陳冠南, 廖添土

(1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院; 2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州 350007)

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我國財政支農(nóng)資金管理機制的現(xiàn)實困境與破解對策

陳冠南1, 廖添土2*

(1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院; 2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州 350007)

[摘要]財政支農(nóng)作為我國破解“三農(nóng)”問題的一個重要手段，在國家財力有限的情況下如何更好地發(fā)揮財政支農(nóng)資金績效是當(dāng)前我國財政支農(nóng)工作亟需解決的一個難題?；谪斦мr(nóng)資金內(nèi)涵的拓展性界定和理論依據(jù)分析，從財政支農(nóng)管理體制政出多門、財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理、財政支農(nóng)資金決策機制不完善等方面分析我國現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理機制存在的不足，進一步提出按照競爭性制度安排財政支農(nóng)投資項目、推行財政支農(nóng)項目“企業(yè)化管理”運作模式、建立嚴(yán)格的財政支農(nóng)資金撥付使用監(jiān)督和全程跟蹤評價機制、優(yōu)化和整合各級財政支農(nóng)資金的監(jiān)管模式等財政支農(nóng)資金管理機制現(xiàn)實困境的破解對策。

[關(guān)鍵詞]財政支農(nóng)；管理機制；現(xiàn)實困境

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.006

近年來，中央與各級政府逐步加大了對“三農(nóng)”的各項支出，使廣大農(nóng)民收入明顯增加、農(nóng)村環(huán)境顯著改善，有效推動了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是，在肯定財政支農(nóng)工作總體成效的同時，也必須深刻地認(rèn)識到，由于財政支農(nóng)體制中一些制度性障礙的困擾，目前財政支農(nóng)資金的使用效益仍然不高。因此，應(yīng)進一步完善財政支農(nóng)資金的管理方式，并探索出一種與我國國情相適應(yīng)的資金管理與使用機制，這是我國當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題，破解財政支農(nóng)資金管理困境的有效途徑。

一、財政支農(nóng)資金科學(xué)化管理的理論依據(jù)

(一)財政支農(nóng)資金內(nèi)涵的拓展性界定

財政支農(nóng)資金的內(nèi)涵隨著我國財政支農(nóng)工作的不斷發(fā)展而逐步深化。在改革開放前的計劃經(jīng)濟體制下，學(xué)界把財政支農(nóng)資金界定為財政用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府預(yù)算資金，包括銀行對農(nóng)業(yè)的扶持投入，這是最基本的狹義的內(nèi)涵界定。按照這一概念界定，財政支農(nóng)資金主要包括農(nóng)業(yè)基建支出、農(nóng)林水利氣象事業(yè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用以及農(nóng)村救濟費,財政支農(nóng)資金管理的范圍主要是財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展預(yù)算的支持。隨著黨中央對“三農(nóng)”問題的日益重視，財政支農(nóng)工作也得到政府的高度重視，工作目標(biāo)和思路逐漸發(fā)生根本性的變化,其中，財政支農(nóng)目標(biāo)也從原來單一的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步變成了支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等全面協(xié)調(diào)發(fā)展；財政支農(nóng)政策思路也不斷創(chuàng)新，尤其是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”逐步成為政府解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略關(guān)鍵[1]，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的提出有效改善并開創(chuàng)了財政支農(nóng)的新局面[2]。因此，真正有著完全意義上的財政支農(nóng)資金從這個時期開始顯現(xiàn)，也被稱為廣義的財政支農(nóng)資金。

基于以上認(rèn)識，筆者對財政支農(nóng)資金的內(nèi)涵作出界定：財政支農(nóng)資金是一種由國家各級財政部門提供的專項資金，其主要目標(biāo)是為了給農(nóng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平。按照該定義，財政支農(nóng)資金就是國家財政用于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的各類支出。主要包含兩部分：一是由國家舉辦的各類農(nóng)業(yè)企業(yè)和事業(yè)單位發(fā)展所需的各項財政支出，這類支出主要包括農(nóng)村基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)事業(yè)費和農(nóng)業(yè)科技三項費用等；二是用于支援農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的各種資金，這是我國目前財政支農(nóng)支出的主體，支出范圍主要包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村救濟費和農(nóng)業(yè)科技推廣費用，同時，國家為促進農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展設(shè)立的農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費也包括在這類范圍中。

(二)財政支農(nóng)的理論依據(jù)分析

按照傳統(tǒng)的主流經(jīng)濟學(xué)理論，與第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)是一個具有較強正外部性(即收益外溢)和公共性的產(chǎn)業(yè)，其投資收益波及范圍甚廣，除了直接經(jīng)濟效益外，在提升社會效益和生態(tài)效益方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也發(fā)揮著重要作用，是一個收益外溢較強的產(chǎn)業(yè)。因此，從彌補市場外部性和公共性導(dǎo)致的效益缺失角度看，各國政府財政對產(chǎn)業(yè)的支持必然要覆蓋到農(nóng)業(yè)部門。

1.農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)低效性需要政府公共財政的扶持。跟其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)的供需平衡較脆弱，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境容易受天氣等自然條件影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場價格調(diào)節(jié)存在明顯的滯后性，這些外在因素導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給與需求之間存在長期的不穩(wěn)定性。但是，人類自身的生存需要決定了人類對農(nóng)產(chǎn)品的需求長期且比較穩(wěn)定。這種供給的波動性與需求的相對穩(wěn)定性導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供需的長期不平衡[3]。同時，農(nóng)業(yè)的低效性伴隨著農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在技術(shù)上不如工業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品在價格上不如工業(yè)產(chǎn)品，同樣的投入，工業(yè)的利益回報高于農(nóng)業(yè)，再加上土地資源稀缺，于是，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會效益高，但是經(jīng)濟效益低于其他產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在激烈的市場要素競爭中處于不利地位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場動力越來越低。因此，政府必然要以財政手段扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，以彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身經(jīng)濟效益低下的缺陷。

2.農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征使財政介入成為必然。農(nóng)產(chǎn)品本身所具有的消費排他性與競爭性等基本屬性決定了農(nóng)產(chǎn)品屬于私人產(chǎn)品的范疇[4]。但是，收益外溢同樣也是農(nóng)產(chǎn)品的一種特征，這種外部性表現(xiàn)在：一方面，人類的生存離不開農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增加與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高均會使全人類及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)受益，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的邊際私人收益小于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的邊際社會收益；另一方面，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性作用直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。按照西方公共財政的理論觀點，當(dāng)私人產(chǎn)品存在邊際私人收益小于邊際社會收益的情況時，發(fā)生了正外部收益，這種正外部效應(yīng)受益非排他性，導(dǎo)致私人產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的某些屬性，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，扶持和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為各國政府的重要責(zé)任。在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展過程中政府應(yīng)發(fā)揮必不可少的作用，不斷增加公共產(chǎn)品的供給[5]。

二、我國現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理機制存在的不足

近年來，雖然我國財政支農(nóng)資金總量不斷增加，但財政支農(nóng)績效依然不高，其根源在于我國現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理機制存在不足，降低了財政支農(nóng)資金的使用績效。

(一)財政支農(nóng)管理體制政出多門，支農(nóng)資金難以形成合力

一直以來，由于財政支農(nóng)管理體制政出多門，導(dǎo)致我國財政支農(nóng)資金的分配和使用缺乏一個統(tǒng)一的管理部門，財政支農(nóng)資金的劃撥和使用較為分散，難以形成統(tǒng)一的合力，影響支農(nóng)效果。其具體表現(xiàn)在：(1)相關(guān)部門職能交叉重疊。財政支農(nóng)資金的管理是一種從中央到地方自上而下分層展開的管理方式，涉及發(fā)改委、財政、扶貧辦、農(nóng)牧局、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)保險公司等20多個部門，各個部門在財政支農(nóng)資金的使用與管理方面都有一定的自主權(quán)，管理層次和環(huán)節(jié)較多[6]，所制定的資金分配和管理規(guī)定尚未統(tǒng)一，由此造成資金管理層級過多、資金劃撥路線長、資金使用速度慢等問題，在導(dǎo)致資金流失現(xiàn)象嚴(yán)重的同時，也加大了資金監(jiān)管部門的監(jiān)管難度。(2)財政支農(nóng)資金管理制度較為陳舊。目前，扶貧資金管理制度仍沿用2000年出臺的舊制度，且不少農(nóng)業(yè)專項資金的管理仍沿用20世紀(jì)90年代的規(guī)章制度，這些規(guī)章制度已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展需要，無法解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金使用分散，無法形成合力。

(二)財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理，存在重流通輕生產(chǎn)現(xiàn)象

目前，我國財政支農(nóng)資金的投入結(jié)構(gòu)不合理，不符合“三農(nóng)”發(fā)展需要，重流通輕生產(chǎn)現(xiàn)象較為突出。這主要表現(xiàn)在2個方面：(1)近年來我國財政支農(nóng)支出資金總量雖然有所增加，但財力投入結(jié)構(gòu)不合理，財政支農(nóng)資金的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重總體上反而降低，財政支農(nóng)資金更多用于各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出。如財政支農(nóng)支出中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重較高，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要用于城市防洪、綠化建設(shè)等與農(nóng)民增收關(guān)系不大的項目。同時，在財政支農(nóng)資金下?lián)軐嵤┻^程中所花費的人員行政開支數(shù)額龐大。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員行政開支的支出占用了大量的財政支農(nóng)資金，從而導(dǎo)致財政支農(nóng)資金用于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重偏低，嚴(yán)重影響了財政支農(nóng)資金的使用效益。(2)政府希望通過對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的扶持，使糧食流通企業(yè)能夠按訂購價或保護價收購糧食，從而保護農(nóng)民收益，提高農(nóng)民收入。我國財政支農(nóng)資金投入一直以來都比較注重對農(nóng)產(chǎn)品流通的支持，從而減弱對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的投入，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)失衡[7]。實踐結(jié)果表明，這種舉措效益不高，造成農(nóng)產(chǎn)品流通部門從中受益匪淺，但農(nóng)民收益卻非常有限。

(三)財政支農(nóng)資金決策機制不完善，缺乏有效監(jiān)督

財政支農(nóng)資金決策機制不完善，財政支農(nóng)資金使用缺乏有效監(jiān)督也是導(dǎo)致我國財政支農(nóng)資金績效不高的一個重要因素。(1)從決策機制上看，當(dāng)前的財政支農(nóng)決策結(jié)合當(dāng)?shù)鼗鶎拥慕?jīng)濟發(fā)展需要以及農(nóng)業(yè)企業(yè)財務(wù)等方面的綜合考慮不足，導(dǎo)致決策項目在實踐中存在諸多問題。如很多支農(nóng)項目由于未充分考慮運行的財務(wù)費用支出，導(dǎo)致承建方在項目建好后因無利可圖而無法運行。(2)財政支農(nóng)資金的使用監(jiān)管不到位，導(dǎo)致國家出臺的諸多支農(nóng)政策難以落實到位，基層財務(wù)管理缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)民權(quán)益難以保障。如國家為扶持農(nóng)村民營企業(yè)發(fā)展，有一部分財政支農(nóng)資金投入到政府支持的民營農(nóng)業(yè)企業(yè)，但這部分資金由于產(chǎn)權(quán)歸屬不清而無法得到有效監(jiān)管，難以收到應(yīng)有成效，甚至不少資金由于項目承建方擠占、挪用、虛報、冒領(lǐng)、套取、騙取等，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金損失浪費嚴(yán)重。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，全國財政支農(nóng)資金70%以上的擠占、挪用發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級[8]。(3)財政支農(nóng)資金監(jiān)督機制不完善，導(dǎo)致各地財政支農(nóng)績效難以評價，地方官員的政治升遷及經(jīng)濟激勵與財政支農(nóng)績效評價聯(lián)系不緊密。而且，由于財政支農(nóng)資金的塊狀化管理，以及項目審批的公開化、制度化和科學(xué)化程度不夠，難以形成有效的財政支農(nóng)資金監(jiān)管機制。于是，一些部門在享有財政支農(nóng)資金支配權(quán)的同時，加上信息的不對稱，導(dǎo)致其根據(jù)自身利益最大化來分配財政支農(nóng)資金，嚴(yán)重影響財政支農(nóng)資金的使用效益[9]。

三、財政支農(nóng)資金管理機制現(xiàn)實困境的破解路徑與對策建議

如何優(yōu)化財政支農(nóng)政策，破解財政支農(nóng)資金管理機制的現(xiàn)實困境，除了增加財政對農(nóng)業(yè)的投入、優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、改進財政支農(nóng)方式、強化財政支農(nóng)資金監(jiān)管等一般性的對策建議外，還需要進一步探索和研究出具有較強針對性、較高可行性的對策措施，筆者從以下4個方面展開進一步的分析和探索。

(一)按照競爭性制度安排財政支農(nóng)投資項目

借鑒國外經(jīng)驗，我國財政支農(nóng)支出應(yīng)該積極引進競爭機制，通過競爭性的制度安排提高財政支農(nóng)資金使用效益。為了達到這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為首要之處應(yīng)該是改變傳統(tǒng)財政支農(nóng)資金單一的分配機制，轉(zhuǎn)而采用具有競爭性的項目管理分配機制[10]。簡單來說，就是將財政支農(nóng)資金分成多個項目，再通過公平競爭的方法加以分配。政府在決定財政支農(nóng)資金項目支出時，主要以項目的經(jīng)濟效益和社會效益為準(zhǔn)則進行取舍。這種按照項目分配財政支農(nóng)資金的管理體制具有如下優(yōu)勢：(1)資金分配以項目為載體，項目取舍基于經(jīng)濟效益和社會效益的綜合評價，項目取舍有了競爭性，在一定程度上有利于促進資金使用效益的提高。(2)項目管理與資金管理有機對接，把單個支農(nóng)項目管理和財政支農(nóng)資金使用情況結(jié)合起來，提高管理效率，解決之前財政支農(nóng)資金分配使用一盤散沙的局面，保證財政支農(nóng)資金的高效使用。(3)以項目管理為載體，可以對財政支農(nóng)資金的實施及去向建立有效的追蹤和問責(zé)機制以及績效評價體系。

按照項目管理的方法合理安排財政支農(nóng)資金，建立由項目申報、專家評審、項目實施和績效評價等4個方面組成的管理體系[11]。其中，項目申報是基礎(chǔ)性工作，各級財政部門應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展需要編制并頒布項目指南，做到公開透明，為各項目申報單位的競爭創(chuàng)造條件；項目所在地的申報部門應(yīng)該公開、公正、透明地開展審核工作，并對項目的真實性、文件的合規(guī)性及項目的可行性等負(fù)責(zé)；項目單位根據(jù)自身資質(zhì)提交項目可行性研究報告。專家評審的主要依據(jù)是項目自身的經(jīng)濟效益和社會效益以及項目單位提交的項目可行性研究報告，確保評審的中立、公正與客觀。在項目實施過程中，項目管理部門必須引入市場競爭機制，按照項目管理的市場化要求進行監(jiān)管，采用符合市場規(guī)律的項目管理制度與運行方式，如項目法人負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)制度、大宗材料政府采購制等。為了加強對項目執(zhí)行的監(jiān)管和評價，必須在項目后期管理上建立項目追蹤問責(zé)機制和項目績效評價體系。

(二)推行財政支農(nóng)項目“企業(yè)化管理”運作模式

目前，我國財政支農(nóng)資金管理工作主要圍繞兩方面進行：一方面，讓財政支農(nóng)項目的管理更具有科學(xué)性；另一方面，提高財政支農(nóng)資金使用效益。財政支農(nóng)項目“企業(yè)化管理”作為一種科學(xué)的方法[12]，有助于開展財政支農(nóng)項目的績效管理。

1.業(yè)務(wù)定位應(yīng)與財政支農(nóng)項目總體目標(biāo)相銜接。各級財政部門的支農(nóng)總體目標(biāo)必須根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展需要以及面臨的制約因素進行合理確定，在總體目標(biāo)指引下，各級財政部門和農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一規(guī)劃，合理甄選支農(nóng)項目并進行招投標(biāo)選擇。在目標(biāo)整合和業(yè)務(wù)定位中，必須重視對人財物資源和業(yè)務(wù)的系統(tǒng)整合，減少冗余工作，提高財政支農(nóng)工作效率，達到財政支農(nóng)資源的優(yōu)化組合。

2.根據(jù)業(yè)務(wù)定位確定各關(guān)系主體的績效目標(biāo)。根據(jù)財政支農(nóng)項目的總體目標(biāo)，對項目相關(guān)主體的業(yè)務(wù)進行合理定位。借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理辦法確定各相關(guān)主體的績效目標(biāo)以及相應(yīng)的績效評價體系。通過目標(biāo)整合和業(yè)務(wù)分解，把總體目標(biāo)分解為各個部門的子目標(biāo)。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)注意處理好整體利益與局部利益的關(guān)系，不能因為強調(diào)前者而忽視甚至損害后者，否則可能導(dǎo)致因為部分關(guān)系主體退出而最終損害整體利益的結(jié)果。

3.各關(guān)系主體分解并落實績效目標(biāo)。項目管理部門將財政支農(nóng)項目分解為多個目標(biāo)，并將這些目標(biāo)分配給各個負(fù)責(zé)人，各負(fù)責(zé)人確定自己項目的績效目標(biāo)，并通過各自的工作達成自己所承擔(dān)的績效目標(biāo)。

4.進行績效監(jiān)控和糾偏。監(jiān)管單位要適時地監(jiān)控執(zhí)行單位的項目完成情況，如果項目執(zhí)行中發(fā)生了目標(biāo)偏差，要從整體利益和長遠利益的角度綜合考慮，通過相互協(xié)商予以妥善解決。

5.績效測評并進行獎懲。項目管理部門對各項目關(guān)系主體進行績效測評，績效測評的主要目標(biāo)是更好地對項目實施進行控制和對項目主體進行激勵。為了讓財政支農(nóng)項目能夠更好地完成，應(yīng)引入相應(yīng)的懲罰機制，這在一定程度有助于增強財政支農(nóng)項目的凝聚力與約束力。

(三)建立嚴(yán)格的財政支農(nóng)資金撥付使用監(jiān)督和全程跟蹤評價機制

為了確保資金使用的規(guī)范，必須對資金撥付使用的過程進行嚴(yán)格監(jiān)管，建立完善的資金跟蹤監(jiān)督機制。為改變以往用款單位“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，消除用款單位領(lǐng)導(dǎo)與會計人員的利益關(guān)聯(lián)，應(yīng)該由上級財政部門委派項目會計人員或?qū)嵭袝嬋藛T上級代理制，使財政支農(nóng)項目的會計核算獨立開來，建立上級財政部門對下級財政支農(nóng)資金的審計、監(jiān)督和跟蹤考核體系，提高財政支農(nóng)資金的使用效率[13]。財政支農(nóng)項目完成后進入交付使用階段時，上級財政部門應(yīng)該進行嚴(yán)格的審計監(jiān)督與績效考評，尤其是對項目中存在的一些違法違規(guī)問題，要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究，杜絕基層管理部門套取、設(shè)租、轉(zhuǎn)移、挪用財政支農(nóng)資金的行為，從而確保每一筆財政支農(nóng)資金都能夠按照規(guī)范管理流程分配和使用。此外，對于一般的財政支農(nóng)資金，應(yīng)該嚴(yán)格實行報賬制度。財政支農(nóng)資金每一筆開支涉及的會計核算、報銷、審核等應(yīng)該由上級財政部門監(jiān)督。上級財政部門應(yīng)嚴(yán)格按照報賬制度的相關(guān)規(guī)定，要求各基層政府相關(guān)的涉農(nóng)部門對每月的開支發(fā)票及資金使用情況定期進行審核匯總，符合報銷相關(guān)規(guī)定的應(yīng)及時給予核銷并撥付款項，保證每一筆財政支農(nóng)資金能夠落實到位。

(四)優(yōu)化和整合各級財政支農(nóng)資金的監(jiān)管模式

為了進一步提高財政支農(nóng)資金使用效益，需要進一步優(yōu)化和整合財政支農(nóng)資金管理模式，建立多元主體參與的資金監(jiān)管新模式。

1.變“后整合”模式為“前整合”與“后整合”相結(jié)合的模式。針對我國現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理制度存在的不足，筆者認(rèn)為有必要改革傳統(tǒng)資金整合模式，變過去的“后整合”模式為“前整合”與“后整合”相結(jié)合的模式，即整合財政支農(nóng)資金的項目申報、資金撥付和監(jiān)督考核工作，使之形成一個常規(guī)化的管理體系[14]。按照項目管理要求對各縣財政局及下屬各項目申報單位進行分類整合，建立項目管理“前整合”和“后整合”相互配合的管理機制，杜絕財政支農(nóng)資金的“跑、冒、滴、漏”等現(xiàn)象，提高財政支農(nóng)資金的使用效益。

2.變“以縣為主”的整合模式為“以縣為主，各級聯(lián)動”的模式。為了有效整合基層政府的支農(nóng)資源，除了堅持比較優(yōu)勢的基本原則外，還應(yīng)堅持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。在安排基層各級項目的優(yōu)先順序時，要根據(jù)各地區(qū)的重點產(chǎn)業(yè)確定重點支持項目，給各個項目合理排序，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[15]。因此，通過“以縣為主，各級聯(lián)動”的整合模式，推動財政支農(nóng)資金的地域聯(lián)動，使各級政府展開互動，圍繞整體利益進行宏觀調(diào)控，在把握宏觀整體利益的前提下兼顧地方各級政府部門的利益，這樣才能有效利用支農(nóng)項目信息充分的優(yōu)勢，確保財政支農(nóng)資金有效發(fā)揮作用。

3.變“獨角戲”為“參與式”的資金使用模式。在傳統(tǒng)財政支農(nóng)資金決策體系中，農(nóng)民參與不足。為了提高財政支農(nóng)資金的使用效益，切實滿足農(nóng)民需要，應(yīng)讓農(nóng)民參與項目實施的全過程，切實提高農(nóng)民話語權(quán)，讓農(nóng)民有效參與對財政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。為此，可以建立一些以農(nóng)民為參與主體的相關(guān)組織與協(xié)會，并由其代表農(nóng)民展開相應(yīng)的監(jiān)督管理。

4.建立多元化的財政支農(nóng)資金監(jiān)管渠道。除了上述以農(nóng)民為主體直接參與財政支農(nóng)資金監(jiān)管外，還要建立一些高效力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以此保障財政支農(nóng)資金的安全。目前，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，有必要建立公開化的財政支農(nóng)資金檔案庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一方面，可以使各級政府和公眾能夠及時了解各項資金的使用動向，另一方面，也能夠發(fā)揮社會監(jiān)督優(yōu)勢，利用社會公眾廣泛的監(jiān)督力量來提高財政支農(nóng)資金的績效[16]。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

[收稿日期]2016-03-23

[基金項目]國家社科基金項目(13CGL024)；教育部人文社科項目(13YJA630007)；福建省社科規(guī)劃項目(2011C011)；福建省教育廳A類項目(JA11098S)。

[作者簡介]陳冠南(1992-)，男，碩士研究生。研究方向：公共經(jīng)濟管理。

[中圖分類號]F062.6

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)04-0034-05

Realistic dilemma and countermeasures of the financial supporting agriculture funding management system in China

CHEN Guan-nan1, LIAO Tian-tu2*

(1.SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity; 2.SchoolofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：Financial support in agriculture, which is regarded as an important means to solve the issues on agriculture, rural areas and farmers, and how to give better play to the performance of financial supporting agriculture funds under the capacity of China′s limited financial resources is becoming the difficulty in China′s agricultural funds management and the urgent need to resolve. Based on the theory analysis and the expanding definition for the connotation of the financial supporting agriculture funds, the shortcomings of China′s current financial supporting agriculture funding management system is analyzed from the perspectives of excessive decentralization of financial supporting agriculture management system, unreasonable structure of supporting funds, and imperfect decision-making system of the financial supporting agriculture funding in order to put forward some solutions and suggestions for the dilemma, for instance, arrange and determine the investment project in supporting agriculture according to competitive system, explore and develop the innovate model of "enterprise management" in agricultural finance project, establish a strict supervision mechanism and an evaluation mechanism over funds allocation, funds utilization, and the whole process, optimize and integrating the supervision modes of the financial supporting agriculture funds.

Key words：financial support for agriculture; management system; realistic dilemma

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016,19(4):34-38

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

*為通訊作者。