庫爾班白克·艾尼瓦　古麗米熱·阿布力孜

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公民參與民事公益訴訟研究
——以美國環(huán)境法為分析對象

庫爾班白克·艾尼瓦古麗米熱·阿布力孜

個人參與公益訴訟是美國公共訴訟制度的一大特色，美國公民參與訴訟制度在環(huán)境法領域最為典型和全面。近幾年我國的民事公益訴訟制度取得了一定的發(fā)展，制定了許多相關立法，但是民事公益訴訟的主體并不包括公民個體。研究美國現(xiàn)行法和司法實踐中有關何時公民可以提起公益訴訟，對研究我國的民事公益訴訟制度，以及探討公民個體是否應當作為適格原告參加公益訴訟都會產生重要啟示。

美國環(huán)境法；公益訴訟；公民個體；主體資格

公益訴訟來源于羅馬法，訴訟的主要目的為保護社會公共利益，即普通公民、團體或國家機關為保護國家利益、社會公共利益和不特定多數(shù)人的集合利益而提起的訴訟。[1]從世界范圍看，典型的民事公益訴訟制度包括：公民、公益團體、行政機關、檢察機關四大類主體提起的民事公益訴訟，其中公民訴訟制度又數(shù)美國最為發(fā)達，影響力最深遠，團體訴訟則以德國發(fā)展得最早。

一、美國環(huán)境法中的公民訴訟制度

(一)公民參與訴訟制度分析

1.原告適格

一般認為，維護社會公共利益是政府的責任，公民只能就自己的利益主張權利和尋求保護。但在某些特殊的情況下，法院認為原告有資格主張他人利益特別是公共利益。環(huán)境法律、行政法規(guī)都授權“任何人”可以作為私人總檢察長提起公民訴訟。但司法實踐中，并非任何與案情無關的個人或團體都可以以公益為名提起訴訟，原告必須與爭議標的具有充分利害關系，才能成為適格原告。法院確認公民訴訟中的原告與訴訟標的是否具有法律上的利害關系是從具有損害事實、因果關系和可補償性三個方面來考察的。[2]

1970年《清潔空氣法》率先引入公民訴訟條款時，法律條文僅規(guī)定“任何人得……提起訴訟”，并沒有對利益關聯(lián)作任何規(guī)定。而2年后的《潔凈水法》將有權提起訴訟的原告限定為“其利益被嚴重影響或有被嚴重影響之虞者”，不局限于經(jīng)濟上的損害，環(huán)境損失等非經(jīng)濟的損害也包括在內，而且環(huán)保團體不得單純以其經(jīng)常關心環(huán)境事務主張原告適格。[3]因此，與《潔凈水法》相比，《清潔空氣法》對原告的規(guī)定要寬松很多。由于沒有對公民作任何利益關聯(lián)的限制，許多聯(lián)邦上訴法院認為依據(jù)《清潔空氣法》而由公民起訴時不需舉證有“實際的損害”。

2.起訴種類與起訴理由

美國環(huán)境法中公民訴訟的被告可以分為兩大類：一為私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源；二為環(huán)境保護署署長。[4]前者被起訴的原因是違反法定防治義務，公民作為原告的起訴事由必須為被告未盡到防治義務，且不需要發(fā)生實害結果，只需要有發(fā)生危害的可能性即可起訴；后者被起訴的原因為行政機關及其工作人員玩忽職守、不履行法律義務。

3.法院的審查受理及對起訴的限制

原告具有起訴權后，想要獲得法院對案件的受理，還應符合受訴法院管轄權，法院才具有實質審查具體案件的權利。第一，美國法律出于有效化解糾紛的考慮，給了被告一次補救措施，即公民向法院提起訴訟前60天應當告知聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為地的政府和違法行為者，如公民未在訴訟前置期內履行告知義務，人民法院不予受理。第二，為防止公民濫用權利，美國法律給予法官自由裁量權，即法官認為違法事實輕微，危害不大，而濫訴的自然人，裁決不免除勝訴方的律師費。

4.司法裁判的具體內容

根據(jù)美國環(huán)境法及司法判例，美國公民訴訟的司法判決分為：

第一，禁止令。法律發(fā)出禁止令的目的是為了讓污染者停止妨害、停止排污行為或禁止從事與污染有關的特定工作，發(fā)布禁止令是美國法院裁判中最嚴厲的措施。

第二，采取補救措施。法律審理具體案件認為行為違法，但沒有到必須發(fā)布禁止令的地步，判決采取補救措施，將危害降至最小，減少損失。

第三，判決被告承擔民事賠償金。此種民事懲罰金既不同于行政處罰，因為不是行政機關做出的；也不同于民事賠償，因民事懲罰金不歸原告而全部歸屬國庫。所以，其性質類似于公民訴訟，是一種因公益訴訟所得的公益性的罰款收入。[5]

第四，關于案件訴訟費最終由誰承擔的問題。美國法律判決此類案件時，出于鼓勵訴訟，減輕原告的訴訟負擔，最終更好地保護環(huán)境，有效防止污染環(huán)境的考慮，美國《潔凈水法》規(guī)定，法院對根據(jù)公民訴訟條款提起的任何訴訟中做出任何最后判決時，可以通過自由裁量權，裁定由任何一方當事人承擔訴訟費用(包括律師和專家證人的合理費用)。[6]即法官自由裁量后可以判決被告承擔案件的訴訟費，體現(xiàn)公平正義。

(二)美國公民訴訟的局限性

美國公民訴訟制度的局限性主要表現(xiàn)在實際效果并不明顯，并沒有得到預期的結果。雖然20世紀中后期風靡于英美法系國家的司法能動主義運動對公民個人提起公益訴訟的期望很高，但是公益訴訟方面的一些社會問題依舊存在，且在一定程度上造成了司法資源的浪費，在一定范圍內形成了社會矛盾與沖突，以致“對沃倫法官的司法能動主義究竟帶給了美國社會多少好處，人們對此越來越表示懷疑”。[7]在當今經(jīng)濟全球化不斷發(fā)展的形勢下，實現(xiàn)經(jīng)濟效果、法律效果和社會效果的有效統(tǒng)一更加關鍵。然而，在無法有效消除這些局限和困難的情況下，作為公益訴訟之一的經(jīng)濟公益訴訟相應也就難以成為保障經(jīng)濟法有效運行的基本的司法形式。[8]因此，我們在研究美國公民訴訟制度的同時有必要認清其局限性，以便我國的民事公益訴訟總結并借鑒其經(jīng)驗教訓，更好地維護社會公共利益。

(三)美國對公民個人參與公益訴訟制度的支持理由

第一，美國實行三權分立的政治體制，司法尤其是人民法院一直在國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育等方面發(fā)揮著至關重要的作用。針對20世紀以來美國經(jīng)常出現(xiàn)的反壟斷、環(huán)境保護、股權欺詐、消費者保護等社會、經(jīng)濟領域中存在的不公平、不平等問題以公法爭議的形式被提交到法院，由法院做仲裁人。這些公法爭議的提出和解決促使法院的訴訟機能擴張，使得法院成為解決涉及重大公共利益問題的場所。[9]

第二，作為民事公益訴訟主體的公民個人，其代表的是具有法律授權的公眾利益，而是否具有代表能力，需要法律作出明確授權。公民能夠按照法律程序提起民事公益訴訟的制度設計在于擴大訴訟主體資格，即在一些符合公共利益需要但僅規(guī)定政府機構或社會公益性組織等作為公益訴訟主體范圍過窄的情形下，在其努力致力于公民政治參與的歷史背景下美國法律允許公民提起公益訴訟。

此外，賦予個人提起公益訴訟資格的不僅有民事訴訟規(guī)則，憲法、成文法、判例都是美國個人主張自己起訴資格的法律依據(jù)，同時也是法院審查公民起訴資格的依據(jù)。

二、我國民事公益訴訟制度的現(xiàn)狀

(一)我國關于民事公益訴訟的相關立法

在民事公益訴訟制度中原告主體資格的確認問題是最核心的問題。為此，近幾年我國立法和司法機關制定了許多關于民事公益訴訟主體范圍的相關立法和司法解釋。2012年新修改的《民事訴訟法》第55條關于消費民事公益訴訟的相關規(guī)定：對侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。關于何為“法律規(guī)定的機關和有關組織”？我們可以從2013年修訂的《消費者權益保護法》、2015年新修訂的《環(huán)境保護法》和最高人民法院法〔2016〕6號、最高人民法院法〔2016〕10號文件中明確4類主體。

在2013年修訂的《消費者權益保護法》第47條中有了進一步的規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

2015年新修訂的《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(1)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(2)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。2015年1月最高人民法院發(fā)布實施的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，對我國環(huán)境民事公益訴訟的主體資格進行了進一步細化，其中對如何認定無違法記錄進行了專門限定，無違法記錄除了要滿足5年內未因違法受到過刑事和行政處罰之外，還應符合第1款條件的社會組織在5年內從事的情節(jié)輕微的違規(guī)行為和社會組織法定代表人本人、社會組織成員個人的違法行為不影響該社會組織提起環(huán)境公益訴訟。雖然我國立法和司法部門對民事公益訴訟原告主體資格范圍在逐步擴大，并且經(jīng)國家有關部門統(tǒng)計，符合民事公益訴訟的主體資格的機關和社會組織約六七百個，而且這個數(shù)字也會不斷擴大。然而，實踐證明，新《環(huán)境保護法》實施1年多以來，由于對原告訴訟主體資格的限制，將許多公民個體排除在公益訴訟原告之外，因此司法實踐效果并不明顯。“最新數(shù)據(jù)顯示，真正受理了公益訴訟的13個省市總共才36件”。[10]

2016年2月，最高人民法院關于印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知——法發(fā)〔2016〕6號中的《民事公益訴訟》第1條規(guī)定： 人民檢察院認為被告有污染環(huán)境、破壞生態(tài)、在食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體提起訴訟或者適格主體不提起訴訟的情況下，向人民法院提起民事公益訴訟，符合民事訴訟法第119條第2、3、4項規(guī)定的，人民法院應當?shù)怯浟浮?/p>

2016年5月1日正式實施的《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》——法釋〔2016〕10號中的第1條第2款規(guī)定，法律規(guī)定或者全國人大及常委會授權的機關和社會組織提起消費民事公益訴訟，適用本解釋。此項規(guī)定賦予全國人大及其常委會授權的機關和社會組織提起消費民事公益訴訟的原告資格。

通過以上分析可以得出，近年來國家通過立法和司法活動在民事公益訴訟尤其是環(huán)境公益訴訟制度中擴大了原告主體資格，但遺憾的是并沒有充分考慮相關因素，原告資格的范圍仍然未涉及公民個體，未賦予公民個人在特定情況下提起公益訴訟的權利。

(二)我國民事公益訴訟的主體未涉及公民個體的原因

公民個體作為民事公益訴訟主體具有范圍廣、人數(shù)多、靈活性強、與案件有利害關系等積極因素，而國家機關通過幾次法律制定并未將公民個體納入訴訟主體范疇，可能出于以下原因：

第一，將案件數(shù)量控制在合理范圍內。由于我國司法資源存在分配不均勻現(xiàn)象，尤其是在中西部偏遠地區(qū)，更是如此?！安荒懿怀姓J，中國當代基層法院的法官狀態(tài)在文化素質和專業(yè)化程度上都不令人滿意……在這一過程中，廣大的基層法院喪失了優(yōu)勢，不僅無法吸收新的法學院畢業(yè)生進入，甚至無法留住一些已經(jīng)進入法院的法學院畢業(yè)生”。[11]近些年法院審理案件數(shù)量逐年增加，使得法院和法官審判壓力劇增，防止可能出現(xiàn)的案件膨脹現(xiàn)象。這種考慮有其一定的合理性，但自2015年立案登記制正式確立以來，方便立案并且讓當事人在每一次案件審理中感受到公平正義是國家確立的一項基本政策，更是我國建立社會主義法治國家的根本要求。因此筆者認為，防止濫訴并不應當成為限制公民個體成為公益訴訟主體的原因。

第二，防止提起公益訴訟成為滿足私人經(jīng)濟利益而侵害公共利益的工具。出于此種考慮的人主張，放寬公益訴訟主體的門檻，將會使一些公民出于滿足私人利益的目的而提起訴訟從而損害公共利益。筆者認為這種考慮是多余的。一方面公益訴訟的目的就是為了社會公共利益，制止違法犯罪，懲罰不法行為人，公民個體積極行使公益訴訟是能夠達到此目的的，我們不應將其排除在訴訟主體之外。另一方面，至于提起公益訴訟的公民個人的主觀目的，也不應當成為法律控制的范圍，國家可以通過法律規(guī)定判決被告將給付判決歸國家、集體、或利害關系人所有。為此，美國的環(huán)境公益訴訟法中有關判決承擔民事賠償金，賠償金最終收回國有的方式可以有效的解決此項擔憂。

第三，出于公民個體在舉證、訴訟費用承擔、專業(yè)性等方面存在劣勢，無法與法律規(guī)定的有關機關、社會組織的實力相提并論。國家出于此種考慮有其一定的合理性，但是公益訴訟主體限定為法律規(guī)定的有關機關、社會組織也有其一定的弊端，故筆者認為，出于實踐需要的考慮，公益訴訟主體應當以國家規(guī)定的有關機關和社會組織為主，根據(jù)具體情況適當兼顧公民個體的訴訟主體資格，最大限度地實現(xiàn)社會效果與法律效果的統(tǒng)一。

(三)民事公益訴訟主體未涉及公民個體的弊端

公益訴訟原告制度有多種模式，不同的國家選擇不同的模式來實現(xiàn)對公益損害的救濟。一般來講，大陸法系傾向于選擇公共執(zhí)法型的公益訴訟模式，英美法系傾向于選擇私人執(zhí)法型的公益訴訟模式。[12]2015年2月實施的最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋對公益訴訟的范圍作出了規(guī)定：環(huán)境保護法、消費者權益保護法等法律規(guī)定的機關和有關組織對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定提出公益訴訟……。對于《民事訴訟法》第55條有關消費民事公益訴訟的相關規(guī)定，一些學者主張?zhí)崞鸫祟惷袷鹿嬖V訟的主體適應過于狹窄。一方面，由于省級以上消費者協(xié)會的人力、物力、精力畢竟有限，主動維權意識淡薄，與案件利害關系不密切，當發(fā)生消費公益侵權時法律效果并不明顯；另一方面，此類案件訴訟主體限定為消協(xié)，將一部分本想提起消費公益訴訟的公民排除在訴訟主體范圍之外，打擊了公民提起公益訴訟的積極性，未能充分發(fā)揮保護環(huán)境、維護社會公共利益的社會效果。

三、美國公民訴訟制度對我國的借鑒意義

在我國建立健全社會主義法治國家的歷史大背景下，民事公益訴訟制度訴訟主體資格擴大至公民個人，不但能夠保障個人合法行使法律賦予的訴訟權利，維護合法權益不受損失，也是為了實現(xiàn)法律的公平與正義，更是法治國家的必然要求。

(一)樹立法律權威，提升司法公信力

由于我國現(xiàn)階段，司法制度還不夠健全，司法工作人員素質不高(尤其是中西部地區(qū)基層司法機關工作人員的執(zhí)法水平有待提升)，執(zhí)行案件的能力有待加強，法官的“官”意過強，對待當事人態(tài)度僵硬，國民的法律意識普遍不高，以及對司法機關存在錯誤的印象等原因，導致現(xiàn)階段民眾對司法的社會信任度不高，我國現(xiàn)階段的民事公益訴訟制度構建不夠完善。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決議》以來，隨著依法治國的不斷深入，法治中國建設的不斷發(fā)展，并且在司法改革大背景下，健全司法制度，提升司法隊伍素質和執(zhí)行力，加強普法宣傳力度，依法辦案，賦予法官適當?shù)淖杂刹昧繖?，即根?jù)具體案件需要，賦予法官決定個案中公民是否符合民事公益訴訟主體資格，對一些侵犯公民利益、危害社會公共利益的現(xiàn)實危險，特定機關或特定組織怠于行使提起公益訴訟的案件，法官自主決定具體案件中公民的訴訟主體資格是否適合，達到節(jié)約社會成本，提高司法效率，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，法律效果與社會效果有效統(tǒng)一的目的。

(二)突破傳統(tǒng)理論，將事實上的損害認定為存在案件利害關系

我國《民事訴訟法》第108 條將“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”作為起訴的條件之一，要求原告與本案有直接利害關系，意味著當事人只能為了私人利益而起訴，對于涉及社會公共利益的事項無權起訴。[13]《民事訴訟法》作出此項規(guī)定具有一定的合理性，一方面是出于防止濫訴的考慮，防止公民以出于社會公共利益需要的考慮為理由井噴式訴訟，這將大大增加我國法院工作人員的辦案壓力。另一方面是擔心公民濫用訴訟權利為了達到私人目的，為了獲得私人利益。筆者認為，無論出于哪方面的考慮都不應當無條件地排除公民個人參與民事公益訴訟的資格，不能過度僵硬地適用特定機關或有關組織的規(guī)定，落實到具體案件當中，國家可以制定相關法律允許公民個人聯(lián)合有關機關和社會組織共同提起民事公益訴訟。此外，立法者應當規(guī)定一些事實上與案件有利害關系的公民個人可以作為適格的訴訟主體，類似適用行政訴訟法中行政相關人可以成為行政訴訟適格的原告制度，讓民事公益訴訟制度更加充分地發(fā)揮其預期效果，更加有效地保障公民權利，維護社會公共利益。

(三)根據(jù)具體情況，允許公民個體提起民事公益訴訟

美國的司法實踐中，大多數(shù)公民訴訟是通過公民團體即環(huán)境保護團體進行，但理論上允許公民個體提起公益訴訟。因此，從有效保護公共利益的角度講，我國法律應當根據(jù)具體的實際情況，適當擴大公益訴訟主體與公民個體，賦予個人以公益訴訟起訴主體資格。國家的一切權力來源于人民，國家制定法律的最終目的是為了服務于人民，保障公民的合法權益?！八饺藱z察總長”理論的實質在于公益訴訟主體的適格來源于國家法律的授權，同時也是對國家權力進行監(jiān)督的需要，防止法律規(guī)定和授權的有關機關或社會組織濫用權力或怠于行使權力。

[1] 周枏.羅馬法原論：下冊[M].北京：商務印書館，2014：888.

[2] 張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議[J].法學論壇，2002(6)：91-97.

[3] 周立坤，張芬霞.國外環(huán)境公益訴訟及其述評[J].法制與社會，2009(22)：283-284.

[4] 巫玉芳.美國聯(lián)邦環(huán)境法的公民訴訟制度[J].現(xiàn)代法學，2001(6)：118-120.

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[7] 波斯納.聯(lián)邦法院：挑戰(zhàn)與改革[M].鄧海平，譯.北京：中國政法大學出版社，2002：363.

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[12] 顏運秋，余彥.公益訴訟司法解釋的建議和理由——對我國《民事訴訟法》第55條的理解[J].法學雜志，2013(7)：32-42.

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【責任編輯王坤】

Research on Citizen Participation in Civil Public Interest Litigation——Analysis of American Environmental Law for the Study

KURBAN BEK，GULMIRA ·ABULIZ

(UrumqiTianshanDistrictPeople’sCourt，Urumqi830001，China)

Individuals involved in public interest litigation is a major feature of American public litigation system，US citizens involved in litigation in the field of environmental law is the most typical and comprehensive.In recent years，the development of civil public interest litigation in China has made some progress，the development of a number of related legislation，but the body of the public interest litigation does not include individual citizens.US study existing legislation and judicial practice about when citizens filed public interest litigation，the study of China’s civil public interest litigation system and exploring whether individual citizens to participate in public interest litigation will be suitable as an important revelation accuser.

The United States；Public interest litigation；Individual citizens；Qualification

D925

A

1009-5101(2016)05-0089-05

2016-05-10

庫爾班白克·艾尼瓦，烏魯木齊市天山區(qū)人民法院助理審判員，四級法官，主要從事法理學、法社會學研究；古麗米熱·阿不力孜，烏魯木齊市天山區(qū)人民法院民一庭副庭長，一級法官，主要從事法理學研究。(烏魯木齊830001)