林 建 偉

(福建江夏學(xué)院國(guó)際教育學(xué)院，福建 福州 350108)

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農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)與防范

林 建 偉

(福建江夏學(xué)院國(guó)際教育學(xué)院，福建 福州 350108)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)在政策鼓勵(lì)和行政推動(dòng)下不斷創(chuàng)新發(fā)展，但客觀上潛在著道德風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、抵押品處置風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和民生風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)。與其他信貸風(fēng)險(xiǎn)不同的是，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的生成主要是由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)限制、法律困境、薄市場(chǎng)約束及配套制度與條件缺乏等因素所致。應(yīng)充分發(fā)揮地方政府作為市場(chǎng)輔佐人的作用，增強(qiáng)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，有效防范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款；風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，寧夏、福建、四川等地積極探索農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的金融模式創(chuàng)新。然而，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)，影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。陳沙沙等認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)包括：主體風(fēng)險(xiǎn)、操作環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)押變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及其他風(fēng)險(xiǎn)[1]；蘭德平等認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在制度風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)地處置風(fēng)險(xiǎn)和民生風(fēng)險(xiǎn)[2]；童彬列舉了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可能存在的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、交易風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)等[3]；謝林鈺認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款會(huì)產(chǎn)生信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和民生風(fēng)險(xiǎn)[4]；俞建軍基于銀行視角分析了金融機(jī)構(gòu)將面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)[5]；張立認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)將面臨法律風(fēng)險(xiǎn)及抵押物變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)[6]?；谝?guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，金融從業(yè)人員行為謹(jǐn)慎，通常要求借款人提供擔(dān)保公司、土地協(xié)會(huì)等第三人的保證擔(dān)保后才予以發(fā)放貸款，從而增加了借款人的信貸成本。因此，有必要深入研究農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，探討試點(diǎn)實(shí)踐中存在的風(fēng)險(xiǎn)、成因，并提出防范對(duì)策以促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展。

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款潛在的主要風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)指某種決策的不確定性抑或損失的不確定性。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，是指農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款效用的不確定性。從全國(guó)各地試點(diǎn)情況看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可能潛在以下主要風(fēng)險(xiǎn)。

(一)道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)又被稱為借款人的信用風(fēng)險(xiǎn)，系指銀行的借款者或交易對(duì)手不能承擔(dān)事先約定的償還責(zé)任的一種不確定性。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中，借款人為了獲得貸款，往往會(huì)編造有利的信息使自己符合信貸條件。獲得貸款后，經(jīng)營(yíng)能力差的借款人往往采取“賴債不還”的策略。雖然，從理論上說(shuō)，若借款人不能按期還貸,金融機(jī)構(gòu)有權(quán)處置其設(shè)押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以償還貸款的本息，但由于我國(guó)當(dāng)前法律的禁止性規(guī)定及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不健全，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)往往難以變現(xiàn)，這無(wú)疑增加了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

(二)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指因市場(chǎng)條件發(fā)生不利變動(dòng)而引發(fā)收益損失的可能性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的周期較長(zhǎng)，且受制于自然環(huán)境。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款因無(wú)法預(yù)料農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格、貸款利率、市場(chǎng)波動(dòng)或市場(chǎng)流動(dòng)性等相關(guān)條件的變化，存在現(xiàn)實(shí)的不確定性。由于土地是農(nóng)戶的核心生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益在農(nóng)戶家庭收益中的占比較大，若農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益未能達(dá)到預(yù)期，借款人(或抵押人)無(wú)法償還到期貸款的概率增大，必然增加金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)操作風(fēng)險(xiǎn)

操作風(fēng)險(xiǎn)指由于金融機(jī)構(gòu)工作人員的不當(dāng)操作給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括貸前審查存在的操作風(fēng)險(xiǎn)和貸后管理存在的操作風(fēng)險(xiǎn)。由于種種原因，信貸人員可能疏于對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)控，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。如在資格審查時(shí)，未對(duì)農(nóng)戶的資信和還款能力作出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；或是價(jià)值評(píng)估時(shí)，未按規(guī)范操作甚至未進(jìn)行抵押品價(jià)值評(píng)估；或者資金貸出后，未按照規(guī)定及時(shí)跟蹤、認(rèn)定、報(bào)告不良貸款風(fēng)險(xiǎn)，未建立清收現(xiàn)金、以物抵債等清收管理辦法，讓呆賬貸款長(zhǎng)期掛賬，呆賬損失不及時(shí)核銷，以致?lián)p益核算不實(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真；或是在呆賬核銷后對(duì)已核銷的呆賬不再追索或催收，等等。

(四)抵押品處置風(fēng)險(xiǎn)

由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的抵押品，我國(guó)尚未建立完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的信息傳遞不順暢，金融機(jī)構(gòu)難以在較短的時(shí)間內(nèi)找到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)合適的受讓人將其變現(xiàn)。而且，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》(以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》)第43條明確禁止商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資，使得銀行無(wú)法將設(shè)押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)留為自用。因此，一方面，《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律禁止耕地閑置、荒蕪；另一方面，因農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押，抵押人暫時(shí)失去對(duì)設(shè)押農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易權(quán)，銀行將陷入兩難境地。實(shí)踐中，各試點(diǎn)地方政府由于擔(dān)心實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地，往往對(duì)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式作出嚴(yán)格限定，如通過(guò)限定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押比例、抵押期限等來(lái)控制農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)。因此，在農(nóng)村社會(huì)保障制度完善之前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐面臨著抵押品處置難的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)法律風(fēng)險(xiǎn)

目前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作為一項(xiàng)創(chuàng)新的農(nóng)村金融服務(wù)，主要通過(guò)政府政策引導(dǎo)，依靠地方政府行政力量推動(dòng)，但政策具有因時(shí)而變的特征，而現(xiàn)行法禁止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，以家庭承包的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押品設(shè)定的抵押合同不具有法律上的效力，因此農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐面臨著政策變更的風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生糾紛，因農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，法院只能依法認(rèn)定抵押無(wú)效。這對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)主要是金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是借款農(nóng)戶可能面臨的一種風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款一旦被認(rèn)定為無(wú)效，按照法律規(guī)定雙方須返還財(cái)產(chǎn)，借款農(nóng)戶也須將借款返還給金融機(jī)構(gòu)，這無(wú)疑將給其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不確定性?？梢?，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是建立在政策之上的制度設(shè)計(jì)，穩(wěn)定性相對(duì)較差，在一定程度上影響了金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶雙方當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)合理的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。

(六)民生風(fēng)險(xiǎn)

理論上，民生風(fēng)險(xiǎn)主要是農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中面臨的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然承載著一定的社會(huì)保障功能，對(duì)農(nóng)戶而言，失去農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在某種意義上就意味著失去生活保障。現(xiàn)實(shí)中，以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶，若到期無(wú)法償還貸款將面臨喪失農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，即民生風(fēng)險(xiǎn)。

具體而言，“小農(nóng)戶”對(duì)承包土地具有很強(qiáng)的依附性，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮著生產(chǎn)要素和生存保障的雙重功能。由于當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不健全，農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，一旦農(nóng)戶遇有不測(cè)，抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)被處置，其經(jīng)濟(jì)收益和生活保障將受嚴(yán)重影響，難以在短時(shí)期內(nèi)贖回農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而會(huì)失去基本的生活保障。對(duì)“流轉(zhuǎn)大農(nóng)戶”或農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，若土地流轉(zhuǎn)能帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)收益，可能面臨原土地承包戶要求解除合同的風(fēng)險(xiǎn)；若土地經(jīng)營(yíng)效益不佳導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)虧損或破產(chǎn)時(shí)，則面臨流轉(zhuǎn)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)的違約風(fēng)險(xiǎn)，原承包戶可能無(wú)法獲得剩余年限的流轉(zhuǎn)租金。此時(shí)，若銀行強(qiáng)行將用于抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置，原承包戶將面臨失去收取預(yù)期流轉(zhuǎn)租金收益的風(fēng)險(xiǎn)。而通過(guò)以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)合作社抵押貸款的模式，因農(nóng)業(yè)合作社的負(fù)責(zé)人可能存在的內(nèi)部控制問(wèn)題，若其未經(jīng)社員同意擅自將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，并將貸款挪作他用，農(nóng)戶也將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，是諸多因素相互聯(lián)系、相互作用的結(jié)果。其中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)限制是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)生成的內(nèi)因，法律制度困境是風(fēng)險(xiǎn)生成的制度因素。此外，信息不對(duì)稱條件下的借款人信用危機(jī)、金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制不到位、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)薄市場(chǎng)的約束及政府的不當(dāng)干預(yù)等因素是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)生成的微觀原因。

(一)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)限制

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地屬于集體所有，但農(nóng)民擁有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在這樣的制度安排下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)捆綁在一起，卻與農(nóng)地所有權(quán)的主體分離?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)第60條規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體所有土地行使所有權(quán)的“集體”，可以是農(nóng)村村民委員會(huì)、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等。但由于農(nóng)民集體是個(gè)“集合”概念，客觀上導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的“所有權(quán)主體”虛置。國(guó)家控制和壟斷土地所有權(quán)市場(chǎng),農(nóng)民集體無(wú)法完全行使所有者的權(quán)利，國(guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管制，保留了土地征用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)等。農(nóng)民只是以承包方式取得對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，在相關(guān)交易中處于“下風(fēng)”，議價(jià)能力低；若農(nóng)地被征用或征收，承包關(guān)系將被解除；若土地市場(chǎng)發(fā)生價(jià)格變動(dòng)，原有的產(chǎn)權(quán)安排可能受到?jīng)_擊，造成農(nóng)民收益的損失。與其他信貸風(fēng)險(xiǎn)不同的是，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)主要是由農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能性質(zhì)決定的。我國(guó)農(nóng)村土地兼具生產(chǎn)要素功能和社會(huì)保障功能，土地在保障農(nóng)民基本生存權(quán)利方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。因此，有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的制度設(shè)計(jì)，更多地考慮土地的政治目的和社會(huì)功能，致使現(xiàn)行的制度安排更多地考慮制度的“保持社會(huì)穩(wěn)定”作用而非經(jīng)濟(jì)效益和資源配置效率。

(二)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律困境

自2008年以來(lái)，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》等文件鼓勵(lì)“發(fā)展多種形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”，強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2010年，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》,要求積極探索農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和宅基地使用權(quán)抵押貸款，探索“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，不斷豐富“三農(nóng)”貸款增信的有效方式和手段。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。為了推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展，各地方政府也出臺(tái)了大量的政策性文件，如《海南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法》《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法(試行)》《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法(試行)》《浙江省湖州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理指導(dǎo)意見》《楊凌示范區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法 (試行)》，等等。

但從現(xiàn)行法律規(guī)范看，現(xiàn)行法明確禁止以家庭承包的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)第37條禁止耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)抵押，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條、《物權(quán)法》第184條延續(xù)《擔(dān)保法》禁止以家庭承包的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押的基本立場(chǎng)。雖然政策對(duì)現(xiàn)行法有所突破，但一旦發(fā)生糾紛進(jìn)入司法程序，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的各方當(dāng)事人只能遵循法治原則承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。最高人民法院《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第52條規(guī)定：“當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無(wú)效?！薄蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第15條更明確規(guī)定：“承包方以其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。”現(xiàn)行法之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)榘艳r(nóng)戶以家庭承包方式取得的耕地、林地、草地等土地使用權(quán)視為保障農(nóng)民基本生存權(quán)的土地權(quán)利，擔(dān)心農(nóng)民失地成為流民。為了鼓勵(lì)開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐探索，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》要求通過(guò)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)允許在試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行涉及被突破的相關(guān)法律條款，以規(guī)避農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)。之后，2016年頒布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，雖然依據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)暫停相關(guān)禁止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律條文的實(shí)施，但對(duì)于上述法律的這些禁止性規(guī)定，農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)仍會(huì)有所顧慮，并在實(shí)踐中予以慎重考量。

(三)借款人的信用危機(jī)

我國(guó)農(nóng)民具有樸素的信用意識(shí)，但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的不利影響，農(nóng)民的借貸觀念和認(rèn)識(shí)也存在一定偏差，有些農(nóng)民認(rèn)為向金融機(jī)構(gòu)貸款可以慢慢還甚至可以拖著不還。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,農(nóng)民樸素的信用觀念逐漸淡化,而新的信用觀念又尚未確立，因此有的農(nóng)民對(duì)貸款存在僥幸占有的心理。另外，信息的不對(duì)稱也催生了農(nóng)民的信用危機(jī)。由于金融機(jī)構(gòu)無(wú)法掌握每個(gè)抵押貸款人的全部信息，如果抵押人報(bào)送的資料失實(shí)，金融機(jī)構(gòu)將無(wú)法對(duì)抵押人的實(shí)際信用狀況作出準(zhǔn)確判斷?，F(xiàn)實(shí)中，由于金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人難以把握完整的信息，借款人往往會(huì)積極申請(qǐng)貸款，甚至編造出有利信息使自己符合農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的條件。而發(fā)放貸款后，一些經(jīng)營(yíng)能力差的借款人往往會(huì)選擇“賴債不還”的策略，拒絕還款。理論上，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則對(duì)借款人具有一定的威懾力。但由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)客觀上難以處置，而依《商業(yè)銀行法》第42條第2款的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)又不能自己經(jīng)營(yíng)土地，因此喪失農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的威脅對(duì)抵押人來(lái)說(shuō)是不可置信的。用“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的壓力或威脅對(duì)農(nóng)戶很難產(chǎn)生作用，相反他們還會(huì)采用策略性行為故意不歸還貸款[7]，因此加大了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

(四)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題

當(dāng)前，主要是農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在積極開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。這些金融機(jī)構(gòu)多采用多級(jí)管理、一級(jí)經(jīng)營(yíng)的體制，因管理環(huán)節(jié)多，其職能設(shè)置、崗位配置、技術(shù)流程等受制約的因素多，自主經(jīng)營(yíng)能力不足。加上面向農(nóng)村，網(wǎng)點(diǎn)分布偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施配給相對(duì)較弱，管理水平有待提高。而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一項(xiàng)創(chuàng)新性金融業(yè)務(wù)，是一項(xiàng)挑戰(zhàn)性的業(yè)務(wù)，農(nóng)村信貸員往往難以適應(yīng)金融創(chuàng)新的要求。對(duì)此，金融機(jī)構(gòu)主要通過(guò)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制加以約束。但現(xiàn)實(shí)中，信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的流程并不完善，管理與經(jīng)營(yíng)脫節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警水平低，對(duì)貸前調(diào)查、貸中審查、貸后管理等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)把控不足,難以有效控制農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)薄市場(chǎng)的約束

我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)雖已建立但尚未發(fā)育成熟，且農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，小幅的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)較難在土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。由于缺乏農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)交易不活躍，市場(chǎng)交易主體難覓，所以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以流轉(zhuǎn)。加上中國(guó)農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體的外部成員，一般無(wú)意在陌生的地方購(gòu)買小面積的土地并在細(xì)碎化的土地上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。而農(nóng)村集體內(nèi)部的其他成員，基于熟人社會(huì)人情世故等因素的考慮，缺乏購(gòu)買的動(dòng)力，因此處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足的約束。有學(xué)者指出，農(nóng)村土地抵押處置市場(chǎng)是一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的薄市場(chǎng)[8]。

(六)地方政府的不當(dāng)干預(yù)行為

政策推動(dòng)之下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性缺陷，決定了金融機(jī)構(gòu)難以抗拒地方政府的行政干預(yù)。基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或地方利益保護(hù)的考慮，地方政府往往自覺或不自覺地以各種理由干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。過(guò)分行政性的安排違背了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則，可能造成貸款難以及時(shí)回收，產(chǎn)生不良貸款，影響金融機(jī)構(gòu)資金的安全性和流動(dòng)性。對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，地方政府為推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款而進(jìn)行的行政干預(yù)，也有損農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的危險(xiǎn)。如為了實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，在處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，政府可能以行政命令推動(dòng)，違反土地用途管制，侵害農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。

三、防范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

當(dāng)前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐的最大障礙在于法律困境，因此應(yīng)及時(shí)修訂相關(guān)法律，明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，從根本上化解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)戶、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、地方政府也應(yīng)發(fā)揮各自的積極性，采取有效的措施共同防范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)提高農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力

土地是農(nóng)民的安身立命之本，大部分農(nóng)戶因顧及生存保障，不敢輕易以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。因?yàn)榘凑辙r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的規(guī)則，若無(wú)法償還貸款，用以抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)將被依法處置，勢(shì)必影響抵押農(nóng)戶的生計(jì)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)知識(shí)教育，提高農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力，使其能充分認(rèn)識(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的作用并正確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，形成對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的正確預(yù)期，采取必要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，防范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(二)強(qiáng)化對(duì)抵押貸款關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理

1．加強(qiáng)對(duì)借款人信用的分析。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，借款人的道德風(fēng)險(xiǎn)是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)予重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn)之一。道德風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)獲取具有困難性，信息不對(duì)稱的存在是金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。因此，通過(guò)有效的借款人信用分析，可以幫助金融機(jī)構(gòu)做好客戶的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、防范和控制，降低和減少信貸風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，使金融機(jī)構(gòu)與借款人之間形成信息互通和信貸支持的良性循環(huán)。

在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，對(duì)借款人進(jìn)行信用分析首先應(yīng)多方搜集與借款人信用有關(guān)的資料，包括借款人提交的申請(qǐng)資料、調(diào)查獲得的資料，以及村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或園區(qū)辦的貸款初審意見。其次，要仔細(xì)分析收集獲得的資料，形成對(duì)借款人的客觀信用評(píng)價(jià)。借款人的信用分析應(yīng)從借款人的道德水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)能力、償債能力及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保條件等幾個(gè)方面加以考察。

除了貸前的借款人信用分析外，對(duì)借款人的貸后信用跟蹤分析也不可忽視。貸后的信用跟蹤分析，對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估測(cè)，把握貸款違約的早期信號(hào)，對(duì)于信貸風(fēng)險(xiǎn)防控也至關(guān)重要。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，如果借款人的經(jīng)營(yíng)狀況發(fā)生變化或經(jīng)濟(jì)狀況變差，其償還貸款的能力可能隨之下降，貸款違約的風(fēng)險(xiǎn)將相應(yīng)增大。

2．嚴(yán)格對(duì)抵押品的選擇與評(píng)估。抵押品的正確選擇與評(píng)估是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范的又一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。抵押品的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性、市場(chǎng)價(jià)值、流轉(zhuǎn)尋求成本等指標(biāo)是重點(diǎn)考量的因素。在農(nóng)村土地集體所有的大前提下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在主體多元化、主體交叉等問(wèn)題，加上土地的內(nèi)部成員分配制和福利性，一些地區(qū)土地承包的程序和手續(xù)不完善，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在著結(jié)構(gòu)上的不完整性和天然的不穩(wěn)定性。特別是，由于我國(guó)目前缺乏專門的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和科學(xué)的價(jià)值評(píng)估方法，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估存在現(xiàn)實(shí)的困難。由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，交易主體和交易機(jī)制的雙重欠缺導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)困難。

值得欣慰的是，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中的抵押品的選擇與評(píng)估逐漸有了政策規(guī)范化的指引。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行《農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》第15條規(guī)定：“下列農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得設(shè)定抵押：(一)土地權(quán)屬不清或存在糾紛的。(二)土地受到污染或損毀，無(wú)法進(jìn)行正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。(三)不能辦理抵押登記的。(四)已列入征收范圍的。(五)受其他形式限制的?！边@一規(guī)定對(duì)于金融機(jī)構(gòu)防范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)起到了示范性的作用。

3.規(guī)范抵押貸款的流程運(yùn)作。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理體制、管理模式等存在的根源性問(wèn)題決定了風(fēng)險(xiǎn)管理不夠精細(xì)化，某些關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管理存在遺漏和缺失。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作為一種創(chuàng)新產(chǎn)品，其風(fēng)險(xiǎn)管理未能與業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)品創(chuàng)新保持同步；制度之間缺乏銜接，甚至相互矛盾。因此，信貸流程的規(guī)范化運(yùn)作是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

(1)金融機(jī)構(gòu)必須增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。信貸人員必須提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力，形成正確的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。應(yīng)當(dāng)建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款體制機(jī)制，規(guī)范對(duì)貸款審查、發(fā)放、監(jiān)控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，加大對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的管控力度。

(2)要嚴(yán)格貸前審查。應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款資格認(rèn)定、授信管理和量化分析相結(jié)合的貸款申請(qǐng)審查管理機(jī)制。在法律禁止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的背景下，要嚴(yán)格控制試點(diǎn)范圍，認(rèn)真審查貸款申請(qǐng)人是否合法取得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有無(wú)相應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證書，防止權(quán)屬不清的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為抵押標(biāo)的。同時(shí)，要嚴(yán)格審查貸款申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)和資信狀況，注意貸款申請(qǐng)人對(duì)土地的依賴程度及整個(gè)資信狀況。

(3)加強(qiáng)貸中監(jiān)控和貸后管理，防范操作風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)建立有效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款跟蹤機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)貸款的監(jiān)測(cè)。應(yīng)從借款人風(fēng)險(xiǎn)承受能力的實(shí)際出發(fā)，實(shí)行區(qū)別管理，實(shí)施優(yōu)質(zhì)客戶戰(zhàn)略。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主，要以市場(chǎng)行情的科學(xué)預(yù)測(cè)為手段，量化信貸風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)檢查信貸賬目，分析貸款去向，規(guī)范其財(cái)務(wù)行為，有效地引導(dǎo)資金科學(xué)利用，提高農(nóng)作物的產(chǎn)出收益。

(三)發(fā)揮政府作為市場(chǎng)輔佐人的關(guān)鍵作用

關(guān)于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，市場(chǎng)自由主義理論與政府干預(yù)理論持有不同的主張。不同時(shí)期，各國(guó)政府總是接受其中一種對(duì)自己有用的理論，用以指導(dǎo)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)，總是在市場(chǎng)自由主義或者政府干預(yù)主義之間不斷交替選擇。就我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)防范而言，應(yīng)進(jìn)一步探討政府的職能是什么，應(yīng)該在多大程度上發(fā)揮政府的作用等問(wèn)題。

實(shí)踐中，為了推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，有些地方政府直接充當(dāng)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的“運(yùn)動(dòng)員”“救火員”和“最后買單者”[9],在市場(chǎng)輔佐人的角色定位上出現(xiàn)了異化和偏差。如貴州湄潭的農(nóng)地抵押融資實(shí)踐，當(dāng)?shù)卣淮涡灾苯幼⑷?00萬(wàn)元資金成立了土地金融公司強(qiáng)力推進(jìn)業(yè)務(wù)開展，地方政府部門幾乎全程參與了該土地金融公司抵押貸款的具體業(yè)務(wù)操作，最終導(dǎo)致政府目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的沖突，致使湄潭實(shí)踐以失敗告終。此外，四川崇州模式設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，規(guī)定所有的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款均由蜀興擔(dān)保公司負(fù)責(zé)擔(dān)保，并由財(cái)政出資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。福建的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐，也有類似的情形。如南平建甌組建國(guó)有性質(zhì)的農(nóng)村土地抵押擔(dān)保平臺(tái)——建甌綠甌農(nóng)林發(fā)展有限公司，提供收儲(chǔ)和擔(dān)保服務(wù)；邵武市人民政府出資3000萬(wàn)元的土地流轉(zhuǎn)貸款擔(dān)保專項(xiàng)基金，直接承接轄區(qū)內(nèi)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的所有風(fēng)險(xiǎn)；明溪縣建立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)定由縣財(cái)政出資按貸款總額的1.5%進(jìn)行補(bǔ)償。這些做法，使金融機(jī)構(gòu)有效地規(guī)避了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)反擔(dān)保等制度設(shè)計(jì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地方政府、擔(dān)保公司、基金或其他農(nóng)戶，使政府成了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款本質(zhì)上是一種民事活動(dòng)，理應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，而非以行政權(quán)力強(qiáng)制推動(dòng)和運(yùn)作。地方政府應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)守自己的權(quán)力邊界，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的選擇權(quán)、決定權(quán)交由市場(chǎng)交易的雙方當(dāng)事人行使，由農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)根據(jù)利益與風(fēng)險(xiǎn)一致的原則，自行防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益最大化。我國(guó)幅員遼闊、農(nóng)村發(fā)展不平衡、地區(qū)差異大，在此背景下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款改革試點(diǎn)，必須充分發(fā)揮地方政府的規(guī)范和引導(dǎo)作用。地方政府應(yīng)當(dāng)明確自己的角色定位，不能越俎代庖或包辦代替，而應(yīng)基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，以政策的形式選擇適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。通過(guò)積極構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記制度、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，充分發(fā)揮政府的政策探索和協(xié)調(diào)、指引作用，消除農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的擔(dān)心和疑慮，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的順利開展。

四、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)行制度背景下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款潛在著各種風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)幅員遼闊，應(yīng)當(dāng)因地制宜探索多樣化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，通過(guò)與土地協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社合作建立信貸關(guān)系，節(jié)約農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的運(yùn)營(yíng)成本，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)發(fā)揮地方政府作為市場(chǎng)輔佐人的關(guān)鍵作用，增強(qiáng)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)范操作和監(jiān)管。在當(dāng)前法律禁止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的背景下，我國(guó)的農(nóng)地金融改革只能依靠積極的政策加以推動(dòng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必須及時(shí)修訂相關(guān)法律，從根本上化解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府部門應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持力度，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和政策支持，建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，有效化解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，真正建立經(jīng)濟(jì)而又有效率的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

[1]陳沙沙，李妍妍.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)及防范研究[J].時(shí)代金融,2013(2):179-180.

[2]蘭德平，劉洪銀.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)形成與控制[J].金融縱橫,2014(4):84-86.

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(責(zé)任編輯： 莊藝真)

Risks and precaution of mortgage of farmland management right

LIN Jian-wei

(SchoolofInternationalEducation,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

With the government encouraging policies and administrative promotion, mortgage businesses of farmland management right has continuously been innovated and developed, but actually potential risks such as moral risk, market risk, operational risk, collateral disposal risk, legal risk and livelihood risk still exist. The difference between other credit risks and risks of mortgage of farmland management right indicates that the latter is mainly caused by factors like the properties limitation of farmland management right, legal dilemma, thin market discipline, and the lack of supporting system and conditions. We should give full play to the role of local government policy as "market assistant", enhance farmers′ risk awareness, strengthen the management of the key links of farmland management right mortgage and efficiently prevent from the risks of the mortgage business.

farmland management right; mortgage; risk

2016-07-30

林建偉(1966-)，男，教授，博士。研究方向：農(nóng)村土地制度、土地法學(xué)。

F830.58

A

1671-6922(2016)05-0014-06

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.05.002