曾　睿, 柳建閩

(福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350002)

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生命共同體理念下我國(guó)生物多樣性保護(hù)的立法完善

曾睿, 柳建閩

(福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350002)

[摘要]生命共同體旨在關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)人與人之間以及人類與其他生物之間的關(guān)系，生物多樣性是生命共同體的基本特征。生命共同體理念要求生物多樣性保護(hù)應(yīng)該堅(jiān)持整體主義原則、自然權(quán)利原則和補(bǔ)償正義原則。我國(guó)目前的生物多樣性保護(hù)在管理體制設(shè)計(jì)、實(shí)際保護(hù)方式、責(zé)任追究現(xiàn)狀等方面在一定程度上背離了生命共同體理念的原則要求，存在立法模式缺陷、利益衡平不當(dāng)和法律責(zé)任缺失等缺陷，建議在生命共同體理念下，從開(kāi)展綜合立法和完善框架立法2個(gè)方面為生物多樣性保護(hù)提供法律保障。

[關(guān)鍵詞]生命共同體； 生物多樣性； 整體主義； 自然權(quán)利；補(bǔ)償正義

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.018

一、生物多樣性保護(hù)問(wèn)題的提出

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求各地區(qū)各部門(mén)“以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題為導(dǎo)向，保障國(guó)家生態(tài)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[1]。生物多樣性是指生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)綜合體，包括基因多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性3個(gè)層級(jí)。生物多樣性保護(hù)問(wèn)題既是我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域面臨的突出問(wèn)題，也是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要問(wèn)題。雖然黨和政府高度重視此項(xiàng)工作，但生物多樣性保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。 “我國(guó)部分生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，一些高等植物、脊椎動(dòng)物受到不同程度的威脅，生物多樣性保護(hù)存在諸多問(wèn)題”[2]。以森林生態(tài)系統(tǒng)為例，在人為因素作用下，天然森林面積日漸減小，生態(tài)功能退化。東北林區(qū)經(jīng)過(guò)多年的采伐，森林生態(tài)系統(tǒng)的退化已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)出“多米諾骨牌”現(xiàn)象，曾在溫帶森林廣泛分布的梅花鹿、馬鹿幾乎消失[3]。白鰭豚、虎、豹、狼等野生哺乳動(dòng)物也以驚人的速度消失，還有很多小型獸類等也逐漸從我們的視野中淡出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)存在不同程度退化和沙化的草原面積達(dá)90%，同時(shí)40%左右的濕地也同樣遭受退化威脅，10.9%的高等植物和 21.2%的脊椎動(dòng)物受到威脅，部分珍稀瀕危物種還未得到保護(hù)，遺傳資源流失現(xiàn)象嚴(yán)重[4]。

保護(hù)生物多樣性是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是守住發(fā)展根基的戰(zhàn)略選擇。面對(duì)嚴(yán)峻的生物多樣性保護(hù)形勢(shì)，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡”[1]，并且要通過(guò)完善法律法規(guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障[1]。生物多樣性是指生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)綜合體，是生命共同體的基本特征。人類作為生命共同體的一部分，有義務(wù)規(guī)范自己的行為，保護(hù)生物多樣性不受破壞。保護(hù)生物多樣性就是保護(hù)生命共同體。在此背景下，筆者探討生命共同體理念下我國(guó)生物多樣性保護(hù)的立法完善無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二．生命共同體理念：生物多樣性保護(hù)的理論基礎(chǔ)

生命共同體理念與共同體主義的倫理學(xué)理論一脈相承。共同體主義是20世紀(jì)80年代以來(lái)隨著對(duì)自由主義的反思和批判而涌現(xiàn)出來(lái)的一種倫理學(xué)和政治哲學(xué)理論。根據(jù)共同體主義的倫理學(xué)理論，人們不僅要從道德上關(guān)心共同體中的其他成員，而且對(duì)共同體本身也負(fù)有倫理義務(wù)。大地倫理學(xué)者克里考特認(rèn)為道德與共同體之間存在雙重的相互聯(lián)系：人們所理解的共同體的范圍，即道德義務(wù)共同體的范圍；一個(gè)共同體的倫理原則應(yīng)該由共同體的結(jié)構(gòu)和組織來(lái)體現(xiàn)和反映[5]。人們對(duì)“共同體”的理解，原始社會(huì)下共同體的范圍僅限于本部落內(nèi)部的狹小空間，因而原始人類只會(huì)對(duì)該空間內(nèi)的人講道德義務(wù)。如今，人類道德關(guān)懷的范圍隨著共同體范圍的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大。隨著人類對(duì)自然價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷深入和生命共同體理念的漸趨成熟，人類的道德義務(wù)范圍已開(kāi)始延展到生命共同體的其他成員(植物、動(dòng)物、河流、高山等)以及整個(gè)生命共同體本身。傳統(tǒng)的倫理學(xué)不涉及人與非人類之間的道德義務(wù)關(guān)系。生態(tài)倫理學(xué)較之傳統(tǒng)倫理學(xué)，其先進(jìn)性體現(xiàn)在人類的道德義務(wù)對(duì)象的范圍更加廣泛，包括生命共同體中的人類成員和非人類生命成員組成的一個(gè)龐大的生命共同體整體[6]。生命共同體理念就是要在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)平衡人類之間以及人類與其他生物之間的倫理關(guān)系，以促進(jìn)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中生命的和諧共生。

生命共同體理念為生物多樣性保護(hù)奠定了理論基礎(chǔ)?！吧餐w”作為生態(tài)倫理學(xué)的基本概念，其關(guān)注的是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)人類與其他生物的共生方式。利奧波德在解釋倫理整體主義時(shí)曾說(shuō)：“一件事情，當(dāng)它傾向于維護(hù)生命共同體的完整、穩(wěn)定和美麗時(shí)，就是正確的，反之就是錯(cuò)誤的?！盵7]人類與大自然中的動(dòng)物、植物等其他生物共同生活在統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)中，形成了相互依存、互利共贏的共生關(guān)系。習(xí)近平指出：“我們要認(rèn)識(shí)到，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！盵8]習(xí)近平關(guān)于生命共同體的科學(xué)論述，為生物多樣性保護(hù)指明了方向。生物多樣性是地球生態(tài)系統(tǒng)不斷演化的結(jié)果，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生存支持系統(tǒng)，是生命共同體的基本特征。生命共同體理念的基礎(chǔ)在于人類與人類之外的其他生物間的道德義務(wù)分配。道德是法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)法律又是培養(yǎng)道德的重要手段。在當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國(guó)的改革實(shí)踐中，生命共同體的道德義務(wù)分配同樣需要法律的確認(rèn)和保障。

三、生物多樣性保護(hù)實(shí)踐對(duì)生命共同體理念的背離

為了保護(hù)生物多樣性，我國(guó)開(kāi)展了諸多保護(hù)實(shí)踐，也取得了一定的成績(jī)，但按照生命共同體理念的原則要求，我國(guó)生物多樣性保護(hù)實(shí)踐還面臨一些亟待解決的問(wèn)題。

(一)管理體制設(shè)計(jì)背離了整體主義原則

生命共同體表明人類與動(dòng)物、植物等非人類生命體共同形成了生態(tài)系統(tǒng)。這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)就是一個(gè)整體，人類生命體和非人類生命體都是整體中的部分。生態(tài)系統(tǒng)不僅不是有機(jī)個(gè)體的簡(jiǎn)單相加，而且具有個(gè)體所不具有的許多屬性，并從系統(tǒng)的層面決定了個(gè)體的進(jìn)化及其屬性。根據(jù)認(rèn)識(shí)論意義上的整體主義，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成部分的認(rèn)識(shí)并不等于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體的認(rèn)識(shí)?！氨仨毘浞终J(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)的整體性，才能算是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有了較好的認(rèn)識(shí)。只有在我們充分認(rèn)識(shí)到個(gè)體對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的依賴關(guān)系這一前提下，才能更好地理解個(gè)體的狀態(tài)，進(jìn)而才能理解好個(gè)體和生態(tài)系統(tǒng)的依賴關(guān)系”[9]。

生命共同體理念的整體主義原則要求我們必須堅(jiān)守生物多樣性整體保護(hù)思路。偏離了生物多樣性整體保護(hù)思路就會(huì)導(dǎo)致在生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)偏差。然而，我國(guó)在生物多樣性保護(hù)管理體制方面存在“多龍治水”的問(wèn)題。在生物多樣性保護(hù)管理以及法律規(guī)定方面呈現(xiàn)出一種“碎片化”的局面，環(huán)境保護(hù)部門(mén)與資源經(jīng)營(yíng)部門(mén)的身份混亂、權(quán)責(zé)不清。更為嚴(yán)重的是，這種模式一旦出現(xiàn)問(wèn)題，各部門(mén)就會(huì)相互推諉，責(zé)任分配不清，嚴(yán)重影響監(jiān)管效果[10]。以我國(guó)西部某省為例，在該省年終工作總結(jié)大會(huì)上，農(nóng)業(yè)部門(mén)在政績(jī)報(bào)告中將每年設(shè)置鐵絲網(wǎng)圍欄的數(shù)量作為政績(jī)考核的一大內(nèi)容，而林業(yè)部門(mén)出于保護(hù)野生動(dòng)物的目的，在政績(jī)報(bào)告中將在同期內(nèi)拆毀鐵絲網(wǎng)圍欄的數(shù)量作為政績(jī)報(bào)告的內(nèi)容[11]?？梢?jiàn)，我國(guó)生物多樣性保護(hù)管理體制背離了生物多樣性的整體主義原則，這種管理體制設(shè)計(jì)不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重影響生物多樣性保護(hù)的實(shí)際效果。

(二)實(shí)際保護(hù)方式背離了自然權(quán)利原則

西方環(huán)境倫理學(xué)界認(rèn)為，權(quán)利是環(huán)境倫理學(xué)中一個(gè)長(zhǎng)久且非常重要的話語(yǔ)體系。在17～18世紀(jì)，“自然權(quán)利”盛行。一個(gè)主體，只要其擁有了某項(xiàng)權(quán)利，則可抵御他物的不法侵害，而其所擁有的該項(xiàng)權(quán)利即構(gòu)成了他物行為不可逾越的約束邊界。在我國(guó)學(xué)者看來(lái)，自然權(quán)利指的是生物和自然界的其他事物按照生態(tài)規(guī)律持續(xù)存在下去的權(quán)利，它是自然界的利益(生物物種和生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)生存)和自然界的權(quán)利(生命和自然界對(duì)侵犯它們生存利益的行為提出挑戰(zhàn)的能力)的統(tǒng)一。生存的權(quán)利、自主的權(quán)利和生態(tài)安全的權(quán)利是生物所享有的自然權(quán)利。

生存是所有物種的自然權(quán)利，但在生命共同體內(nèi)生存與生態(tài)保護(hù)的矛盾卻成為生物多樣性保護(hù)中的突出問(wèn)題。如自然保護(hù)區(qū)的建立原本是對(duì)我國(guó)生物多樣性實(shí)行搶救性保護(hù)的可行方法和有效舉措，但自然保護(hù)區(qū)居民生存與生態(tài)保護(hù)的矛盾長(zhǎng)期困擾著生物多樣性保護(hù)實(shí)踐。很多保護(hù)區(qū)的破壞主要是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的偷獵以及資源的過(guò)度使用所造成的。建立自然保護(hù)區(qū)的傳統(tǒng)方法在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的發(fā)展機(jī)會(huì)和生存利益，導(dǎo)致居民和保護(hù)區(qū)之間產(chǎn)生矛盾，隨之而來(lái)的結(jié)果往往是保護(hù)區(qū)保護(hù)成本高，保護(hù)效果不明顯等問(wèn)題。

(三)責(zé)任追究現(xiàn)狀背離了補(bǔ)償正義原則

在環(huán)境倫理學(xué)中，補(bǔ)償正義原則是一條重要的維持種際倫理的環(huán)境倫理規(guī)則。補(bǔ)償正義原則要求那些傷害了其他有機(jī)體的人對(duì)這些有機(jī)體做出補(bǔ)償，恢復(fù)道德代理人(人類)與道德顧客(非人類存在物)之間的正義的平衡。根據(jù)補(bǔ)償正義原則，如果傷害了一個(gè)有機(jī)體，減少了一個(gè)種群的數(shù)量，破壞了一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，就有義務(wù)使這個(gè)有機(jī)體恢復(fù)原貌，增加該種群的數(shù)量，或恢復(fù)該生態(tài)系統(tǒng)；如果殺死了一個(gè)有機(jī)體，滅絕了一個(gè)種群，就有義務(wù)保護(hù)這個(gè)有機(jī)體的其他“親屬”，保護(hù)與該種群臨近的其他種屬，保護(hù)與該生態(tài)系統(tǒng)相似的其他生態(tài)系統(tǒng)，使其免遭類似的命運(yùn)。破壞生物多樣性就打破了人與其他生物之間“正義的平衡”。這時(shí)道德代理人就因做出了錯(cuò)誤的行為(這一行為給他帶來(lái)了他不應(yīng)獲得的利益)而負(fù)有了一種特殊的義務(wù)，即對(duì)被傷害者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)；而被傷害者也因此有資格獲得一種補(bǔ)償?shù)睦妗?/p>

目前，我國(guó)在生物多樣性保護(hù)的實(shí)踐中，破壞生物多樣性的行為屢禁不止，相關(guān)責(zé)任人不僅沒(méi)有盡到倫理上的補(bǔ)償義務(wù)，甚至很難被追究法律責(zé)任。以中國(guó)迄今最嚴(yán)重的海洋生態(tài)事故和漏油事故“康菲溢油案”為例，自2011年事故發(fā)生至今，因之造成生態(tài)多樣性損害的海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任一直未落實(shí)到位，而根據(jù)國(guó)家海洋局與康菲石油、中海油簽訂的《海洋生態(tài)損害賠償補(bǔ)償協(xié)議》，就漁業(yè)損失和海洋生態(tài)損失賠償金額僅為13.5億元和16.83億元，而2010年英國(guó)石油公司累計(jì)為墨西哥灣漏油事件付出近540億美元，對(duì)比之下，康菲一案中的責(zé)任追究力度背離了補(bǔ)償正義原則。另外，2013年11月23日在中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》欄目播出的《讓候鳥(niǎo)飛》中，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在雷州市某村莊，許多村民撒網(wǎng)捕捉候鳥(niǎo)拿到市場(chǎng)上交易，其中不乏有珍稀野生鳥(niǎo)類。廣東省雷州市林業(yè)局一度未曾對(duì)撒網(wǎng)捕鳥(niǎo)的行為作出過(guò)任何處罰，甚至很少知道撒網(wǎng)者是誰(shuí)。森林公安機(jī)關(guān)面對(duì)村民獵捕候鳥(niǎo)的行為也存在行動(dòng)不到位的問(wèn)題。隨著事情被曝光，相關(guān)部門(mén)對(duì)被抓獲的捕鳥(niǎo)者大多是處以200元罰款了事，但對(duì)于政府部門(mén)的失職，至今沒(méi)有一名官員因此受到責(zé)任追究。這種偷捕獵殺候鳥(niǎo)的行為對(duì)生物多樣性的破壞是毀滅性的，但這其中的責(zé)任追究現(xiàn)狀嚴(yán)重背離了人類在生命共同體中應(yīng)該承擔(dān)的補(bǔ)償義務(wù)。

四、生物多樣性保護(hù)實(shí)踐問(wèn)題的法律制度原因分析

生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，固然有經(jīng)濟(jì)、文化等方面的原因，但法律制度缺陷是其重要的原因之一。不甚完善的法律制度沒(méi)有能夠很好地?fù)?dān)當(dāng)起建立機(jī)制、規(guī)范行為、保護(hù)生物多樣性的功能。

(一)立法模式缺陷削弱了制度的系統(tǒng)性

在生物多樣性保護(hù)立法方面，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第30條原則性地規(guī)定了資源開(kāi)發(fā)與利用中應(yīng)當(dāng)注重生物多樣性的保護(hù)，要求在引進(jìn)外來(lái)物種時(shí)應(yīng)當(dāng)采取措施防止生物多樣性受到破壞。其他關(guān)于生物多樣性保護(hù)的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于我國(guó)《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)中。此外，國(guó)務(wù)院還批準(zhǔn)發(fā)布了《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011-2030年)》作為生物多樣性保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。我國(guó)還編制實(shí)施了與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的諸多規(guī)劃，如《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》《全國(guó)生態(tài)功能規(guī)劃》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等。

總體上看，我國(guó)已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，其他法律法規(guī)和政策規(guī)劃為補(bǔ)充的生物多樣性保護(hù)立法模式。但這種立法模式下的生物多樣性保護(hù)制度缺乏系統(tǒng)性?！跋到y(tǒng)管理山水林田湖的體制尚未建立，生物多樣性保護(hù)分部門(mén)管理容易導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)中各部門(mén)配合銜接不夠，缺乏系統(tǒng)性和整體性，帶來(lái)的直接后果就是保護(hù)效率低下”[10]。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生物多樣性保護(hù)的立法規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于生物多樣性該如何保護(hù)以及破壞生物多樣性的責(zé)任追究等內(nèi)容并沒(méi)有給出詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》等對(duì)于野生動(dòng)植物的保護(hù)傾向于對(duì)獵殺、砍伐行為的禁止，以及如何對(duì)野生動(dòng)植物保護(hù)進(jìn)行管理，沒(méi)有涉及遺傳資源的獲取與利益共享方面的內(nèi)容。我國(guó)《森林法》等資源利用保護(hù)類法律中關(guān)于生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容比較欠缺。我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于20多年前，已經(jīng)不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)大背景下生物多樣性保護(hù)的需要。一些從生物多樣性保護(hù)計(jì)劃或規(guī)劃的角度來(lái)擬定的規(guī)范性文件，其強(qiáng)制性、權(quán)威性和規(guī)范性均不能滿足對(duì)生物多樣性實(shí)施整體保護(hù)的需要。

在生物多樣性立法方面，世界上存在多種模式，以不丹、印度等國(guó)家為代表的專門(mén)立法模式，主要是制定專門(mén)的生物多樣性法。另外，也有國(guó)家采用單行法，就生物多樣性的某個(gè)問(wèn)題通過(guò)立法來(lái)解決[12]。我國(guó)沒(méi)有生物多樣性保護(hù)專門(mén)立法，體現(xiàn)生命共同體整體主義思想的生物多樣性保護(hù)法律缺位，也缺乏有針對(duì)性的專門(mén)立法，有效的財(cái)政保障和健全的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，致使生物多樣性保護(hù)工作舉步維艱。

(二)利益衡平不當(dāng)削弱了制度的協(xié)同性

生物多樣性保護(hù)立法的關(guān)鍵是建立以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的制度協(xié)調(diào)機(jī)制。生物多樣性能否得到有效保護(hù)，取決于利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性。資源“擁有”與利益“享有”的不對(duì)稱成為生物多樣性保護(hù)的最大隱患。我國(guó)生物多樣性保護(hù)的傳統(tǒng)方式就是“圈點(diǎn)式”保護(hù)，即以生態(tài)環(huán)境脆弱地帶為中心由政府在其周?chē)鷦澏ㄒ欢ǖ谋Ｗo(hù)范圍，建立自然保護(hù)區(qū)?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》規(guī)定，核心區(qū)內(nèi)“禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入”，緩沖區(qū)內(nèi)“只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)”。

實(shí)際上，在自然保護(hù)區(qū)管理過(guò)程中，政府管理工作重心“錯(cuò)位”，政府管理中的利益“失衡”，過(guò)于傾向政府管理部門(mén)的利益, 損傷了原居民的利益。原居民世世代代生活在保護(hù)區(qū)內(nèi)，憑借自然賦予他們的生存和發(fā)展權(quán)利，過(guò)著“靠山吃山、靠水吃水”的生活?，F(xiàn)如今，為了保護(hù)生物多樣性，將面臨著保護(hù)區(qū)法律中諸多的禁止性規(guī)定。如何在保護(hù)生物多樣性的前提下滿足原居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求，協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)鼐用裢Ｗo(hù)區(qū)之間的關(guān)系等都是現(xiàn)階段生物多樣性保護(hù)中亟待解決的問(wèn)題。

平衡生物多樣性保護(hù)與社區(qū)居民發(fā)展之間的利益，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)中需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。受體制原因的影響，我國(guó)的生物多樣性保護(hù)涉及很多部門(mén)或利益相關(guān)者，而且不同利益相關(guān)者的利益、職責(zé)與權(quán)限等各不相同。由于我國(guó)缺少平衡利益相關(guān)者利益的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，利益相關(guān)者之間缺乏有效的交流與協(xié)作，利益衡平不當(dāng)致使各種制度之間缺乏協(xié)同，不能形成合力。部門(mén)之間、管理者與原住民之間的矛盾都會(huì)導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)效果不佳，甚至使保護(hù)行動(dòng)失敗。

(三)法律責(zé)任缺失削弱了制度的針對(duì)性

我國(guó)在生物多樣性保護(hù)立法過(guò)程中存在重行為規(guī)范、輕責(zé)任規(guī)范的情形，法律責(zé)任的缺失削弱了生物多樣性保護(hù)制度的針對(duì)性。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定了政府對(duì)自然生態(tài)區(qū)域以及珍稀、瀕危野生動(dòng)植物分布區(qū)域應(yīng)當(dāng)采取合理措施予以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。該法第30條規(guī)定了開(kāi)發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開(kāi)發(fā)，保護(hù)生物多樣性。但第6章的法律責(zé)任規(guī)定，主要是污染防治責(zé)任，沒(méi)有針對(duì)破壞生物多樣性的責(zé)任條款。而散見(jiàn)于其他法律法規(guī)中的生物多樣性保護(hù)責(zé)任，行政處罰力度小，刑事處罰標(biāo)線高，對(duì)管理部門(mén)的責(zé)任追究更是語(yǔ)焉不詳。

另外在一些地方環(huán)境立法中，生物多樣性保護(hù)“雷聲大、雨點(diǎn)小”，法律責(zé)任缺失的現(xiàn)象更是普遍。如《云南省環(huán)境保護(hù)條例》第32條第2款規(guī)定“嚴(yán)格保護(hù)西雙版納等地的熱帶雨林”，但并沒(méi)有明確如何“嚴(yán)格保護(hù)”，也沒(méi)有相應(yīng)的違法責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中西雙版納的熱帶雨林保護(hù)一直面臨各種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如人象矛盾突出、林地面積減少、生物多樣性消失等?！对颇鲜…h(huán)境保護(hù)條例》第28條第2款規(guī)定“禁止圍湖造田，過(guò)量防水，防治破壞湖泊和生態(tài)環(huán)境”，但在法律責(zé)任部分則找不到針對(duì)圍湖造田行為的處罰措施。一些命令性、禁止性規(guī)范缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，那么這些行為規(guī)則就是紙上談兵， 缺乏強(qiáng)制力保證。可以說(shuō)，法律責(zé)任缺失是生物多樣性保護(hù)制度缺乏針對(duì)性和有效性的重要原因。

五、我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法的完善

針對(duì)我國(guó)生物多樣性保護(hù)方面存在立法模式缺陷、利益衡平不當(dāng)和法律責(zé)任缺失等不足，建議從以下方面推進(jìn)生物多樣性保護(hù)立法的完善。

(一)開(kāi)展綜合立法，謀劃生物多樣性保護(hù)法制頂層設(shè)計(jì)

綜合立法就是基于整體哲學(xué)和系統(tǒng)論原理提出的廣泛的法律控制方法。針對(duì)我國(guó)生物多樣性保護(hù)中存在的保護(hù)生物多樣性的積極性不高，規(guī)范性文件法律效力層級(jí)低、權(quán)威性較弱等問(wèn)題，迫切需要制定高位階的、綜合性的“生物多樣性法”。在這方面，其他國(guó)家的立法模式、立法技術(shù)、立法內(nèi)容等值得借鑒。如在哥斯達(dá)黎加，1998年《生物多樣性法》獲立法院通過(guò)，成為第7788號(hào)共和國(guó)法律。在不丹，2003年《生物多樣性法》在國(guó)民大會(huì)第81次會(huì)議正式通過(guò)[13]。基于我國(guó)生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要, 加強(qiáng)綜合立法、提高立法層級(jí)，是克服現(xiàn)行生物多樣性保護(hù)立法模式弊端的必然選擇。

從立法理念上看，綜合立法應(yīng)樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念。生命共同體是個(gè)統(tǒng)一的整體，維持其完整性需要各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互配合。然而，我國(guó)生物多樣性保護(hù)的部門(mén)化管理人為割裂了生命共同體的完整性。做好生物多樣性保護(hù)工作需要做好“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一權(quán)責(zé)，實(shí)施保護(hù)模式由搶救性保護(hù)向系統(tǒng)性保護(hù)轉(zhuǎn)變。與之相應(yīng)，生物多樣性保護(hù)立法要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮遺傳資源、生物物種以及各類生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益共享的基本原則，統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，健全生物多樣性保護(hù)體制機(jī)制，為生物多樣性保護(hù)提供頂層法制設(shè)計(jì)。

從管理體制上看，綜合立法應(yīng)建立“大部制”多方利益相關(guān)者參與機(jī)制。生物多樣性保護(hù)往往會(huì)涉及多個(gè)部門(mén)利益問(wèn)題。成立一個(gè)可以實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃與管理的生物多樣性保護(hù)部門(mén)，由該部門(mén)牽頭構(gòu)建一個(gè)以利益協(xié)調(diào)為中心的市場(chǎng)化談判機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間以及各利益相關(guān)者之間的利益，以求能更好地解決部門(mén)職能重疊與協(xié)調(diào)問(wèn)題[11]。實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)之間協(xié)調(diào)與合作，管理權(quán)限統(tǒng)一至權(quán)威部門(mén)，可以提高管理部門(mén)的執(zhí)法能力和財(cái)務(wù)運(yùn)作能力。

從立法內(nèi)容上看，并不要求綜合性立法對(duì)所有事項(xiàng)均作出詳細(xì)規(guī)定，但至少可以通過(guò)一些原則性的規(guī)定，使得各方可以在同一個(gè)法律框架內(nèi)進(jìn)行對(duì)話和共事。除生物多樣性的相關(guān)政府部門(mén)外，生物多樣性保護(hù)還需要企業(yè)資金注入以及在發(fā)展中保護(hù)和地方社區(qū)的直接參與等。多元主體之間的權(quán)利義務(wù)配置以及法律責(zé)任規(guī)范是生物多樣性保護(hù)立法的核心內(nèi)容。保護(hù)生物多樣性的真正價(jià)值或意義在于實(shí)現(xiàn)生命共同體內(nèi)的生態(tài)公平與正義，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡。健全生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償與責(zé)任追究機(jī)制既能體現(xiàn)法的正義價(jià)值，又能保障生命共同體的公平與正義。綜合立法為生物多樣性保護(hù)提供一個(gè)法律指引，對(duì)于生物多樣性保護(hù)中出現(xiàn)的具體問(wèn)題可以在利益協(xié)調(diào)機(jī)制和科學(xué)研究更加成熟的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定條例的形式加以規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)生物多樣性立法的漸次推進(jìn)。

(二)完善框架立法, 健全生物多樣性保護(hù)法律制度體系

框架立法是對(duì)綜合立法固有缺陷的一種彌補(bǔ)。框架立法以生態(tài)系統(tǒng)為取向，根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，為解決環(huán)境資源問(wèn)題提供一個(gè)廣泛而靈活的法律框架[14]。生物多樣性保護(hù)包括廣泛的方面，既要有原則性指導(dǎo)，又要有具體的行為要求。不同的物種有其自身發(fā)展規(guī)律，不同生態(tài)系統(tǒng)也有其自身的特點(diǎn)和管理目標(biāo)，同類物種或生態(tài)系統(tǒng)在不同地域也面臨不同的發(fā)展環(huán)境。生物多樣性保護(hù)顯然不是一部綜合立法所能承擔(dān)的。

在生物多樣性保護(hù)法制比較完備的國(guó)家，不僅有權(quán)威性較強(qiáng)的綜合立法，更有與綜合立法相配套的可操作性強(qiáng)的單行法律。在美國(guó)，1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》中很大一部分就是有關(guān)資源和生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容，此外，美國(guó)還對(duì)野生動(dòng)物、瀕危物種、海岸帶、北美濕地等進(jìn)行單項(xiàng)立法。反觀我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法現(xiàn)狀，亟需完善框架立法，以健全生物多樣性保護(hù)法律制度體系。

在國(guó)家層面，應(yīng)該加緊制定完善相關(guān)法律法規(guī)，為生物多樣性保護(hù)提供健全的法律依據(jù)。我國(guó)的《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)已實(shí)施多年，已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)下生物多樣性保護(hù)的需要。由于多種原因，這些法律法規(guī)都還沒(méi)有得到及時(shí)修訂。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)做出決定，明確提出生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要嚴(yán)格的法律予以保障。因此，有必要加快生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的法制建設(shè)，制定生物多樣性保護(hù)、生態(tài)移民以及政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)等方面的法律法規(guī)，修改完善《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)。

在地方層面，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，確定生物多樣性保護(hù)優(yōu)先領(lǐng)域，出臺(tái)相關(guān)地方法規(guī)或政策。地方法規(guī)和政策的支持是地方生物多樣性保護(hù)的有力保障，我國(guó)基于《生物多樣性保護(hù)公約》也曾制定了一系列政策法規(guī)和規(guī)劃，但是省級(jí)及省級(jí)以下行政區(qū)域生物多樣性保護(hù)政策不能很好地與國(guó)家方針政策對(duì)接。農(nóng)村以及社區(qū)是與生態(tài)環(huán)境直接接觸的群體，因此，地方立法或政策需要鼓勵(lì)社區(qū)積極參與地方生物多樣性保護(hù)的工作。除了國(guó)家重大的法律政策支撐外，生物多樣性保護(hù)還應(yīng)出臺(tái)體現(xiàn)地方特色和具有針對(duì)性的地方性法規(guī)和政策。如依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第30條基于保護(hù)生物多樣性的目的，要求地方在引進(jìn)外來(lái)物種以及研究、開(kāi)發(fā)和利用生物技術(shù)時(shí)需要制定相應(yīng)管理辦法。

(三)平衡各方利益, 完善生物多樣性保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度

任何自然資源都是既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又有生態(tài)價(jià)值，兩者兼顧是現(xiàn)代資源環(huán)境法的基本精神。生態(tài)利益自身具有價(jià)值屬性，在當(dāng)下生態(tài)危機(jī)加劇、民眾的生態(tài)訴求日益強(qiáng)烈的國(guó)情下，生態(tài)利益應(yīng)該全面進(jìn)入法律的調(diào)整范疇[15]。出于保護(hù)生物多樣性目的而設(shè)置限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，難免會(huì)影響這些地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)和應(yīng)獲得的發(fā)展成果，進(jìn)行有效補(bǔ)償可以促進(jìn)地區(qū)之間的利益均衡。在自然資源的傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)利用模式中，考慮的主要是經(jīng)濟(jì)利益，很少顧及生態(tài)利益，即便在現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境越來(lái)越受重視的背景下，盡量避免生態(tài)破壞的出發(fā)點(diǎn)大多數(shù)是為了對(duì)自然生態(tài)資源進(jìn)行更多更好地利用，而不會(huì)以利用資源的生態(tài)功能、保護(hù)生態(tài)利益為價(jià)值歸宿。因此，需要制定法律、法規(guī)、條例以及準(zhǔn)則，形成一個(gè)強(qiáng)有力的生態(tài)利益管控系統(tǒng)，將各主體的行為納入到法律規(guī)范之中。而生態(tài)補(bǔ)償——針對(duì)特定主體之間因生態(tài)利益的相對(duì)增進(jìn)或減損而進(jìn)行的補(bǔ)償這一制度安排——正是對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中各方利益協(xié)調(diào)與平衡的制度。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政策協(xié)調(diào)手段和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段，隨意性和變動(dòng)性較大，缺乏穩(wěn)定性，不能對(duì)各類主體的利益進(jìn)行有效平衡。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條對(duì)建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度做出了規(guī)定，在國(guó)家“生態(tài)補(bǔ)償法”缺位的情況下，地方應(yīng)該積極加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償政策研究工作，以明確生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的前提，結(jié)合各個(gè)區(qū)域生物多樣性的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，出臺(tái)地方性生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾浴⒀a(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度化，用法律的形式對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w界定、主體間協(xié)商機(jī)制、補(bǔ)償資金的計(jì)算分?jǐn)偧盃I(yíng)運(yùn)等方面做出全面的規(guī)定。對(duì)因保護(hù)生物多樣性付出代價(jià)的居民，如為保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)而放棄放牧的草原牧民，為保護(hù)海洋生物多樣性而放棄部分傳統(tǒng)漁場(chǎng)海域的漁民等，應(yīng)該為其提供生態(tài)補(bǔ)償。建立完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，準(zhǔn)確界定補(bǔ)償和受償?shù)母鞣嚼嬷黧w，確認(rèn)利益主體的合法利益，抑制利益不當(dāng)訴求，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。在生態(tài)補(bǔ)償不同主體的發(fā)展利益、資源利益、經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益之間尋求協(xié)調(diào)與平衡，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為核心的生態(tài)利益合理補(bǔ)償制度。

(四)明晰法律責(zé)任，整合生物多樣性保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制

必要的懲罰機(jī)制是生物多樣性保護(hù)的重要法制保證。由于生物多樣性損害的特殊性和侵權(quán)行為的潛伏性、持續(xù)性等特性，在立法中應(yīng)強(qiáng)化法律責(zé)任，對(duì)破壞我國(guó)生物多樣性的違法行為，根據(jù)行為結(jié)果的損害程度，在相關(guān)立法中規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。一方面，要在法律法規(guī)中明確損害生態(tài)多樣性行為責(zé)任界限；另一方面，民事、刑事以及行政責(zé)任追究中的運(yùn)用要能相互銜接，彼此呼應(yīng)，形成生物多樣性保護(hù)的完整法律責(zé)任體系。相關(guān)民事主體如果違反環(huán)境法律規(guī)定，對(duì)生物多樣性造成嚴(yán)重破壞后果的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任?？梢酝ㄟ^(guò)責(zé)令行為人“停止侵害、排除妨礙、賠償損失”等方式承擔(dān)因資源開(kāi)發(fā)或利用過(guò)程中破壞生物多樣性的民事法律責(zé)任；而對(duì)于拒不履行生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)義務(wù)或?qū)嵤┥锒鄻有员Ｗo(hù)法律法規(guī)所禁止行為的公民、法人或者其他組織，可以通過(guò)“責(zé)令限期改正或者恢復(fù)原狀、責(zé)令停止違法行為、罰款”等行政處罰方式，使其承擔(dān)行政法律責(zé)任。同時(shí)，保護(hù)生物多樣性是政府義不容辭的責(zé)任，盡管自2015年8月9日起中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》開(kāi)始施行，但相關(guān)部門(mén)的履職積極性和勤勉度仍有待加強(qiáng)，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律體系的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行有效梳理，著重整合行政問(wèn)責(zé)法律體系，強(qiáng)化生物多樣性損害責(zé)任的實(shí)際操作效果。而對(duì)于在相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，違法實(shí)施破壞生物多樣性的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，還應(yīng)追究行為人的刑事法律責(zé)任，如可增補(bǔ)生物多樣性生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈镔Y為挪用特定款物罪的犯罪對(duì)象，并把其作為挪用公款罪的加重情節(jié)，從而保證生物多樣性生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)物資的專項(xiàng)專用。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)工作是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是對(duì)人民群眾保障生態(tài)利益和維護(hù)環(huán)境權(quán)益的積極回應(yīng)。本文在生命共同體理念下探討我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法的完善，意圖通過(guò)實(shí)踐問(wèn)題分析和立法完善加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)。本文基于生命共同體理念提出生物多樣性保護(hù)的立法模式選擇、立法理念更新、管理體制創(chuàng)設(shè)、具體制度完善等方面的對(duì)策建議，只能是為后續(xù)生物多樣性立法研究提供初步的分析框架，而更具體更細(xì)致的立法內(nèi)容和立法技術(shù)仍然有待探討。

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(責(zé)任編輯： 何曉麗)

[收稿日期]2016-04-29

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14XFX018)。

[作者簡(jiǎn)介]曾睿(1975-)，男，講師，博士。研究方向：環(huán)境與資源法學(xué)、農(nóng)村法治研究。

[中圖分類號(hào)]D912.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2016)04-0101-07

Perfect legislation of China′s biodiversity protection according to the life community theory

ZENG Rui, LIU Jian-min

(CollegeofHumanitiesandLaw,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Abstract：Life community aims at paying close attention to the relationship between human beings or between humans and other creatures of ecosystem. Biodiversity is the fundamental feature of life community. Life community theory demands biodiversity protection should obey the principle of environmental holism, natural rights and compensatory justice. The biodiversity protection situation of our country is still severe at present, it seriously deviated from the principled requirements of life community theory in the design of management system , the actual way of protection and the current status of duty-charging, etc. There are some deficiencies in the legislative mode, improper interests balance and lack of legal responsibility in biodiversity protection in our country, and legal guarantee should be provided for biodiversity protection by enforcing the comprehensive legislation and perfecting framework legislation according to the life community theory.

Key words：life community; biodiversity; wholism; natural rights; compensatory justice

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016,19(4):101-107

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)