孫良順

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100）

如何破解小額貸款公司發(fā)展中的困境
——基于政策環(huán)境視角

孫良順

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100）

國(guó)家發(fā)展小額貸款公司的相關(guān)政策使其獲得快速發(fā)展。通過(guò)對(duì)發(fā)展小額貸款公司相關(guān)政策的梳理，從政策環(huán)境視角分析了小額貸款公司發(fā)展中的困境，如法律缺憾、利率定位不合理、融資瓶頸有待疏通、財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持不足等。為了破解小額貸款公司的上述發(fā)展困境，文章建議通過(guò)完善法律法規(guī)制度，加強(qiáng)國(guó)家政府部門和地方政府之間的政策溝通，遵循利率市場(chǎng)化原則，合理定位貸款利率，建立健全融資監(jiān)管機(jī)制，拓寬融資渠道，加大財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)等策略來(lái)優(yōu)化政策環(huán)境。

小額貸款公司；利率政策；融資政策；財(cái)稅優(yōu)惠政策；普惠金融；金融監(jiān)管

小額貸款公司作為我國(guó)農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新和改革的有益補(bǔ)充，有力地促進(jìn)了“三農(nóng)”和小微企業(yè)的發(fā)展，小額貸款公司之所以能夠獲得快速發(fā)展，是因?yàn)閲?guó)家制定了良好的發(fā)展政策。然而，隨著小額貸款公司的進(jìn)一步發(fā)展，小額貸款公司原有的發(fā)展政策開始制約其可持續(xù)發(fā)展。鄭曙光、林恩偉（2010）［1］通過(guò)對(duì)浙江實(shí)踐的研究指出，小額貸款公司的政策環(huán)境與制度供給之間存在的身份和業(yè)務(wù)定位不明、設(shè)立和運(yùn)行的法律與監(jiān)管體系不完善、政策扶持不足等問(wèn)題制約著小額貸款公司的后續(xù)發(fā)展。周孟亮、李明賢（2010）［2］認(rèn)為我國(guó)的小額信貸商業(yè)化明顯，且有偏離國(guó)家政策預(yù)期的傾向。孫良順、周孟亮（2013；2014）［3-4］通過(guò)分析發(fā)展小額貸款公司的相關(guān)政策，認(rèn)為小額貸款公司的發(fā)展存在偏差問(wèn)題，在分析江蘇、浙江兩省相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，得出小額貸款公司存在使命偏移問(wèn)題。胡金焱、梁巧慧（2014）［5］研究了省際政策差異對(duì)小額貸款公司發(fā)展的影響，認(rèn)為各地現(xiàn)行的優(yōu)惠政策尚未真正促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。劉姝君、侯新華（2015）［6］以河北省靈壽縣日昌升小額貸款公司為研究對(duì)象，指出當(dāng)前小額貸款公司存在環(huán)境不優(yōu)、風(fēng)險(xiǎn)難控的隱患，由于股本結(jié)構(gòu)單一，資金來(lái)源受限，制約了小額貸款公司的進(jìn)一步發(fā)展。汪秦（2015）［7］在調(diào)研湖南省常德市17家小額貸款公司后指出，與試點(diǎn)初期相比，小額貸款公司的營(yíng)業(yè)收入和凈利潤(rùn)增長(zhǎng)速度明顯減緩，貸款逾期率與不良貸款率急速上升，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯，需要進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境?？梢?，小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展與政策環(huán)境緊密相關(guān)。

一、發(fā)展小額貸款公司的政策環(huán)境

盡管在2005年第一批試點(diǎn)時(shí)只有7家小額貸款公司，但是絲毫沒有消減民間資本投資小額貸款公司的熱情，各地紛紛自發(fā)試點(diǎn)小額貸款公司，促使了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）的出臺(tái)。在《指導(dǎo)意見》出臺(tái)以后，一些省份結(jié)合本地區(qū)的客觀實(shí)際，制定了本?。ㄊ小^(qū)）的小額貸款公司管理辦法。為了促進(jìn)小額貸款公司的發(fā)展，國(guó)家層面相繼出臺(tái)了一系列的政策規(guī)定①（李直、朱忠明，2013［8］113）。政策的支持使小額貸款公司得以快速發(fā)展。然而，近兩年小額貸款公司出現(xiàn)大面積萎縮情況，僅2015年上半年就有123家小額貸款公司退出②，從表面上看，與經(jīng)濟(jì)下行有關(guān)，但深入分析，主要還是因?yàn)楸O(jiān)管不到位和發(fā)展環(huán)境不優(yōu)③。在對(duì)發(fā)展小額貸款公司的政策文件進(jìn)行系統(tǒng)梳理后，可以清楚地了解設(shè)立小額貸款公司的基本條件以及各省份設(shè)立小額貸款公司的政策差異，通過(guò)分析小額貸款公司發(fā)展存在的省級(jí)區(qū)域差距，找出設(shè)立政策的局限性，進(jìn)而找到政策改進(jìn)方向。

（一）設(shè)立小額貸款公司的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)各地設(shè)立小額貸款公司主要是依照《指導(dǎo)意見》，關(guān)于其性質(zhì)、資金來(lái)源和運(yùn)用、監(jiān)督管理、終止等內(nèi)容，《指導(dǎo)意見》僅僅是從宏觀層面做了相關(guān)規(guī)定，而對(duì)小額貸款公司設(shè)立的基本條件，即注冊(cè)資本、股東資格、股權(quán)結(jié)構(gòu)以及高管人員等方面則做出了明確的規(guī)定和要求，國(guó)家層面設(shè)定這些基本條件主要是出于審慎監(jiān)管的目的，進(jìn)而穩(wěn)定我國(guó)的金融市場(chǎng)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，小額貸款公司是“只貸不存”的企業(yè)法人，其注冊(cè)資本為有限責(zé)任公司≥500萬(wàn)元、股份有限公司≥1 000萬(wàn)元，股東資格為自然人、企業(yè)法人以及其他社會(huì)組織，股權(quán)結(jié)構(gòu)則要求單元股東持股≤注冊(cè)資本總額10％，對(duì)于企業(yè)高管的條件則是具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，各省級(jí)政府則需要明確省金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)為其監(jiān)管部門?！吨笇?dǎo)意見》出臺(tái)以后，各省級(jí)政府根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，甚至是根據(jù)省內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)《指導(dǎo)意見》所規(guī)定的基本條件做出了詳細(xì)的差異化規(guī)定。隨著小額貸款公司試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，各省級(jí)政府根據(jù)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r又不斷修訂本地區(qū)的小額貸款公司管理辦法，基本做到了對(duì)設(shè)立小額貸款公司的基本條件進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。很多地區(qū)小額貸款公司現(xiàn)行管理政策僅在“只貸不存”的基本屬性、貸款利率兩個(gè)方面與《指導(dǎo)意見》保持一致，其他方面或多或少都對(duì)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定有所突破，特別是關(guān)于注冊(cè)資本的規(guī)定，除貴州等少數(shù)省份的政策規(guī)定或因沒有出臺(tái)省級(jí)層面的政策規(guī)定而與《指導(dǎo)意見》保持一致外，其他省份關(guān)于注冊(cè)資本的規(guī)定遠(yuǎn)高于《指導(dǎo)意見》規(guī)定的基準(zhǔn)條件。此外，部分地區(qū)還對(duì)小額貸款公司的股東提出附加條件。

（二）小額貸款公司的利率定價(jià)政策

民間資本發(fā)起商業(yè)性小額貸款公司的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，為了實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，小額貸款公司往往會(huì)較少地考慮其社會(huì)責(zé)任。因而，應(yīng)給予小額貸款公司合理的利率定位以保證其可持續(xù)發(fā)展。目前，小額貸款公司的利率定位是貸款基準(zhǔn)利率的0.9～4倍之間，以中國(guó)人民銀行2015年10月24日公布的一年期貸款基準(zhǔn)利率 4.35％計(jì)算，則其貸款年利率區(qū)間應(yīng)為［3.915％，17.4％］。

（三）小額貸款公司的融資政策

按照《指導(dǎo)意見》，股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金是小額貸款公司的主要資金來(lái)源，《指導(dǎo)意見》還特別規(guī)定了從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金的余額不得超過(guò)小額貸款公司資本凈額的50％。事實(shí)上，小額貸款公司幾乎沒有捐贈(zèng)資金，且很難從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，即便少部分公司獲得融資也需要付出較高的融資成本。因而，部分省市通過(guò)放寬小額貸款公司的融資比例來(lái)提高股東積極性及其股東收益率。如江蘇、浙江、四川等省將融資比例從資本凈額的50％放寬到100％，海南、重慶則分別提高到200％和230％（孫良順，2014［9］）；還有一些地區(qū)則嘗試創(chuàng)新融資渠道，即在批準(zhǔn)的情況下，小額貸款公司可以進(jìn)行同業(yè)資金調(diào)劑或是定向借款，與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等等，例如浙江開辟直接融資渠道“小貸債”，江蘇開設(shè)現(xiàn)金池調(diào)劑、應(yīng)付款保函、開鑫貸、小微企業(yè)私募等創(chuàng)新業(yè)務(wù)，廣東、重慶設(shè)立小額再貸款公司，江蘇、江西等省份鼓勵(lì)有條件的小額貸款公司通過(guò)境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市融資等舉措突破了《指導(dǎo)意見》的政策規(guī)定。

（四）小額貸款公司的財(cái)稅優(yōu)惠政策

因?yàn)樾☆~信貸具有“扶貧”的社會(huì)責(zé)任，在財(cái)稅政策上，國(guó)際上大部分國(guó)家或地區(qū)都會(huì)有所扶持，我國(guó)也不例外。我國(guó)政府在國(guó)家層面對(duì)小額信貸業(yè)務(wù)給予了一定的財(cái)稅政策支持，如對(duì)農(nóng)村信用社按3％征收營(yíng)業(yè)稅、12.5％征收所得稅，中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開業(yè)3年內(nèi)按貸款余額的2％給予財(cái)政補(bǔ)貼。但是小額貸款公司并沒有享受到這種財(cái)稅優(yōu)惠政策，僅僅是享受了各地區(qū)為了促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)小額貸款公司的發(fā)展而出臺(tái)的相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策④。

盡管各地為了實(shí)現(xiàn)小額貸款公司的政策初衷，在實(shí)踐過(guò)程中不斷調(diào)整和完善小額貸款公司的管理辦法，但是小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展困境依然十分嚴(yán)峻，下文將著重分析政策環(huán)境視角下的小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展困境，并就此提出一些優(yōu)化政策環(huán)境的策略。

二、政策環(huán)境視角下小額貸款公司發(fā)展的困境

作為普惠金融的重要生力軍，小額貸款公司在試點(diǎn)之初的設(shè)立門檻并不高，各地區(qū)都給予相對(duì)寬松的政策環(huán)境以利于小額貸款公司的發(fā)展，在政策上允許適當(dāng)?shù)母呃室源龠M(jìn)其發(fā)展壯大，使得小額貸款公司在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支農(nóng)支小方面發(fā)揮了重要的作用，一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村金融供給不足，緩解了小微企業(yè)融資難和農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象。然而，隨著各省政策規(guī)定的逐步完善，特別是受到經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增加的影響，小額貸款公司的增長(zhǎng)速度趨于放緩。普惠金融要求小額貸款公司要在政府政策支持的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化操作，走保本微利的可持續(xù)發(fā)展之路（杜曉山，2015［10］）。如果沒有較好的發(fā)展扶持政策，面對(duì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)壓力，民間資本逐利的本性恐怕很難接受這樣的政策安排。于是，小額貸款公司的發(fā)展便出現(xiàn)了偏差，甚至是發(fā)生使命偏移，人們也就懷疑小額貸款公司鉆了政策的空子，是披著“合法”外衣的高利貸者（叢書編委會(huì)，2013［11］27）。因此，找出小額貸款公司發(fā)展中存在的“真問(wèn)題”，特別是這些問(wèn)題與政策規(guī)定之間的矛盾是非常重要的。

（一）小額貸款公司發(fā)展存在法律缺憾

現(xiàn)階段，我國(guó)能夠?qū)π☆~貸款公司進(jìn)行約束的法規(guī)主要有：一是國(guó)家層面的《指導(dǎo)意見》和《地方金融企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》；二是各級(jí)地方政府以國(guó)家層面的政策規(guī)定為藍(lán)本制訂的各類規(guī)定和實(shí)施辦法。由于各級(jí)政府的政策制定者對(duì)《指導(dǎo)意見》理解差異較大，考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，因而制定的地方政策規(guī)定的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性也有所欠缺，省際的政策差異較大⑤。各省政策在實(shí)行了一段時(shí)間以后便會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，于是地方政府就會(huì)不斷調(diào)整政策規(guī)定。通過(guò)審視我國(guó)小額貸款公司發(fā)展的各項(xiàng)政策規(guī)定和客觀實(shí)踐，可以認(rèn)為小額貸款公司的發(fā)展存在法律缺憾。

（1）立法層面。首先，小額貸款公司作為非貨幣銀行服務(wù)類金融業(yè)企業(yè)，其身份定位是根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）成立的企業(yè)法人，顯然不符合《中華人民共和國(guó)貸款通則》關(guān)于貸款人的相關(guān)規(guī)定。其次，中國(guó)人民銀行只能從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)小額貸款公司開展小額貸款等相關(guān)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，而不能為其頒發(fā)“經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)許可證”，因而也不適用《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，身份定位的尷尬限制了小額貸款公司的發(fā)展。再次，按照《指導(dǎo)意見》和《金融業(yè)企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，小額貸款公司理應(yīng)接受《公司法》的調(diào)整，而《公司法》卻沒有涉及貸款業(yè)務(wù)的相關(guān)條例，使得小額貸款公司常常“無(wú)法可依”。

（2）實(shí)踐層面。由于文本規(guī)定的法律法規(guī)與實(shí)踐中的法律法規(guī)本身就會(huì)有差異，特別是針對(duì)小額貸款公司的相關(guān)文本規(guī)定比較寬泛，加之立法層面的諸多不足，在實(shí)踐中必然會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題和矛盾。按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為各地方金融辦、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)，而小額貸款公司的設(shè)立審批、日常監(jiān)管工作都由各?。ㄊ?、自治區(qū)）的金融辦負(fù)責(zé)，受地方金融辦人員配置較少、工作人員金融知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力不足等方面的限制，其監(jiān)管能力遠(yuǎn)達(dá)不到對(duì)小額貸款公司經(jīng)營(yíng)貨幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管要求。加之地方政府部門的職能界定模糊、內(nèi)部分工不清、政策規(guī)定的省際差異等因素，相對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的嚴(yán)格約束機(jī)制，小額貸款公司在地方層面的設(shè)立和監(jiān)管處境比較尷尬，不利于其可持續(xù)發(fā)展。

（二）小額貸款公司缺乏合理的利率定位

小額貸款公司的貸款利率決定了其盈利水平，根據(jù)利率市場(chǎng)化原則，其利率定價(jià)應(yīng)該與商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社保持一致，執(zhí)行“固定利率+浮動(dòng)利率”（李直、朱忠明，2013［8］141）。然而根據(jù)張睿等（2015）［12］對(duì)全國(guó)279家小額貸款公司的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2014年9月底，小額貸款公司的貸款年利率既有低于10％，也有高于25％，相對(duì)集中于10％～25％之間，占比最高的貸款利率在15％ ～20％之間，平均利率的中位數(shù)為17.42％。由此可見，小額貸款公司出于自身收益的考慮，不會(huì)區(qū)分貸款的用途和對(duì)象，而是在大多數(shù)情況下執(zhí)行最高上限的利率定價(jià)（同期銀行貸款基準(zhǔn)年利率為6％），有的還收取1％的管理費(fèi)。這充分說(shuō)明小額貸款公司的利率浮動(dòng)范圍較小，利率定位不是很合理。雖然《指導(dǎo)意見》明確了各地金融辦是小額貸款公司的日常監(jiān)管部門，但由于部分小額貸款公司通過(guò)各種手段變相提高貸款利率，進(jìn)而達(dá)到規(guī)避監(jiān)管的目的，因而其利率定價(jià)基本上處于無(wú)監(jiān)管狀態(tài)（孫良順，2014［9］）。例如，借貸者想要在實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的基礎(chǔ)上獲得10％的收益，就必須有35％以上的純收入，而從事種養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和小微企業(yè)是無(wú)法獲得如此之高的純收入，他們只能望而卻步。盡管發(fā)展小額貸款公司的政策初衷是服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)，但其更多的是考慮眼前利益，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中很少注意培育優(yōu)質(zhì)客戶，加之過(guò)高的貸款利率，使得小額貸款公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力嚴(yán)重不足，當(dāng)出現(xiàn)客源不足或收益低于成本時(shí)，其民間資本逐利的天性就會(huì)顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)而將資金投放到房地產(chǎn)行業(yè)，發(fā)放大額貸款，從根本上背離了其服務(wù)宗旨，發(fā)生使命偏移。

（三）小額貸款公司融資瓶頸有待疏通

在我國(guó)，金融排斥普遍存在，90％以上的中小企業(yè)無(wú)法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲取商業(yè)貸款，城鄉(xiāng)居民受到不同程度的金融排斥（李建軍、張丹俊，2015［13］），婦女、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體更是難以從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。小額貸款公司的貸款對(duì)象正是這些被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)排斥在外的群體，理論上講，小額貸款公司存在很大的市場(chǎng)空間。然而，按照小額貸款公司的制度設(shè)計(jì)，其發(fā)放貸款主要是股東繳納的資本金和從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得的融資。而小額貸款公司想要從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得資金，首先得有抵押或是質(zhì)押，由于其營(yíng)業(yè)場(chǎng)所很多是租賃形式，且成立時(shí)間較短，信用資質(zhì)不夠，使得小額貸款公司難以從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，即便是少數(shù)公司獲得融資，其成本也往往較高（李明賢、陳銫，2012［14］）。融資渠道相對(duì)單一，使得小額貸款公司常常出現(xiàn)“無(wú)錢可貸”的情況。面對(duì)旺盛的市場(chǎng)需求，小額貸款公司普遍“惜貸”以提高貸款利率。為了緩解融資困境，各級(jí)地方政府通過(guò)提高小額貸款公司融資杠桿率，鼓勵(lì)其增資擴(kuò)股，創(chuàng)新各種融資手段，支持小額貸款公司與各類金融機(jī)構(gòu)、小額再貸款公司合作開展資產(chǎn)證券化、回購(gòu)式資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行小貸私募債等融資業(yè)務(wù)，為小額貸款公司“解渴”。盡管這些舉措在一定程度上緩解了小額貸款公司的融資困境，初步構(gòu)建了多層次的融資體系。但是這些融資渠道的區(qū)域性很強(qiáng)，覆蓋面十分有限，特別是資產(chǎn)收益權(quán)產(chǎn)品存在較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，小貸私募債的發(fā)行成本較高，如佛山市南海友誠(chéng)小額貸款有限公司在2014年發(fā)債5 000萬(wàn)元，盡管賬面年利率是9％，但實(shí)際成本達(dá)到12.1％，公司高管期待融資成本能夠有所降低（賀林平，2014［15］）。這充分說(shuō)明小額貸款公司的融資壓力依然很大，面臨的“融資難、融資貴”難題依然存在，成為束縛其可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸（周孟亮、胡曉洲，2015［16］），需要進(jìn)一步疏通小額貸款公司的融資渠道。

（四）小額貸款公司財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持不足

當(dāng)前，國(guó)家針對(duì)小額貸款公司涉農(nóng)貸款及補(bǔ)助的政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了一定的偏差。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2010﹞13號(hào)）明確提出對(duì)小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財(cái)政補(bǔ)貼政策。然而，對(duì)于“涉農(nóng)業(yè)務(wù)”的界定卻沒有提及，以至于在實(shí)踐中產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。按照小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍，小額貸款公司只能發(fā)放貸款，因而其涉農(nóng)業(yè)務(wù)必然是“涉農(nóng)貸款”。根據(jù)《中國(guó)人民銀行中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于建立＜涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度＞的通知》（銀發(fā)〔2007﹞246號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，注冊(cè)地在城市區(qū)域（即地級(jí)及以上區(qū)域的城市行政區(qū)與市轄建制鎮(zhèn)）的小額貸款公司發(fā)放的涉農(nóng)貸款不被統(tǒng)計(jì)，一些非農(nóng)企業(yè)注冊(cè)地在農(nóng)村，其向小額貸款公司申請(qǐng)的貸款則被列入涉農(nóng)貸款，這明顯與實(shí)際情況不符合，打擊了小額貸款公司發(fā)放涉農(nóng)貸款的積極性（李直、朱忠明，2013［8］126-127）。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》和《金融業(yè)企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，小額貸款公司的身份定位為工商企業(yè)而非金融機(jī)構(gòu)，因而其享受不了國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策優(yōu)惠。事實(shí)上，小額貸款公司從事的業(yè)務(wù)的確是金融類服務(wù)。就現(xiàn)有的政策規(guī)定而言，小額貸款公司在國(guó)家層面并沒有享受到財(cái)稅優(yōu)惠政策，小額貸款公司的稅負(fù)相當(dāng)嚴(yán)重，不但公司需要上繳25％的企業(yè)所得稅和5.5％的營(yíng)業(yè)稅⑥及5‰的印花稅，公司員工還需要繳納20％的個(gè)人所得稅（孫良順，2014［9］）。為此，許多省份嘗試為其“減負(fù)”，在其發(fā)展小額貸款公司的政策中明確了稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼，但只有少數(shù)地區(qū)明確表示通過(guò)考評(píng)，返還營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅地方分享部分，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行扶持，大部分地區(qū)的表述則相對(duì)模糊，這些地方政策的覆蓋面十分有限，有的僅靠縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行扶持，特別是稅收優(yōu)惠政策并未獲得國(guó)家稅務(wù)管理部門的認(rèn)可，政策的可持續(xù)性存在問(wèn)題，難以建立長(zhǎng)效扶持機(jī)制。因而扶持的力度明顯不夠，且缺乏針對(duì)性。

三、優(yōu)化小額貸款公司政策環(huán)境的策略

通過(guò)以上分析，在現(xiàn)有的政策環(huán)境下，小額貸款公司在一定程度上緩解了小微企業(yè)和廣大農(nóng)村地區(qū)的金融排斥現(xiàn)象，但也存在可持續(xù)發(fā)展困境，需要優(yōu)化小額貸款公司發(fā)展的政策環(huán)境。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，國(guó)家政府部門和地方各級(jí)政府之間要加強(qiáng)政策溝通

盡管目前小額貸款公司的發(fā)展受到國(guó)家制度層面、法律層面以及輿論層面的支持，但是小額貸款公司制度設(shè)計(jì)的若干缺陷和法律框架方面的缺憾制約了小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展，特別是很多制度形同虛設(shè)，成為“稻草人”，“破窗效應(yīng)”時(shí)有發(fā)生。針對(duì)小額貸款公司在國(guó)家層面監(jiān)管制度的欠缺，《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》被認(rèn)為是開展小額貸款公司試點(diǎn)工作以來(lái)最高層面發(fā)布的相關(guān)監(jiān)管指導(dǎo)條例。遺憾的是，依然沒有明確小額貸款公司在國(guó)家層面的主管部門，設(shè)立小額貸款公司的審批權(quán)仍然在省級(jí)政府。因而，應(yīng)盡快從國(guó)家層面發(fā)布《小額貸款公司管理辦法》，參照《公司法》《商業(yè)銀行法》制定國(guó)家層面的《小額貸款公司監(jiān)督管理辦法》《小額貸款公司分類評(píng)級(jí)辦法》等管理規(guī)定，明確國(guó)家層面的主管部門，在法律法規(guī)方面強(qiáng)化對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管，明確法律責(zé)任和處罰項(xiàng)目，進(jìn)而改善整個(gè)行業(yè)的法律與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高整體監(jiān)管效率（周孟亮、李俊，2014［17］）。針對(duì)小額貸款公司應(yīng)該享有而無(wú)法落實(shí)的相關(guān)政策規(guī)定，國(guó)家和地方各級(jí)政府要加強(qiáng)各部門的政策溝通，尤其是加強(qiáng)與稅務(wù)部門的溝通，充分考慮到政策環(huán)境與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)作用，克服發(fā)展過(guò)程中的各種制度掣肘，擺脫小額貸款公司發(fā)展中的各種異化現(xiàn)象，消除傳導(dǎo)梗阻，大力督促各項(xiàng)政策落地生根，通過(guò)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)釋放出制度績(jī)效。只有這樣，小額貸款公司才能從可持續(xù)發(fā)展困境中解放出來(lái)，真正成為服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的主體之一。

（二）遵循利率市場(chǎng)化原則，合理定位小額貸款公司的貸款利率

當(dāng)前，需要合理界定小額貸款公司的市場(chǎng)定位和金融功能。國(guó)家政策要求小額貸款公司應(yīng)立足于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)其服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)，防止貸款資金脫實(shí)向虛。在貸款利率方面，一方面是其服務(wù)對(duì)象無(wú)法承受過(guò)高的貸款利率，另一方面小額貸款公司又面臨如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)小額貸款公司的財(cái)務(wù)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以預(yù)先降低其風(fēng)險(xiǎn)或是提高其收益。因而，在政策上可以限定小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的貸款比例為70％，在堅(jiān)持“小額、分散”原則下，參考地方經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP，限制同一借款人最高貸款額度。對(duì)于這類貸款，政府可以給予貸款擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)助和稅收減免，相應(yīng)地要求這類貸款的貸款年利率不得超過(guò)15％，以保障“三農(nóng)”和小微企業(yè)能夠“有利可圖”。除此以外的貸款，可以適當(dāng)放松對(duì)小額貸款公司的貸款定價(jià)管制，各省級(jí)政府制定符合各地自身?xiàng)l件的貸款定價(jià)管理辦法（周孟亮等，2012［18］），允許小額貸款公司按照市場(chǎng)化原則，貸款利率上限不超過(guò)司法部門規(guī)定的上限⑦，下限為貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍。中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)小額貸款公司的貸款利率，并將其納入信貸征信系統(tǒng)。

（三）建立健全融資監(jiān)管機(jī)制，拓寬融資渠道

小額貸款公司的資金利用率高而融資杠桿率過(guò)低，加之缺乏信用資質(zhì)且不能進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng)，使得其后期融資渠道狹窄，極大地削弱了小額貸款公司開展“支農(nóng)支小”業(yè)務(wù)的能力。因而，提出如下建議：一是應(yīng)從國(guó)家層面建立健全融資監(jiān)管機(jī)制，建立清晰的央地分層融資監(jiān)管體系，健全融資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。從制度層面放寬小額貸款公司的融資比例，通過(guò)提高其融資杠桿率來(lái)降低其經(jīng)營(yíng)成本，進(jìn)而讓利于“三農(nóng)”和小微企業(yè)。二是允許其進(jìn)行同業(yè)資金調(diào)劑或定向借款來(lái)拓寬融資渠道，制定相關(guān)細(xì)則規(guī)范和引導(dǎo)廣州立根小額再貸款股份有限公司、江蘇金農(nóng)股份有限公司等地方融資平臺(tái)建設(shè)和區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展，符合條件的給予財(cái)稅優(yōu)惠政策（周孟亮、胡曉洲，2015［16］）。

針對(duì)小額貸款公司的融資渠道狹窄問(wèn)題，盡管《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》認(rèn)可了發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化這兩種融資渠道，允許貸款資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，但是依然難以緩解小額貸款公司“融資難”困境。對(duì)于股權(quán)質(zhì)押、信托、私募、眾籌、互聯(lián)網(wǎng)金融、貸款保險(xiǎn)、供應(yīng)鏈金融等多種形式的融資渠道，監(jiān)管部門應(yīng)在分析其合規(guī)性的基礎(chǔ)上，給予政策引導(dǎo)并強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，鼓勵(lì)小額貸款公司在合規(guī)情況下，創(chuàng)新融資手段，拓寬融資渠道。此外，融資“內(nèi)力”的不足影響小額貸款公司的原始性創(chuàng)新，應(yīng)從資源配置上解決好其“有錢可貸”和“精準(zhǔn)貸款”問(wèn)題，突出服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)導(dǎo)向，線上線下協(xié)調(diào)發(fā)展，豐富“三農(nóng)”和小微企業(yè)金融服務(wù)的“毛細(xì)血管”。

（四）加大財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)

國(guó)家財(cái)稅政策的扶持能夠促進(jìn)小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，為了促進(jìn)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列與小額信貸有關(guān)的財(cái)稅政策以支持農(nóng)村金融和小微企業(yè)發(fā)展，但由于小額貸款公司缺乏國(guó)家層面的政策支持，限制了小額貸款公司的利潤(rùn)空間，一定程度上打擊了投資者的積極性，導(dǎo)致小額貸款公司發(fā)生使命偏移，嚴(yán)重影響其服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的成效。針對(duì)小額貸款公司從事的是小額信貸業(yè)務(wù)，但并沒有享受到與小額信貸相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策以及各地區(qū)發(fā)展小額貸款公司的財(cái)稅優(yōu)惠政策差異等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面采取措施：一是應(yīng)考慮從國(guó)家層面制定小額貸款公司財(cái)稅優(yōu)惠政策的相關(guān)規(guī)定，將其納入財(cái)政部“定向費(fèi)用補(bǔ)貼”政策范疇，明確補(bǔ)貼條件和辦法，讓其享受與小額信貸行業(yè)相同或相近的財(cái)稅政策，盡可能地使全國(guó)的財(cái)稅優(yōu)惠政策保持一致，體現(xiàn)財(cái)稅政策扶持的公平性（屈靜曉，2015［19］）。二是由于小額貸款公司一直承受著較高的稅收負(fù)擔(dān)，國(guó)家應(yīng)考慮降低小額貸款公司的稅負(fù)，盡管營(yíng)改增在一定程度上降低了稅負(fù)，但是小額貸款公司的其他稅收負(fù)擔(dān)依然嚴(yán)重。降低小額貸款公司的負(fù)擔(dān)必然會(huì)降低其目標(biāo)客戶的負(fù)擔(dān)，有利于其政策初衷的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，減稅只是一個(gè)很小的方面，要想降低小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，小額貸款公司應(yīng)努力降低自身的支出，建立健全內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)信貸員的監(jiān)督和培訓(xùn)，培育優(yōu)質(zhì)客戶，有效控制交易成本，降低不良貸款率，進(jìn)而走出可持續(xù)發(fā)展困境。

注釋：

①這些政策包括：人民銀行、銀監(jiān)會(huì)于2008年4月24日發(fā)布的《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》（銀發(fā)〔2008〕137號(hào)），財(cái)政部于2008年12月24日發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行＜金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則＞的通知》（財(cái)金〔2008〕185號(hào)），銀監(jiān)會(huì)于2009年6月12日印發(fā)的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，國(guó)家工商總局發(fā)布的工商個(gè)字〔2009〕208號(hào)文件中提出的“穩(wěn)妥推動(dòng)民間資本創(chuàng)辦小額貸款公司”，國(guó)務(wù)院于2010年5月7日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）明確提出，適當(dāng)放寬小額貸款公司單一投資者持股比例，對(duì)小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財(cái)政補(bǔ)貼政策。

②參見王新華，孔祥勇.2015年上半年小額貸款公司統(tǒng)計(jì)報(bào)告［J］.普惠金融與小額信貸通訊，2015（3）：36-41。

③參見江西省人民政府金融辦公室頒布的《關(guān)于做好2016年小額貸款公司監(jiān)管工作的通知》（贛金字〔2016〕5號(hào)）文件。

④限于文章篇幅，本文對(duì)各地區(qū)關(guān)于小額貸款公司財(cái)政稅收優(yōu)惠政策的具體內(nèi)容不做報(bào)告。

⑤通過(guò)比較各?。ㄊ?、自治區(qū)）關(guān)于小額貸款公司管理辦法和推進(jìn)小額貸款公司發(fā)展的最新政策文件，不難看出，關(guān)于小額貸款公司設(shè)立的基本條件相較于《指導(dǎo)意見》的基準(zhǔn)條件，政策規(guī)定存在明顯的省際差異。

⑥自2016年5月1日起，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅。

⑦《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十六條規(guī)定：借貸雙方約定的利率未超過(guò)年利率24％，出借人請(qǐng)求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應(yīng)予支持。借貸雙方約定的利率超過(guò)年利率36％，超過(guò)部分的利息約定無(wú)效。借款人請(qǐng)求出借人返還已支付的超過(guò)年利率36％部分的利息的，人民法院應(yīng)予支持。

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How to Crack Development Dilemma of Microfinance Corporation Based on Policy Environment Perspective

SUN Liangshun
（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing，Jiangsu 211100，China）

The national policy to develop Microfinance Corporation promotes their rapid growth.Through combing the relative policies on the development of Microfinance Corporation，this paper analyzes the development dilemma of Microfinance Corporation，from policy environment perspective：legal defects，unreasonable positioning of interest rates，financing bottleneck，inadequate support of fiscal and tax preferential policies，etc.In order to crack the development dilemma of Microfinance Corporation，this paper suggests the strategies to optimize the policy environment by improving laws and regulations，strengthening the policy communication among local governments，adhering to the principle of interest rate marketization，positioning the reasonable loan rate，establishing and improving the financial supervision mechanism，broadening the financing channels，increasing the support of fiscal and tax preferential policies，reducing the tax burden of Microfinance Corporation，etc.

Microfinance Corporation；interest rate policy；financing policy；fiscal and tax preferential policy；inclusive finance；financial regulation

F832.4

A

1009--6116（2016）04--0090--07

10.16299/j.1009-6116.2016.04.011

（本文責(zé)編王軼）

2016--04--30

孫良順（1986—），男，江蘇灌云人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：農(nóng)村金融。