó)有獨(dú)資公司法人治理的建議。

一、董事會(huì)的角色定位與基本職能

董事會(huì)的角色定位，即董事會(huì)是個(gè)什么機(jī)構(gòu)，應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。這就要追問，為什么需要董事會(huì)？學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)角度做出了解釋。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代大型公司出現(xiàn)了所有權(quán)與控制權(quán)分離的現(xiàn)象，導(dǎo)致了公司中的代理問題，董事會(huì)是為解決代理問題，在大型組織內(nèi)部演化出來(lái)的一種符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的內(nèi)生組織或制度。即所有者為了利用所有權(quán)與控制權(quán)分離的收益，減少分離帶來(lái)的代理成本，大型公司逐漸演進(jìn)出來(lái)了董事會(huì)制度。對(duì)此，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家法瑪(Fama)在其所著的《代理問題與企業(yè)理論》(1980年)一文以及他與另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹森(Jensen)在《所有權(quán)與控制權(quán)的分離》(1983年)中作出了權(quán)威的闡述。他們認(rèn)為，董事會(huì)是監(jiān)督經(jīng)理成本最低的內(nèi)部資源。*參見寧向東：《公司治理理論》，中國(guó)發(fā)展出版社2005年版，第160頁(yè)。

從管理學(xué)角度看，由于現(xiàn)代公司的股東人數(shù)眾多，導(dǎo)致股東難以直接行使管理公司的權(quán)利，為了低成本地行使股東權(quán)利實(shí)現(xiàn)其利益，有必要通過(guò)一定的組織實(shí)施集中管理。集中管理是公司制的重要優(yōu)勢(shì)之一，而董事會(huì)正是公司實(shí)現(xiàn)集中管理的有效形式。同時(shí)，隨著公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的范圍拓寬、規(guī)模不斷擴(kuò)張，管理日益復(fù)雜、專業(yè)化，管理公司需要專業(yè)知識(shí)和能力，一般股東往往難以勝任公司管理，只有委托給少數(shù)具有專門才能的董事來(lái)管理公司。

第一層的解釋強(qiáng)調(diào)了董事會(huì)的監(jiān)督功能，第二層的解釋則體現(xiàn)了董事會(huì)的管理功能，可以說(shuō)是董事會(huì)存在的主要意義。此外，還有許多其他理論來(lái)解釋董事會(huì)的作用。比如，董事會(huì)關(guān)系理論，認(rèn)為董事會(huì)的作用在于協(xié)調(diào)公司與利害關(guān)系人以及其他因素之間的關(guān)系，為公司的生存和發(fā)展提供各種功能性資源。

在英美法國(guó)家，普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，董事會(huì)的主要任務(wù)是代表股東監(jiān)督管理層，強(qiáng)調(diào)董事會(huì)作為監(jiān)督者的角色。美國(guó)著名公司治理專家羅伯特·蒙克斯(Robert A.G.Monks)和尼爾·米諾(Nell Minow)在其所著《公司治理》一書的第三章以“董事：監(jiān)督”作為標(biāo)題，清楚地表明了作者對(duì)此所持的觀點(diǎn)。*參見[美]羅伯特·蒙克斯、尼爾·米諾：《公司治理》(第二版)，李維安等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第141頁(yè)?！霸趩螌佣聲?huì)制度中有時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)兩種相互抵觸的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為董事會(huì)應(yīng)當(dāng)為公司的經(jīng)營(yíng)提供關(guān)系、資源和技能，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為董事會(huì)最根本的職責(zé)是監(jiān)督管理層”，有人甚至認(rèn)為“董事會(huì)在任何情況下是進(jìn)行監(jiān)控和任命管理層，而非進(jìn)行商業(yè)決策的”。*經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《公司治理：對(duì)OECD各國(guó)的調(diào)查》，張政軍、付暢譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第108、112頁(yè)。由此可見，在英美單層委員會(huì)的公司治理模式中，更強(qiáng)調(diào)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理人員監(jiān)督的職能。面對(duì)經(jīng)理擅權(quán)嚴(yán)重的情形，強(qiáng)調(diào)引入獨(dú)立董事發(fā)揮對(duì)經(jīng)理監(jiān)督作用，也是對(duì)傳統(tǒng)單層制公司治理模式中監(jiān)督資源缺乏的一種彌補(bǔ)。但并不否認(rèn)其決策職能。因?yàn)槎聲?huì)的職能中也包括了戰(zhàn)略決策與監(jiān)控，表現(xiàn)為對(duì)重大事項(xiàng)的審核批準(zhǔn)。只不過(guò)是決策事項(xiàng)范圍比起原先的董事會(huì)大大縮小了。

與英美法國(guó)家相比，大陸法系國(guó)家公司董事會(huì)的角色有著鮮明的不同。大陸法系國(guó)家的傳統(tǒng)是將監(jiān)督權(quán)另外授予獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，董事會(huì)的職能當(dāng)然主要集中于決策和管理。在以德國(guó)為典型代表的雙層委員會(huì)的公司治理模式中，監(jiān)事會(huì)或稱監(jiān)督委員會(huì)(Aufsichtstrat)負(fù)責(zé)監(jiān)督，董事會(huì)或稱管理委員會(huì)(Vorstand)負(fù)責(zé)決策與管理，監(jiān)事會(huì)有權(quán)選任董事，并監(jiān)督董事會(huì)。法律明確規(guī)定將兩個(gè)職能分別賦予兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)。而在日本、意大利的傳統(tǒng)公司治理模式中，監(jiān)督權(quán)與決策和管理權(quán)也是相對(duì)分離的，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，董事會(huì)及其選聘的經(jīng)理負(fù)責(zé)決策與管理。與雙層委員會(huì)模式不同的是，這里的監(jiān)事會(huì)是與董事會(huì)相并列的機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)均由股東會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)無(wú)權(quán)決定董事的產(chǎn)生與董事會(huì)的構(gòu)成。

我國(guó)公司治理模式與日本、意大利較為相似，即董事會(huì)主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策，屬于管理者的角色。國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的角色與職權(quán)當(dāng)然也屬于此列。但是，國(guó)有獨(dú)資公司股東的特殊性，決定了其董事會(huì)角色與職權(quán)的特殊性。國(guó)有獨(dú)資公司只有唯一的股東即國(guó)家，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，而國(guó)家及其代表機(jī)構(gòu)作為股東均不能像自然人一樣行使權(quán)利，行使國(guó)家權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)又不適合于直接管理企業(yè)?；谶@種情形，我國(guó)《公司法》規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)。因此，相比較其他形式的公司，國(guó)有獨(dú)資公司更有必要成立強(qiáng)有力的董事會(huì)，來(lái)代表和維護(hù)國(guó)家股東的利益。法律這一規(guī)定的意旨在于，針對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)健全運(yùn)行良好的公司，通過(guò)將部分股東會(huì)職權(quán)授予董事會(huì)行使，保證董事會(huì)具備足夠充分的能力、承擔(dān)充分的職責(zé)，代表國(guó)家股東對(duì)公司實(shí)施有效管理。

二、國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)職權(quán)的法律規(guī)定與分析

依我國(guó)《公司法》有關(guān)規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的職權(quán)有兩類淵源：一是法律直接規(guī)定的職權(quán)，二是股東的授權(quán)。

(一)法定職權(quán)

各國(guó)法律均賦予董事會(huì)較為廣泛的職權(quán)，主要國(guó)家的公司法一般采取概括方式予以規(guī)定。*如德國(guó)《股份法》規(guī)定，董事會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)公司(第76條之1)，董事會(huì)在訴訟上和訴訟外代表公司(第78條之1)。法國(guó)《商事公司法》規(guī)定，股份有限公司由董事會(huì)進(jìn)行管理(第89條)。董事會(huì)擁有在任何情況下以公司名義進(jìn)行活動(dòng)的最廣泛權(quán)力；董事會(huì)在公司的宗旨的范圍內(nèi)行使這些權(quán)力，法律明確賦予股東大會(huì)的權(quán)力除外(第98條)。日本《商法典》規(guī)定，董事會(huì)決定公司業(yè)務(wù)的執(zhí)行，監(jiān)督董事職務(wù)的執(zhí)行。美國(guó)《示范公司法》(修訂版，1991年)在第8.01條之(2)規(guī)定：公司所有權(quán)力均應(yīng)由董事會(huì)或經(jīng)其授權(quán)統(tǒng)一行使，且公司所有的商業(yè)經(jīng)營(yíng)與事務(wù)管理也均必須集中在董事會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)下。與大多數(shù)國(guó)家公司立法采取概括式規(guī)定的做法不同，我國(guó)對(duì)董事會(huì)職權(quán)作出了列舉式規(guī)定，同時(shí)明確章程還可以規(guī)定其他職權(quán)，作為一種補(bǔ)充。《公司法》第46條規(guī)定，董事會(huì)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，行使下列職權(quán)：(1)召集股東會(huì)會(huì)議，并向股東會(huì)報(bào)告工作；(2)執(zhí)行股東會(huì)的決議；(3)決定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案；(4)制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；(5)制訂公司的利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案；(6)制訂公司增加或者減少注冊(cè)資本以及發(fā)行公司債券的方案；(7)制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案；(8)決定公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置；(9)決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)，并根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)；(10)制定公司的基本管理制度；(11)公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

在具體列舉的法定職權(quán)中，可以大致分為四類：一是執(zhí)行股東會(huì)的決議，作為董事會(huì)重要職權(quán)之一，排序位居前列；二是重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)決定權(quán)，如決定公司經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案、內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置；三是重要方案制訂權(quán)，董事會(huì)負(fù)責(zé)制訂并向股東會(huì)提出公司財(cái)務(wù)預(yù)算、決算方案以及利潤(rùn)分配方案、彌補(bǔ)虧損方案、增加或者減少注冊(cè)資本以及發(fā)行公司債券的方案、合并、分立、解散或者變更公司形式的方案等；四是高管人員聘任解聘權(quán)，作為公認(rèn)的董事會(huì)基本職權(quán)，《公司法》對(duì)董事會(huì)決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)，作出了明確規(guī)定。由此可見，我國(guó)公司董事會(huì)不僅負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)執(zhí)行，還享有一定的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。國(guó)有獨(dú)資公司作為有限責(zé)任公司的一種特殊形態(tài)，董事會(huì)職權(quán)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)適用《公司法》第46條之規(guī)定。

(二) 股東授權(quán)

《公司法》第66條規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券，必須由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定；其中，重要的國(guó)有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

按照上述規(guī)定，除了公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券外，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使的股東會(huì)職權(quán)原則上都可以授權(quán)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)行使。但是由于國(guó)有企業(yè)改革仍在繼續(xù)推進(jìn)，相關(guān)制度尚不完善，也缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，法律沒有對(duì)授權(quán)的具體條件、內(nèi)容和形式作出規(guī)定。從理解上，可以認(rèn)為是給國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)新留出空間，或是給國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的行為留出股東自治的空間。

從法律的規(guī)定看，國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)不僅依法享有一般公司董事會(huì)的職權(quán)，還可以依照《公司法》規(guī)定獲得股東授權(quán)。因而相對(duì)于一般公司，國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)擁有更廣泛的權(quán)力，具有較強(qiáng)權(quán)威性。

三、國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)運(yùn)作實(shí)務(wù)及其職權(quán)考察

實(shí)踐中的國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)到底行使哪些職權(quán)并如何運(yùn)作的呢？2004年以來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在中央企業(yè)的國(guó)有獨(dú)資公司中開展建立和完善董事會(huì)試點(diǎn)，截至目前，已有85戶中央企業(yè)納入試點(diǎn)范圍。*國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站，http://www.sasac.gov.cn/n85881/n85911/c2156165/content.html.下面，我們對(duì)近年來(lái)中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)的有關(guān)具體做法進(jìn)行考察。

(一)明確董事會(huì)角色定位

按照《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，中央企業(yè)在國(guó)有獨(dú)資公司中開展建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)試點(diǎn)，其基本思路是“將忠實(shí)代表所有者利益、對(duì)出資人負(fù)責(zé)、增強(qiáng)公司市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力作為董事會(huì)建設(shè)的根本宗旨”，明確董事會(huì)的主要職責(zé)是“以發(fā)展戰(zhàn)略、重大投融資、內(nèi)部改革決策和選聘、評(píng)價(jià)、考核、獎(jiǎng)懲總經(jīng)理為重點(diǎn)，以建立董事會(huì)專門委員會(huì)、完善董事會(huì)運(yùn)作制度為支撐，確保董事會(huì)對(duì)公司進(jìn)行有效的戰(zhàn)略控制和監(jiān)督”，從而實(shí)現(xiàn)“將國(guó)資委對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司履行出資人職責(zé)的重點(diǎn)放在對(duì)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的管理，既實(shí)現(xiàn)出資人職責(zé)到位，又確保企業(yè)依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”。*參見邵寧、秦永法等編著：《大企業(yè)治理架構(gòu)》，江蘇人民出版社2011年版，第317頁(yè)。

由此可見，國(guó)資委對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)職責(zé)強(qiáng)調(diào)的是戰(zhàn)略控制和監(jiān)督。戰(zhàn)略控制主要體現(xiàn)在以發(fā)展戰(zhàn)略、重大投融資、內(nèi)部改革決策為重點(diǎn)的重大事項(xiàng)決策方面。如果將公司戰(zhàn)略決策的過(guò)程區(qū)分為決策方案的提出、決策方案的批準(zhǔn)、已批準(zhǔn)方案的實(shí)施以及實(shí)施的監(jiān)督四個(gè)步驟，決策方案的提出和已批準(zhǔn)方案的實(shí)施為“決策管理”活動(dòng)，決策方案的批準(zhǔn)及實(shí)施的監(jiān)督為“決策控制”活動(dòng)，那么，董事會(huì)的戰(zhàn)略控制則主要是決策方案的批準(zhǔn)及實(shí)施的監(jiān)督，即決策控制活動(dòng)；而以選聘、評(píng)價(jià)、考核、獎(jiǎng)懲總經(jīng)理為重點(diǎn)的對(duì)經(jīng)理層的管理，也體現(xiàn)了監(jiān)督的精神。故此，試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)的角色定位似乎更近于英美法上的公司董事會(huì)。

(二)董事會(huì)職權(quán)的具體化

根據(jù)國(guó)資委為推進(jìn)試點(diǎn)制定的《關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》和《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，*參見邵寧、秦永法等編著：《大企業(yè)治理架構(gòu)》，江蘇人民出版社2011年版，第320、345頁(yè)。國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的職權(quán)主要有：

1.根據(jù)《公司法》規(guī)定的職權(quán)：(1)向國(guó)資委報(bào)告工作；(2)執(zhí)行國(guó)資委的決議；(3)決定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、投資方案；(4)制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；(5)制訂公司的利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案；(6)制訂公司增加或者減少注冊(cè)資本的方案以及發(fā)行公司債券的方案；(7)擬訂公司合并、分立、變更公司形式、解散的方案；(8)決定公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置；(9)決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)(中央管理主要領(lǐng)導(dǎo)人員的企業(yè)，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行)，并根據(jù)經(jīng)理的提名，聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)；(10)制定公司的基本管理制度。董事會(huì)還享有公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

2.根據(jù)公司具體情況，董事會(huì)可以行使以下職權(quán)：(1)審核公司的發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，并對(duì)其實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督；(2)決定公司的年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；(3)決定公司的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)控制、內(nèi)部審計(jì)、法律風(fēng)險(xiǎn)控制，并對(duì)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控；(4)制訂公司主營(yíng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)的股份制改造方案(包括各類股權(quán)多元化方案和轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)方案)、與其他企業(yè)重組方案；(5)除依照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定須由國(guó)資委批準(zhǔn)的事項(xiàng)外，決定公司內(nèi)部業(yè)務(wù)重組和改革事項(xiàng)；(6)除依照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定須由國(guó)資委批準(zhǔn)的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)外，依照法定程序決定或參與決定公司所投資的全資、控股、參股企業(yè)的有關(guān)事項(xiàng)；(7)制訂公司章程草案和公司章程的修改方案。

3.國(guó)資委依照《公司法》的規(guī)定，授予董事會(huì)行使出資人的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)。依以上規(guī)定，結(jié)合公司運(yùn)作實(shí)務(wù)考察，對(duì)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)職權(quán)分析如下：

首先，第一類職權(quán)是法律規(guī)定的直接運(yùn)用或援引，沒有增加新的內(nèi)容。需要指出的是，在國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐中，上述規(guī)定雖然記載于公司的章程之中，但董事會(huì)并不能真正履行職權(quán)。其中最突出的是，囿于現(xiàn)行干部管理體制和國(guó)資監(jiān)管體制，總經(jīng)理的選聘與解聘、考核與薪酬決定權(quán)，這些本來(lái)就是《公司法》規(guī)定的董事會(huì)法定職權(quán)，在實(shí)踐中一直沒有落實(shí)到位。國(guó)有獨(dú)資公司的總經(jīng)理、副總經(jīng)理，仍然由黨的組織部門和國(guó)資委分別管理，包括提名、考察、任免、業(yè)績(jī)考核、薪酬決定等。也就是說(shuō)，董事會(huì)成員和經(jīng)理層人員是由同一機(jī)構(gòu)任免與管理的。現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)踐表明，董事會(huì)選擇經(jīng)營(yíng)管理者是董事會(huì)制度的核心。董事會(huì)不具有選任考核經(jīng)理層的職權(quán)，致使董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督與制約從根本上失去支撐，不得不說(shuō)這是目前國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)制度最大的缺陷。寶鋼集團(tuán)作為首家開展董事會(huì)試點(diǎn)工作的中央企業(yè)，對(duì)此有切身體會(huì)，董事長(zhǎng)徐樂江在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)表示，“董事會(huì)建設(shè)任重道遠(yuǎn)”。要真正調(diào)動(dòng)董事會(huì)和經(jīng)理層的能動(dòng)性和積極性，發(fā)揮公司治理應(yīng)有的作用，還必須重視激勵(lì)因素。導(dǎo)入“董事會(huì)選聘經(jīng)營(yíng)管理者”、“董事會(huì)考核激勵(lì)經(jīng)理人”兩個(gè)激勵(lì)因素，是下一步深化董事會(huì)建設(shè)的內(nèi)在必然要求。*參見徐樂江：《寶鋼董事會(huì)運(yùn)作實(shí)踐》，上海人民出版社2013年版，第139頁(yè)。

其次，第二類職權(quán)則是結(jié)合公司運(yùn)作實(shí)務(wù)作出具體化規(guī)定。依照《公司法》第37、46條規(guī)定，“決定公司的經(jīng)營(yíng)方針與投資計(jì)劃”屬股東會(huì)職權(quán)，“決定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃與投資方案”則屬董事會(huì)職權(quán)，但法律用語(yǔ)含義不清，在實(shí)踐中很難從文義上準(zhǔn)確區(qū)分何謂經(jīng)營(yíng)方針與經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、何謂投資計(jì)劃與投資方案。一般理解，公司的發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃似介于經(jīng)營(yíng)方針與經(jīng)營(yíng)計(jì)劃之間，公司的年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)屬于年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的內(nèi)容。因此，在實(shí)行董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)的運(yùn)作實(shí)務(wù)中，公司的發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)由董事會(huì)決定，應(yīng)該說(shuō)是符合實(shí)際的選擇。其他的職權(quán)，如風(fēng)險(xiǎn)管理、公司內(nèi)部業(yè)務(wù)重組和改革事項(xiàng)屬于公司管理范疇。制訂股份制改造方案和重組方案、制訂公司章程草案和公司章程的修改方案屬于向股東會(huì)提出的建議方案；決定或參與決定公司所投資的全資、控股、參股企業(yè)的有關(guān)事項(xiàng)是公司投資活動(dòng)形成的當(dāng)然權(quán)力。

第三，對(duì)于股東授權(quán)部分，國(guó)資委將部分職權(quán)授予國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)行使具體如何操作，哪些可以授權(quán)、如何授權(quán)等，至今尚未明確，在試點(diǎn)企業(yè)的實(shí)踐中仍然沒有一家實(shí)施這項(xiàng)制度。

(三)設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)

董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)引入了董事會(huì)專門委員會(huì)制度?！蛾P(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》和《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作暫行辦法》對(duì)此作了規(guī)定，公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)(或者審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì))，作為董事會(huì)專門工作機(jī)構(gòu)，為董事會(huì)決策提供咨詢意見或建議。根據(jù)公司實(shí)際情況，經(jīng)董事會(huì)通過(guò)，也可以設(shè)立其他專門委員會(huì)并規(guī)定其職責(zé)。董事會(huì)專門委員會(huì)由公司董事組成，其成員和召集人由董事長(zhǎng)向董事會(huì)提出人選建議，經(jīng)董事會(huì)研究通過(guò)后生效。其中，提名委員會(huì)中外部董事應(yīng)當(dāng)占多數(shù)，薪酬與考核委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)全部由外部董事組成。*參見邵寧、秦永法等編著：《大企業(yè)治理架構(gòu)》，江蘇人民出版社2011年版，第348、350頁(yè)。

隨著現(xiàn)代公司規(guī)模日益大型化和業(yè)務(wù)復(fù)雜化，管理的專業(yè)化程度不斷提高，公司董事會(huì)一年召開幾次董事會(huì)會(huì)議，僅憑董事們通過(guò)閱讀材料、開會(huì)討論表決，就要實(shí)現(xiàn)對(duì)公司進(jìn)行有效的戰(zhàn)略控制與監(jiān)督，是難以做到的。事實(shí)上，大型公司的董事會(huì)通常設(shè)立一些專門委員會(huì)，承擔(dān)某一類具體職責(zé)，來(lái)協(xié)助董事會(huì)工作，這也是當(dāng)今世界各國(guó)公司治理的共同趨勢(shì)。要使國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)切實(shí)履行好職責(zé)、充分發(fā)揮應(yīng)有作用，體現(xiàn)法律賦予的權(quán)威性，增加外部的非執(zhí)行董事人數(shù)，優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，并設(shè)置若干專門委員會(huì)是必不可少的一項(xiàng)制度安排。

我國(guó)《公司法》對(duì)董事會(huì)專門委員會(huì)的設(shè)置和職責(zé)并沒有作出規(guī)定。在實(shí)務(wù)中一般是上市公司或股份有限公司在公司章程中自行規(guī)定。上市公司作出此類規(guī)定的依據(jù)主要是《上市公司治理準(zhǔn)則》，對(duì)董事會(huì)專門委員會(huì)的設(shè)置和戰(zhàn)略委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)和薪酬與考核委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。從內(nèi)容上看，中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)文件相關(guān)內(nèi)容與《上市公司治理準(zhǔn)則》較為接近。

在各個(gè)專門委員會(huì)中，最值得關(guān)注的是審計(jì)委員會(huì)。從試點(diǎn)的規(guī)定看，審計(jì)委員會(huì)委員的主要職責(zé)是：指導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)；向董事會(huì)提出聘請(qǐng)或更換會(huì)計(jì)師事務(wù)所等有關(guān)中介機(jī)構(gòu)及其報(bào)酬的建議；審核公司的財(cái)務(wù)報(bào)告、審議公司的會(huì)計(jì)政策及其變動(dòng)，并向董事會(huì)提出意見；向董事會(huì)提出任免公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的建議；督導(dǎo)公司內(nèi)部審計(jì)制度的制定及實(shí)施；對(duì)企業(yè)審計(jì)體系完整性和運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)估和督導(dǎo)；與監(jiān)事會(huì)和公司內(nèi)部、外部審計(jì)機(jī)構(gòu)保持良好溝通。*參見邵寧、秦永法等編著：《大企業(yè)治理架構(gòu)》，江蘇人民出版社2011年版，第350頁(yè)。

可見審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)內(nèi)容相當(dāng)廣泛，其主要功能在于建立起審計(jì)員和獨(dú)立于公司執(zhí)行董事的董事會(huì)之間的聯(lián)系，主要目的是支撐董事會(huì)對(duì)公司財(cái)務(wù)控制和檢查，提供對(duì)執(zhí)行董事和經(jīng)理層的獨(dú)立性檢查；幫助董事會(huì)履行保證財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)性的義務(wù)，增強(qiáng)公司財(cái)務(wù)報(bào)告的可信任度；提供一種機(jī)制，保證董事會(huì)集中力量于關(guān)鍵審計(jì)、決策和內(nèi)部控制，降低欺詐的可能性。從這個(gè)意義上講，審計(jì)委員會(huì)的設(shè)置與職責(zé)，在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了董事會(huì)監(jiān)督方面的角色功能。

(四)界定董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的職權(quán)及其關(guān)系

董事長(zhǎng)和總經(jīng)理(《公司法》上稱經(jīng)理，總經(jīng)理是實(shí)務(wù)中對(duì)于公司經(jīng)理層負(fù)責(zé)人的一般稱謂)是公司運(yùn)行實(shí)務(wù)中兩個(gè)十分關(guān)鍵的角色。但由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)特定的歷史背景，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理的關(guān)系，一直是公司治理中十分復(fù)雜敏感的問題。我國(guó)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了多次變革，無(wú)論是廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制還是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，基本特征是“一元化領(lǐng)導(dǎo)”。國(guó)有獨(dú)資公司絕大多數(shù)是由原國(guó)有大企業(yè)直接變更而來(lái)，企業(yè)管理人員的思維和行為慣性導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中總是要問誰(shuí)是“一把手”？ 從理論上講，可以說(shuō)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理分別處于公司治理和公司管理兩個(gè)不同層面，董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)董事會(huì)有效運(yùn)作，引領(lǐng)董事會(huì)對(duì)公司整體的戰(zhàn)略控制與監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在公司治理上；總經(jīng)理負(fù)責(zé)公司業(yè)務(wù)的具體組織協(xié)調(diào)，完成董事會(huì)設(shè)定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)管理上。二者各負(fù)其責(zé)，董事長(zhǎng)與總經(jīng)理之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。實(shí)務(wù)中，解決這一問題的關(guān)鍵在于職權(quán)界定，把二者的職責(zé)區(qū)分清楚，才能不產(chǎn)生矛盾沖突。

1.董事長(zhǎng)的職責(zé)。《公司法》第109條對(duì)董事長(zhǎng)職責(zé)作出了規(guī)定：召集和主持董事會(huì)會(huì)議，檢查董事會(huì)決議的實(shí)施情況。法律規(guī)定看似十分簡(jiǎn)單，但在實(shí)踐中，董事長(zhǎng)的職責(zé)決不是簡(jiǎn)單的召集和主持會(huì)議，作為董事會(huì)有效運(yùn)作的“第一責(zé)任人”，責(zé)任重大，其職責(zé)通?？梢苑譃橐韵聨最悾?1)負(fù)責(zé)組織董事會(huì)運(yùn)作，具體包括提出全年董事會(huì)會(huì)議計(jì)劃，確定董事會(huì)會(huì)議議題，按時(shí)召集會(huì)議，適當(dāng)主持會(huì)議，確保公司重大事項(xiàng)及時(shí)得到董事會(huì)討論與表決；(2)負(fù)責(zé)組織擬定公司重大事項(xiàng)方案，包括屬于董事會(huì)制訂范圍并需提交董事會(huì)表決的利潤(rùn)分配與彌補(bǔ)虧損等各類方案；(3)與股東溝通，報(bào)告董事會(huì)工作、公司經(jīng)營(yíng)情況及公司發(fā)生的重大事件；(4)協(xié)調(diào)董事會(huì)與經(jīng)理層之間的關(guān)系；(5)檢查董事會(huì)決議的實(shí)施情況；(6)根據(jù)董事會(huì)決定或授權(quán)簽署公司重要文件，如聘任或解聘公司高級(jí)管理人員的文件，業(yè)績(jī)考核合同，董事會(huì)重要文件或公司重要業(yè)務(wù)合同或有法律約束力的文書等。

除此之外，公司還可以在章程中對(duì)董事長(zhǎng)作出具體授權(quán)，或根據(jù)公司業(yè)務(wù)或管理需要，臨時(shí)由董事會(huì)對(duì)董事長(zhǎng)作出專門授權(quán)。在發(fā)生不可抗力或重大危急情形、無(wú)法召開董事會(huì)的緊急狀態(tài)下，對(duì)公司重大事務(wù)作出特別決定，并在事后向董事會(huì)報(bào)告。

2.總經(jīng)理的職責(zé)。各國(guó)法律一般不對(duì)公司經(jīng)理的職權(quán)作出明確規(guī)定。從理論和邏輯上講，經(jīng)理的權(quán)力來(lái)源于董事會(huì)的授權(quán)，或者在公司章程中明示規(guī)定或默示形式。而我國(guó)《公司法》第68條對(duì)公司經(jīng)理的職權(quán)范圍作了明確規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司設(shè)經(jīng)理，由董事會(huì)聘任或解聘，經(jīng)理依照本法第49條規(guī)定行使職權(quán)”?？偨?jīng)理向董事會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，作為主持公司日常經(jīng)營(yíng)管理工作的負(fù)責(zé)人，總經(jīng)理的職責(zé)范圍無(wú)疑是十分廣泛的，無(wú)法列舉，也難以全面概括。但大體上可以分為以下幾類：組織實(shí)施董事會(huì)決議；組織指揮協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)；擬訂各類方案與規(guī)章制度；提請(qǐng)董事會(huì)聘任或解聘有關(guān)高級(jí)管理人員；協(xié)調(diào)、檢查和督促公司內(nèi)部各類工作；向董事會(huì)報(bào)告工作。

由于公司業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性，為了經(jīng)理能夠及時(shí)靈活處理公司事務(wù)，通常董事會(huì)可以授權(quán)經(jīng)理決定和處置一定范圍內(nèi)特定事項(xiàng)，如一定數(shù)額投資、融資、擔(dān)保等決策權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，公司應(yīng)在章程或議事規(guī)則中作出具體規(guī)定，批準(zhǔn)單項(xiàng)金額不超過(guò)公司最近一期經(jīng)審計(jì)凈資產(chǎn)一定比例的公司對(duì)外長(zhǎng)期投資(包括轉(zhuǎn)讓出資、對(duì)所出資企業(yè)的增資與減資)、長(zhǎng)期融資、固定資產(chǎn)投資、非股權(quán)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、短期投資、短期融資、內(nèi)部所屬企業(yè)之間的擔(dān)保、對(duì)外捐贈(zèng)等。*參見徐樂江：《寶鋼董事會(huì)運(yùn)作實(shí)踐》，上海人民出版社2013年版，第64頁(yè)。

(五)明確董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系

監(jiān)事會(huì)是國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是具有中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度。依照《公司法》和《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》的規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)，由國(guó)資委代表政府派出，履行下列職責(zé)：檢查企業(yè)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的情況；檢查企業(yè)財(cái)務(wù)，查閱企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料及與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)有關(guān)的其他資料，驗(yàn)證企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、合法性；檢查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、利潤(rùn)分配、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等情況；檢查企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)行為，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出獎(jiǎng)懲任免建議。

在與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系上，董事會(huì)支持配合監(jiān)事會(huì)開展監(jiān)督工作。監(jiān)事會(huì)列席企業(yè)涉及重大經(jīng)營(yíng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資、大額資金使用以及其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各類重要會(huì)議，包括董事會(huì)會(huì)議、總經(jīng)理辦公會(huì)等。在日常監(jiān)督的基礎(chǔ)上，監(jiān)事會(huì)每年進(jìn)行一次集中檢查，并與企業(yè)年度財(cái)務(wù)決算審計(jì)相銜接。企業(yè)及時(shí)向監(jiān)事會(huì)報(bào)告經(jīng)營(yíng)管理動(dòng)態(tài)，及時(shí)向監(jiān)事會(huì)提供企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料和有關(guān)經(jīng)營(yíng)管理資料。

由此可見，國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)的職責(zé)，既包括財(cái)務(wù)監(jiān)督，也包括經(jīng)營(yíng)行為與效果的監(jiān)督，還負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出獎(jiǎng)懲任免建議。國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)，是由股東派出的但外在于企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，相比《公司法》規(guī)定一般有限公司或股份公司的監(jiān)事會(huì)，具有外派性、獨(dú)立性和更強(qiáng)的權(quán)威性。由于國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)具有檢查企業(yè)財(cái)務(wù)的職權(quán)，同時(shí)，董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)在公司章程中規(guī)定了設(shè)置董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)主要職權(quán)中也包括審核公司的財(cái)務(wù)報(bào)告、審議公司的會(huì)計(jì)政策及其變動(dòng)并向董事會(huì)提出意見。因此，如何恰當(dāng)界分監(jiān)事會(huì)與審計(jì)委員會(huì)之間的監(jiān)督職責(zé)和二者的相互協(xié)調(diào)就成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。

四、對(duì)董事會(huì)職權(quán)的改進(jìn)建議

我國(guó)《公司法》對(duì)董事會(huì)職權(quán)的規(guī)定尚有諸多需要研究并加以改善之處。如法律的列舉式規(guī)定有欠妥當(dāng)，法律條文表述的涵意不夠清晰，與實(shí)務(wù)不銜接等。但是關(guān)鍵問題還在于法律的具體實(shí)施。從完善公司治理的要求看，一是要將既有法定職權(quán)落實(shí)，二是要將授權(quán)制度具體化。國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)與國(guó)資委之間權(quán)力配置，總體上應(yīng)當(dāng)順應(yīng)公司權(quán)力格局發(fā)展趨勢(shì)，本著“董事會(huì)中心主義”的基本要求，適當(dāng)削弱股東會(huì)的權(quán)力，擴(kuò)大董事會(huì)的職權(quán)，將原本由股東會(huì)行使一部分權(quán)力轉(zhuǎn)授予董事會(huì)行使或由股東會(huì)和董事會(huì)共同行使，構(gòu)建“弱股東、強(qiáng)董事會(huì)”模式。此外，董事會(huì)職權(quán)與監(jiān)事會(huì)制度如何協(xié)調(diào)，也有待進(jìn)一步明確。

(一)落實(shí)董事會(huì)的法定職權(quán)

試點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定在重申《公司法》已有的董事會(huì)職權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的監(jiān)督職權(quán)作了適當(dāng)?shù)脑鲅a(bǔ)，如監(jiān)督戰(zhàn)略實(shí)施、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)完成情況、決定公司的風(fēng)險(xiǎn)管理體系(包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)控制、內(nèi)部審計(jì)、法律風(fēng)險(xiǎn)控制)并對(duì)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控。對(duì)董事會(huì)職權(quán)的規(guī)定反映了試點(diǎn)要求建立強(qiáng)有力董事會(huì)的意旨，但是國(guó)資委仍然擁有廣泛權(quán)力，而部分權(quán)力則是沿用以往針對(duì)未實(shí)行董事會(huì)制度的國(guó)有企業(yè)的政策，屬于過(guò)渡性的安排。因此，對(duì)董事會(huì)職權(quán)的規(guī)定沒有能夠適應(yīng)《公司法》和建立完善董事會(huì)制度的要求及時(shí)加以修正。

在這方面，國(guó)資委作為國(guó)家所有者代表，其行使權(quán)力范圍必須進(jìn)行調(diào)整，在股東與董事會(huì)之間進(jìn)行重新配置。首要的問題是落實(shí)董事會(huì)的法定職權(quán)，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)真正行使對(duì)經(jīng)理人員的選聘和解聘的權(quán)力。依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第17條規(guī)定，國(guó)資委有權(quán)向國(guó)有獨(dú)資公司提出其總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師等的任免建議。但此項(xiàng)“建議權(quán)”的性質(zhì)不明確，不符合《公司法》關(guān)于公司董事會(huì)與經(jīng)理之間分權(quán)制衡的基本原則，將造成國(guó)資委對(duì)公司內(nèi)部事務(wù)的直接介入。為保證國(guó)有獨(dú)資公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)資委、董事會(huì)和經(jīng)理層之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系，應(yīng)當(dāng)不折不扣地執(zhí)行《公司法》的規(guī)定，國(guó)資委委派董事組成董事會(huì)，由董事會(huì)決定聘任和解聘經(jīng)理。政府對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的直接控制在客觀上造成了公司董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的約束不力，總經(jīng)理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)不由董事會(huì)任命，董事會(huì)就沒有獨(dú)立的受托責(zé)任，董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的考核、監(jiān)督與激勵(lì)也將會(huì)弱化，從而架空了董事會(huì)，最終造成董事會(huì)不能對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)。只有享有對(duì)經(jīng)理的選聘和解聘權(quán)的情況下，董事會(huì)才會(huì)真正對(duì)人事任免和經(jīng)營(yíng)決策承擔(dān)責(zé)任，才能避免國(guó)資委陷入對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的直接干預(yù)以及承擔(dān)責(zé)任。

(二)完善股東授權(quán)制度

《公司法》第66條規(guī)定的授權(quán)制度是國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)職權(quán)特色之一，據(jù)此制定一個(gè)完整的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定一套可操作的辦法，有利于法律規(guī)定的實(shí)施，并促進(jìn)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)制度有效運(yùn)作。

1.授權(quán)的范圍。根據(jù)《公司法》第66條的規(guī)定，除合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券等職權(quán)外，國(guó)資委可以授權(quán)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)?！豆痉ā返?7條規(guī)定了股東會(huì)的10項(xiàng)具體職權(quán)，除法律已經(jīng)明確不能授權(quán)的以外，其余項(xiàng)目尚需深入研辨。具體如下：

第一類，不屬于可授權(quán)范圍，理由分別為：“審議批準(zhǔn)董事會(huì)的報(bào)告”，因不能自行批準(zhǔn)自己報(bào)告；“審議批準(zhǔn)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事的報(bào)告”、“選舉和更換非由職工代表?yè)?dān)任的監(jiān)事”，因董事會(huì)不是監(jiān)事會(huì)的上位機(jī)構(gòu)不能行使此權(quán)；“審議批準(zhǔn)公司的利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案”，利潤(rùn)分配和彌補(bǔ)虧損方案直接關(guān)系股東收益權(quán)，屬股東會(huì)固有權(quán)利；“修改公司章程”，鑒于章程性質(zhì)為公司自治“憲法”，法律規(guī)定應(yīng)由作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的股東會(huì)決定，屬股東會(huì)固有權(quán)利；在實(shí)務(wù)中，制定和修改章程的具體做法是，由公司董事會(huì)制訂章程草案或章程修改草案，報(bào)國(guó)資委審核批準(zhǔn)。

第二類，不宜授予董事會(huì)的，“董事的選舉、更換以及決定董事薪酬”，理由為：為貫徹公司治理的制衡原則，避免利益沖突，從公司治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)看，不能讓現(xiàn)任董事會(huì)決定下一屆董事會(huì)的組成。否則，董事會(huì)將成為一個(gè)“自我永續(xù)的實(shí)體”，必然逐步脫離股東的控制，最終淪為管理層的工具。故不宜授權(quán)給董事會(huì)。

第三類，有待法律修改或進(jìn)一步明確的，包括“發(fā)行公司債券”應(yīng)屬可授權(quán)事項(xiàng)，“公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃”的具體涵義需要明確。

《公司法》將發(fā)行公司債與公司增資、減資事項(xiàng)相提并論，發(fā)行公司債券不得授權(quán)的規(guī)定甚不科學(xué)合理。發(fā)行公司債，性質(zhì)為公司融資，屬于公司經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)范疇，在正常情形下，對(duì)股東利益并沒有重大影響。從世界范圍考察，隨著“董事會(huì)中心主義”的確立，許多國(guó)家已經(jīng)將發(fā)行公司債券決定權(quán)轉(zhuǎn)由董事會(huì)行使。因此，我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)將該項(xiàng)權(quán)利歸于可授權(quán)范圍授予董事會(huì)行使，以滿足公司靈活融資的需要。只是在該債券屬可轉(zhuǎn)換公司債情形下，因債權(quán)持有人有權(quán)選擇轉(zhuǎn)換為股票，才涉及需要股東大會(huì)作出決定。而國(guó)有獨(dú)資公司原則上不會(huì)發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債，不存在此類情形。從實(shí)踐看，此項(xiàng)職權(quán)不具有必須由股東會(huì)保留行使的必要性。因此，發(fā)行公司債券應(yīng)屬可授權(quán)范圍。

如何界定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃的準(zhǔn)確內(nèi)涵？如果說(shuō)經(jīng)營(yíng)方針是公司愿景、戰(zhàn)略方向、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃等，似應(yīng)屬股東會(huì)決策范圍；而投資計(jì)劃既有年度的、又有中長(zhǎng)期的，既有新業(yè)務(wù)投資計(jì)劃或重大投資計(jì)劃、又有常規(guī)性投資計(jì)劃。由于法律表述的高度概括和抽象性，建議將來(lái)通過(guò)修改法律加以明確。在此之前，可根據(jù)需要在實(shí)踐中具體化，區(qū)別不同情況，盡可能通過(guò)授權(quán)董事會(huì)決定公司經(jīng)營(yíng)管理的重大事項(xiàng)。

國(guó)外公司治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們明確有關(guān)授權(quán)事項(xiàng)會(huì)有啟發(fā)和借鑒意義。如1997年美國(guó)《商業(yè)圓桌會(huì)議公司治理聲明》代表美國(guó)大公司對(duì)董事會(huì)職能的描述中包括，審核并在適當(dāng)?shù)那闆r下審批財(cái)務(wù)目標(biāo)、公司的主要戰(zhàn)略以及發(fā)展規(guī)劃；《OECD公司治理原則》(2004年修訂)對(duì)公司董事會(huì)主要職能的概括，其中包括審議和指導(dǎo)公司戰(zhàn)略、主要行動(dòng)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)政策、年度預(yù)算和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。*參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《OECD公司治理原則》，張政軍譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第24頁(yè)。新加坡淡馬錫公司及淡聯(lián)企業(yè)的董事會(huì)履行的具體職權(quán)包括，為公司的總體發(fā)展提供戰(zhàn)略性的指導(dǎo)方針；決定公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍及其調(diào)整，尤其是新開拓的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)和區(qū)域；審核批準(zhǔn)公司的年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和預(yù)算等。

綜上分析，從法律規(guī)定和公司治理實(shí)踐看，《公司法》第37條規(guī)定股東會(huì)職權(quán)之第2、3、4、6、7、9、10項(xiàng)不能授權(quán)；可以授權(quán)的主要是第1項(xiàng)“決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃”、第5項(xiàng)“審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”和第8項(xiàng)“對(duì)發(fā)行公司債券作出決議”。

2.授權(quán)的條件與制約。國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)在制度及運(yùn)行方面須具備一定的條件，國(guó)資委才能依法進(jìn)行授權(quán)。條件主要包括公司董事會(huì)組成中的外部董事占到半數(shù)以上，董事會(huì)運(yùn)作的各項(xiàng)制度規(guī)則齊備并得到有效執(zhí)行，董事會(huì)的工作支持體系制度健全等，可以采用列舉方式規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同公司的具體情況，對(duì)授權(quán)事項(xiàng)做出區(qū)別性的規(guī)定，決定具體授權(quán)事項(xiàng)的范圍，而不是對(duì)所有公司適用一種統(tǒng)一的授權(quán)方案。授權(quán)內(nèi)容須以書面方式，并明確記載于公司章程。在國(guó)資委向國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)授權(quán)后，一旦董事會(huì)不能或不當(dāng)行使權(quán)利，出資人的利益有可能受到嚴(yán)重?fù)p害。為此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一定條件下，如原來(lái)具備授權(quán)的條件的部分喪失、董事會(huì)或董事嚴(yán)重違反義務(wù)、公司經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)嚴(yán)重困難陷入困境等，國(guó)資委有權(quán)暫時(shí)中止或終止授權(quán)，將授權(quán)的權(quán)利收回自己行使，待公司狀況恢復(fù)正常后恢復(fù)或再行授權(quán)。

(三)理順董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督職能上的關(guān)系

目前，在試點(diǎn)企業(yè)中董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)并存。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一方面并存造成監(jiān)督資源重復(fù)的浪費(fèi)，另一方面，在實(shí)踐運(yùn)行可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)力在兩者之間分配不協(xié)調(diào)產(chǎn)生扯皮。一者監(jiān)事會(huì)具有財(cái)務(wù)檢查權(quán)，審計(jì)委員會(huì)也對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)性進(jìn)行核查；二者從法律規(guī)定上，監(jiān)事會(huì)還有權(quán)監(jiān)督董事包括審計(jì)委員會(huì)；三者董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都向股東報(bào)告。這是當(dāng)前國(guó)有企業(yè)公司治理中監(jiān)督機(jī)制存在的問題之一，同一企業(yè)中存在多個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可能導(dǎo)致“職權(quán)退化”和誰(shuí)也不負(fù)責(zé)任等不良結(jié)果。如果試點(diǎn)進(jìn)一步展開的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蜃C明董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，我國(guó)《公司法》完全可以規(guī)定可選擇的公司治理結(jié)構(gòu)模式，或者選擇設(shè)置外部監(jiān)事會(huì)而不設(shè)審計(jì)委員會(huì)，或者設(shè)董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)而不設(shè)監(jiān)事會(huì)。這對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司而言，不失為一個(gè)可行辦法。

結(jié)論：董事會(huì)受股東之信任委托為股東利益管理公司。公司制度發(fā)展至今天，現(xiàn)代公司的董事會(huì)已經(jīng)不僅僅是業(yè)務(wù)執(zhí)行者的角色，而是兼有經(jīng)營(yíng)決策者和監(jiān)督者雙重職能。歷史上董事會(huì)在公司權(quán)力格局中的地位經(jīng)歷了“股東中心主義”向“董事會(huì)中心主義”的演變過(guò)程，甚至出現(xiàn)了“經(jīng)理中心主義”的趨向，而我國(guó)《公司法》尚未真正貫徹“董事會(huì)中心主義”精神。國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)制度必須順應(yīng)“董事會(huì)中心主義”的趨勢(shì)，準(zhǔn)確定位董事會(huì)角色與職能，理順董事會(huì)與股東的關(guān)系。為適應(yīng)實(shí)踐需要，有必要通過(guò)改革措施，調(diào)整董事會(huì)與股東之間權(quán)力配置的關(guān)系，落實(shí)董事會(huì)法定職權(quán)，完善股東授權(quán)制度，充實(shí)董事會(huì)職權(quán)并完善行使職權(quán)程序，以更好發(fā)揮董事會(huì)在公司治理中的核心作用。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-02-30

作者簡(jiǎn)介：劉曉蕾(1974-)，女，山東招遠(yuǎn)人，中國(guó)政法大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)博士生，研究方向：法治文化。

中圖分類號(hào)：D922.291.91

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)03-0080-09

Subject:On the Powers of the Board of Directors of Solely State-owned Company by Investigation and Legal Analysis

Author & unit:LIU xiaolei

(institute of humanities,China university of political science and law，Beijing 100086，China)

Abstract：Perfecting the corporate governance structure of solely state-owned company has the important practical significance, to be clear and implement the powers of the board of directors is the core problem.At present, China's company law to the powers of the board of directors of a solely state-owned company rules have defects, at the same time, in the practice operation it still exist the phenomenon of lawlessness and non-enforcement of the law.So the suggestions from three aspects are as follow: implementation of the board of directors statutory powers;clear shareholder authorization system;straighten out the supervision role of the board of directors and the board of supervisors.

Key words：a solely state-owned company;power of the board of directors;Legal analysis