徐振宇，李朝鮮，李陳華

（1.南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院，江蘇南京 211815；2.北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制逆市場(chǎng)化的邏輯：觀念的局限與體制的制約

徐振宇1，李朝鮮2，李陳華1

（1.南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院，江蘇南京 211815；2.北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

近十年來(lái)，中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制日益逆市場(chǎng)化，并最終固化為以政府定價(jià)為核心。這種逆市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，在短期內(nèi)增強(qiáng)糧食產(chǎn)能和助力農(nóng)民增收的同時(shí)，也在中長(zhǎng)期內(nèi)導(dǎo)致中國(guó)糧食生產(chǎn)、流通、進(jìn)口、庫(kù)存、加工、消費(fèi)的全面扭曲。文章著重從觀念和體制角度，探討了中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制逆市場(chǎng)化的內(nèi)在邏輯：觀念的局限主要在于不信任市場(chǎng)，對(duì)糧食供求形勢(shì)過(guò)分緊張，過(guò)度強(qiáng)調(diào)糧食總產(chǎn)量，而靜態(tài)化思維、歷史記憶、慣性判斷及前期經(jīng)驗(yàn)又強(qiáng)化了以上觀念；體制的制約主要在于獨(dú)大且難以監(jiān)控的單一政府儲(chǔ)備主體與疊床架屋的涉糧行政管理體制。中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制逆市場(chǎng)化，源于落伍的觀念與體制的制約之間的相互強(qiáng)化，因而，中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革，必須同時(shí)轉(zhuǎn)變觀念與加快體制調(diào)整。

糧食價(jià)格形成機(jī)制；政府定價(jià)；逆市場(chǎng)化；靜態(tài)化思維；封閉化思維

一、研究背景

使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化改革的既定方向，也是中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)分工的必然要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在絕大多數(shù)領(lǐng)域，市場(chǎng)都在資源配置中起決定性作用。但在糧食領(lǐng)域，多數(shù)國(guó)家在利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源的同時(shí)，也基于“糧食安全”或農(nóng)民利益等考慮，實(shí)施各種補(bǔ)貼、進(jìn)口壁壘等保護(hù)性或支持措施，從而對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行不同程度和不同形式的干預(yù)。

在中國(guó)幾千年有文字記載的歷史中，糧食價(jià)格在絕大多數(shù)時(shí)期都受政府管制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家更是通過(guò)“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)進(jìn)行系統(tǒng)控制。從改革開放至20世紀(jì)末，糧食流通體制顯示出非常明顯的“松時(shí)放，緊時(shí)收”特征（盧鋒，2002）［1］，即在糧食相對(duì)過(guò)剩的時(shí)期進(jìn)行市場(chǎng)化改革，在糧食相對(duì)緊缺的時(shí)期向舊體制復(fù)歸①。加入WTO之后，由于來(lái)自國(guó)際社會(huì)要求進(jìn)一步開放中國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的壓力，以及國(guó)內(nèi)糧食供求形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，中央政府文件明確了以市場(chǎng)為取向的糧食流通體制改革方向②。然而，在實(shí)際執(zhí)行中，中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制卻日益向逆市場(chǎng)化的方向演化——政府通過(guò)出臺(tái)包括“托市”政策（2004年和2006年先后啟動(dòng)稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，2007年啟動(dòng)玉米、大豆和油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2011年和2012年又先后啟動(dòng)棉花和食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策）在內(nèi)的一系列旨在保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給和穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)（所謂“保供穩(wěn)價(jià)”）的政策，糧食價(jià)格形成機(jī)制日益演變?yōu)橐哉▋r(jià)為核心。

這種以政府定價(jià)為核心特征的“托市”政策，在保護(hù)農(nóng)民（尤其是種植業(yè)從業(yè)者）利益、保障農(nóng)產(chǎn)品供給和穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)方面起了重要作用（王士海、李先德，2013）［2］。但是，這種以確保產(chǎn)能、增加產(chǎn)量、穩(wěn)定價(jià)格（實(shí)際表現(xiàn)為價(jià)格的持續(xù)穩(wěn)步提升）為基本要義的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向，在全球化不斷深化和大宗商品價(jià)格持續(xù)暴跌的雙重背景下，不可避免地出現(xiàn)了糧食價(jià)格的“三個(gè)倒掛”——除國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)倒掛外，還出現(xiàn)了產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)糧價(jià)的倒掛以及原糧與成品糧價(jià)格的倒掛（“稻強(qiáng)米弱”與“麥強(qiáng)面弱”已持續(xù)多年），最終導(dǎo)致中國(guó)糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量“三量齊增”之“怪現(xiàn)狀”。實(shí)際上，這種逆市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，在短期內(nèi)提高糧食產(chǎn)能和助力農(nóng)民增收的同時(shí)，也在中長(zhǎng)期內(nèi)導(dǎo)致中國(guó)糧食生產(chǎn)、流通、進(jìn)口、庫(kù)存、加工、消費(fèi)的全面扭曲，不僅弱化了糧食種植業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還極大地制約了糧油加工業(yè)與畜牧業(yè)的健康發(fā)展，并導(dǎo)致了極高的政策成本（據(jù)估算，2015年僅玉米的庫(kù)存成本就高達(dá)630億元［3］）。另外，值得注意的是，糧食并非特例，包括油、棉、糖、肉、乳業(yè)在內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品，也都日益受到國(guó)外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，在不同程度上存在類似“三量齊增”的現(xiàn)象。包括糧食在內(nèi)的多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品供求的階段性、結(jié)構(gòu)性矛盾都非常突出。

在未理解社會(huì)為何采納某項(xiàng)政策之前，很難對(duì)改革政策提出有用建議（Stigler，1975）［4］。中國(guó)的糧食流通體制，如果說(shuō)從改革開放到21世紀(jì)初經(jīng)歷了類似于盧鋒（2002）［1］總結(jié)的 “松時(shí)放，緊時(shí)收”循環(huán)（本質(zhì)上是市場(chǎng)化與行政化之間的“搖擺”）的話，那么，在過(guò)去的十多年間，則是在糧食供求關(guān)系不斷改善的大背景下開始了一個(gè)非常明顯的逆市場(chǎng)化演化過(guò)程。要對(duì)中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革給出建設(shè)性意見(jiàn)或建議，就有必要解釋中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制逆市場(chǎng)化的原因，即背后的內(nèi)在邏輯——這正是本文的基本任務(wù)。

二、中國(guó)現(xiàn)行糧食價(jià)格形成機(jī)制的逆市場(chǎng)化演化：觀念的局限

（一）不恰當(dāng)?shù)挠^念對(duì)糧食價(jià)格形成機(jī)制的負(fù)面影響

任何經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)政策，無(wú)論合理與否，抑或正確與否，一方面是各種行為主體之間利益爭(zhēng)奪的結(jié)果，另一方面也有思想和觀念的強(qiáng)大潛在影響。朱晶（2000）［5］、盧鋒（2002）［1］以及高鐵生（2004）［6］、高鐵生（2013）［7］等注意到了觀念對(duì)涉糧決策的影響。在盧鋒（2002）［1］看來(lái)，對(duì)糧食緊缺的深度危機(jī)感（甚至可追溯到久遠(yuǎn)以來(lái)傳統(tǒng)的糧食政治觀念的束縛），往往容易導(dǎo)致過(guò)度的政策反應(yīng)。實(shí)際上，在糧食領(lǐng)域，尤其是在糧食價(jià)格形成方面，一些似是而非的觀念，對(duì)政策制訂與調(diào)整有著不容忽視的負(fù)面影響。

1.不信任市場(chǎng)與行政化運(yùn)作導(dǎo)致糧食產(chǎn)業(yè)鏈扭曲化。由于對(duì)糧食問(wèn)題過(guò)分緊張，甚至泛政治化，決策者不信任市場(chǎng)。對(duì)市場(chǎng)不信任，或許是發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的普遍現(xiàn)象（徐振宇，2001）［8］。在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，決策者和農(nóng)民都習(xí)慣了行政手段（繆爾達(dá)爾，1992）［9］。在這些國(guó)家，習(xí)慣用行政手段控制市場(chǎng)，甚至直接為農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)，導(dǎo)致市場(chǎng)這只力量強(qiáng)大、運(yùn)作微妙、高效率的“看不見(jiàn)的手”基本被束縛起來(lái)，嚴(yán)重降低了糧食市場(chǎng)運(yùn)行效率，并導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的全面持續(xù)扭曲。（1）扭曲儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)。民間和商業(yè)儲(chǔ)備基本廢棄；政府儲(chǔ)備一家獨(dú)大，過(guò)剩的糧食幾乎全部進(jìn)入不考慮成本的政府儲(chǔ)備體系，或者進(jìn)入拿國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)儲(chǔ)備體系；庫(kù)存成本驚人。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心程國(guó)強(qiáng)研究員的估算，玉米庫(kù)存成本分別為收購(gòu)費(fèi)50元/噸，做囤費(fèi)70元/噸，保管費(fèi)92元/噸，資金利息100元/噸。按國(guó)內(nèi)玉米庫(kù)存約為2.5億噸計(jì)算，庫(kù)存成本約630億元（馬肅平，2016）［3］。（2）制約中國(guó)糧食加工業(yè)、畜牧業(yè)的健康發(fā)展，影響中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程。實(shí)行政府定價(jià)為核心特征的“托市”收購(gòu)政策后，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)面臨著價(jià)格剛性化、國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛和下游加工業(yè)成本高企等突出問(wèn)題（詹琳、蔣和平，2015）［10］。玉米臨儲(chǔ)政策導(dǎo)致原料成本提升，加上市場(chǎng)需求的抑制，東北玉米深加工企業(yè)的開工率嚴(yán)重不足——開工率僅60％～65％（馬肅平，2016）［3］。2015年下半年，在停產(chǎn)半年后，亞洲最大的玉米深加工企業(yè)大成生化科技集團(tuán)有限公司瀕臨破產(chǎn)而被吉林省政府接管。而過(guò)高的飼料糧成本也是中國(guó)肉、蛋、奶價(jià)格全面大幅超過(guò)國(guó)際價(jià)格的基本原因（因?yàn)椤跋胍饽痰?，全靠玉米換”）。較高的食品價(jià)格又直接導(dǎo)致了城市生活成本居高不下，導(dǎo)致工業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力成本高企，從而在客觀上阻礙了中國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程。另外，行政化的運(yùn)作，尤其是脫離市場(chǎng)實(shí)際的行政性定價(jià)，也在客觀上惡化了生態(tài)環(huán)境——化肥、化學(xué)農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用量仍呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)面源污染有增無(wú)減。

2.對(duì)糧食供求形勢(shì)過(guò)分緊張與泛政治化導(dǎo)致自我封閉化。分析糧食問(wèn)題時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者的確不太重視政治因素。這或許與他們對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)看法更為樂(lè)觀有關(guān)。但作為決策者或許不得不更冷靜謹(jǐn)慎地分析和處理問(wèn)題（徐振宇，2001）［8］。糧食不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而應(yīng)該是政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題（鄭風(fēng)田，2013）［11］。但長(zhǎng)期對(duì)糧食供求形勢(shì)過(guò)分緊張，甚至將包括糧食價(jià)格在內(nèi)的糧食問(wèn)題過(guò)度泛政治化，不尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不考慮經(jīng)濟(jì)成本，主動(dòng)搞自我封閉（除大豆這種并非真正糧食作物的作物外，我國(guó)糧食市場(chǎng)在很大程度上是自我封閉的），一味夸大國(guó)際政治因素和糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)（有學(xué)者將之形象地概括為“恐糧癥”），則大可不必。實(shí)際上，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)已通過(guò)提高糧食生產(chǎn)能力和增加糧食儲(chǔ)備等措施，大幅降低了糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。在歷史上，針對(duì)大國(guó)的糧食出口禁運(yùn)基本都以失敗告終，中國(guó)未來(lái)面臨大規(guī)模糧食出口禁運(yùn)的可能性不大。未來(lái)國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境的演變趨勢(shì)會(huì)進(jìn)一步降低這類事件的發(fā)生概率，糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)不足以成為制約有關(guān)政策調(diào)整的決定性因素（盧鋒，1998）［12］。世界糧食市場(chǎng)已多極化，一國(guó)對(duì)他國(guó)的禁運(yùn)無(wú)濟(jì)于事，而自身卻實(shí)實(shí)在在會(huì)受到嚴(yán)重傷害。與當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)相比較，中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)都更穩(wěn)定，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的保障程度和自給率更高，必要時(shí)增加糧食生產(chǎn)的潛力更大，外匯收入和儲(chǔ)備也更多、更穩(wěn)定，更沒(méi)有必要擔(dān)心遭受糧食禁運(yùn)。同時(shí)，美國(guó)外貿(mào)長(zhǎng)期入超，十分依賴農(nóng)產(chǎn)品出口的收入來(lái)平衡外貿(mào)赤字，農(nóng)場(chǎng)主集團(tuán)的勢(shì)力有增無(wú)減，加上對(duì)蘇聯(lián)糧食禁運(yùn)失敗的教訓(xùn)，今后再實(shí)施糧食禁運(yùn)的可能性幾乎不存在（朱晶，2000）［5］。

3.過(guò)度強(qiáng)調(diào)糧食總產(chǎn)量而忽視糧食結(jié)構(gòu)，加劇了糧食過(guò)剩。在很大程度上受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，糧食產(chǎn)量被認(rèn)為是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最重要的政績(jī)。在糧食問(wèn)題上，長(zhǎng)期存在“重總量輕結(jié)構(gòu)”“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的不良傾向。在政策取向方面，長(zhǎng)期過(guò)度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)量，主基調(diào)一直都是“大力發(fā)展生產(chǎn)”“確保供給”或“保障生產(chǎn)能力”。正如汪蘇、陳錫文（2016）［13］在反思中國(guó)農(nóng)業(yè)政策時(shí)指出的，由于中國(guó)糧食被認(rèn)為長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，導(dǎo)致片面追求糧食增產(chǎn)。然而，近年來(lái)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)尤其是糧食市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生微妙變化——國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品需求方（包括最終消費(fèi)者和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)）的需求結(jié)構(gòu)正在迅速發(fā)生變化，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)、專用和特種農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增長(zhǎng)。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，“優(yōu)質(zhì)品種”基本是單產(chǎn)高品種的代名詞。實(shí)踐證明，高產(chǎn)的糧食品種往往品質(zhì)不高，推廣這些品種，雖顯著增加了糧食的供給量，但是容易造成農(nóng)民增產(chǎn)不增收，成為糧食部門和農(nóng)發(fā)行的負(fù)擔(dān)，以及加工業(yè)的累贅。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種觀念影響了糧食價(jià)格市場(chǎng)化取向的改革步伐和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并加劇了糧食過(guò)剩。

（二）導(dǎo)致糧食價(jià)格改革觀念固化的主要因素

中國(guó)以政府定價(jià)（在結(jié)果上表現(xiàn)為價(jià)格的持續(xù)穩(wěn)步上漲）為核心的糧食價(jià)格形成機(jī)制，并非沒(méi)有先例。歐洲、日本以及一些發(fā)展中國(guó)家都曾出現(xiàn)過(guò)類似情形。在包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的幾乎所有國(guó)家，政府都是要對(duì)包括糧食在內(nèi)的大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的，差異僅在于干預(yù)程度與干預(yù)方式（Roningen&Dixit，1989）［14］。在影響糧食政策的因素中，觀念的影響不容忽視。對(duì)于中國(guó)而言，高層已經(jīng)明確了的市場(chǎng)化的糧食價(jià)格形成機(jī)制，卻向逆市場(chǎng)化的方向演化，并最終以政府定價(jià)為核心，顯然受到了前文提及的各種觀念的重大影響。然而，我們還需要進(jìn)一步探究，是哪些主要因素導(dǎo)致了導(dǎo)致以上觀念以及相應(yīng)的價(jià)格形成機(jī)制的固化。

1.靜態(tài)化思維影響關(guān)鍵判斷。所謂靜態(tài)化思維，就是過(guò)于強(qiáng)調(diào)耕地對(duì)于糧食安全的重要性，而忽略了科技在中長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)糧食增產(chǎn)的重大貢獻(xiàn)和全球范圍內(nèi)還有大量閑置土地沒(méi)有利用的事實(shí)，死守耕地“紅線”和過(guò)高的糧食自給率。有一種特別有影響的意見(jiàn)認(rèn)為，進(jìn)口糧食對(duì)于中國(guó)而言靠不住的主要理由是，中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，而糧食市場(chǎng)的國(guó)際糧食貿(mào)易量?jī)H有2.5億噸左右，如果中國(guó)大量進(jìn)口糧食，就有可能引發(fā)國(guó)外糧食供給方大幅度提高價(jià)格。這種似是而非的看法過(guò)于強(qiáng)調(diào)現(xiàn)貨，忽視了國(guó)際貿(mào)易中訂單和期貨市場(chǎng)的重要作用。在短期內(nèi)，糧食的國(guó)際貿(mào)易量主要受短期需求量的影響，但在中長(zhǎng)期內(nèi)，則受到中長(zhǎng)期需求量的影響。如果中國(guó)在長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)國(guó)外的農(nóng)產(chǎn)品有大量的穩(wěn)定需求，澳洲、南美洲、北美洲等土地資源極其豐裕的國(guó)家，就會(huì)有大量原本閑置或拋荒的土地用來(lái)種植糧食，從而必然會(huì)有更高的產(chǎn)量和更大的國(guó)際貿(mào)易量。其實(shí)，在工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的中國(guó)，應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出的“藏糧于技”以及“藏糧于地”戰(zhàn)略，尤其是對(duì)全球范圍內(nèi)的資源和市場(chǎng)，盡可能加以利用——糧食問(wèn)題沒(méi)必要太特殊化，從國(guó)外進(jìn)口更多的糧食尤其是飼料糧并沒(méi)有什么不妥。從長(zhǎng)期和動(dòng)態(tài)的視角看，中國(guó)的糧食供求形勢(shì)有樂(lè)觀的理由。一來(lái)中國(guó)的人口增速持續(xù)放緩；二來(lái)作為全球經(jīng)濟(jì)再平衡的重要方面和重要手段，中美間日益增長(zhǎng)的貿(mào)易逆差可以通過(guò)大量采購(gòu)美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品（當(dāng)然也包括糧食）盡量予以平衡；三來(lái)基于生態(tài)與環(huán)境可持續(xù)性，完全堅(jiān)持自給自足不可能保障當(dāng)前的糧食消費(fèi)水平。

2.大國(guó)國(guó)情尤其是歷史記憶對(duì)相關(guān)觀念的演化與糧食政策的選擇有微妙影響。中國(guó)是一個(gè)曾多次遭受過(guò)饑荒的國(guó)家，因饑荒的惡化而導(dǎo)致“易子而食”“人相食”的事件，史不絕書，《史記》《資治通鑒》《明史》等都有詳細(xì)記載。1959—1961年連續(xù)三年的“困難時(shí)期”，據(jù)說(shuō)源于嚴(yán)重的“自然災(zāi)害”所導(dǎo)致的糧食劇烈減產(chǎn)，而確保足夠數(shù)量的耕地用于糧食生產(chǎn)以及確保糧食產(chǎn)能，一直以來(lái)就被認(rèn)為是保障糧食安全最基本的措施。因此，更多地采用行政性措施增加產(chǎn)量以最大限度地追求自給自足，就成為理所當(dāng)然的選擇。正如汪蘇、陳錫文（2016）［13］在總結(jié)前些年農(nóng)業(yè)政策時(shí)所指出的，“糧食也是商品?，F(xiàn)在回過(guò)頭想，我們?cè)诩Z食生產(chǎn)上的胸懷和眼光還不夠，沒(méi)有放到全球視野考量?！?/p>

3.對(duì)糧食供求形勢(shì)的慣性判斷也是重要因素。在對(duì)糧食市場(chǎng)真實(shí)狀況缺乏有效判斷的情況下，政府糧食儲(chǔ)備及調(diào)控可能會(huì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格信息的傳遞效應(yīng)，導(dǎo)致糧食價(jià)格發(fā)生劇烈波動(dòng)的可能性增加（鐘甫寧，2011）［15］。在市場(chǎng)被政府操控的情況下，決策部門難以對(duì)糧食市場(chǎng)的真實(shí)供求狀況有準(zhǔn)確判斷。③我國(guó)歷史上曾出現(xiàn)嚴(yán)重饑荒，加上多次出現(xiàn)糧價(jià)暴漲，在慣性思維下，“農(nóng)產(chǎn)品的供求總體偏緊”幾乎是毋庸置疑的定論。④對(duì)20世紀(jì)60年代初行政干預(yù)失誤導(dǎo)致的饑荒災(zāi)難的記憶，并未使人們對(duì)過(guò)分行政干預(yù)形成應(yīng)有的審慎態(tài)度，反而成為恐懼市場(chǎng)機(jī)制并在糧食問(wèn)題上采取過(guò)多不必要行政干預(yù)政策的心理支持因素（盧鋒，2002）［1］。即便是在當(dāng)前明顯供過(guò)于求的背景下，國(guó)內(nèi)仍然有學(xué)者不愿承認(rèn)中國(guó)糧食過(guò)剩，堅(jiān)持認(rèn)定中國(guó)糧食存在巨大需求缺口，具體表現(xiàn)為功能性缺口、質(zhì)量性缺口、增長(zhǎng)速度缺口和結(jié)構(gòu)性缺口（朱信凱、夏薇，2015）［16］。然而，只要基于開放視角就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)市場(chǎng)的糧食供給，顯然不僅來(lái)自國(guó)內(nèi)供給，進(jìn)口糧食在客觀上也會(huì)形成“供給”——而且按照目前的外貿(mào)規(guī)則，國(guó)內(nèi)糧食根本也難以抗衡廉價(jià)的進(jìn)口糧食（尤其是谷物的替代作物）。

4.前期的成功經(jīng)驗(yàn)影響了后來(lái)的判斷。加入WTO以后，中國(guó)所有產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)）的全球化程度進(jìn)一步加深。由于國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本一度顯著低于國(guó)外，加上關(guān)稅與配額的保護(hù)，以及2004年和2006年國(guó)家先后啟動(dòng)稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，在2007年前后國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品暴漲暴跌之際，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)受了“考驗(yàn)”，糧食價(jià)格未出現(xiàn)暴漲暴跌，反而在國(guó)家的控制下出現(xiàn)緩慢上漲行情，這在很大程度上增強(qiáng)了中國(guó)決策層“隔離”國(guó)際影響的決心。當(dāng)2008年全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)全面進(jìn)入大幅下跌通道后，為增加農(nóng)民收入、保證國(guó)家糧食安全，國(guó)家又果斷啟動(dòng)玉米、大豆和油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。由于慣性和體制的影響，當(dāng)時(shí)的“臨時(shí)儲(chǔ)備”成為“常態(tài)性儲(chǔ)備”。連續(xù)多年的“增產(chǎn)”，庫(kù)存積壓不斷增加，價(jià)格又不斷上調(diào)，這不僅刺激了糧食產(chǎn)量的進(jìn)一步增長(zhǎng)，而國(guó)內(nèi)外價(jià)差的持續(xù)擴(kuò)大又刺激了主糧的進(jìn)口和替代性雜糧的進(jìn)口，最終導(dǎo)致庫(kù)存全面增長(zhǎng)。

三、中國(guó)現(xiàn)行糧食價(jià)格形成機(jī)制的逆市場(chǎng)化演化：體制的制約

不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)糧食流通體制改革（包括糧食價(jià)格體制改革在內(nèi)）存在著一種顯著的不一致，即幾乎每一輪糧食流通體制改革的正式文件都在設(shè)法實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)化”方向的改革——尤其是從2001年以來(lái)，這種趨勢(shì)非常明顯，但在執(zhí)行層面，卻日益演化為逆市場(chǎng)化（最突出的特征就是事實(shí)上的政府定價(jià)）。中央政府明文規(guī)定的“放開市場(chǎng)”與“放開價(jià)格”逐漸演化為“政策市場(chǎng)”，而“托市”也逐漸演化為政府的包攬性收購(gòu)，本來(lái)任務(wù)相對(duì)單一的中儲(chǔ)糧最后也逐漸演化為“小馬拉大車”。如果說(shuō)以上政策是執(zhí)行一段時(shí)間后又逐漸走“回頭路”的話，2013年以來(lái)中央的一些非常重要的政策意見(jiàn)根本就從未貫徹執(zhí)行。如2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，除強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”外，還專門強(qiáng)調(diào)“完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”。2014年中央“1號(hào)文件”（《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》）在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)定價(jià)原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)“完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制”。但直至2015年，稻谷、小麥、玉米等主要糧食的價(jià)格仍基本由政府決定，“注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”等中央精神基本未能貫徹落實(shí)。出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因，除政策制訂者頭腦中揮之不去的觀念的局限性之外，體制的約束不容忽視，主要體現(xiàn)在如下方面。

（一）獨(dú)大且難以監(jiān)控的單一政府儲(chǔ)備主體

1.政府儲(chǔ)備主體的單一化。為保證城市尤其是大城市的糧食供應(yīng)和糧價(jià)穩(wěn)定，中國(guó)政府歷來(lái)重視國(guó)家糧食儲(chǔ)備。伴隨著糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制的全面推行，1954年《關(guān)于糧食征購(gòu)工作的指示》明確規(guī)定，國(guó)家必須儲(chǔ)備用來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒等意外事件發(fā)生的一定數(shù)量的糧食（也被稱為“甲子糧”）。1962年，中共中央《關(guān)于糧食工作的決定》要求建立糧食儲(chǔ)備，不久后又決定建立軍用“506”戰(zhàn)略儲(chǔ)備糧，糧食儲(chǔ)備體系開始兼具“備荒”“備戰(zhàn)”功能。改革開放后，糧食儲(chǔ)備規(guī)模迅速擴(kuò)大，主要由前文提及的“甲子糧”“506”戰(zhàn)略儲(chǔ)備糧和商品庫(kù)存糧（即周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備糧）構(gòu)成。1990年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建設(shè)國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》，決定成立國(guó)家糧食儲(chǔ)備局（國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)國(guó)家糧食儲(chǔ)備的管理工作，初步形成中央、省級(jí)、地縣三級(jí)儲(chǔ)備體系。1995年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于糧食部門深化改革實(shí)行兩條線運(yùn)行的通知》，要求糧食產(chǎn)區(qū)和糧食銷區(qū)分別應(yīng)建立等同于3個(gè)月和6個(gè)月以上糧食銷量的地方儲(chǔ)備。為進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府對(duì)儲(chǔ)備糧的控制與管理，1999年國(guó)家決定建立中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系，將國(guó)家糧食儲(chǔ)備局改為國(guó)家糧食局（主要職能是負(fù)責(zé)國(guó)家糧食宏觀調(diào)控和穩(wěn)定糧食價(jià)格），同時(shí)組建中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司（簡(jiǎn)稱中儲(chǔ)糧），專門負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的收購(gòu)、儲(chǔ)存、調(diào)運(yùn)、銷售，并將三級(jí)儲(chǔ)備糧合并成為中央儲(chǔ)備糧。不久，中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)全部由地方各級(jí)糧食局移交給中儲(chǔ)糧，中儲(chǔ)糧通過(guò)在重點(diǎn)地區(qū)建立地方分公司和上收直屬糧庫(kù)的方式，建立了以政府儲(chǔ)備為主體的“垂直管理”體系（王騰騰、李強(qiáng)，2015）［17］。2003年國(guó)務(wù)院頒布《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，對(duì)中央儲(chǔ)備糧的計(jì)劃、儲(chǔ)存和動(dòng)用等各環(huán)節(jié)均做了全面規(guī)定，通過(guò)行政法規(guī)確立了中儲(chǔ)糧在國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系中的支柱地位。雖然從2004年中國(guó)政府就放開了對(duì)糧食價(jià)格的控制，但事實(shí)上，糧食價(jià)格日益演化為政府定價(jià)。名義上除中儲(chǔ)糧外的其他市場(chǎng)主體也可參與收儲(chǔ)，但一方面其他主體的收儲(chǔ)不享受國(guó)家補(bǔ)貼，另一方面原糧收購(gòu)價(jià)格日益脫離市場(chǎng)價(jià)格，兩方面共同作用的結(jié)果，就是在事實(shí)上形成了中儲(chǔ)糧“獨(dú)大”的格局。

近年來(lái)，由于國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大變化，“托市”收購(gòu)價(jià)格總體上呈不斷上升態(tài)勢(shì)，并開始顯著高于不斷下降的國(guó)際價(jià)格，農(nóng)戶儲(chǔ)備、企業(yè)商業(yè)性儲(chǔ)備等社會(huì)儲(chǔ)備不斷縮減，導(dǎo)致國(guó)家儲(chǔ)備體系（主要由中央政府組建的中儲(chǔ)糧和地方政府建立的國(guó)家儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)組成）持續(xù)膨脹（官方的說(shuō)法是，“國(guó)家政策性收儲(chǔ)成為解決農(nóng)民賣糧需求的主渠道”），并在事實(shí)上壟斷了糧食收儲(chǔ)市場(chǎng)——2013年政策性收購(gòu)8 326萬(wàn)噸，2014年達(dá)1.25億噸，2015年創(chuàng)下1.8億噸的“天量”，每年的增速近50％（李慧，2016）［18］，出現(xiàn)向計(jì)劃體制復(fù)歸的強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)。從某種意義上而言，是體制的激勵(lì)與國(guó)內(nèi)外價(jià)差的持續(xù)擴(kuò)大共同造成了中儲(chǔ)糧“小馬拉大車”的局面。這種對(duì)中儲(chǔ)糧最初定位的偏離，是政策設(shè)計(jì)者一開始所沒(méi)有想到的，尤其是沒(méi)有想到主要糧食品種的國(guó)內(nèi)外價(jià)差會(huì)在如此短的時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大得如此明顯。

2.儲(chǔ)備主體的目標(biāo)偏離。中儲(chǔ)糧本來(lái)是作為儲(chǔ)備主體組建的，卻被多重目標(biāo)所困擾。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)糧食儲(chǔ)備制度的目標(biāo)被歸結(jié)為維護(hù)國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定等“三個(gè)維護(hù)”和“兩個(gè)確?！保ù_保糧食數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好，確保在國(guó)家需要的時(shí)候調(diào)得動(dòng)、用得上）。多重目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)，一方面，容易導(dǎo)致目標(biāo)失焦；另一方面，由于基本壟斷了糧食收儲(chǔ)市場(chǎng)，也事實(shí)上從事著“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的兼職逐利行為（鄭風(fēng)田，2013）［11］，如通過(guò)進(jìn)入糧油加工貿(mào)易搞所謂“全產(chǎn)業(yè)鏈”經(jīng)營(yíng)。這種行為顯失公平——中儲(chǔ)糧可以借助中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的低息資金收糧，并在關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)坐擁優(yōu)質(zhì)的國(guó)家糧倉(cāng)，從事糧油加工貿(mào)易，這顯然是與其他從事糧油加工的企業(yè)爭(zhēng)利，不利于營(yíng)造公平的營(yíng)商環(huán)境，也會(huì)影響自身本職工作（即中央儲(chǔ)備糧的收購(gòu)、儲(chǔ)存、調(diào)運(yùn)、銷售）的履行。實(shí)際上，處于壟斷地位的中儲(chǔ)糧大量收購(gòu)大豆、油菜籽，使其市場(chǎng)流通量減少，在一定程度上刺激其大量進(jìn)口，反而導(dǎo)致市場(chǎng)更加動(dòng)蕩，客觀上影響了國(guó)家通過(guò)臨時(shí)收儲(chǔ)保護(hù)國(guó)產(chǎn)大豆、油菜籽的效果。另外，中儲(chǔ)糧投資的糧油加工企業(yè)多半運(yùn)營(yíng)情況較差。據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)中儲(chǔ)糧的正式審計(jì)意見(jiàn)，2008—2013年，中儲(chǔ)糧總公司先后直接投資和批復(fù)下屬單位投資成立了40家米面加工企業(yè)，截至2013年年底，這些企業(yè)中僅有19家仍在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（其中3家已資不抵債），其余21家已停產(chǎn)、對(duì)外租賃或處于閑置狀態(tài)。［19］

3.儲(chǔ)備主體難以被有效監(jiān)控。中儲(chǔ)糧難以被有效監(jiān)控，主要源于其治理結(jié)構(gòu)不合理。從內(nèi)部約束看，中儲(chǔ)糧作為糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)的壟斷者，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境，加上產(chǎn)權(quán)不夠清晰（入庫(kù)成本等均由財(cái)政部門負(fù)責(zé)核定，缺少預(yù)算硬約束），也缺乏任何降低成本的動(dòng)力。從外部監(jiān)督看，中儲(chǔ)糧實(shí)行的是看似嚴(yán)格的垂直管理，各級(jí)地方政府“應(yīng)當(dāng)支持本行政區(qū)域內(nèi)的承儲(chǔ)企業(yè)做好中央儲(chǔ)備糧的安全管理工作”，國(guó)家糧食儲(chǔ)備局和財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)中儲(chǔ)糧進(jìn)行監(jiān)督。但是，國(guó)家糧食儲(chǔ)備局與中儲(chǔ)糧同屬副部級(jí)，監(jiān)督勉為其難；財(cái)政部的行政級(jí)別雖然高于中儲(chǔ)糧，但也難以對(duì)其進(jìn)行日常監(jiān)督。當(dāng)審計(jì)部門與檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)，往往已造成嚴(yán)重?fù)p失（孫興杰，2013）［20］。

總之，中儲(chǔ)糧的決策權(quán)雖然非常有限，但由于內(nèi)部約束和外部監(jiān)督的雙重缺失，在日常經(jīng)營(yíng)中幾乎是獨(dú)立王國(guó)，出現(xiàn)中儲(chǔ)糧河南分公司的“窩案”，出現(xiàn)林甸直屬庫(kù)火災(zāi)，出現(xiàn)“轉(zhuǎn)圈糧”以及虛構(gòu)糧食庫(kù)存等情況，以及國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示的虧庫(kù)、質(zhì)價(jià)不符、摻雜使假、財(cái)務(wù)混亂等問(wèn)題，都不足為奇。比如，中儲(chǔ)糧從糧食收儲(chǔ)中獲得的“收益”主要包括收購(gòu)手續(xù)費(fèi)、報(bào)關(guān)費(fèi)、陳糧輪換銷售手續(xù)費(fèi)以及差價(jià)補(bǔ)貼等，這會(huì)使其盡可能多收糧食，多儲(chǔ)存糧食。一些糧庫(kù)為牟利不愿糧食出庫(kù)（其重要原因是出庫(kù)之后就不再享受儲(chǔ)備補(bǔ)貼）。為獲得盡可能多的收購(gòu)和存儲(chǔ)補(bǔ)貼，中儲(chǔ)糧大量收購(gòu)糧食，甚至出現(xiàn)已陳化四年以上的糧食仍沒(méi)有賣完的情況（僵化的價(jià)格加劇了這一情況）。被廣為詬病的“轉(zhuǎn)圈糧”，也源于監(jiān)管的疏漏。按規(guī)定，陳糧需要輪換，有些糧庫(kù)就與糧食收購(gòu)企業(yè)約定，由糧商辦理陳糧收購(gòu)手續(xù)，然后再偽造新糧的收購(gòu)手續(xù)，這樣，雖然在法律和手續(xù)上糧食已經(jīng)輪換，但是陳糧依然在糧庫(kù)里。這一操作能為糧庫(kù)帶來(lái)每噸幾百元的收入。據(jù)河南省檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，中儲(chǔ)糧河南分公司的51個(gè)直屬庫(kù)中有35個(gè)存在“轉(zhuǎn)圈糧”，騙取國(guó)家糧食資金7億元（孫興杰，2013）［20］。另外，大量農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)，超出庫(kù)容。比如，中儲(chǔ)糧林甸直屬庫(kù)滿負(fù)荷容量在7萬(wàn)噸左右，據(jù)說(shuō)實(shí)際裝了15萬(wàn)噸糧食（孫興杰，2013）［20］，很多糧食處于露天狀態(tài)，成為引發(fā)林甸直屬庫(kù)火災(zāi)的重要原因。

（二）疊床架屋的涉糧行政管理體制

無(wú)論是出于主動(dòng)還是被動(dòng)，中儲(chǔ)糧都最終主導(dǎo)了被徹底行政化的糧食“市場(chǎng)”，并控制了絕大多數(shù)糧源，市場(chǎng)等于基本被廢掉。雖然糧食收儲(chǔ)的實(shí)施主體僅此一家，但對(duì)糧食收儲(chǔ)有發(fā)言權(quán)的行政部門卻有多家。從《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》的規(guī)定看，中儲(chǔ)糧雖有總公司和分公司兩級(jí)法人，但在糧食存儲(chǔ)計(jì)劃、貸款資金、存儲(chǔ)管理以及動(dòng)用調(diào)撥等方面，中儲(chǔ)糧均沒(méi)有決定權(quán)，分別需要會(huì)同發(fā)展改革部門、財(cái)政部門以及糧食行政管理部門共同商定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。具體而言，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生產(chǎn)；國(guó)家糧食局為同級(jí)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司和財(cái)政部共同負(fù)責(zé)價(jià)格與存儲(chǔ)計(jì)劃的制定，財(cái)政部還負(fù)責(zé)補(bǔ)貼資金的調(diào)撥，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)管理收購(gòu)資金，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司還負(fù)責(zé)管理國(guó)家糧食儲(chǔ)備并指導(dǎo)監(jiān)督國(guó)家訂貨、儲(chǔ)備、輪換和投放，擬訂糧食、棉花、食糖等重要商品國(guó)家儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)規(guī)劃等⑤；中儲(chǔ)糧僅作為代理人負(fù)責(zé)“托市”收購(gòu)；最終決策權(quán)在國(guó)務(wù)院。但是，這種多部門共同管理的結(jié)果是，不出問(wèn)題，誰(shuí)也不管；一出問(wèn)題，誰(shuí)也不愿管，而且也無(wú)法真正追責(zé)。另外，在疊床架屋的涉糧行政管理體制下，重要政策研究?jī)?chǔ)備不足也往往是常態(tài)化的，很難實(shí)現(xiàn)提前應(yīng)對(duì)，比如“價(jià)補(bǔ)分離”政策的具體實(shí)施方案，至今未能順利出臺(tái)，一直處于拖延之中。實(shí)際上，近年來(lái)很多涉糧政策往往要拖延到問(wèn)題無(wú)法解決之后才去想辦法彌補(bǔ)，這樣容易貽誤最佳時(shí)機(jī)，同時(shí)由于時(shí)間倉(cāng)促，決策質(zhì)量也難以保證。

四、結(jié)論、討論與政策建議

（一）結(jié)論

回顧進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)的涉糧政策調(diào)整史，不難發(fā)現(xiàn)，每一輪糧食流通體制改革文件基本上都指向市場(chǎng)化，但是，相關(guān)政策要么根本就沒(méi)有執(zhí)行，要么偏離初衷走向逆市場(chǎng)化方向。除了被廣泛討論的各種體制性制約外，一個(gè)非常重要卻被嚴(yán)重忽視的原因，就在于觀念的搖擺與局限——尤其體現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)天然的不信任。市場(chǎng)化取向的糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的最大阻力，或許并非“既得利益者”的阻撓，而是思想和觀念的局限。

很多牽涉甚廣的重大決策背后，是決策者，而決策者必然是有思想、觀念和信仰的。所謂的“既得利益”雖然重要，其影響卻并非方向性的。如果決策者在骨子里信任市場(chǎng)，則改革的大方向是可以朝著市場(chǎng)化堅(jiān)實(shí)邁進(jìn)的。如果決策者在骨子里始終就不太信任市場(chǎng)，且將糧食問(wèn)題特殊化、泛政治化，搞自我封閉化，再加上體制的制約，那么逆市場(chǎng)化就不可避免了。就中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制逆市場(chǎng)化而論，其原因更有可能是由于觀念的局限導(dǎo)致的“無(wú)知”，以及體制的制約導(dǎo)致的“無(wú)奈”，而不太可能是既得利益者的阻擾導(dǎo)致的“無(wú)恥”。

從某種程度上而言，那些似是而非的舊觀念“綁架”了糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化取向的改革步伐。在中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革問(wèn)題上，是典型的“知難行也難”。“知難”主要源于觀念轉(zhuǎn)變的困難；“行難”主要源于體制性制約，以及體制性制約與落伍觀念之間的相互強(qiáng)化。

（二）進(jìn)一步的討論

思想觀念對(duì)于現(xiàn)實(shí)世界的影響往往超出常人之想象。絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都忽視了決策中思想觀念和信仰的作用（諾思，2004）［21］。傳世經(jīng)典《就業(yè)、利息與貨幣通論》中也有一段被頻繁引用的論述，“經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及政治哲學(xué)家之思想，其力量之大，往往出乎常人意料。事實(shí)上統(tǒng)治世界者，就只是這些思想而已?！液艽_信，既得利益之勢(shì)力，未免被人過(guò)分夸大，實(shí)在遠(yuǎn)不如思想之逐漸侵蝕力之大?！欢缧┩硇瑹o(wú)論是好是壞，危險(xiǎn)的倒不是既得權(quán)益，而是思想?！保▌P恩斯，1983）［22］實(shí)際上，諾思與凱恩斯的以上基本觀點(diǎn)，至少可追溯到英國(guó)著名思想家大衛(wèi)·休謨（David Hume）、約翰·穆勒（J.M.Mill）和意大利著名思想家馬志尼（G.Mazzini）。⑥勒龐（2004）［23］也指出，“當(dāng)前所有的政治家都十分清楚，他們執(zhí)政的那些基本觀念中混雜著錯(cuò)誤，然而，由于這些觀念的影響力依然十分強(qiáng)大，他們也不得不根據(jù)自己已經(jīng)不再相信的真理中的原則進(jìn)行統(tǒng)治?！?/p>

（三）政策建議

首先，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)一些似是而非的觀念。領(lǐng)會(huì)和落實(shí)十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制”和“完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”等重要精神，切實(shí)加快糧食價(jià)格形成機(jī)制改革步伐。大幅減少政府對(duì)糧食市場(chǎng)的干預(yù)，更多依靠市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格信號(hào)在糧食生產(chǎn)、流通、加工和消費(fèi)等各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；將糧價(jià)決定權(quán)交給市場(chǎng)，讓價(jià)格反映真實(shí)的供求。

其次，應(yīng)加快調(diào)整涉糧行政管理體制。改革中儲(chǔ)糧，盡快實(shí)現(xiàn)多元化、市場(chǎng)化收儲(chǔ)，并加快糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的組織基礎(chǔ)，盡快實(shí)現(xiàn)一體化決策，改變目前決策主體不明確、決策權(quán)過(guò)于分散與責(zé)權(quán)不清的局面。

最后，應(yīng)加快落實(shí)中央的既定方針，這比出臺(tái)新的改革動(dòng)議更重要。相關(guān)的改革文件已經(jīng)不少，但落實(shí)文件的行動(dòng)遲遲不見(jiàn)。最近是中國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的重要窗口期，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)指明的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”的改革方向，不應(yīng)再以各種借口和理由被無(wú)限期拖延下去，下一步最重要的事情，就是盡快落實(shí)。

（特別感謝中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)高鐵生教授的批評(píng)、指點(diǎn)和啟發(fā)。感謝中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英研究員和北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院方燕教授、孟昌教授、倪國(guó)華副教授、鄧?yán)诓┦康膸椭＃?/p>

注釋：

①對(duì)此，張曙光有一段精彩的評(píng)論：放開價(jià)格、放開經(jīng)營(yíng)，僅為糧食購(gòu)銷體制轉(zhuǎn)入市場(chǎng)軌道創(chuàng)造了必要條件而非充分條件。糧食經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化必須要有獨(dú)立的市場(chǎng)主體和相應(yīng)的市場(chǎng)組織……否則，市場(chǎng)制度就沒(méi)有它的實(shí)際承擔(dān)者，市場(chǎng)活動(dòng)也缺乏它的積極參與者，更無(wú)法產(chǎn)生它們之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)和相互制衡，形成有效的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這樣的市場(chǎng)（如果可以這樣稱呼的話）必然發(fā)生很大的扭曲，產(chǎn)生出種種非市場(chǎng)化的現(xiàn)象?！袊?guó)目前的糧食市場(chǎng)基本上仍然是一種國(guó)有糧食部門獨(dú)家壟斷的結(jié)構(gòu)，一方是強(qiáng)大的國(guó)有糧食部門，一方是分散的農(nóng)戶和廣大的消費(fèi)者。糧食從農(nóng)民的莊稼地走向消費(fèi)者餐桌的過(guò)程，與其說(shuō)是按照市場(chǎng)的邏輯運(yùn)行，不如說(shuō)是按照行政指令行事。在這種情況下，糧食購(gòu)銷和價(jià)格制度變遷過(guò)程的反復(fù)和逆轉(zhuǎn)就是必然和不可避免的了。詳見(jiàn)：張曙光.中國(guó)的糧食市場(chǎng)需要糧商［C］∥張曙光.繁榮的必由之路.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，1999：110-114。

②2001年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》（2001年）要求，主銷區(qū)應(yīng)加快糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革，放開糧食收購(gòu)，糧食價(jià)格由市場(chǎng)供求形成。同月底召開的全國(guó)糧食工作會(huì)議進(jìn)一步確定了放開銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長(zhǎng)負(fù)責(zé)加強(qiáng)調(diào)控的改革思路。2004年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》（2004年）決定，按照有利于糧食生產(chǎn)、種糧農(nóng)民增收、糧食市場(chǎng)穩(wěn)定、國(guó)家糧食安全的原則，全面放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)。詳見(jiàn)：顏波，陳玉中.糧食流通體制改革30年［J］.中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)，2009（3）：18-25。

③2016年3月5日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文先生在反思近年來(lái)農(nóng)業(yè)政策時(shí)指出，中國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格從2013年開始全面高于國(guó)際市場(chǎng)，而國(guó)內(nèi)土地租金、勞動(dòng)力工資等快速上漲，但當(dāng)時(shí)政策制定者對(duì)這些情況不夠敏銳，只是認(rèn)識(shí)到工資提高、租金上漲有利于農(nóng)民增收，糧食“托市”政策和農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整。結(jié)果，“認(rèn)識(shí)晚了，認(rèn)識(shí)遲了”。他認(rèn)為認(rèn)識(shí)滯后是復(fù)雜原因造成的。過(guò)去，由于中國(guó)糧食長(zhǎng)期處于緊平衡，中國(guó)對(duì)糧食的追求片面化——就是增產(chǎn)。雖然糧食“十二連增”的成績(jī)不可否認(rèn)，但片面、失衡的政策也帶來(lái)了尖銳矛盾，比如，以玉米巨量庫(kù)存、大豆供給不足為代表的糧食結(jié)構(gòu)性矛盾。詳見(jiàn)：汪蘇，陳錫文.糧食安全已轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)安全［EB/OL］.［2016--03--16］.http：∥topics.caixin.com/2016--03--10/100918369.html。

④盧鋒發(fā)現(xiàn)，認(rèn)識(shí)偏頗……具有歷史背景和社會(huì)心理方面的原因……可能與改革前制度性糧食短缺和“饑荒記憶”造成的心理狀態(tài)有聯(lián)系。20世紀(jì)50年代末和60年代初……悲劇加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期糧食長(zhǎng)期短缺，影響了不止一代人的記憶和心理，使得我們難以理性理解和評(píng)價(jià)市場(chǎng)性糧食相對(duì)緊缺的真實(shí)經(jīng)濟(jì)含義，使得在糧食問(wèn)題上即便是明顯缺乏依據(jù)的悲觀判斷或預(yù)測(cè)也會(huì)發(fā)生極大影響，并可能導(dǎo)致改革政策轉(zhuǎn)向和行政干預(yù)反彈。詳見(jiàn)：盧鋒.“松時(shí)放，緊時(shí)收”——我國(guó)糧棉流通改革周期性反復(fù)現(xiàn)象研究（1985—2000年）［C］∥張曙光.中國(guó)制度變遷的案例研究（第三集）.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002。

⑤國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司的具體相關(guān)職責(zé)可參見(jiàn)其官方網(wǎng)站。

⑥在休謨看來(lái)，盡管人們?cè)诤艽蟪潭壬鲜苤娴闹?，但是即使是利益本身，以及所有的人類事?wù)，也完全是由意見(jiàn)支配的。詳見(jiàn)：哈耶克.法律、立法與自由（第一卷）［M］.鄧正來(lái)，張守東，李靜冰，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，2000。穆勒指出：“有人總是蔑視思辨哲學(xué)；的確，從表面上來(lái)看，思辨哲學(xué)似乎是距我們?nèi)粘Ｉ詈图磿r(shí)利益極其遙遠(yuǎn)的東西，但是它實(shí)際上卻是這個(gè)地球上對(duì)人們影響最大的東西，而且從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)講，除了它自身必須服從的影響以外，它實(shí)際上超過(guò)了任何其他種類的影響力。”參見(jiàn)：哈耶克.法律、立法與自由（第一卷）［M］.鄧正來(lái)，張守東，李靜冰，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，2000。馬志尼也說(shuō)過(guò)，“觀念支配著世界及其事件?！眳⒁?jiàn)：哈耶克.自由秩序原理［M］.鄧正來(lái)，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997。

［1］盧鋒.“松時(shí)放，緊時(shí)收”——我國(guó)糧棉流通改革周期性反復(fù)現(xiàn)象研究（1985—2000年）［C］∥張曙光.中國(guó)制度變遷的案例研究（第三集）.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：299-342.

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Logic of Anti-Marketization in China's Grain Pricing Mechanism：Idea Limitation and Institutional Constraint

XU Zhenyu1，LI Chaoxian2&LI Chenhua1
（1.School of Government Audit，Nanjing Audit University，Nanjing，Jiangsu 211815，China；2.School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China）

Over the past decade，China's grain pricing mechanism has been increasingly oriented against market，and gradually stereotyped into government pricing as its core.Such anti-marketization pricing mechanism can enhance the grain production and boost farmers'income in a short term.Meanwhile，in a medium and long term it leads to comprehensive distortion in China's grain production，distribution，import，storage，processing，consumption，etc.With the focus on idea and institution perspectives，this paper discusses the inherent logic of anti-marketization in China's grain price mechanism：（1）the idea limitations mainly lie in the distrust in market，too much tension on grain supply and demand，excessive emphasis on grain output，and static thinking，historical memory，inertia judgment and early experience have reinforced the above ideas；（2）the institutional constraints mainly lie in the single government reserve body which is dominant and difficult to monitor and the reduplicated grain-related administrative management system.The anti-marketization in China's grain pricing mechanism is originated from the mutual reinforcement between outdated idea and institutional constraint.Therefore，the reform of China's grain pricing mechanism must change the idea and accelerate the institutional adjustment simultaneously.

grain pricing mechanism；government pricing；anti-marketization；static thinking；closed thinking

F323.7

A

1009--6116（2016）04--0024--09

10.16299/j.1009-6116.2016.04.004

（本文責(zé)編鄧艷）

2016--05--06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“糧食安全目標(biāo)下市場(chǎng)起決定作用的糧食價(jià)格形成機(jī)制研究”（14ZDA034）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視角的家庭農(nóng)場(chǎng)演化機(jī)制研究”（14BJY131）；北京市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才“青年拔尖人才”支持計(jì)劃（2014000026833ZS07）。

徐振宇（1977—），男，湖北公安人，南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院教授，中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)青年分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，博士，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品流通、流通產(chǎn)業(yè)組織；

李朝鮮（1958—），男，四川樂(lè)山人，北京工商大學(xué)副校長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、商業(yè)景氣與價(jià)格波動(dòng)；

李陳華（1973—），男，江西永修人，南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院教授、執(zhí)行副院長(zhǎng)，中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)青年分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，博士，研究方向：流通產(chǎn)業(yè)組織。