李國祥

（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

我國糧食價格形成機制沿革的歷史回顧與探討

李國祥

（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

糧食價格形成機制的核心是政府及其市場主體在糧食價格水平?jīng)Q定中的作用機制。改革開放前，政府影響力在我國糧食價格形成中起著決定性作用。改革開放后，我國糧食價格形成機制的變遷以不斷調(diào)適政府對糧食價格水平?jīng)Q定的影響力為主線，經(jīng)歷了從政府直接控制價格水平到間接影響價格水平形成的轉(zhuǎn)折。總體而言，在糧食供求關(guān)系偏緊時，往往通過政府強勢的價格影響力來實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，而當(dāng)糧食供求關(guān)系偏松時，政府強勢影響價格的弊端就會累積性呈現(xiàn)。從改革開放以來糧食價格形成機制的變化及其調(diào)整來看，我國一直沒有找到糧食供求關(guān)系偏松狀況下有效的糧食價格形成機制。未來我國糧食價格形成機制改革的關(guān)鍵是政府在糧食價格水平?jīng)Q定中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用，而不是放任糧食市場自發(fā)形成價格，否則我國糧食市場過度波動難以避免，糧食生產(chǎn)長期穩(wěn)定發(fā)展難免受到影響。

糧食價格；市場機制；價格支持；政府影響力；糧食波動；收儲政策

一、引言

2004年后，我國逐步建立起包括糧食在內(nèi)的市場價格支持制度。2014年前的糧食市場價格支持制度包括稻谷和小麥的最低收購價政策，以及玉米和大豆的臨時收儲政策。2014年國家對大豆臨時收儲政策進(jìn)行改革試點，主要內(nèi)容是放棄大豆臨時收儲政策，相應(yīng)地在遼寧、吉林、黑龍江等東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)探索建立大豆目標(biāo)價格制度。2016年，國家擬放棄東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時收儲政策。

2014年以來，國家之所以不斷地試圖改革糧食市場價格支持制度，一個重要原因是臨時收儲政策措施帶來了難以克服的累積性矛盾，供給偏多卻無法調(diào)節(jié)。供給偏多，不僅表現(xiàn)在國內(nèi)產(chǎn)量方面，還表現(xiàn)在政策性收儲庫存和進(jìn)口規(guī)模等方面，且后者更加突出。玉米臨時收儲政策實施以來，國內(nèi)玉米產(chǎn)量不斷增加，雖然由于國家采取關(guān)稅配額管理等措施沒有讓直接進(jìn)口規(guī)模失控，但卻出現(xiàn)了替代玉米的飼料原料糧進(jìn)口規(guī)模的過度擴大。2015年，中國進(jìn)口的玉米量雖然只有473萬噸，但進(jìn)口的大麥和高粱分別高達(dá)1 073萬噸和1 070萬噸，若再加上玉米酒糟、木薯和大豆等，我國口徑的糧食進(jìn)口量高達(dá)1.3億噸［1］。受進(jìn)口規(guī)模過大影響，國內(nèi)庫存居高不下，形成了進(jìn)口糧進(jìn)入市場交易而國內(nèi)生產(chǎn)的糧食進(jìn)入收儲倉庫的尷尬局面，從而進(jìn)一步帶來財政負(fù)擔(dān)加重和國內(nèi)倉容不足等突出問題。

面臨糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，國內(nèi)糧食產(chǎn)量高和庫存高，同時進(jìn)口量大的供給矛盾，自2014年開始，中央一號文件就提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，并部署探索目標(biāo)價格制度等替代市場價格制度的試點。特別地，2016年中央一號文件除了強調(diào)糧食價格形成機制的完善，還同時提出糧食價格形成機制的改革，重點部署玉米收儲制度的改革?？梢?，探討我國糧食價格形成機制及其改革具有極其重要的現(xiàn)實意義。

針對2004年后我國逐步建立的糧食價格支持制度所帶來的沒有及時克服以及難以克服的弊端，一些學(xué)者主張要推進(jìn)糧食收儲制度改革，改革的核心是糧食價格形成機制的市場化，中心觀點是不要讓政府在糧食價格形成中發(fā)揮作用，或者降低政府對糧食價格形成的影響力［2-3］。有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，2004年后建立起來的糧食價格支持制度所實施的收儲政策扭曲了國內(nèi)市場，在國際市場糧食價走低時使國內(nèi)外價差不斷拉大，出現(xiàn)國內(nèi)糧食進(jìn)口規(guī)模持續(xù)擴大的同時，國家?guī)齑娌粩嗬鄯e、儲備過高，國內(nèi)糧食產(chǎn)量只增不減。有國外有學(xué)者也認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持政策力度增強，必然會帶來難以克服的矛盾，從而應(yīng)轉(zhuǎn)向降低市場價格支持水平的市場化改革路徑［4］。對我國糧食價格形成機制的研究，往往都是從實踐中面臨的問題出發(fā)的，但是國內(nèi)外學(xué)者思考糧食市場價格支持政策時的思想根源，一般都與經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論密切聯(lián)系，或者說對糧食收儲政策及政府在糧食價格形成中作用的評價通常是以經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為標(biāo)準(zhǔn)的。因此，探討糧食價格形成機制也具有重要的學(xué)術(shù)價值。

本文重點通過回顧我國糧食價格形成機制的沿革，探討糧食價格形成機制改革實踐中試圖解決的核心問題，并進(jìn)一步提出深化糧食價格形成機制改革的一些設(shè)想，重點回答政府是否需要影響以及怎樣影響糧食市場價格形成。需要說明的是，在回顧我國糧食收儲政策及其價格形成機制的部分，重點參考了由中國農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會編輯、農(nóng)業(yè)出版社（后改為中國農(nóng)業(yè)出版社）出版的歷年《中國農(nóng)業(yè)年鑒》。為了避免煩瑣，文中在《中國農(nóng)業(yè)年鑒》中參閱的資料不再標(biāo)示。

二、糧食價格形成機制的主要內(nèi)涵

現(xiàn)實生活中對糧食價格形成機制的理解，看似十分簡單，學(xué)過經(jīng)濟(jì)學(xué)的人似乎都可以明白，這一概念在我國政府的重要文件中也經(jīng)常使用，但實際上，糧食價格形成機制并不如想象得那么簡單。要回答什么是糧食價格形成機制，最好還是先簡單地探討價格形成機制的主要內(nèi)涵。一般地，可以這樣來理解市場價格形成機制：在市場經(jīng)濟(jì)中，如果政府完全不干預(yù)市場價格的形成，那么就由市場供求雙方的當(dāng)事主體出價和殺價來最后商定價格，也可以說由市場供求雙方當(dāng)事主體討價還價來形成價格水平。在不同市場結(jié)構(gòu)條件下，或者說由于市場存在著完全競爭、寡頭壟斷、壟斷競爭等不同情形，供求雙方當(dāng)事人對價格形成的影響力是完全不同的。如果政府干預(yù)糧食價格的形成，就必須要考慮政府對糧食市場價格是否具有影響力，以及怎樣發(fā)揮影響力。

在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架中，市場被看作是選擇價格從而使總供給與總需求均衡的一個外生機制。單個生產(chǎn)者將價格視為既定，所要解決的經(jīng)濟(jì)問題是在其生產(chǎn)技術(shù)條件下選擇一組能使利潤最大化的投入和產(chǎn)出；單個消費者也將價格視為既定，所要解決的經(jīng)濟(jì)問題是在其預(yù)算約束條件下選擇最滿意的一組商品［5］。在完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)中，任何單個當(dāng)事主體對價格水平形成的影響力微乎其微，理論上認(rèn)為是“無形的手”在發(fā)揮作用、形成價格。因而，企業(yè)會按照邊際成本定價。這一理論被主流經(jīng)濟(jì)學(xué)廣泛接受，最具代表性的是阿羅—德布羅競爭模型。事實上，這一標(biāo)準(zhǔn)的市場理論與我們在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)中所觀察到的現(xiàn)象相差甚遠(yuǎn)。在寡頭壟斷的市場經(jīng)濟(jì)中，對價格水平的影響力是由供給方寡頭來決定的，而需求方的影響力微乎其微。

根據(jù)對主要經(jīng)濟(jì)學(xué)市場理論等的理解，本文認(rèn)為，糧食價格形成機制，簡單來說就是糧食價格水平誰來決定，是市場主體當(dāng)事人，還是政府？或者說在價格形成過程中不同主體所扮演的角色、所發(fā)揮的作用及其實際效應(yīng)。除20世紀(jì)90年代中期后中國儲備糧管理總公司及其分支機構(gòu)在糧食收儲數(shù)量方面擁有相當(dāng)大的決定權(quán)和影響力外，多數(shù)情況下糧食市場經(jīng)營主體對糧食價格形成的影響有限。即使中國儲備糧管理企業(yè)可以影響糧食價格形成，但也是作為糧食收儲政策執(zhí)行主體存在的。鑒于此，本文重點考察我國政府對糧食價格形成的影響。

三、新中國成立以來我國糧食價格形成機制的沿革

一直以來，我國政府都希望在糧食價格形成中能夠發(fā)揮作用，甚至是主導(dǎo)作用。自新中國成立以來，中央政府曾先后實行過國家牌價、統(tǒng)購統(tǒng)銷價、超購加價、比例收購價、議購議銷價、合同定購價、國家定購價、最低保護(hù)價、最低收購價、臨時收儲價等政策，目的就是希望發(fā)揮政府在糧食價格形成中的作用，直接或者間接地影響糧食價格水平。具體地到每個時期，政府對糧食價格形成的實際影響力存在著明顯的差異。

（一）新中國成立初期國家牌價機制間接影響糧食市場價格

新中國成立到1952年的這一時期，政府沒有直接干預(yù)糧食價格的形成，而是通過建立國有糧食商業(yè)控制糧源，間接影響糧食市場價格水平。在微觀上糧食價格水平由市場供求當(dāng)事雙方自由商定。1949—1952年，除不斷建立起來的國有糧食商業(yè)外，社會上存在著大量私營糧商。為了防止私營糧商囤積居奇，加劇糧食市場波動，政府采取了間接調(diào)控糧食市場的方式影響糧食市場價格。具體實踐方式是，通過牌價購銷措施適時吞吐糧食以穩(wěn)定糧食市場價格，當(dāng)市場糧價高于牌價5％時就讓國有糧食商業(yè)企業(yè)賣出糧食，而當(dāng)市場糧價低于牌價5％時就購入糧食。這一時期糧食牌價制度是否成功，存在著不同的說法。

一般認(rèn)為，國家牌價機制發(fā)揮了政府在糧食市場價格形成中的較大影響力，不僅保障了新中國成立初期的居民口糧供應(yīng)，而且全國基本上沒有出現(xiàn)新中國成立前夕糧食市場價格急劇波動的情形。通過不斷擴大糧食國營購銷的份額，1949—1952年期間糧食的國家牌價與自由市場價格之間差異不明顯［6］。但是，也有文獻(xiàn)認(rèn)為，新中國成立初期國家牌價制度下政府影響糧食價格形成并不成功，是國家通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷直接決定糧食價格水平的重要誘因之一［7］。新中國成立初期，城市的糧食供應(yīng)掌握在私商手中，出現(xiàn)過糧食價格飛漲，這和隨后爆發(fā)的抗美援朝戰(zhàn)爭，特別是國家推進(jìn)工業(yè)化，以及新中國成立后對計劃經(jīng)濟(jì)的信仰，都是當(dāng)時決策者選擇高度集中統(tǒng)一的糧食購銷體制的重要原因。

（二）計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府直接決定糧食價格水平

1953—1978年，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地對糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，政府直接完全控制糧食價格水平。通俗地講，糧食價格水平基本上由政府說了算。在糧食收購環(huán)節(jié)，政府規(guī)定糧食的統(tǒng)購價并下達(dá)統(tǒng)購任務(wù)。在糧食消費環(huán)節(jié)，政府規(guī)定糧食的供應(yīng)價格并相應(yīng)地建立了包括糧票在內(nèi)的憑證供應(yīng)制度。

1953年，我國開始了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對商品糧的需求快速增長，糧食供應(yīng)十分緊張。在此背景下，政府如果控制不了糧食價格水平，放任糧食供求關(guān)系調(diào)節(jié)價格，顯然糧食價格可能就會出現(xiàn)暴漲。為了保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的基本需要，1953年11月，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》，從當(dāng)年12月份起在全國實行高度集中的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，即“統(tǒng)一收購，統(tǒng)一銷售，統(tǒng)一調(diào)撥，統(tǒng)一庫存”，糧食由國家壟斷經(jīng)營，價格由國家統(tǒng)一制定。

糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷時期，糧食收購價格和供應(yīng)價格完全受到政府的控制。政府從工業(yè)化戰(zhàn)略等國家大局出發(fā)，將糧食價格定得相對較低，除1961年、1963年、1965年和1966年曾提高過糧食收購價格外，其他年份都保持糧食價格不變。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度在當(dāng)時糧食比較緊缺的歷史條件下，由政府直接控制糧食價格水平，對于國家掌握糧源，保障合理分配，避免糧食價格過度波動，促進(jìn)工業(yè)化等起到了積極作用。但是，由于糧食收購價格相對較低，加上當(dāng)時的人民公社體制，農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性非常低，加劇了糧食短缺。

（三）改革開放初期政府計劃價格對糧食價格形成的影響

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國糧食流通體制整體上實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)購統(tǒng)銷到完全放開市場的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，政府對糧食價格形成的影響經(jīng)歷了幾輪的反復(fù)，帶來了幾種不同的結(jié)果。

改革開放初期（1978—1984年），我國糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制未變，但是糧食價格形成機制開始發(fā)生變化，政府不斷降低對糧食價格水平的影響力。從1979年開始，糧食價格形成由政府完全控制的狀況開始轉(zhuǎn)變。1979年，國家糧食部頒發(fā)了《關(guān)于糧食和食用油脂油料議購議銷試行辦法》，允許國有糧食部門按市場價格經(jīng)營部分糧油，并放開了糧食集貿(mào)市場。這樣，一部分糧食價格的形成由市場供求當(dāng)事雙方力量決定，或者說，除政府直接控制的糧食價格外，出現(xiàn)了基本上由供求雙方直接形成的價格。1983年，國家又進(jìn)一步下放了糧油議購議銷價格的管理權(quán)限，允許多渠道經(jīng)營農(nóng)民完成征購任務(wù)后的糧食，打破了國有糧食部門獨家經(jīng)營局面。1984年，對小雜糧實行自由購銷價格，并將部分工業(yè)用糧改由議價供應(yīng)。

大致來說，改革開放初期政府減少和降低了政府對糧食價格形成的影響力，主要表現(xiàn)為：一是減少對糧源的相對控制，或者說改變過去糧食交易完全由政府直接控制的做法，允許非國營糧食部門交易糧食并決定價格水平；二是在統(tǒng)購統(tǒng)銷價格外出現(xiàn)了非政府直接定價外的糧食集貿(mào)市場價格；三是減少了政府影響價格水平的糧食品種，或者說政府試圖影響糧食價格水平的范圍越來越集中于少數(shù)品種。

盡管改革開放后我國糧食價格形成機制開始變化，但是政府對糧食價格水平的影響力仍然十分明顯。為了扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟(jì)體制下糧食價格過低、長期嚴(yán)重壓抑農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性的局面，1978年黨的十一屆三中全會后，國務(wù)院決定從1979年夏糧上市開始，將稻谷、小麥和玉米等6種糧食統(tǒng)購價格平均提高20.86％，每50公斤價格由10.64元提高到12.86元，將超購加價幅度由30％擴大到50％。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2001》數(shù)據(jù)計算，1979—1984年，糧食收購價格上漲了98.1％。可見，改革開放初期，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)控為輔的經(jīng)濟(jì)體制，糧食價格水平雖然受到了非政府力量的影響，但是政府在確定的糧食收購價格水平中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（四）糧食價格雙軌制下政府影響糧食價格形成的探索

1985年后，國家對糧食價格形成機制進(jìn)行了試探性改革，除直接影響部分糧食價格外，還允許非政府力量影響部分糧食價格水平。1985年1 月1日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》中提出，“糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購”［8］。在具體操作上，要求在糧食播種前由商業(yè)部門與農(nóng)民協(xié)商，簽訂定購合同。在銷售價格方面，從1985年起，對銷往農(nóng)村的糧食實行購銷同價，并將工業(yè)和飼料用糧改為市場價格供應(yīng)。

之所以選擇糧食合同定購，一是出于農(nóng)村改革的需要；二是由于改革開放后我國糧食連續(xù)三年增產(chǎn)，1984年糧食總產(chǎn)量超過4億噸，當(dāng)時統(tǒng)購統(tǒng)銷帶來的困擾與2015年相類似，財政不堪重負(fù)，官商風(fēng)氣嚴(yán)重的國有企業(yè)收儲的糧食銷售不出去，主產(chǎn)區(qū)國有糧食收儲企業(yè)的糧食調(diào)不出去，國有糧庫倉容不足矛盾十分突出。在這種情況下，出現(xiàn)了改革開放后第一次全國性的賣糧難和打白條等問題。

改革開放后政府提高糧食收購價，允許糧食自由市場存在，困擾改革開放前多年的糧食短缺難題明顯緩解。于是，廢除糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，建立以市場機制為主要方向的經(jīng)濟(jì)體制逐步成為社會共識。20世紀(jì)80年代中期，盡管中央文件沒有直接提出過要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但是全社會基本認(rèn)同以行政力量為主導(dǎo)的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制解決不了我國糧食問題。取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制后，提出要以糧食合同定購制度來替代。這可能與當(dāng)時決策層對完全放任糧食自由市場配置糧食生產(chǎn)資源并不放心有關(guān)。

設(shè)想中，在糧食合同定購制度下實行糧食價格雙軌制，即政府繼續(xù)影響糧食價格形成，同時也允許市場供求關(guān)系自主決定價格水平。實際上，在糧食價格形成中既發(fā)揮了政府的影響力又允許市場力量發(fā)揮作用。按照《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》中的內(nèi)容，當(dāng)時提出合同定購的糧食價格按照“倒三七”比例計價，即三成按原統(tǒng)購價，七成按原超購價；合同定購?fù)獾募Z食可以自由上市。如果市場糧價低于原統(tǒng)購價，政策性收儲就會啟動，國有糧食收儲企業(yè)將按原統(tǒng)購價敞開收購農(nóng)民生產(chǎn)的糧食。除國有糧食收儲企業(yè)外，糧食經(jīng)營、加工、消費單位也都可以直接與農(nóng)民簽訂收購合同，農(nóng)民也可以通過合作組織或者建立生產(chǎn)者協(xié)會，主動與有關(guān)單位協(xié)商簽訂銷售合同。可見，合同定購制度下的糧食價格形成機制，其原本設(shè)想是一種事前的協(xié)議價格，或者是約定的合同價格。

事實表明，糧食合同定購制度沒能實施，當(dāng)然也就無法對這一制度下的價格形成機制作出客觀評價。為什么糧食合同定購制度沒有取得進(jìn)展？對此的解釋中，有的認(rèn)為是由于總體設(shè)計不現(xiàn)實，有的認(rèn)為是由于1985年后糧食供求關(guān)系由寬松轉(zhuǎn)向趨緊，國有糧食收儲企業(yè)的合同定購受到僵化體制影響，因而無法吸引農(nóng)民按合同價格安排糧食生產(chǎn)和銷售［8］。

1985年設(shè)計的糧食合同定購制度未能取得成功，必然導(dǎo)致國家定購議購糧食在糧食供應(yīng)中的萎縮，而由糧食供求力量直接決定價格的市場機制的作用越來越重要。1984—1990年，市場供求力量直接決定價格水平的糧食份額由12.7％上升到62.9％［8］。在糧食價格雙軌制下，糧食價格既存在著收購環(huán)節(jié)的國家定購價和消費環(huán)節(jié)的統(tǒng)銷價，又存在著放開的市場收購價和市場銷售價的雙軌制價格制度。由于1985年糧食出現(xiàn)明顯減產(chǎn)，糧食供求關(guān)系發(fā)生改變，糧食的市場力量不斷壯大，政府掌控的糧源明顯減少。

盡管很難用實證的方法評價合同定購制下的糧食價格形成機制，但是伴隨著政府對糧食價格形成影響力的下降，1985—1990年糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了徘徊，糧食市場價格不斷走高，糧食供應(yīng)偏緊的問題再度出現(xiàn)。鑒于此，國家于1987年和1988年兩次提高稻谷和玉米定購價格；1989年，不再要求推行合同定購而改為國家直接定購，并進(jìn)一步將糧食定購價平均提高18％，定購的品種為稻谷、小麥、玉米和大豆等。

改革開放后國家多次明顯提高糧食收購價，但是國營糧食企業(yè)銷售的糧食價格（糧食消費價格）基本保持穩(wěn)定，糧食購銷倒掛嚴(yán)重，財政負(fù)擔(dān)越來越重。為了改變這種狀況，1990年年底，中央開始將糧食購銷價格的決定權(quán)下放。

20世紀(jì)80年代中后期的糧食流通體制改革及其帶來的糧食價格形成機制的變化表明，糧食價格形成中政府的實際影響力在下降（并非政府主觀愿望），市場供求力量主導(dǎo)糧食價格的形成并沒有立竿見影地實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的恢復(fù)和市場的穩(wěn)定。受可以查閱資料的限制，雖然很難斷定這一時期糧食價格形成中政府影響力下降與糧食生產(chǎn)和市場波動二者之間是偶然巧合，還是存在著必然關(guān)聯(lián)，但是至少可以斷定，20世紀(jì)80年代初政府在糧食價格形成中影響力大，而80年代中后期沒有再現(xiàn)明顯提高糧食價格所帶來的糧食增產(chǎn)。20世紀(jì)80年代糧食流通體制改革和政府在糧食價格形成中影響力的變化及其所帶來的實際結(jié)果表明，盲目地排除政府在糧食價格形成中的影響力未必是上策。

（五）市場經(jīng)濟(jì)體制下對最低保護(hù)價的探索

這種探索表現(xiàn)為在政策上實行最低保護(hù)價收購，從而發(fā)揮政策在糧食價格形成中的影響力。這一階段大約從1990年開始，一直延續(xù)到2004年國家建立最低收購價制度為止。總體上說，最低保護(hù)價政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。盡管具體措施進(jìn)行過明顯調(diào)整，但是實踐中很難落實到位，國家最終不得不放棄最低保護(hù)價政策。

1990年，我國糧食總產(chǎn)量在1989年增產(chǎn)基礎(chǔ)上又增產(chǎn)了9.5％，達(dá)到4.5億噸，出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧難問題。為了避免前一輪糧食連續(xù)增產(chǎn)后政府減弱對糧食價格形成的影響力而導(dǎo)致農(nóng)民種糧收益下降和積極性受挫的問題，政府提出建立糧食收購的最低保護(hù)價制度。為了能夠讓糧食收購最低保護(hù)價在糧食價格形成中發(fā)揮政府影響力，1990年9月，國務(wù)院決定籌建國家糧食儲備局。在最低保護(hù)價和國家糧食儲備局建立初期，由于經(jīng)驗不足，出現(xiàn)了收儲資金貸款沒有落實等問題，政策性收儲的糧食數(shù)量非常有限，最低保護(hù)價政策對糧食收購價格的影響幾乎沒有顯現(xiàn)［9］。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2001》的相關(guān)數(shù)據(jù)計算，1990年我國糧食收購價格比1989年下跌了6.8％，其中小麥、稻谷和玉米的收購價格分別下跌了8.0％、7.4％和2.4％。1991年，糧食收購價格比1990年又下跌了6.2％，其中小麥、稻谷和玉米的收購價格分別下跌了5.8％、4.1％和11.8％。1990年和1991年糧食收購價格持續(xù)下跌理應(yīng)是1989年和1990年糧食連續(xù)增產(chǎn)后糧食供求關(guān)系改變的必然反映，但問題是在糧食收購價格下跌的同時，還出現(xiàn)了賣糧難。這是1992—1995年糧食市場價格持續(xù)上漲的重要原因之一。

糧食收購最低保護(hù)價制度的構(gòu)建，表明政府放棄了在任何情況下都對價格形成發(fā)揮影響力的意圖，或者說在多數(shù)情況下政府不再影響糧食價格，只有在糧食價格過低時才會干預(yù)收購價格。這一思路與我國建立市場經(jīng)濟(jì)體制完全相容。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。糧食價格改革自此在中間供應(yīng)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)建立起市場機制，基本沒再反復(fù)。即從1992年開始，政府逐步放棄了影響糧食中間供應(yīng)和最終消費者供應(yīng)端的影響，不再對糧食中間市場和消費市場的價格形成發(fā)揮影響，只在糧食收購市場保留影響力。1992年，各地采取了“購銷聯(lián)動”的方式，在提高收購價的同時，又提高了糧食銷售價格，實行購銷同價，從而改變了糧食購銷價格倒掛的狀況。這基本上標(biāo)志著我國糧食消費市場的建立或者完全放開，政府對糧食消費價格不再施加影響力。

1993年2月15日，國務(wù)院下發(fā)《加快糧食流通體制改革的通知》，提出糧食“在國家宏觀調(diào)控下放開價格，放開經(jīng)營，增強糧食企業(yè)活力，減輕國家財政負(fù)擔(dān)”的改革方向。其后的糧食流通體制改革實踐表明，這份文件中提出的放開糧食價格和經(jīng)營，主要是指放開或者建立糧食中間環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的市場，政府通常情況下不再干預(yù)，只有出現(xiàn)異常情況國家才進(jìn)行宏觀調(diào)控。1993年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，提出糧食宏觀調(diào)控只限于干預(yù)糧食收購市場，主要思路是繼續(xù)保留糧食定購數(shù)量，只有當(dāng)糧食價格過低和過高時才會發(fā)揮政府對價格的影響力，即實行糧食最低收購保護(hù)價和銷售最高限價。同時對配套措施也進(jìn)行了改革，將多年來為了激勵農(nóng)民完成糧食定購任務(wù)而實施的化肥、柴油獎售由實物改為評議差價補貼。從糧食價格形成體制機制運行的實際效果來看，1993年推進(jìn)的改革時機并不成熟，當(dāng)時提出的要“在國家宏觀調(diào)控下爭取二三年內(nèi)全部放開糧食價格、放開糧食經(jīng)營”的目標(biāo)并沒有順利實現(xiàn)。雖然糧食中間市場化改革和消費市場化改革所受到的影響較小，但是糧食收購市場化改革嚴(yán)重受挫。

針對1993年下半年受到國內(nèi)糧食供求關(guān)系緊張影響糧食消費價格明顯上漲的問題，1994年5月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于深化糧食購銷體制改革通知》，重申定購是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，農(nóng)民必須履行；政府繼續(xù)直接控制糧食定購價格。為了鼓勵農(nóng)民多生產(chǎn)糧食，國家于1994年和1996年兩次大幅度提高糧食定購價格。

由于1992年后糧食市場價格持續(xù)多年上漲，1990年建立的糧食最低保護(hù)價政策實施效果沒有得到檢驗。真正檢驗糧食最低保護(hù)價政策實施效果的是在1998年后糧食市場及糧食生產(chǎn)所經(jīng)歷的變化。從1996年秋糧上市起，直到2012年，農(nóng)民連續(xù)多年遭遇糧食賣難和價格過低困擾。這一期間，特別是1998年后，國家一再三令五申，不準(zhǔn)打白條，不準(zhǔn)拒絕收購糧食，但全國普遍的賣糧難問題仍然十分突出。1996年，政府在糧食價格形成中的作用無法發(fā)揮。1996年秋糧上市后，糧食收購市場出現(xiàn)了從未有過的市場價格跌破政府定購價的現(xiàn)象；1997年，糧食零售價格比1996年又下跌了9.1％［7］。

20世紀(jì)90年代中后期，盡管政府仍然希望影響糧食價格，強調(diào)按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧，但是受到政府財力制約、國有糧食經(jīng)營企業(yè)管理不善等因素影響，政府對糧食價格形成的影響基本上力不從心。政府無法在糧食價格形成中發(fā)揮影響，或者影響力過小，其結(jié)果必然是糧食生產(chǎn)和市場的波動。1998年，我國糧食產(chǎn)量曾創(chuàng)當(dāng)時歷史新高，達(dá)到5.1億噸。1999—2003年，我國糧食生產(chǎn)進(jìn)入明顯的低位波動時期，總產(chǎn)量由5.1億噸下滑到4.3億噸。與糧食生產(chǎn)低位波動相對應(yīng)的不是糧食價格的穩(wěn)定和上漲，卻是糧食價格不斷的下跌和持續(xù)多年的低迷?！?006年全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)顯示，2002年，小麥、稻谷和玉米三種糧食平均銷售價格為0.98 元/公斤，比1995年下跌34％。這反映出按最低保護(hù)價敞開收購糧食政策影響糧食市場價格形成的不成功，以新的政策工具替代最低保護(hù)價政策成為必然。特別是2003年糧食大幅度減產(chǎn)后，秋糧收獲后糧食市場價格出現(xiàn)明顯上漲，這種上漲勢頭在2004年一直持續(xù)，從而促進(jìn)了糧食最低收購價政策等的出臺與實施。

（六）收購市場放開后政府影響糧食價格形成的探索

1992年，我國完全放開了糧食消費市場，居民購買糧食不再依賴國有糧店，糧票退出了歷史舞臺。但是，基于糧食的敏感性，在農(nóng)村對于糧食收購市場一直未全面放開。直到黨的十六大提出健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，結(jié)合多年糧食消費市場化改革和糧食收購政策執(zhí)行的實踐，2004年我國最終在農(nóng)村開啟了糧食收購市場化改革。

在放開糧食收購市場的過程中，國家相繼建立了小麥和稻谷的最低收購價格制度以及玉米和大豆等的臨時收儲制度。在實踐中，這兩種政策對于防止糧食價格過度下跌和農(nóng)民賣糧難發(fā)揮了極其重要的“托市”作用，因此被稱為“托市”收購政策。我國現(xiàn)有糧食價格形成機制中政府的影響應(yīng)該是明顯的，主要表現(xiàn)為市場中各類當(dāng)事主體高度關(guān)注價格支持政策中小麥和稻谷的最低價格水平和臨時收儲價格水平，一些市場當(dāng)事主體也關(guān)注價格支持政策的啟動與執(zhí)行狀況。社會上將自2008年以來的糧食市場稱之為“政策市”，可見我國現(xiàn)有糧食支持政策對糧食價格形成的影響程度之高。

僅從2015年秋糧收獲后市場運行的實際情況來看，糧食收儲政策對糧食市場影響極其明顯。根據(jù)筆者觀察，2015年10月初，華北新玉米上市，受到國家將玉米臨時收儲價格調(diào)低到每公斤2元，以及市場收儲主體預(yù)期政策性收儲數(shù)量會比往年明顯減少從而國家托市政策效應(yīng)會減弱等因素影響，新玉米收購價低迷，普遍在每公斤1.6元左右，比2014年下降大約30％。2015年11月1日，東北啟動國家玉米臨時收儲政策，托市效應(yīng)快速顯現(xiàn)，東北玉米收購價格由10月份每公斤的1.6元左右反彈到11月份的1.8元左右，玉米市場價格由過度波動轉(zhuǎn)為相對穩(wěn)定。

2015年秋糧收獲后，由于市場收儲主體擔(dān)心國家會在2016年放棄小麥最低收購價政策或者調(diào)低2016年小麥托市價格，2015年9月份和10月份的小麥?zhǔn)召弮r格出現(xiàn)明顯下跌，北方麥區(qū)每公斤價格曾極端地跌到2元以下，比國家托市價格大約低了0.4元，比2015年7月份和8月份的市場價格大約低了0.6元。2015年11月，在公布了小麥最低收購價格保持穩(wěn)定的政策之后，國家啟動了玉米臨時收儲政策，并且執(zhí)行力度明顯地高于市場預(yù)期。小麥?zhǔn)召徥袌鰞r格逐漸地恢復(fù)到每公斤大約2.4元，雖然比2014年同期有所下降（每公斤大約低了0.2元），但小麥?zhǔn)袌鲑忎N行為比較正常。

從2015年我國糧食市場運行的實際情況來看，售糧農(nóng)民和糧食加工收儲主體等對糧食的收購價格、收購進(jìn)度、質(zhì)量把控等明顯地受到國內(nèi)托市收購政策及其執(zhí)行力度的影響，糧食市場相關(guān)主體普遍地高度關(guān)注并依賴國家糧食托市收購政策，認(rèn)為我國糧食市場是一個“政策市”。當(dāng)托市收購政策不確定時，糧農(nóng)往往會惜售，加工收儲企業(yè)購進(jìn)時也比較謹(jǐn)慎，糧食市場購銷也比較清淡?？梢?，雖然自2004年起我國就放開了糧食收購市場，但我國三大主糧收購市場在供求關(guān)系偏松時仍由托市政策及其執(zhí)行力度來主導(dǎo)。

綜上所述，新中國成立以來，在糧食價格形成中，政府的作用經(jīng)歷了新中國成立后到改革開放前這個階段從間接控制到直接控制，從國家牌價到統(tǒng)購統(tǒng)銷的變化；改革開放后經(jīng)歷了從直接控制到放松和縮小直接控制，再到間接控制的變化。未來在我國糧食價格形成中，是否需要繼續(xù)發(fā)揮政府影響力？如果不讓政府在糧食價格形成中具有影響力，是否可行？結(jié)果會是怎么樣？這些問題都需要深入探討。

四、改革和完善我國糧食價格形成機制的幾點思考

糧食價格形成機制改革，首要問題是政府在糧食價格形成中如何定位，是政府完全放棄對糧食價格形成的影響力還是保留必要的糧食價格形成的影響力。如果要保留糧食價格形成的影響力，那么政府應(yīng)怎樣發(fā)揮對糧食價格形成的影響力，包括影響力的范圍、程度及其實施手段的選擇，則是我國糧食價格形成機制改革更加核心的實質(zhì)問題。

（一）始終要保持政府對糧食價格形成的影響力

2014年，我國已經(jīng)放棄了大豆等的臨時收儲政策。根據(jù)2016年中央一號文件的精神，2016年我國將放棄玉米的臨時收儲政策。未來，我國還可能放棄小麥和稻谷的最低收購價政策。這些變化意味著我國可能完全放棄自2004年以來不斷建立的政策性收儲制度。我國能否完全放棄糧食收儲政策，或者說我國能否完全放棄政府在糧食價格形成中的作用；如果廢除了現(xiàn)有的政策性收儲制度，未來我國政府是否需要在糧食價格形成過程中發(fā)揮作用，以及怎樣發(fā)揮作用，這些問題都需要深入探討。

我們注意到，20世紀(jì)80年代以來，世界主要經(jīng)濟(jì)體一直在推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化改革，不斷降低農(nóng)產(chǎn)品市場價格支持力度。OECD經(jīng)濟(jì)體農(nóng)產(chǎn)品價格平均水平高于國際市場，1986—1988年為50％，1995—1997年降為30％，2012—2014年進(jìn)一步下降為10％。盡管如此，直到2014年世界上絕大多數(shù)國家仍然沒有放棄農(nóng)產(chǎn)品的市場價格支持措施。根據(jù)OECD對世界主要國家農(nóng)業(yè)政策的監(jiān)測［10］，只有澳大利亞等少數(shù)國家基本不采取任何農(nóng)產(chǎn)品市場價格支持措施。據(jù)筆者對澳大利亞的訪問與考察，該國從事農(nóng)業(yè)的主要是富人或者說是高收入者，該國實行以家庭為單位計收高額的所得稅，高收入者從事農(nóng)業(yè)的目的之一是希望農(nóng)業(yè)虧損作為家庭收入的扣除項以少交納或者不交納家庭所得稅。因此澳大利亞納稅退讓退還成為農(nóng)業(yè)支持政策的重要措施。

除了少數(shù)國家外，世界上多數(shù)國家都對糧食價格進(jìn)行干預(yù)。1962年，歐共體出臺了共同農(nóng)業(yè)政策，確立了目標(biāo)價格、干預(yù)價格和門檻價格等不同價格政策手段以影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成。2007年以來，歐盟公共農(nóng)業(yè)政策對過去的價格支持政策進(jìn)行了徹底改革，確立了參考價格、干預(yù)價格和邊境價格等支持價格手段以影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成［11］。歐共體以及歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策盡管在不同時期對影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成的政策進(jìn)行過多次調(diào)整，但一直沒有放棄對糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成的影響。美國政府影響糧食市場價格的方式不斷翻新，長期以來，雖然政府不指定收儲主體，但提供政策性貸款來影響糧食供應(yīng)（特別是儲存），從而在市場價格形成中發(fā)揮影響力的方式一直存在。美國對小麥和玉米給予政策性貸款支持，每噸小麥和玉米的政策性貸款額度分別為108美元和76.8美元［12］。

我國一些學(xué)者提出的糧食價格形成機制改革的想法，簡單來說就是放棄政府在糧食價格形成中的任何影響，包括對糧食收購市場的價格影響。至于糧食市場價格形成機制，很少涉及。實際上，隨著金融主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運行和發(fā)展模式的盛行，糧食市場價格形成機制也不是完全由糧食供求關(guān)系決定的。2007年和2008年世界糧食價格之所以暴漲，除了世界糧食供求關(guān)系偏緊之外，另一個重要原因是糧食價格形成的力量出現(xiàn)了更加多元化和復(fù)雜化的情形。特別地，除了糧食的實際供求主體對糧食價格形成水平的影響外，還出現(xiàn)了對沖基金的參與。在2007年和2008年糧食期貨和現(xiàn)貨價格不斷攀升期間，“針對大宗糧食商品期貨的指數(shù)基金投資規(guī)模迅速膨脹?！笖?shù)投機客’手中持有的芝加哥小麥期貨合約價值，其2008年3月的水平是2003年1月的7倍，并且這些投資客持有2008年引人注目的小麥合約中的64％。”［13］如果我國在糧食價格形成中完全沒有政府的影響，是否會出現(xiàn)糧食價格運行跟著國際市場走，以及國內(nèi)糧食生產(chǎn)再度明顯波動？這些都有待于實踐來回答。但是從改革開放以來我國糧食收儲政策調(diào)整及其結(jié)果來看，根據(jù)自由競爭市場自發(fā)調(diào)節(jié)理論，如果政府對糧食市場價格沒有影響力，出現(xiàn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力破壞和糧食市場過度波動等的可能性極大。

（二）政府影響糧食價格形成的目的應(yīng)是避免糧食生產(chǎn)萎縮

未來我國糧食價格形成機制中政府應(yīng)該扮演什么角色？這可能是一個仁者見仁、智者見智的話題，在學(xué)術(shù)界必定仍然是一個爭論不休的學(xué)術(shù)問題。對該問題的回答，除了受當(dāng)前我國糧食收儲政策現(xiàn)存矛盾和問題的解決程度、糧食國際國內(nèi)市場形勢以及直接決策者偏好和相關(guān)利益集團(tuán)等因素的影響以外，還受到人們對我國糧食安全要求、糧農(nóng)增收等方面認(rèn)知的影響。

過去，我國選擇保留政府在糧食價格形成中的較大影響力，是由于社會上比較認(rèn)同糧食是關(guān)系國計民生的重要物資，在備戰(zhàn)備荒中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著外部環(huán)境的改變，人們對我國口徑的糧食在經(jīng)濟(jì)社會中地位的認(rèn)識正在發(fā)生深刻的變化，至少越來越多的人比較認(rèn)同僅僅稻谷和小麥等口糧在經(jīng)濟(jì)社會中具有重要作用，而大豆等糧食與其他商品沒有多少區(qū)別。2014年，我國提出的新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略已經(jīng)放棄了糧食自給率95％的目標(biāo)，而只提出了“確保口糧絕對安全、谷物基本自給”的目標(biāo)。

從長遠(yuǎn)來看，國家糧食安全保障施策要由只注重糧食生產(chǎn)供給側(cè)向更加關(guān)注脆弱群體和特殊群體等需求側(cè)并兼顧供給側(cè)轉(zhuǎn)變，國內(nèi)糧食收購主要由政策市向供求關(guān)系決定價格的市場轉(zhuǎn)變，糧農(nóng)收益的保障由托市收購價格向靠提質(zhì)增效和直接補貼轉(zhuǎn)變。未來我國糧食價格支持政策的目的，不在于價格支持水平有多高，而在于對市場價格水平形成具有影響力。如果對市場價格水平形成沒有影響力，仍像20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初那樣，盡管也有糧食保護(hù)價政策，但實際上種植糧食的農(nóng)民幾乎享受不到，糧食價格過度低迷；農(nóng)民賣糧難；政府對糧食價格支持政策的目標(biāo)與實際結(jié)果大相徑庭，那么這樣的政府干預(yù)糧食市場價格的形成，實際上是沒有意義的。

在開放經(jīng)濟(jì)條件下，我國已經(jīng)十分明確地提出了統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個農(nóng)產(chǎn)品市場和國內(nèi)國外農(nóng)業(yè)資源來保障糧食安全，適度進(jìn)口已經(jīng)成為我國居民食物來源不可或缺的組成部分?，F(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，不管是必需的，還是非必需的，都將成為常態(tài)。在農(nóng)業(yè)國際化程度不斷提高的情況下，過度追求糧食和其他食用農(nóng)產(chǎn)品的自給率是很難實現(xiàn)的。同樣地，靠提高糧食價格保障農(nóng)民增收也是不現(xiàn)實的，其長期后果也可能是極其有害的。

日本是世界上農(nóng)業(yè)支持政策力度最大的國家之一，其農(nóng)業(yè)收入中的52％來源于支持政策措施［10］。其中，大約9成的日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持政策是針對特定農(nóng)產(chǎn)品實施的，日本國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格幾乎是進(jìn)口邊境價格的2倍。但是，日本超高力度保護(hù)極小規(guī)模家庭經(jīng)營的做法仍然沒有改變本國農(nóng)業(yè)嚴(yán)重萎縮的態(tài)勢。1995—2015年，日本國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮了近30％，農(nóng)業(yè)收入減少超過40％；農(nóng)業(yè)經(jīng)營者平均年齡從59歲增加到66歲；農(nóng)用地拋荒面積增加了近1倍，從21.7萬公頃增加到39.6萬公頃；農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差從不足400億美元增加到近600億美元。2013年，日本的食物卡路里自給率僅為39％，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占農(nóng)產(chǎn)品供給總值僅為65％。受資源稟賦約束，我國農(nóng)業(yè)國際競爭力偏弱是不爭的事實。我國必須借鑒日本政府對糧食價格形成的干預(yù)，同時避免其強勢干預(yù)帶來的不良后果。發(fā)揮政府在糧食價格形成的影響力，不能進(jìn)一步損害和削弱我國農(nóng)業(yè)國際競爭力，而應(yīng)有助于加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以提高我國糧食供給體系的質(zhì)量和效益。

（三）政府有效影響糧食價格形成需要改革創(chuàng)新收儲制度

大致來看，國際上主要采取邊境措施和國內(nèi)收儲政策兩大類價格支持政策。邊境措施主要包括關(guān)稅、配額管理以及食品安全和生物安全管理措施。目前，在開放經(jīng)濟(jì)中由于國際貿(mào)易的多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定等約束，關(guān)稅及配額管理手段的使用需要遵守相關(guān)約定。我國入世時就已經(jīng)作出了很多承諾，糧食進(jìn)口邊境管理措施是有嚴(yán)格約束的，特別是我國關(guān)稅配額品種少，關(guān)稅配額內(nèi)的稅率偏低。按照入世時的約定，我國大豆、大麥、高粱、木薯、玉米酒糟等只能實行相對較低的單一關(guān)稅稅率，如大豆的關(guān)稅稅率只有3％。除小麥、稻谷和玉米三大主糧可以使用關(guān)稅配額管理外，其他糧食的過境管理只能使用技術(shù)壁壘措施，而使用技術(shù)壁壘措施往往會在國際貿(mào)易中引起不良影響，一般不會輕易使用。邊境措施在我國糧食價格支持中發(fā)揮作用有限，那么要發(fā)揮政府在糧食價格形成中的有效作用，就必須依賴國內(nèi)的糧食收儲政策。

當(dāng)然，不放棄糧食收儲政策，并不意味著固守糧食收儲政策的每項具體措施。我們應(yīng)該在深入研究糧食收儲政策作用機理及糧食價格機制的基礎(chǔ)上，既要考慮糧食收儲政策措施對糧食生產(chǎn)能力的保護(hù)，又要考慮糧食收儲政策執(zhí)行的可持續(xù)性，特別是要著力突破“國產(chǎn)糧食進(jìn)庫、進(jìn)口糧食入市”的困局，避免“入庫多、拍賣難、出庫少”之類的矛盾累積。

我國現(xiàn)有的糧食收儲政策總體上是有積極意義的，但也絕不能忽視其對糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的不利影響，以及國家糧食庫存只增不減和進(jìn)口壓力越來越大的累積性矛盾。我國現(xiàn)有糧食收儲政策基本上不與生產(chǎn)掛鉤，只要農(nóng)民將糧食生產(chǎn)出來了，不論耗費了多少農(nóng)業(yè)資源，生產(chǎn)了什么質(zhì)量和多少數(shù)量的糧食，國家似乎都有責(zé)任將農(nóng)民愿意銷售的糧食購進(jìn)，并要基本上保障所有糧農(nóng)只賺不虧，這屬于契約購銷的制度安排。這種安排操作簡便，在糧食緊平衡和供求存在缺口的條件下副作用小或者不明顯，而當(dāng)糧食供求形勢發(fā)生改變后，副作用則會累積，導(dǎo)致契約購銷制度安排不具有可持續(xù)性。

未來我國糧食收儲政策，無論是穩(wěn)定還是調(diào)整，都必須將契約購銷安排前移，重心由承擔(dān)糧食收購責(zé)任向影響糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，實行契約生產(chǎn)和契約收儲為一體的制度。借鑒我國一些糧食主銷區(qū)的通常做法，播種前與生產(chǎn)者簽訂合同，除價格支持外，糧農(nóng)可憑生產(chǎn)合同與售糧發(fā)票領(lǐng)取補貼，以保障糧農(nóng)收益。為簡化操作，可考慮糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色發(fā)展需要，由發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部等部署，由中儲糧等與糧食主產(chǎn)區(qū)直接簽訂收儲數(shù)量和質(zhì)量合約，引導(dǎo)生產(chǎn)，并保障遵守合約糧農(nóng)的合理收益。

糧食收儲約定前移，可以避免當(dāng)前對糧食收儲政策的過度依賴，以及政策急速調(diào)整可能帶來的市場混亂，也可為我國糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收奠定基礎(chǔ)，是我國實踐“十三五”時期發(fā)展新理念所必須做的基礎(chǔ)性工作。否則，無論是保留現(xiàn)有政策框架，還是出臺新政策，都不能建立起我國糧食供求平衡調(diào)節(jié)的穩(wěn)定機制，都可能出現(xiàn)糧食周期性波動，要么谷賤傷農(nóng)，要么國產(chǎn)糧食進(jìn)入國庫無法出清，長期下去可能會導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)的過度萎縮。

世界上絕大多數(shù)國家都對糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成進(jìn)行干預(yù)，區(qū)別僅僅在于干預(yù)程度的差異。例如，巴西對稻谷和小麥等也實行政府收購和最低保護(hù)價政策，但因充分考慮國際市場，其保護(hù)價水平與國際市場價格水平接近。未來在我國的糧食價格形成機制中，政府仍然需要發(fā)揮作用，但是發(fā)揮作用的方式可以有所變化。如增加最低收購價格水平彈性，價格不是只能上漲或者穩(wěn)定，也可以下調(diào)，特別是可以根據(jù)國內(nèi)庫存狀況及國際市場形勢波動。政府仍然委托收購主體收儲，但是需要執(zhí)行訂單生產(chǎn)和合同收儲。盡管20世紀(jì)80年代中期，我國提出的通過合同定購來發(fā)揮政府影響力的政策措施沒有取得成功，但是隨著糧食新型經(jīng)營主體的發(fā)育和市場機制的完善，訂單生產(chǎn)和合同銷售等契約安排可能會成為我國未來收儲政策的重要制度創(chuàng)新。

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Historical Reflection and Exploration of China's Grain Pricing Mechanism

LI Guoxiang
（Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Grain pricing mechanism might focus on how governments and marketers decide grain prices.Before the open and reform，governments played a decisive role in China's grain pricing.Since the open and reform，China has gradually adjusted the government influence on grain prices and the grain pricing has experienced the changes in government influence from direct control over grain prices to indirect adjustment.Generally speaking，in case of tight grain supply and demand，it is usual practice to realize the increase of grain output through the strong government influence on price.However，in case of slack grain supply and demand，the adverse effect of the strong government influence on price would accumulate to pop up.From the change and adjustment in China's grain pricing since the open and reform，China's governments have failed to find an effective grain pricing mechanism in case of slack grain supply and demand.In the future，the key to China's grain pricing reform should explore how the governments play a role in influencing the grain prices instead of laissez-faire policy for spontaneous grain prices on grain market.Otherwise，the excessive fluctuation is unavoidable on China's grain market and it is inevitable to affect a long-term stable development in grain production.

grain price；market mechanism；price support；government influence；grain fluctuation；purchasing and stock policy

F323.7

A

1009--6116（2016）04--0014--10

10.16299/j.1009-6116.2016.04.003

（本文責(zé)編鄧艷）

2016--04--02

李國祥（1963—），男，安徽和縣人，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易研究室主任，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易。