劉詩園

（新疆師范大學法學院新疆烏魯木齊830054）

論房屋拆遷中的公共利益界定

劉詩園

（新疆師范大學法學院新疆烏魯木齊830054）

“公共利益”是一個不確定的概念，在房屋征收中經(jīng)常被曲解、濫用，最終導致“暴力拆遷”、“釘子戶”等現(xiàn)象時有發(fā)生。政府在房屋拆遷糾紛的處理中所扮演的角色過于強硬，個體的權(quán)利在強大的公權(quán)力面前顯得十分渺小，這對于被拆遷人的合法權(quán)益來說是非常不利的。應(yīng)當明確界定公共利益，通過加強立法具體性規(guī)定，重視聽證程序的作用，構(gòu)建完善的聽證制度，對公共利益問題的決策實行全方位的監(jiān)督，保障房屋征收決策做出的合法性、合理性。

法律；公共利益；房屋拆遷；范圍界定

引言

在我國目前的法律中，“公共利益”這一概念在很多法條中都被提及，如我國的《憲法》、《物權(quán)法》等，均明確地提出了“公共利益”這一概念，它是我國政府做出土地征收決定唯一的合法性目的要求，且在給予被征收人補償款時，其也是十分重要的依據(jù)。

不過，盡管我國的法律中提及了“公共利益”，卻僅屬于原則性條款，對于什么是公共利益、如何判定是否符合公共利益要求、應(yīng)當如何具體地操作，我國相關(guān)法律中沒有明確說明，首先，根據(jù)“公共利益”條款，政府規(guī)劃出因“公共利益”的需要而必須占用的土地，但是這個“公共利益”應(yīng)做何解釋？該土地是否屬于“公共利益”范圍？其次，對于被拆遷人而言，以政府的角度將公共利益解釋出來是否合理？是否應(yīng)當適當聽取被拆遷人的言論建議？最后，當拆遷成為事實，那么拆遷補償費用又是否合理？正是因為如此，導致行政執(zhí)法過程中行政主體的自由裁量權(quán)過大，干擾土地征收的相關(guān)事項落實。當被拆遷人的疑問通過合法途徑得不到解決時，常常會采取與執(zhí)法人員正面對抗的方式來表達不滿。此種現(xiàn)象的產(chǎn)生就是因為公共利益的濫用和劃定不明而導致的。這些問題的存在，不僅損害了公民財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，更沖擊了社會的穩(wěn)定秩序，損害了政府的權(quán)威，不利于維護法律尊嚴。因此明確公共利益對于解決社會矛盾、完善行政執(zhí)法制度有著重要的意義。

一、我國房屋拆遷視角下的公共利益內(nèi)涵剖析。

隨著經(jīng)濟發(fā)展與城市化水平逐年提高，房屋拆遷征收征用越來越普遍。盡管有些人因房屋拆遷而致富，但是一提及“房屋拆遷”，人們更多想到的是政府暴力執(zhí)法，釘子戶比比皆是等消極場面。湖南嘉禾拆遷案、上海拆遷縱火案、重慶最?！搬斪討簟钡缺┝Σ疬w案件導致民怨重重，嚴重影響社會的穩(wěn)定和諧，[1]《物權(quán)法》出臺實施之后明確規(guī)定，只有為了公共利益，政府才可以對居民的房屋進行征收并拆遷。

面對這樣的問題，我們最應(yīng)當厘清在房屋拆遷中公共利益的含義。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，對于房屋拆遷相關(guān)的公共利益進行規(guī)定的有《民法通則》的第7條：“民事活動應(yīng)當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟計劃，擾亂社會經(jīng)濟秩序?！薄段餀?quán)法》的第42條第1款：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”《土地管理法》的第2條第4款：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！?、《城市房地產(chǎn)管理法》的第6條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

根據(jù)法律條文規(guī)定不難看出，從房屋拆遷的角度而言，公共利益目前并沒有一個明確的內(nèi)涵。房屋征收拆遷中所考慮的公共利益，應(yīng)當符合法理上的正當性要求。盡管房屋拆遷案例千變?nèi)f化，但其宗旨應(yīng)當不變。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的規(guī)定及列舉，公共利益應(yīng)當建立在保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等需要之上。因此我認為，房屋拆遷視角下的公共利益是基于非營利性目的，以社會穩(wěn)定、保障民生、促進經(jīng)濟發(fā)展等社會公共事業(yè)為出發(fā)點，在房屋拆遷過程中所必要考慮的明確事項。

二、我國房屋拆遷中公共利益規(guī)定的缺陷。

（一）公共利益界定的范圍及衡量標準不明晰。在實踐中援引法律條文時，最先面臨的就是明確公共利益的問題，上文中所提及的《條例》，對于公共利益范圍有了初步的列舉，然而它僅屬于行政法規(guī)的范疇，并沒有一部法律對公共利益及相關(guān)事項進行具體規(guī)定。此種立法現(xiàn)狀使得相關(guān)機關(guān)在援引法律時產(chǎn)生矛盾和歧義，更讓政府部門在做出房屋拆遷決策時可能會因與法律的沖突而無法確定公共利益，甚至使行政權(quán)力失去應(yīng)有的限制和約束，最終導致侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）公共利益界定做出主體不明確。

在判定房屋征收中涉及的公共利益時，主體的作用不容忽視。但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，卻并未進一步規(guī)定土地征收中的公共利益由何主體來界定。同時，有關(guān)公共利益的決策做出后，也并沒有明確監(jiān)督和審查的主體。房屋被拆遷人如果存在疑問，應(yīng)當向何主體提出？何主體有資格對疑問進行解答并最終敲定公共利益所涉及的問題？這樣一來，在對公共利益界定的實際操作上，就會產(chǎn)生諸多不合理，公共利益的正當性難以實現(xiàn)。

（三）有關(guān)公共利益的立法間存在矛盾。

在我國的現(xiàn)行法律中，涉及土地征收、房屋拆遷的公共利益條款還有相互沖突的情況。比如，[2]我國《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并且這部法律也把國家曾依法征收過的土地，作為國有土地的一部分。換句話說，單位亦或是私人基于商業(yè)利益的目的對某一塊土地提出使用申請，這個時候，前述提到的經(jīng)過國家征收的集體土地也是在可申請使用的范圍之內(nèi)的，根據(jù)我國《憲法》的相關(guān)規(guī)定，只有在為了公共利益的時候才可以對土地進行征用，可是這種情況顯然不符合《憲法》的宗旨。法律規(guī)定之間有沖突，彼此之間存在矛盾，動搖了我國法制的根基，破壞了依法治國方略的實施，損害了政府執(zhí)政的公信力，為矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患。

（四）房屋拆遷決策過程中被拆遷人參與程度低。

房屋拆遷決策是公權(quán)力直接介入私權(quán)利的行為，切實關(guān)系到公民合法的各項權(quán)益，其涉及到的公共利益也由政府機關(guān)具體把握界定，而房屋所有人卻很難參與到政府的決策過程中，其合理的請求和建議都無法與政府進行有效的溝通，基本屬于被動接受政府單方面決策的角色，這就導致公權(quán)力和私權(quán)利處在不平等的位置上，使得政府對公共利益做出任意的界定，極易侵害到被拆遷人的合法權(quán)益，導致社會矛盾和糾紛的出現(xiàn)。

三、我國房屋拆遷中公共利益界定的必要性

（一）防止政府濫用權(quán)力

法律很難完全做出公共利益的精準定義和全部范圍，所以政府部門在對公共利益進行界定的時擁有較大的自由裁量權(quán)，一旦權(quán)力膨脹，又遇到可以為自身“謀福利”的空間，一些本不具備公共利益條件的情況就被吸納進公共利益的范疇里，最終以土地征收的名義經(jīng)過合法的程序，將不當利益據(jù)為己有。執(zhí)政隊伍對公共利益理解不透徹、法律素養(yǎng)不高，對于房屋征收決策的審查存在疏忽，以至于對當前的法律規(guī)定發(fā)起了挑戰(zhàn)，公民的合法權(quán)益遭受到了威脅，不利于我國的社會和諧和穩(wěn)定。

（二）保障被征收者合法利益

王利明教授曾提出，[3]征收直接表現(xiàn)為對民事主體財產(chǎn)權(quán)的剝奪，房屋拆遷也不外乎如此。在拆遷中，實質(zhì)是強大的國家公權(quán)力對私權(quán)利進行限制或干預(yù)，正因為如此，拆遷行為的前提和基礎(chǔ)必須是公共利益。如果法律事先不界定公共利益的范圍，政府公權(quán)力的延伸就幾乎沒有制約，無法確保其自由裁量權(quán)在一個合理的限度范圍內(nèi)行使，最終無法有效保護公民的合法權(quán)益。所以，要想有效地把公權(quán)力限制在一定范圍之內(nèi)，切實地保障公民的合法權(quán)益，公共利益的明確是根本性的前提，對其范圍進行合理、明確地規(guī)定顯得非常必要。

（三）保障法律適用效率及其效果

法律適用效果的前提是法律制定完善、全面與否，倘若法律沒有將公共利益明確加以規(guī)定，那么行政執(zhí)法部門就很難做出合理的決策。同時，如果被拆遷人對政府判定的公共利益持有異議而向法院起訴，法院在行使審判權(quán)時也要有一個明確的衡量標準作出最終的判決。所以，法律作為行政行為和司法行為做出的重要援引依據(jù)，對于行為效果的好壞有著重要的作用，在公共利益的相關(guān)問題上，只有在法律中加以明確，才能積極有效地推定法律適用效率和效果的提升。

（四）保障政府工作效率和效果

政府作出行政決策應(yīng)有助于經(jīng)濟發(fā)展和改善民生，但是各地出現(xiàn)的“釘子戶”、執(zhí)法沖突等現(xiàn)象，卻從側(cè)面反映出政府在房屋拆遷工作中遭受的不滿和質(zhì)疑。當政府面對這些阻礙執(zhí)法的因素時，從工作時長和成本來衡量，效率降低是不可避免的。同時，信息化發(fā)展的今天，民眾時刻關(guān)注著政府的行為動向，一旦出現(xiàn)侵害公民權(quán)益的拆遷事件，政府面對的輿論壓力將會只增不減，其工作所追求的良好效果就會大打折扣甚至出現(xiàn)“負增長”。因此，只有明確界定公共利益，才能從源頭上保證政府決策的正當性、合理性，促進工作效率的提升，帶來良好的社會效果。

四、試析房屋拆遷中明確公共利益的方法

（一）加強立法對公共利益的具體性規(guī)定

首先，以立法的形式明確定義公共利益，并劃定其范圍。雖然公共利益的抽象性特點不可回避，但是它也不是真的無跡可尋，實踐中的各類情況都會以更為具象特定的面貌將公共利益表現(xiàn)出來。要充分重視各類拆遷事件情況，總結(jié)和把握規(guī)律，摸清底線。其次，公共利益具有原則性、可變性的特點，隨著社會狀況的不斷變化，公共利益本身的范圍也會隨之改變。因此，在立法模式的選取上，應(yīng)當靈活多變。一是如前文提到的《國有土地上房屋征收與補償條例》，可以將此行政法規(guī)中提及的公共利益規(guī)定，以立法的方式加以明確。二是采用兜底條款對不能夠全面涵蓋的情況加以規(guī)定。最后再將明確不能被納入公共利益的事項列舉出來，作為排除性條款。

（二）構(gòu)建正當參與的聽證程序

[4]房屋拆遷決策中公共利益的判定都是由行政主體作出的，因此，事先舉行聽證程序有利于公眾提出異議、及時進行協(xié)商并解決公共利益實現(xiàn)過程中的矛盾，保證雙方當事人的共同參與，房屋拆遷決策的利害關(guān)系人能夠切實的表達意愿、提出意見、進行監(jiān)督。

明確房屋拆遷事項中的公共利益界定所適用的聽證制度，在房屋拆遷決策被批準之前務(wù)必召開聽證會。選取獨立于行政機關(guān)和房屋拆遷利害關(guān)系人的第三方來擔任聽證會的主持人。聽證過程中行政機關(guān)和行政相對人均發(fā)表意見，并且由事先選出的無利害關(guān)系人記錄聽證現(xiàn)場、制作聽證筆錄，同時以此為依據(jù)來做出最終的行政決定。聽證制度可以給公民提供比較全面、平等的與政府部門交流的平臺，利害關(guān)系人發(fā)表意見的機會和權(quán)利，可以通過聽證會的形式得以良好的實現(xiàn)，被征收人的真實意思表示能夠有效的表達，而最終做出的行政決定經(jīng)過聽證程序，會更加中立、合理，最大可能的排除了行政機關(guān)行政權(quán)力的濫用，保障了各方利益的實現(xiàn)。

（三）建立和完善多樣化的監(jiān)督保障體制

房屋拆遷決策的做出是行政部門行使國家公權(quán)力的體現(xiàn)，而真正運作公權(quán)力是工作人員的行為。一旦個人濫用了自由裁量權(quán)，就很容易出現(xiàn)因個人原因造成的公共利益判定偏頗的現(xiàn)象，進而使拆遷行為侵害公民的合法權(quán)益，損害到政府威信。因此完善監(jiān)督體制顯得尤為重要，這包括對國家權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，以及運用社會大眾輿論的作用來進行監(jiān)督。監(jiān)督中最為重要的就是我國權(quán)力機關(guān)人民代表大會的監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，人大是我國的立法機關(guān)，因此要在法律層面完善公共利益的相關(guān)規(guī)定，就必須通過人大的決議。人大還可以構(gòu)建相關(guān)配套制度來對相應(yīng)的行政機關(guān)、執(zhí)法人員進行重點監(jiān)督檢查。同時，司法機關(guān)作為運用法律調(diào)節(jié)社會矛盾的重要主體，對于公共利益決定做出有著重要的事后屏障作用，可以對不正確的或不適當?shù)男姓Q定加以否認，督促相關(guān)行政機關(guān)正確行使行政權(quán)力，保障公共利益決策的正確性和合理性。

隨著網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展以及官媒體、自媒體的壯大，輿論監(jiān)督的形式也可以被納入到監(jiān)督的方式中來。輿論監(jiān)督運用了新型科技的力量，是一把雙刃劍。要充分發(fā)揮大眾輿論涉及范圍廣，透明度高的特點，對行政機關(guān)不適當?shù)男姓袨榧皶r地指出，保障監(jiān)督的時效性。同時不難看到，輿論監(jiān)督主體的法律素養(yǎng)參差不齊，在監(jiān)督意見提出的同時，要注重篩選合理部分，并且保障具有法學專業(yè)背景的人才發(fā)表監(jiān)督意見的機會，讓輿論監(jiān)督更加符合正確行政決策做出的需要。

結(jié)語

住房問題一直被老百姓視為頭等大事，在拆遷過程中，公共利益的界定問題不僅關(guān)系到社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，而且密切關(guān)系民生，是社會和諧的重要因素。針對當前容易出現(xiàn)的拆遷難、糾紛多的社會現(xiàn)實，對公共利益相關(guān)問題進行全面分析是解決矛盾必經(jīng)之路。通過加強立法具體性規(guī)定，重視聽證程序的作用，構(gòu)建完善的聽證制度，對公共利益問題的決策實行全方位的監(jiān)督，保障房屋征收決策做出的合法性、合理性，保障國家建設(shè)的健康良性循環(huán)，從根本上杜絕侵害財產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益情況的發(fā)生。

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[責任編輯：鐘晴]

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：1008-7346（2016）04-0017-04

2016-05-10

劉詩園，女，遼寧鞍山人，新疆師范大學2014級民商法碩士研究生。