肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟南 250100)

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法治中國建設(shè)從憲法出發(fā)

肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟南 250100)

摘要：推動黨內(nèi)法治、國家法治、社會法治同步發(fā)展，以促進“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”新戰(zhàn)略的實施，這是全面推進依法治國，加快建設(shè)法治中國的必由之路。憲法是中國法治建設(shè)的根本依循，從憲法出發(fā)，緊緊圍繞憲法全面推進依法治國，應(yīng)當突出憲法對法治政黨、法治國家、法治社會建設(shè)的根本意義。憲法精神走進執(zhí)政組織的黨章和社會組織的章程，融入政黨政治、國家政權(quán)運作和社會生活各方面，將有利于形成由憲法攜手執(zhí)政黨章程和社會組織章程主導(dǎo)法治中國建設(shè)的局面。突出憲法對全面推進依法治國的統(tǒng)率作用，以憲法精神和規(guī)范駕馭法治中國建設(shè)過程，重在完善以憲法為核心的國家法律制度體系、以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以章程為核心的社會規(guī)章制度體系，逐步形成黨內(nèi)法治聯(lián)動國家法治、帶動社會法治的社會主義法治建設(shè)新常態(tài)。

關(guān)鍵詞：法治國家；法治政黨；法治社會；法治中國；憲法政治

一、法治中國建設(shè)與憲法價值

全面推進依法治國首先要全面推進依憲治國，法治中國建設(shè)必須從憲法出發(fā)，由憲法精神統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)政黨章程和社會組織章程，主導(dǎo)法治中國建設(shè)進程。

2012年12月4日，習(xí)近平在慶祝1982年《憲法》施行30周年大會上發(fā)表講話，提出“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的重要論斷。2013年1月7日，全國政法工作會議召開，習(xí)近平作出“全力推進平安中國建設(shè)、法治中國建設(shè)、過硬隊伍建設(shè)”的重要批示，首次提出“法治中國”概念?！胺ㄖ沃袊睂嶋H上就是對“共同推進”、“一體建設(shè)”的濃縮。2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對“推進法治中國建設(shè)”作出重大部署，起頭就是“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?！胺ㄖ沃袊背秸ㄒ饬x成為與國家治理現(xiàn)代化高度關(guān)聯(lián)的政治改革和發(fā)展目標。2014年10月23日，中共十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《四中全會決定》)，部署全面推進依法治國的重大任務(wù)。盡管《四中全會決定》沒有突出法治中國概念，但法治中國的意義不言而喻。*《四中全會決定》有兩次提及法治中國，一次是第一部分的結(jié)尾：“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國、更加扎實地推進依法治國，努力實現(xiàn)國家各項工作法治化，向著建設(shè)法治中國不斷前進。”一次是全文結(jié)束時：“全黨同志和全國各族人民要緊密團結(jié)在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，積極投身全面推進依法治國偉大實踐，開拓進取，扎實工作，為建設(shè)法治中國而奮斗！”“法治中國”實際上是“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的高度概括，它由法治國家、法治政黨、法治社會三位一體構(gòu)成。《四中全會決定》指出：全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。將全面推進依法治國視為一場“廣泛而深刻的革命”，意指超越通常所說的法治國家建設(shè)，更加強調(diào)法治政黨建設(shè)和法治社會建設(shè)，其中前者是法治國家建設(shè)的政治前提，后者是法治國家建設(shè)的社會基礎(chǔ)。

法治中國建設(shè)必須堅持從憲法出發(fā)，突出憲法對全面推進依法治國的統(tǒng)率作用，以憲法精神和規(guī)范駕馭法治中國建設(shè)過程?！端闹腥珪Q定》全面匯集和高度概括了執(zhí)政黨對憲法的歷史性認識，集中表達了執(zhí)政黨對憲法的政治態(tài)度，進一步突出了憲法崇高權(quán)威和至上地位。*《四中全會決定》關(guān)于憲法的表述很多，除“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”外，堅決維護憲法權(quán)威，為實現(xiàn)中國夢提供有力法治保障；憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；依法執(zhí)政要求黨依據(jù)憲法法律治國理政；把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍；維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，切實保證憲法法律有效實施；堅持依法治國首先是堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政；完善憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件；確立國家憲法日和憲法宣誓制度；把憲法法律列入黨委中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容；維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)；堅持憲法的最高地位和最高法律效力，依法保障“一國兩制”實踐和祖國統(tǒng)一；等等。從憲法出發(fā)，全面推進依法治國，應(yīng)當著力于以憲法統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法治建設(shè)、國家法治建設(shè)、社會法治建設(shè)三條戰(zhàn)線，一是要將法治理念、憲法價值融入執(zhí)政黨的意識形態(tài)，豐富和發(fā)展執(zhí)政黨的民主法治理論，將執(zhí)政黨章程與憲法統(tǒng)一起來，突出黨章作為黨內(nèi)憲法的地位，發(fā)揮其主導(dǎo)黨的制度建設(shè)和依法治黨的作用；二是要將民主、法治、人權(quán)等憲法意蘊融入國家政治價值觀，將憲法精神滲透進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法過程的始終，將國家政權(quán)的產(chǎn)生、運作等奠定在憲法規(guī)范及其確立的國家根本制度基礎(chǔ)上；三是要將法治觀念、憲法精神融入社會主流文化，充實社會主義核心價值觀，將社會各方面的章程與憲法統(tǒng)一起來，突出社會組織章程作為“社會憲法”的地位，發(fā)揮其在社會規(guī)章制度建設(shè)和社會治理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用。從憲法出發(fā)加快依法治國步伐，就是要以憲法價值和精神為紐帶，逐步形成憲法攜手執(zhí)政組織的章程和社會組織的章程主導(dǎo)法治中國建設(shè)進程的局面，夯實由以憲法為核心的國家法律制度體系、以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以章程為核心的社會規(guī)章制度體系構(gòu)成的制度基礎(chǔ)，以形成黨內(nèi)法治聯(lián)動國家法治、帶動社會法治的中國特色社會主義法治新常態(tài)。*所謂中國特色社會主義法治新常態(tài)，就是理論與實踐相結(jié)合的中國特色社會主義制度形態(tài)，一是它反映了法治的一般原理，二是體現(xiàn)了中國法治建設(shè)實踐的現(xiàn)實需求，三是它以憲法精神為指南，以憲法規(guī)范為制度基礎(chǔ)。正是從這樣的意義上講，法治中國建設(shè)不僅要從法治規(guī)律、中國實際出發(fā)，還必須從憲法出發(fā)。

二、從憲法出發(fā)建設(shè)法治政黨

從黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，到科學(xué)民主依法執(zhí)政，再到依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，切實推進依法治黨、加快建設(shè)法治政黨已經(jīng)成為全面推進依法治國、加快建設(shè)法治中國的題中之義。全面推進依法治黨，加快建設(shè)法治政黨，就必須強化執(zhí)政黨的憲法觀念和法治思維，將法治作為治國理政的基本方式，必須由依法執(zhí)政的基本要求延伸到突出依法治黨的剛性需要，將執(zhí)政黨黨內(nèi)權(quán)力納入以黨內(nèi)法規(guī)制度鋪設(shè)的軌道，必須確保憲法對執(zhí)政黨各級組織的高度權(quán)威，將法治政黨建設(shè)作為全面推進依法治國的重大命題。盡管與法治國家甚至法治社會相比較，法治中國框架體系中的法治政黨還不是一個明確的政治法律概念，但以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為主線的黨內(nèi)法治建設(shè)近幾年已經(jīng)“風生水起”，黨內(nèi)法治建設(shè)已經(jīng)成為全面推進依法治國的第二條戰(zhàn)線。*2013年是黨內(nèi)法治建設(shè)的元年。5月，出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了基本規(guī)范；8月，完成黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理的第一階段工作，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；11月，發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了重要指南。自此，黨內(nèi)法治建設(shè)呈現(xiàn)出明朗化狀態(tài)，人們越來越多地關(guān)注全面推進依法治國的這一條戰(zhàn)線。當前，這條戰(zhàn)線整體進展情況良好。比如，強調(diào)黨規(guī)國法兩分，黨紀挺在國法前；對“雙規(guī)”制度進行法治反思，強調(diào)紀檢監(jiān)察和刑事司法辦案標準和程序銜接；出臺統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、黨組工作條例等，將黨的重要工作納入法規(guī)軌道；等等。黨內(nèi)法治戰(zhàn)線的過去、現(xiàn)在和未來應(yīng)當引起法學(xué)界的關(guān)注。*近來，《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例(試行)》《黨組工作條例》《干部能上能下的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺，還有《巡視工作條例》《廉政自律準則》《紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的修改，盡管不如行政訴訟法、立法法修改那樣備受關(guān)注，但這確實是不能忽略的全面推進依法治國第二條戰(zhàn)線的實際進展。長期以來，由于“國家法中心主義”形式法治觀對中國法治建設(shè)造成的消極影響，“在規(guī)范層次上，片面強調(diào)國家立法的權(quán)威地位，忽略黨規(guī)黨法、道德和社會習(xí)慣等其他規(guī)范，導(dǎo)致法治發(fā)展與社會失范并行的悖謬現(xiàn)象?！边@確實需要學(xué)界深刻反思。參見強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》， 載《文化縱橫》2015年8月號。

政黨、政權(quán)、社會的關(guān)系形成一個國家的基本政治生態(tài)。執(zhí)政黨組織、國家政權(quán)組織、社會組織的關(guān)系構(gòu)成中國特色社會主義政治生態(tài)，執(zhí)政黨的各級組織不同程度地連結(jié)著國家和社會。執(zhí)政黨的基層組織與社會各方面各領(lǐng)域密切結(jié)合，執(zhí)政黨扎根于社會，廣泛聯(lián)系著社會，主要就體現(xiàn)在這個層面上。執(zhí)政黨組織的層級越高，與國家政權(quán)組織的結(jié)合越為緊密，共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨的政治地位就體現(xiàn)在這種結(jié)合上。毫無疑問，這是中國政黨作為國家政權(quán)與公民社會橋梁與紐帶的獨特體現(xiàn)。從一定意義上講，執(zhí)政黨怎樣，國家和社會就怎樣。執(zhí)政黨各級組織存在的狀態(tài)，它的民主觀念、規(guī)則意識的強弱都深刻影響著社會不同層面和國家政權(quán)組織。也可以這樣說，政黨政治的法治程度尤其是執(zhí)政黨黨內(nèi)法治狀態(tài)在很大程度上決定著國家法治、社會法治的狀況，這也是加強黨內(nèi)法治建設(shè)，切實推進依法治黨，建設(shè)法治政黨的意義之關(guān)鍵所在。

從憲法出發(fā)，推進法治政黨建設(shè)，必須促使執(zhí)政黨認同憲法精神，樹立憲法至上的觀念，維護憲法地位和權(quán)威。一般說來，憲法的權(quán)威主要是對于國家政權(quán)而言的，再就是針對政黨等政治組織和團體，當然對社會也有相當重要的意義。在中國誰最有可能挑戰(zhàn)和損害憲法權(quán)威？鄧小平曾設(shè)問并自答在中國誰有資格犯大錯誤？他給出的答案是中國共產(chǎn)黨，執(zhí)政黨犯了錯誤影響也最大。*《鄧小平文選》(第一卷)，人民出版社1994年版，第270-271頁。毫無疑問，憲法具有最高政治權(quán)威，主要就是針對執(zhí)政黨而言的，執(zhí)政黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部有無憲法觀念，是否認同憲法精神，能否自覺維護憲法權(quán)威，這對于法治政黨建設(shè)至關(guān)重要，直接關(guān)系著法治政黨、法治國家、法治社會建設(shè)能否同步并進?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》明確提出“憲法至上、黨章為本”，《四中全會決定》重申黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民利益、憲法法律至上，這都充分表明了執(zhí)政黨對待憲法的政治態(tài)度。憲法具有最高法律權(quán)威，當然是針對國家立法講的，憲法要成為國家法律體系的核心，必須強調(diào)“根據(jù)憲法，制定本法”的意義，確保每一項立法符合憲法精神。憲法的最高法律權(quán)威還表現(xiàn)在憲法與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系上，黨內(nèi)法規(guī)不能與憲法法律相抵觸，這是黨內(nèi)法治建設(shè)必須遵循的一項基本原則。

切實推進依法治黨，加快法治政黨建設(shè)，應(yīng)當立足于黨規(guī)和國法兩個層面展開。一方面，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法賦予的，黨的執(zhí)政權(quán)是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位遞進形成的，其正當性、合法性來源于人民的歷史選擇和國家憲法。憲法等相關(guān)法為執(zhí)政黨的政治活動提供法律規(guī)范，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會事務(wù)必須遵照憲法和法律；另一方面，為維護黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和長期執(zhí)政的需要，作為唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須建立自身的組織體系和治理結(jié)構(gòu)，按照政黨組織的特性和執(zhí)政組織的特殊需要，通過黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)權(quán)力責任、權(quán)利義務(wù)及其相互關(guān)系等作出科學(xué)合理的制度安排。在黨規(guī)和國法兩個層面推進法治政黨建設(shè)，必須堅持黨規(guī)不能逾越國法這一前提。在此前提下，一是不能簡單地將黨規(guī)國法縮減為黨紀國法；二是不要黨規(guī)與國法不分，除強調(diào)黨規(guī)不能替代國法外，還要強調(diào)國法不能代替黨規(guī)。國家為政黨和政黨政治立法，但不能替代政黨自身的制度建設(shè)，政黨自身事務(wù)尤其是內(nèi)部治理主要依托于政黨內(nèi)部制度，“法律一般也不應(yīng)干預(yù)黨的自主、自治領(lǐng)域”*郭道暉：《論黨在法治國家中的地位和作用》，載《中外法學(xué)》1998年第5期。；三是推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)制定條例，在黨內(nèi)法規(guī)清理的基礎(chǔ)上，按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》的要求，有序展開黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)；四是堅持“憲法至上、黨章為本”，堅持黨章的黨內(nèi)根本大法地位，奠定黨內(nèi)權(quán)力配置和保障黨員權(quán)利的制度基礎(chǔ)。從憲法到黨章，要使黨章更加具有憲法品性、憲法風格，從國法到黨規(guī)，要使黨內(nèi)法規(guī)更加符合法治原理、法治規(guī)律，為黨內(nèi)法治與國家法治聯(lián)動、全面從嚴治黨、加強黨內(nèi)治理提供有力的制度支撐。

加強黨內(nèi)法治建設(shè)，必須遵循法治一般原理和規(guī)律，但黨內(nèi)法治與國家法治不同，黨內(nèi)法治也有其自身的特別邏輯。比如，一般法治原理強調(diào)權(quán)利義務(wù)的一致性，甚至有權(quán)利相對于義務(wù)具有本位性的學(xué)說，至少從更加強調(diào)沒有無權(quán)利的義務(wù)的角度表述權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但黨內(nèi)法治在形成權(quán)利義務(wù)相對性的同時強調(diào)義務(wù)第一性，從更加強調(diào)沒有無義務(wù)的權(quán)利的角度看待權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這是政治組織成員權(quán)利有別于公民權(quán)利的重要特性。再比如，公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系是憲法的核心命題，國家法治傾向于“權(quán)利本位”，體現(xiàn)了法治-人權(quán)的內(nèi)在邏輯要求。而黨內(nèi)法治上的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系要受到特別權(quán)力理論的影響。*以往論及特別權(quán)力關(guān)系理論，主要涉及大學(xué)、軍隊、國家機關(guān)、監(jiān)獄等特殊場域。實際上，政黨組織、社會組織和團體內(nèi)都不同程度地存在著特別權(quán)力關(guān)系理論的作用。這在當前黨內(nèi)法治和社會法治建設(shè)中尤其需要引起重視。盡管黨內(nèi)權(quán)力權(quán)利關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在特殊性，但黨員權(quán)利保障依然是黨內(nèi)法治的重大現(xiàn)實問題之一。突出黨員主體地位，保障黨員政治權(quán)利，體現(xiàn)了一般法治原理在非國家意義上的實踐效應(yīng)。與黨員權(quán)利保障相適應(yīng)，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力是黨內(nèi)法治的必然要求。對黨內(nèi)權(quán)力的制度性控制應(yīng)當堅持國家法律約束和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范并行，尤以黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范為重?！耙婪ㄖ吸h，就是嚴格按照國家的法律和黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。”*俞可平：《依法治國必先依法治黨》，載《學(xué)習(xí)時報》2010年3月15日。依法治黨尤其需要通過修改和完善黨章，從黨章出發(fā)，加快黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，突出各級黨的代表大會的政治地位、黨章地位和法規(guī)地位，完善以黨的代表大會為基礎(chǔ)的黨內(nèi)組織體系和治理結(jié)構(gòu)，形成完善的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離體制和相互制約機制，以法治思維和法治方式應(yīng)對黨內(nèi)治理的重大問題，將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)納入黨內(nèi)法規(guī)制度鋪設(shè)的軌道。*黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，但在制約邏輯和機理上有相同點。比如，既要防止執(zhí)行權(quán)擴張侵蝕決策權(quán)空間又要避免執(zhí)行權(quán)亂位替代監(jiān)督權(quán)。加強黨內(nèi)權(quán)力制約，應(yīng)當將執(zhí)行權(quán)尤其是執(zhí)紀權(quán)納入黨內(nèi)法規(guī)軌道，明確黨的各級紀委的職能結(jié)構(gòu)和權(quán)責體制，將執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離開來，突出監(jiān)督權(quán)的獨立地位，實現(xiàn)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的有效監(jiān)督，確實解決各級紀委監(jiān)督同級黨委低效甚至不能的問題，以及“誰來監(jiān)督監(jiān)督者(實際上是執(zhí)紀者而非監(jiān)督者)”的問題。

推進法治政黨建設(shè)應(yīng)當堅持兩個基本面向：一是面向黨內(nèi)，強調(diào)遵循黨內(nèi)法治邏輯依法治黨，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力和保障黨員權(quán)利；二是面向黨外，強調(diào)依循憲法法律領(lǐng)導(dǎo)國家和社會事務(wù)，科學(xué)民主依法依憲執(zhí)政。中共十六大政治報告首次提出“依法執(zhí)政”，建立了依法執(zhí)政與黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要聯(lián)系。中共十六屆四中全會《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》確立了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的政治原則。十七大政治報告強調(diào)通過科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政原則被寫入黨章。*中共十七大將“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”寫入《中國共產(chǎn)黨章程》，就如同中共十五大確立“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”并于1999年寫入憲法修正案一樣，意義重大而深遠。依法治國需要依法執(zhí)政，依法執(zhí)政倒逼依法治黨，中國法治建設(shè)場面更加完整。中共十八大政治報告提出堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出緊緊圍繞提高民主、科學(xué)、依法執(zhí)政水平加強黨的制度建設(shè)，堅持“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”?！端闹腥珪Q定》重申科學(xué)民主依法執(zhí)政和依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，并指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！边@實際上就明確了依法治黨-依法執(zhí)政的關(guān)聯(lián)性命題。從一定意義上講，執(zhí)政黨依法執(zhí)政依賴于執(zhí)政黨的各級組織依規(guī)辦事的傾向、習(xí)慣和法治定力，很難想象一個對內(nèi)不講法治思維和法治方式的政治組織能夠?qū)ν庖婪▓?zhí)政。貫徹全面從嚴治黨的政治要求，需要落實到依法治黨實踐和黨內(nèi)法治建設(shè)中，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和黨內(nèi)法治建設(shè)，形塑執(zhí)政黨的各級組織依規(guī)辦事的傾向和習(xí)慣，使依法治黨產(chǎn)生依法執(zhí)政的外部效應(yīng)或者說溢出效應(yīng)。

執(zhí)政黨的重大政治主張的變化必定要體現(xiàn)在黨的章程上，也必然反映到國家憲法上。從建國60多年的歷史來看，執(zhí)政黨章程與國家憲法唇齒相依，從改革開放30多年的歷史來看，黨的章程的修改推動了國家憲法與時俱進，構(gòu)成了中國憲法發(fā)展的現(xiàn)實路徑。毫無疑問，黨章不應(yīng)也不能替代憲法，憲法不能也不應(yīng)取代黨章。從規(guī)范文本上看，憲法規(guī)范與黨章規(guī)范是一致的，不存在對立沖突，實際上是“一個意思，兩種表述”；從制度精神上，憲法與黨章是統(tǒng)一的，兩者的精神是共振的；從規(guī)范作用機制上，憲法與黨章是近似的，它們側(cè)重于對國家立法和黨內(nèi)立規(guī)形成基礎(chǔ)依據(jù)、基本指南和規(guī)范作用。在全面推進依法治國，加快建設(shè)法治中國的進程中，既要強調(diào)憲法對黨章的意義，又要強調(diào)黨章對憲法的意義。就后者來講，只有在全黨強化“黨章為本”的地位，加強黨章有效實施，確立和維護黨章權(quán)威，才能為憲法地位、權(quán)威和尊嚴提供政治保障。從黨章到憲法，從依章依規(guī)治黨到依法依憲執(zhí)政，應(yīng)當成為一個自然而然的過程。在這個過程中，憲法精神與黨章精神一脈相承，“憲法至上”與“黨章為本”息息相連。

三、從憲法出發(fā)建設(shè)法治國家

“法治國家”概念正式出現(xiàn)在中共十五大政治報告中，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是十五大確立的治國方略，1999年被寫入憲法修正案，成為憲法的一項基本原則。從中共十八大到十八屆四中全會，執(zhí)政黨醞釀形成了全面推進依法治國新的戰(zhàn)略選擇，隨后形成了全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面建成小康社會、全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。所謂依法治國，就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國家，關(guān)鍵是依法治權(quán)，確保國家政權(quán)在憲法法律范圍內(nèi)活動。所謂全面推進依法治國，就是要以法治國家建設(shè)為主題，以構(gòu)建社會主義法治體系為要務(wù)，夯實依法治國的政治前提和法治國家的社會基礎(chǔ)，確保國家政權(quán)在法治軌道上運作。國家法治建設(shè)是全面推進依法治國的第一條戰(zhàn)線，已經(jīng)取得“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進，司法體制不斷完善”的重大成就。在此基礎(chǔ)上，國家法治建設(shè)戰(zhàn)線上的中心任務(wù)是構(gòu)建由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系合成的國家法治體系。在由國家法治體系、黨內(nèi)法治體系、社會法治體系共同組成的社會主義法治體系中，黨內(nèi)法治體系以執(zhí)政黨的章程為基石，社會法治體系以社會組織章程為核心，而國家法治體系必須矗立在憲法平臺上。憲法是法律規(guī)范體系的核心和統(tǒng)帥，憲法確立的根本政治制度、國家政權(quán)體系、一府兩院體制是法治實施體系、法治監(jiān)督體系的基石，憲法理念和憲法規(guī)范是法治保障體系的重要組成部分，它們?yōu)閲曳ㄖ翁峁┯辛Φ木裰魏椭贫缺Ｕ稀Ｈ嫱七M依法治國首先是全面推進依憲治國，建設(shè)法治國家必須從憲法出發(fā)。

從憲法出發(fā)，加快建設(shè)法治國家，必須以憲法為統(tǒng)率，立足于人民代表大會制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是中國特色社會主義法治發(fā)展道路，三者依托于人民代表大會制度，有機統(tǒng)一于國家憲法。就憲法與法治道路的關(guān)系而言，一是憲法賦予共產(chǎn)黨以領(lǐng)導(dǎo)地位，并要求執(zhí)政黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法并帶領(lǐng)人民遵守憲法；二是憲法確立一切權(quán)力屬于人民的原則并確立人民代表大會制度，為人民當家作主提供根本制度保障，將最高原則與根本制度高度統(tǒng)一起來；三是憲法確立依法治國、建設(shè)法治國家基本治國方略，以及國家尊重和保障人權(quán)的政治價值觀，將規(guī)范國家權(quán)力與保障人權(quán)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國由此統(tǒng)一于國家憲法。就國家根本政治制度與法治道路而言，一是人民代表大會是執(zhí)政黨民主科學(xué)依法依憲執(zhí)政的實踐途徑和制度形式，科學(xué)民主尤其是依法依憲執(zhí)政必須通過人民代表大會來實現(xiàn)；二是各級人民代表大會是人民當家作主的基本制度形式和根本保障，人民當家作主的形式很多，但人民通過人民代表大會當家作主最具制度性；三是人民代表大會居于國家政權(quán)體系的中心，是實施依法治國戰(zhàn)略的組織機關(guān)和責任機關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一主要落實在憲法確立的國家根本政治制度上。憲法為全面推進依法治國鋪平了場地，人民代表大會制度為法治中國建設(shè)鋪設(shè)了路基，由此形成了中國特色社會主義法治發(fā)展道路。

一切權(quán)力屬于人民，這是憲法的第一原則或者說憲法最高原則，落實這一原則有諸多憲法途徑，但毫無疑問，人民代表大會制度是實現(xiàn)這一原則的最可靠的制度形式。*參見肖金明《人民代表大會制度的政治效應(yīng)》，載《法學(xué)論壇》2014年第3期。如果說法治中國建設(shè)重在憲法實施，那就必須認真對待和有效落實人民代表大會制度。由《共同綱領(lǐng)》肇始，1954年憲法確立了人民代表大會制度，1982年《憲法》創(chuàng)新和發(fā)展了這一國家根本政治制度。憲法是國家的根本大法，它確立了一切權(quán)力屬于人民的根本原則和人民代表大會制度的根本政治制度，形成了“憲法-人民代表大會制度-一切權(quán)力屬于人民”的中國憲法政治的根本邏輯。從憲法出發(fā)，根本在于加強憲法實施。實踐一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，建設(shè)民主政治，重心是以人民代表大會制度為基礎(chǔ)，建設(shè)憲法政治，加快建設(shè)法治中國。這就需要維護人民代表大會制度的憲法地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新。從法治中國建設(shè)的緊迫需要看，一方面要堅持和完善一府兩院體制，在強化由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)上不斷改善“府院”關(guān)系；另一方面要深化人民代表大會體制改革，完善人大專門委員會體系，包括在全國人大設(shè)置憲法委員會負責憲法解釋和違憲審查具體工作，保障全國人大常委會憲法解釋和憲法監(jiān)督職能的實現(xiàn)，進一步完善憲法實施的體制機制。

全面推進依法治國，加快建設(shè)法治國家，關(guān)鍵在于深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府。在實施依法治國、建設(shè)法治國家的治國方略進程中，在貫徹實施1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》的基礎(chǔ)上，“法治政府”概念在2004年的《關(guān)于全面推進依法行政實施綱要》中首次出現(xiàn)。近10多年來，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進，成為法治國家建設(shè)中成效最顯著的板塊。中共十八大將基本建成法治政府納入小康社會建設(shè)指標體系，中共十八屆三中全會在法治中國視野中規(guī)劃“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，《四中全會決定》作出全面推進依法治國重大部署，提出深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的重大任務(wù)。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》，提出了法治政府建設(shè)的總體要求和具體任務(wù)。什么是法治政府？《四中全會決定》對法治政府作出概括，即職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。毫無疑問，這是法治政府的內(nèi)在要求和基本特征。除此之外，全面認識法治政府，還必須強調(diào)市場自由和公平、社會自治和自律、立法引領(lǐng)和規(guī)范、司法監(jiān)督和制約。一方面，全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建立有所為有所不為的政府，厘清政府與市場和社會的關(guān)系，保障經(jīng)濟自由和維護社會自治，讓市場在經(jīng)濟生活中發(fā)揮決定性作用，讓社會在社會治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)條件；另一方面，如前所言，要立足于憲法確立的國家根本制度、政權(quán)組織體系、一府兩院體制，在人民代表大會制度框架內(nèi)，推進一府兩院體制創(chuàng)新發(fā)展，進一步明確法院、檢察院功能定位，突出法院裁決行政糾紛的職能作用，強化檢察院的行政檢察監(jiān)督職能作用，逐步實現(xiàn)“府院”關(guān)系正?；?、制度化、規(guī)范化、程序化。通過完善和發(fā)展行政訴訟制度，確立和發(fā)展行政檢察監(jiān)督制度，形成法院、檢察院對政府及其部門的有效制約機制，通過法院、檢察院依法獨立公正司法推進政府及其部門依法行政，這是全面推進依法治國、深入推進依法行政，全面建設(shè)法治國家、加快建設(shè)法治政府的重大制度性選擇。

在法治國家建設(shè)過程中，堅持立法引領(lǐng)和規(guī)范、司法監(jiān)督和制約，就需要突出憲法維護立法權(quán)和保障司法權(quán)的功能。依法治國重在依法治權(quán)，在國家法治戰(zhàn)線上，哪種權(quán)力更需要監(jiān)督制約？這種設(shè)問是必需的且答案是當然的，當然是行政權(quán)力最需要監(jiān)督制約。這也就是將“依法行政、法治政府”從“依法治國、法治國家”中突出出來的主要原因。在“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的戰(zhàn)略選擇中，深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，被視為全面推進依法治國的重中之重，構(gòu)成法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)工程。當然，這并不意味著科學(xué)立法、公正司法的意義不及嚴格執(zhí)法重要。實際上，與行政相比，立法、司法更具有法治的內(nèi)在性，它們內(nèi)嵌于法治國家概念中。*在“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進、法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的戰(zhàn)略選擇中，依法治國-法治國家包含著依法行政-法治政府，當然也包含著科學(xué)立法-良法善治、公正司法-司法正義等要件。之所以將依法行政-法治政府突出出來，是因為它之于依法治國-法治國家的基礎(chǔ)性和現(xiàn)實必要性，而立法和司法就內(nèi)嵌在依法治國、法治國家之中。內(nèi)嵌于法治國家中的立法和司法對于政府行政來講，無疑將生成以法律保留為中心、以法律監(jiān)督和司法審查為重點的駕馭行政的法治力量。憲法規(guī)定人民代表大會制度，形成了以人民代表大會為中心的國家政權(quán)體系和一府兩院體制，維護立法權(quán)、保障司法權(quán)，以確?？茖W(xué)立法和公正司法，這既是法治國家的內(nèi)在要求，無疑也將生成強有力的促進法治政府建設(shè)的體制性力量。

建設(shè)法治中國從憲法出發(fā)，必須堅持兩條：一是維護黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會制度的憲法地位，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度實踐結(jié)合起來；二是堅持規(guī)范國家權(quán)力、保障公民權(quán)利的憲法精神，促進國家權(quán)力與公民權(quán)利的制度平衡。就后者而言，憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙，它在賦予國家權(quán)力正當性、合法性的同時，重在規(guī)范國家權(quán)力、保障公民權(quán)利。加強憲法實施，就是要保障公民和政治權(quán)利、經(jīng)濟社會文化權(quán)利的實現(xiàn)。從這樣的意義上講，從憲法出發(fā)，也可以說就是從規(guī)范國家權(quán)力起步，從保障公民權(quán)利出發(fā)，這是法治國家建設(shè)的起點和歸宿。2004年，國家尊重和保障人權(quán)寫入憲法修正案，深化了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”入憲的意義，人權(quán)保障成為憲法的一項基本原則。加強憲法實施，就是要貫徹憲法這一基本原則，為法治中國建設(shè)“撥弦定音”，切實促進公民憲法權(quán)利體系的不斷完善和發(fā)展，確保國家政權(quán)組織切實尊重和保障人權(quán)。

四、從憲法出發(fā)建設(shè)法治社會

“法治社會”與“法治中國”一樣是一個新的概念，它最早出現(xiàn)在“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”戰(zhàn)略論斷中，與法治國家、法治政府構(gòu)成一個組合，《四中全會決定》將“增強全面法治觀念，推進法治社會建設(shè)”作為全面推進依法治國的重大任務(wù)之一。有學(xué)者認為：“法治政黨、法治政府、法治社會三位一體才是完整的法治。法治建設(shè)推進到今天，社會主義法律體系已經(jīng)初步形成、法治政府建設(shè)已經(jīng)步入正軌、法治社會建設(shè)也在有條不紊推進，剩下的就是法治政黨建設(shè)的啟動?！?鞠成偉：《論法治政黨》，載共識網(wǎng)2014-10-31。實際上，比較來看，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進，具有良好的基礎(chǔ)，并由中共十八大確立到2020年基本建成法治政府的明確目標，還有行政審判制約、行政檢察監(jiān)督等推進依法行政的良好機制。相對于法治政府來講，法治社會還不是一個明晰的概念，它還缺乏足夠穩(wěn)定的內(nèi)涵和外延?？梢赃@樣認為，相對于法治國家理論而言，法治社會理論非常單薄，而相對于黨內(nèi)法治實踐而言，社會法治建設(shè)顯然處于后發(fā)甚至待發(fā)狀態(tài)，至少可以說還沒有與國家法治、黨內(nèi)法治同頻運行。憲法對于法治社會建設(shè)的意義顯然不如憲法對法治國家、法治政黨建設(shè)的關(guān)系更容易說清楚。但如果通覽憲法規(guī)范，憲法保障公民結(jié)社自由，促進社會組織化，憲法規(guī)定基層群眾性自治制度，推進基層社會自治，以及憲法賦予公民經(jīng)濟社會文化環(huán)境權(quán)利，尤其是國家憲法對“社會憲法”的精神影響，憲法之于法治社會的意義同樣顯而易見。

什么是法治社會？籠統(tǒng)地講，法治社會就是與國家制度化分離并與國家規(guī)則性互動和自身規(guī)范化治理的社會狀態(tài)。制度化分離與制度性參與相結(jié)合，規(guī)則性互動與規(guī)則性合作相統(tǒng)一，規(guī)范化治理與規(guī)范性自治相協(xié)調(diào)，應(yīng)當成為法治社會的基本特征。加快構(gòu)建法治社會，一方面需要厘清國家與社會的界限，以轉(zhuǎn)變政府職能為前提，承認社會的基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮社會組織的基礎(chǔ)性作用，政府不能逾越法律界線干預(yù)社會；另一方面要加強社會組織和制度規(guī)范重構(gòu)，實現(xiàn)社會自治、自律，保持社會必需的秩序。具體言之：第一，社會成員、社會組織、社會公眾認同和遵從國家法律，守法成為社會個體和社會組織的共有品質(zhì)，保持社會行為在憲法法律范圍內(nèi)，在國家與社會、政府與公民的關(guān)系上遵循法治。社會規(guī)范比國家法律更貼近社會生活，所以“守法”應(yīng)從遵守社會規(guī)范做起。第二，在“法不禁止即自由，法不授權(quán)不可為，法定職責必須為”中需要增加一項要求，即“法不干預(yù)必自律”，并且要將社會自律、自治建立在制度基礎(chǔ)上。社會治理如同國家治理、政府治理一樣，以完善的和良善的制度為基礎(chǔ)，創(chuàng)新社會治理走向社會善治。*在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，為使市場發(fā)揮決定性作用，必須堅持“法不禁止即自由”的準則，這就必然要求政府“法不授權(quán)不可為”，由此帶來政府職能轉(zhuǎn)變和行政方式變革，這是全面深化改革走得最扎實的一個方面。全面深化改革還包括政府自身改革，與“法不授權(quán)不可為”相對應(yīng)，“法定職責必須為”是建立一個有所為有所不為的政府的必然要求，這實際上也是對“法不禁止即自由”的自然對應(yīng)。全面深化改革還包括政府與社會關(guān)系的重構(gòu)，應(yīng)當突出社會組織在社會治理中的地位，使其發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，這就必須強調(diào)“法不干預(yù)必自律”。自治與自律一體兩面，必須將社會自治建立在社會規(guī)范基礎(chǔ)上，并以社會章程為基本依循。第三，在界定和處理社會組織與其成員的關(guān)系上遵循法治原理，將社會組織成員權(quán)利的保障擺在社會法治的中心位置，防止社會權(quán)力專橫、濫用和腐敗。第四，社會呈現(xiàn)多元形態(tài)，主要特征是社會組織化，重構(gòu)社會必須淡化社會組織行政化傾向，完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將社會組織內(nèi)的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

從憲法出發(fā)，加快推進法治社會建設(shè)，必須樹立憲法至上的理念，培育“社會憲法”觀念。自由、平等、公正、法治等價值是憲法靈魂之所在，它們逐漸融入社會主體文化，成為一個層面上的社會主義核心價值觀。為在社會生活中實現(xiàn)自由、平等和公正，必須加強全社會法治文化和權(quán)利文化建設(shè)，尤其要重視社會組織成員的社會規(guī)則意識和社會權(quán)利觀念的培育。在呈現(xiàn)社會不同形態(tài)的社會組織中，成員守范與通常意義上的公民守法是相互影響的。按道理講，一個守法的公民應(yīng)當是一個行為守范的社會組織成員，反之亦然；而如果一個社會組織成員權(quán)利意識不足，也會直接影響著其作為一個公民的權(quán)利觀念，反之亦然。這是國家法治和社會法治相輔相成的一個基本層面。當然，我們必須面對法治中國建設(shè)推進中社會上存在的“燈下黑”現(xiàn)象。*對公民權(quán)利念念有詞，但在自己所屬組織內(nèi)，比如在律協(xié)、大學(xué)以及各種團體、協(xié)會、研究會等社會行業(yè)和社會單元里，對作為組織成員的權(quán)利卻茫然無知，對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等受憲法保護的社會民主權(quán)利幾無意識。人們擔憂國家和政府專制，卻對社會組織的武斷渾然不覺，全社會對國家法律敬而遠之，卻對社會規(guī)范視而不見，不按規(guī)則辦事，“不按套路出牌”。在社會組織或團體內(nèi)部，即使個人與組織或團體較真，但權(quán)利與權(quán)力的交涉成本很高，在不少社會組織或團體內(nèi)，內(nèi)部維權(quán)甚至幾乎無路可走。人們熱衷于國家權(quán)力監(jiān)督制約的程度遠遠超過對自己所在組織或團體的權(quán)力監(jiān)督制約的關(guān)注。很難想象，身處社會某一組織，作為公民的權(quán)利意識不斷增強，但作為社會組織成員的角色觀念、權(quán)利意識卻極為薄弱，甚至根本沒有這類權(quán)利意識，更談不上對組織內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約，這無疑會對行進中的法治國家產(chǎn)生銷蝕作用，對法治中國建設(shè)產(chǎn)生消極影響。培育社會組織成員的權(quán)利觀念，促使社會組織認真對待成員權(quán)利，使憲法精神通過“社會憲法”觀念滲透在社會規(guī)章制度體系中，滲透在社會組織與其成員的關(guān)系上，這是法治社會建設(shè)的根本所在。

從憲法出發(fā)，加快推進法治社會建設(shè)，必須以各類社會組織的章程為主導(dǎo)，重建社會規(guī)章制度體系。國家法律對于法治社會的意義在于看管政府與社會的邊界，公權(quán)介入必定表現(xiàn)為法律干預(yù)，法律對社會的干預(yù)以必要為原則，呈現(xiàn)出有限或者說適度干預(yù)的特征，這實際上就是法治國家的意蘊之一。法治社會離不開法律的支撐，但法治社會主要的制度依托是以不同形態(tài)社會組織的章程為核心的社會規(guī)章制度體系?！坝捎趶V泛的理由，法律的干預(yù)可能都是無用功。要避免那種試圖超出其領(lǐng)域而施加影響引發(fā)的挫折，法律工具論者的明智做法是加深對社會控制系統(tǒng)中非法律構(gòu)成部分的理解?！?[美]羅伯特·C·埃里克森：《無需法律的秩序》，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第348頁。從全面深化改革的總體目標來看，推進國家治理現(xiàn)代化，必須完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。完善和發(fā)展社會主義制度，必須全面推進依法治國。依法治國關(guān)鍵是依憲治國，因此必須確立憲法權(quán)威，保障憲法實施。同樣的道理，創(chuàng)新社會治理，推進社會治理現(xiàn)代化，必須以憲法精神為引領(lǐng)、以憲法規(guī)范為依照，加強社會規(guī)章制度建設(shè)，構(gòu)建以社會章程為核心的社會規(guī)章制度體系，突出社會各方面章程作為“社會憲法”的根本意義。比如，大學(xué)是社會的重要形態(tài)之一，是引領(lǐng)社會文明進步的重要社會力量。構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，改善大學(xué)內(nèi)部黨政關(guān)系、政學(xué)關(guān)系等，突出教師學(xué)生的主體地位，維護和保障教師學(xué)生的權(quán)益，這是大學(xué)章程的重要使命和基本功能。目前展開的高等學(xué)校綜合改革應(yīng)當充分利用政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)自治創(chuàng)制的環(huán)境條件，從章程出發(fā)推進各方面改革，尤其要建立和完善自律制度和機制，強化對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的規(guī)范和制約。

從憲法出發(fā)，加快法治社會建設(shè)步伐，必須以社會章程為引領(lǐng)，重構(gòu)社會具體組織形態(tài)。在國家與社會兩分法下，國家主要體現(xiàn)為包括立法、行政和司法機構(gòu)在內(nèi)的政府組織形式，而社會則表現(xiàn)為個人、家庭、公眾和社會組織，尤其表現(xiàn)為政黨組織、經(jīng)濟組織、文化組織、公益組織、宗教組織等組織形態(tài)。在黨內(nèi)法治、國家法治、社會法治三元敘事中，重構(gòu)社會形態(tài)和社會組織結(jié)構(gòu)，就是要重構(gòu)除以政治為主要使命的政黨組織外的各類社會組織，使社會組織成為法治社會的基本載體。比如，律師是法治國家建設(shè)的重要社會力量，它介入刑事執(zhí)法和行政訴訟，與公權(quán)形成制度化抗衡，推動國家法治建設(shè)進程，它是法治國家不可或缺的社會部件。律師也是法治社會建設(shè)的中堅力量，律師行業(yè)是重要的社會形態(tài)，應(yīng)當成為法治社會的重要踐行者和示范者。隨著律師制度的不斷完善和發(fā)展，律師行業(yè)自治應(yīng)當是社會自治的一個重要側(cè)面和社會自治的重要示范。社會組織形式建設(shè)與社會規(guī)范制度建設(shè)應(yīng)當是同步的，重構(gòu)社會組織形態(tài)，使其成為法治社會的具體載體，就必須以社會章程為根本依循，完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以形成規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利的法治傾向和“憲法”架構(gòu)。

與國家法治同理，社會法治的主題亦是保障權(quán)利、規(guī)范權(quán)力。如果社會章程不能規(guī)定權(quán)利的地位、權(quán)利行使的途徑、權(quán)利救濟的方式等，它就失去了“社會憲法”的品格，難以擔負起引領(lǐng)法治社會建設(shè)的使命；如果社會章程不能按照法治原理對社會組織的權(quán)力作出制度化安排，未能按照法治原則確立完善的組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不能形成組織內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督制約的體制機制，它也難以擔負“社會憲法”的責任和使命。即使它對成員權(quán)利作出了充分的宣示，但因為沒有建立起規(guī)范組織或團體權(quán)力的體制機制，這種權(quán)利宣示也無法產(chǎn)生實際意義。一段時間以來，高校學(xué)生因?qū)W校侵害受教育權(quán)益狀告母校的案件頻發(fā)，因為涉及學(xué)生重大權(quán)益通常作為行政訴訟案件處理，尚屬于行政法和國家法治范疇。而沒有那么重大的權(quán)益如果受損，則難以啟動司法介入，如果學(xué)校沒有建立起有效的申訴和救濟機制，這就是社會法和法治社會建設(shè)的問題。從憲法出發(fā)，推進法治社會建設(shè)，必須實踐社會憲法主題。全面推進依法治國，必須緊緊圍繞憲法做足社會法治的文章，從社會組織的章程建設(shè)起步，開辟和拓展法治中國建設(shè)的第三條戰(zhàn)線，形塑社會的法治品格，開創(chuàng)法治中國的新格局。

在一定意義上講，社會章程致力于社會自治。社會自治尤其需要突出社會組織成員的主體地位，保障組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利。相對于國家和政府的社會來講，在具體的社會形態(tài)中，在各類社會組織形式中，組織與其成員的關(guān)系必須被納入組織章程框架中，通過章程建立起來的組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有助于抑制和消釋權(quán)力侵害權(quán)利的欲望和可能。有關(guān)權(quán)力與權(quán)利的故事不僅體現(xiàn)在國家層面上，它也深嵌在社會組織形態(tài)中，社會組織章程的使命就在于使組織內(nèi)的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系閃耀著憲法精神的光芒。不要輕視社會組織章程的意義，它們除了對社會治理產(chǎn)生“社會憲法”的作用外，由社會各方面的章程匯聚的“社會憲法”倡導(dǎo)以保障權(quán)利、規(guī)范權(quán)力為主調(diào)的社會價值觀，成為重塑社會文化的不可替代的制度力量。讓社會章程承載憲法精神，不僅有利于憲法精神在社會文化中發(fā)揚光大，使憲法精神經(jīng)由“社會憲法”融入社會規(guī)章制度體系，也有利于發(fā)展與政權(quán)組織力量對應(yīng)的社會組織力量，為憲法實施奠定堅實的社會基礎(chǔ)。

五、中國法治戰(zhàn)線與憲法作用

從某種意義上講，在全面推進依法治國的第一條戰(zhàn)線上，國家法治建設(shè)步履蹣跚。*不少學(xué)者對近10年來法治進程和法治建設(shè)成果作出的評價不高，認為法治進程中存在陰霾，出現(xiàn)“走兩步、退一步”現(xiàn)象。盡管這種評價更多地側(cè)重于政法領(lǐng)域和司法改革，并不構(gòu)成對中國法治建設(shè)的全面評價，但也從一個角度上說明了法治道路上存在問題和中國法治進程的特征。一個重要原因是第二、三條法治戰(zhàn)線進展緩慢，黨內(nèi)法治沒有與國家法治形成有效聯(lián)動，社會法治建設(shè)沒有跟進發(fā)展。比如，一段時間以來，黨政干部法外問案，法院、檢察院難以依法獨立公正行使司法職權(quán)，而社會盛行“信訪不信法”現(xiàn)象，這實際上是一個問題的三個側(cè)面，它們相互糾纏制造了司法不公、法治不暢的困境。透視法治中國建設(shè)的內(nèi)在邏輯，實施全面推進依法治國戰(zhàn)略，必須堅持“依法治國、依法治黨、依法治理共同推進，國家法治、黨內(nèi)法治、社會法治同步發(fā)展，法治國家、法治政黨、法治社會一體建設(shè)”的法治格局，加快依法治黨、建設(shè)法治政黨和依法治理、建設(shè)法治社會的步伐。隨著第二條戰(zhàn)線上黨內(nèi)法治建設(shè)日漸明朗、進展有度，并與第一條戰(zhàn)線上國家法治建設(shè)相契合，第三條戰(zhàn)線上法治社會建設(shè)逐步展開、進展有序，并與國家法治建設(shè)相呼應(yīng)，以及執(zhí)政黨“帶頭守法”，黨內(nèi)法治對社會法治產(chǎn)生積極的示范作用，全面推進依法治國的步伐明顯加快。法治中國建設(shè)從憲法出發(fā)，就需要創(chuàng)新憲法的作用機制和方式，憲法精神與憲法規(guī)范并舉，與黨的章程和社會章程連結(jié)，保持黨內(nèi)法治、國家法治和社會法治并聯(lián)，形成黨內(nèi)法治聯(lián)動國家法治、帶動社會法治的社會主義法治新常態(tài)。

憲法的作用在哪里？一段時間以來，關(guān)于憲法司法化的討論，主要是基于人們對憲法處于所謂“閑法”狀態(tài)的關(guān)注。實際上，憲法不僅在規(guī)范國家立法中呈現(xiàn)出“活法”形象，憲法的作用還在于為黨的章程和社會章程“站臺”，用憲法精神塑造“黨內(nèi)憲法”和“社會憲法”的品格，從而統(tǒng)率黨內(nèi)法治、國家法治、社會法治的同步發(fā)展。中國法治建設(shè)必須堅持從憲法出發(fā)，以憲法統(tǒng)率中國法治建設(shè)，堅持國家法治、黨內(nèi)法治、社會法治三線聯(lián)動，在政治生活和社會生活中弘揚憲法精神，使憲法精神融入執(zhí)政組織的章程和社會組織的章程，提升黨的章程和社會章程的憲法品格，并通過黨的章程和社會章程滲透到黨內(nèi)法規(guī)制度和社會規(guī)章制度之中，逐步形成以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以憲法為核心的國家法律制度體系、以章程為核心的社會規(guī)章制度體系，共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的制度基礎(chǔ)。從憲法出發(fā)，推進中國法治建設(shè)，就是要加強憲法實施，在黨內(nèi)政治生活中讓黨的章程產(chǎn)生實效，在社會生活中讓社會章程發(fā)揮實在作用，形成由執(zhí)政組織章程和社會組織章程的實施促進憲法實施的氛圍和機制。也就是說，一方面，突出黨章在黨內(nèi)政治生活中的地位，發(fā)揮其規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力、保障黨員權(quán)利的基礎(chǔ)性作用，加強黨章的有效實施，確立和維護黨章權(quán)威，以“黨章為本”促進“憲法至上”，以黨章的權(quán)威增進憲法權(quán)威；另一方面，突出社會章程在社會公共生活中的地位，發(fā)揮其規(guī)范社會組織權(quán)力、保障組織成員權(quán)利的基礎(chǔ)性作用，加強社會章程的有效實施，在全社會播散憲法精神的種子，以“社會憲法”的功效培育憲法政治的土壤。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-03-10

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目《推進黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實踐創(chuàng)新研究》(14ZDC006)、山東省社科規(guī)劃一般項目《法治中國理論與實踐創(chuàng)新——習(xí)近平總書記關(guān)于社會主義民主政治和依法治國的重要論述研究》(14CXJJ05)的階段成果。

作者簡介：肖金明(1965-)，男，山東青島人，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：公法原理與制度、法治社會理論與實踐。

中圖分類號：D921

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)03-0005-10

Subject:Building Law-based China from Constitution

Author & unit:XIAO Jinming

(Law School,Shandong University， Jinan Shandong 250100,China)

Abstract：The only way to comprehensively promote the rule of law and accelerate the construction of the rule of law in China is to develop Rule of Party, Rule of State and Rule of Society and implement the new strategy of promoting rule of law, governance according to law jointly with administration according to law and building law-based state, law-based government and law-based society.The Constitution is the foundation for rule of law in China. To comprehensively promote the rule of law on the basis of Constitution, the significance of Constitution on law-based state, law-based government and law-based society should be focused on. The spirit of Constitution integrating with politics, power operation and society which is adopted by ruling parties and community organizations is beneficial for Constitution to lead the construction of rule of law in China together with the Party Charter and social organization regulations.The most important factor for comprehensively promoting the rule of law according to Constitution and construction of law-based China is to complete state legal system centered on the Constitution, Inner-Party legal system centered on Charter and community legal system centered on Regulations, which gradually leads to the New Normal of construction of socialist rule of law which is Inner Party rule of law triggers State and society rule of law.

Key words：the rule of law; law-based parties; law-based society; law-based China; constitutional politics

【特別策劃·專題一、法治中國·憲法變遷·憲法保障】