高曉娜

摘 要：通過對我國建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化的分析并將其與其他國家進行比較，發(fā)現(xiàn)同國際大都市相比我國同類城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中居住用地比例過低，工業(yè)用地比例偏高。通過構(gòu)建一個兩部門模型進一步討論現(xiàn)行土地結(jié)構(gòu)的成因，模型研究的主要結(jié)論顯示：壟斷土地制度建立后，土地資源的配置向工業(yè)部門傾斜：房地產(chǎn)部門的土地要素投入減少，工業(yè)部門的土地要素投入增加。在壟斷性的土地供應(yīng)制度下，社會福利水平下降，且壟斷程度越高福利損失越大。

關(guān)鍵詞：壟斷土地制度；土地結(jié)構(gòu)；福利損失

文章編號：2095-5960（2016）06-0007-10；中圖分類號：F740；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、問題的提出

2004年3月31日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（簡稱“71號令”）要求各地必須在2004年8月31日前，將經(jīng)營性土地使用權(quán)協(xié)議出讓的歷史遺留問題處理完畢，并在此后全面實施城市經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式，業(yè)界稱之為“831土地大限”。自此，市縣政府成立壟斷收儲機構(gòu)直接掌握城市土地，然后以“招拍掛”的方式協(xié)議出售成為最常見的供地模式，標(biāo)志著壟斷性的土地供給制度正式建立。那么壟斷性土地供給制度對土地結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生什么影響？社會福利又會發(fā)生什么樣的變化呢？

目前國內(nèi)學(xué)者針對壟斷性土地供給制度的研究主要集中在對房地產(chǎn)市場影響的討論上。平新喬和陳敏彥（2004）認(rèn)為政府管制土地供應(yīng)導(dǎo)致房價上漲。[1]周彬（2010）通過構(gòu)造一般均衡模型發(fā)現(xiàn)：“土地財政”必然推動房價上漲，政府具有推高房價的內(nèi)在激勵。[2]任超群、張娟鋒和賈生華（2011）基于35個大中城市數(shù)據(jù)的實證研究得到一個符合直覺的結(jié)論：土地供應(yīng)量對住房供應(yīng)量和房價有長期、穩(wěn)定的影響，限制土地供應(yīng)導(dǎo)致住房供應(yīng)量減少，房價上漲。[3]邵新建等（2012）提出，“招拍掛”的土地出讓方式使得原來多頭、分散供給的城市土地市場逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸刂葡碌膲艛嘈酝恋厥袌觯胤秸ㄟ^控制土地供給量來最大化土地出讓收益，導(dǎo)致土地及房產(chǎn)價格大幅上漲。[4]

政府土地出讓行為的經(jīng)濟學(xué)分析是與本文相關(guān)的另一類文獻(xiàn)。對于政府土地出讓行為，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從“土地財政”和“土地引資”兩個視角來進行分析。

“土地財政”假說主要是指政府通過高地價獲得高額土地出讓金來維持地方財政支出。周飛舟（2006）認(rèn)為地方政府在住宅及商業(yè)用地市場上采取“招拍掛”是由于地方政府的行為模式從分稅制改革前的“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)變到改革后的“經(jīng)營土地”。[5]陶然等（2009）認(rèn)為土地出讓可以給政府帶來直接收入和間接收入，由于制造業(yè)企業(yè)流動性比較高，所以采用成本地價留住企業(yè)以期獲得后續(xù)穩(wěn)定的稅收收入，而服務(wù)業(yè)企業(yè)流動性低可以采用“招拍掛”形式高價出讓土地。[6]李學(xué)文，盧新海（2012）分析發(fā)現(xiàn)地方政府之所以熱衷于土地出讓，并在工業(yè)用地和商住用地出讓上采取差別化策略，根源在于地方政府對土地財政的追求。[7]周飛周（2013）利用省級年度數(shù)據(jù)驗證了分稅制和土地財政之間的關(guān)系。[8]

“土地引資”假說認(rèn)為政府不僅面臨財政激勵，同時也面臨政治激勵，“土地財政”不是理解政府出讓行為的唯一視角。地方政府官員的晉升與其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長水平顯著相關(guān)（張軍，2005）[9]，所以地區(qū)之間地方官員的晉升錦標(biāo)賽自然轉(zhuǎn)化為招商引資的競爭（周黎安，2007）[10]。張莉等（2011）通過實證研究發(fā)現(xiàn)地方政府熱衷于土地出讓的主要動因是“土地引資”而非“土地財政”。[11]

這些研究基本上都忽視了中國現(xiàn)行的特殊土地供給結(jié)構(gòu)，特別需要指出的是，2014年2月22日上海市政府下發(fā)了《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，意見表示：（1）上海市要逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模，對新增建設(shè)用地實行穩(wěn)中有降、逐年遞減的辦法；（2）優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和民生項目用地，有效控制新增工業(yè)用地；（3）有序推進存量建設(shè)用地優(yōu)化利用?！翱卦隽空{(diào)存量”成為今后建設(shè)用地使用的指導(dǎo)思想，在新增建設(shè)用地少增加或者不增加的情況下，要緩解大城市的土地供需矛盾，保障民生需求，只能從盤活現(xiàn)有的低效利用土地方面入手，調(diào)整土地結(jié)構(gòu)是唯一的出路。

與上述兩類文獻(xiàn)不同，本文專注于研究壟斷性的土地供給制度對我國土地結(jié)構(gòu)及社會福利水平的影響。本文的邊際貢獻(xiàn)有以下兩點：（1）本文以土地結(jié)構(gòu)為切入點，討論了壟斷性土地制度的影響，對現(xiàn)有土地結(jié)構(gòu)的合理性做出了分析。大多數(shù)已有文獻(xiàn)主要關(guān)注壟斷性土地制度對于土地價格及房產(chǎn)價格的影響或強調(diào)開發(fā)商市場壟斷對房價的影響；（2）本文系統(tǒng)地討論了壟斷的土地制度對社會福利水平的影響，我們發(fā)現(xiàn)壟斷程度越高，社會福利水平損失也越大。這一結(jié)論為我國土地市場政策的制定提供了理論基礎(chǔ)。

二、我國城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化分析及國際比較

（一）我國城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化分析

城市建設(shè)用地類型主要分為：居住用地、工業(yè)用地、倉儲用地、公共設(shè)施用地、道路廣場用地、綠地等，本文主要集中討論居住用地與工業(yè)供地的相對結(jié)構(gòu)與住宅地價，所以主要列出2002—2012①①2002年5月9日國土資源部出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定指出商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。2002年是土地資源由政府壟斷供應(yīng)的時間節(jié)點。年居住用地比例與工業(yè)用地比例的變化趨勢。從圖1我們可以觀察到，2002—2012年居住用地比例總體保持在30%左右，其中只有兩個年份低于30%，而工業(yè)用地比例總體保持在20%以上。為了能更清楚地看到我國居住用地比例與工業(yè)用地比例的相對變化，我們將居住用地比例與工業(yè)用地比例的比值作為一個指標(biāo)來觀察。從圖2可以看到居住用地與工業(yè)用地比值在2002—2009年呈現(xiàn)下降趨勢，說明：（1）從絕對量來說，居住用地與工業(yè)用地比值過低（參閱后文香港、東京等城市數(shù)據(jù)），居住用地僅為工業(yè)用地的14—15倍；（2）從變化趨勢上來說，居住用地相對比例先降后升且仍處于較低水平。工業(yè)用地比例相對過高，會對經(jīng)濟產(chǎn)生一些負(fù)面影響：（1）在城市土地資源有限的條件下，工業(yè)用地比例過高必然擠占居住用地，造成住房供應(yīng)緊張和房價上漲；（2）低成本的工業(yè)用地導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)對土地的粗放使用，造成土地資源浪費；（3）低成本的工業(yè)用地使得一些低效率的企業(yè)得以存活，加劇一些行業(yè)的產(chǎn)能過剩。

（二）我國特大型城市建設(shè)用地屬性國際比較

本文選取了北京、上海、廣州三個城市來進行國際對比，因為這三個城市與我們所選取的對比樣本性質(zhì)上更為相近，具有較高的可比性。與國際大都市相比，我國城市的用地結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)失衡。一方面，工業(yè)用地比例過高。國際大都市的工業(yè)用地比例一般保持在5%以下，而我國北京、上海和廣州三個城市的工業(yè)用地比例均超過20%，是國際同類水平城市的4倍以上。另一方面，生活用地水平偏低。與紐約、東京等地相比，我國城市的生活用地水平僅占建設(shè)用地50%左右。城市不僅僅是進行工業(yè)生產(chǎn)的地方，更是人們居住生活休閑的場所，生活用地水平過低造成了城市生活質(zhì)量降低，在居住、綠地、交通等生活用地?zé)o法保障的情況下，城市如何創(chuàng)造更美好的生活？北京、上海和廣州的工業(yè)用地比例要高于全國平均工業(yè)用地水平，但是這些城市同時又存在著較一般城市來說更高的住房需求，特大型城市住房市場的土地供需矛盾日益加劇。

通過上文對我國城市建設(shè)用地的統(tǒng)計分析及國際比較，發(fā)現(xiàn)我國的土地供給結(jié)構(gòu)存在一些不合理。我們提出下面的理論模型來分析這種土地供給結(jié)構(gòu)內(nèi)在原因。

三、理論模型

本文效用函數(shù)與生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定以Antras 和Caballero（2007）[13]為基礎(chǔ)，本文的修正包括：第一，增加了政府對兩個部門采取差異化土地價格政策這一假定；第二，放松了兩部門生產(chǎn)技術(shù)相同這一假定。

（一）沒有政府參與的市場均衡

假設(shè)經(jīng)濟中存在兩個生產(chǎn)部門及兩種生產(chǎn)要素（資本K和土地L），其中兩個生產(chǎn)部門分別是：房地產(chǎn)部門和工業(yè)企業(yè)部門。我們假設(shè)部門1為房地產(chǎn)生產(chǎn)部門，部門2為工業(yè)企業(yè)部門。資本K和土地L在兩個部門之間都可以自由流動。

（二）政府壟斷供應(yīng)下的市場均衡

隨著土地收儲制度以及土地“招拍掛”制度的正式確立，政府已經(jīng)成為土地市場中的唯一供給者。地方政府在土地供應(yīng)上不僅面臨財政激勵而且還面臨政治激勵（比如地方的GDP總量及增速都是考核官員的重要指標(biāo)），地方政府官員會對激勵做出理性反應(yīng)，在不同的土地市場上采取不同的供地策略。政府的供地動機包含兩個：土地財政和土地引資，在房地產(chǎn)市場上的土地供給動機為土地財政（周飛舟，2006[7]，2013[8]；陶然，2009；[6]呂煒，2012[14]），而在工業(yè)用地市場上的供地動機為土地引資（周黎安，2007[10]；張莉，2011[11]）。

假設(shè)政府的土地成本為C，主要包括征收土地費用及對土地進行的基建投資。房地產(chǎn)市場及工業(yè)用地市場的土地價格分別用R和δ來表示。由于政府在不同土地市場上的土地政策，均衡條件下的土地價格分別為：R=錯誤！未找到引用源。C>C和δ=C（地方政府之間進行引資競爭）。其中1ρ（0<ρ<1）代表房地產(chǎn)土地市場上政府的價格加成，政府在房地產(chǎn)市場上設(shè)定高地價來創(chuàng)造財政收入，而在工業(yè)用地市場上采用成本地價來盡可能多的吸引投資。我們接下來分析廠商在這種土地價格下如何作出最優(yōu)選擇。

（7）式和（8）式說明在均衡條件下，土地壟斷供應(yīng)造成了兩個市場產(chǎn)品的相對價格發(fā)生變化，較多土地資源分配給部門2，造成部門2（工業(yè)企業(yè)部門）的產(chǎn)品產(chǎn)量過多，價格下降，而部門1（房地產(chǎn)部門）產(chǎn)品產(chǎn)量不足，價格上升。

根據(jù)公式（7）可以直接得到：

命題1：壟斷的土地制度建立后，土地資源的配置發(fā)生了變化：部門1（房地產(chǎn)部門）土地要素投入減少，部門2（工業(yè)企業(yè)部門）土地要素投入增加。

命題1解釋了我國現(xiàn)有土地結(jié)構(gòu)的成因。政府對房地產(chǎn)部門和工業(yè)企業(yè)部門采取差異化的價格政策以及政府在一級土地供應(yīng)市場上的絕對壟斷地位是我國現(xiàn)行土地結(jié)構(gòu)的根本原因。

根據(jù)公式（8）可以直接得到：

命題2：在壟斷性的土地供應(yīng)制度下，城市的房價與地價將保持正相關(guān)關(guān)系，房價會出現(xiàn)顯著提高。

命題2背后的經(jīng)濟學(xué)含義較為直觀。土地供給制度是高房價的一個重要原因，這與以前文獻(xiàn)中所得出的結(jié)論一致（平新喬，2004[1]；邵新建，2012[4]）。以往政府進行房地產(chǎn)市場調(diào)控所采取的政策往往都集中在需求方面，那么我們是不是可以在進行房產(chǎn)調(diào)控的時候更多的關(guān)注土地供給制度呢？

（三）福利水平變化比較

本文采用消費者效用來表示社會福利水平，根據(jù)公式（3）我們可以得到?jīng)]有政府參與時的社會福利水平W：

這說明，在放松兩部門技術(shù)相同這一假定下，政府參與下的市場均衡的福利水平低于沒有政府參與時的市場均衡。關(guān)于福利狀況的分析結(jié)論與上文相同。

四、 結(jié)論及政策建議

本文以土地結(jié)構(gòu)為切入點，討論了壟斷性土地制度的影響，主要得出以下幾個結(jié)論：（1）壟斷土地制度建立后，土地資源的配置向工業(yè)部門傾斜。（2）壟斷性土地制度是高房價的一個重要原因。（3）在壟斷性的土地供應(yīng)制度下，社會福利水平下降，且壟斷程度越高福利損失越大。

針對以上結(jié)論筆者提出如下政策建議：

1.打破土地壟斷格局，建立多頭供應(yīng)機制。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有國有性質(zhì)的土地才能進入土地一級市場，而集體土地只有通過征用之后轉(zhuǎn)化為國有性質(zhì)，才能進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場。因此地方政府是土地出讓過程中的唯一供給者，并擁有壟斷定價權(quán)。為了打破當(dāng)前的一元土地供給模式，必須引入多元土地供給主體?？梢钥紤]農(nóng)村集體建設(shè)用地有序直接入市，農(nóng)地入市可以降低地方政府對一級市場的壟斷程度，緩解當(dāng)前嚴(yán)重的土地供需矛盾。但是政府應(yīng)該強化土地產(chǎn)權(quán)，稅收等方面的立法規(guī)范，以保障農(nóng)村建設(shè)用地有序、規(guī)范入市。

2. 加快工業(yè)用地市場化進程，提高工業(yè)用地效率。與經(jīng)營性用地市場相反，工業(yè)用地長期以來仍然以劃撥和協(xié)議供地為主，使得工業(yè)用地一直處于低價格水平，2010年全國105個城市工業(yè)地價平均水平為629元/平方米，而同期的住宅地價與商業(yè)地價則分別為4244元/平方米和5181元/平方米①①數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局2010年《國土資源統(tǒng)計年鑒》。價格是市場經(jīng)濟中調(diào)節(jié)資源的一種重要信號，由于工業(yè)用地定價很低，使得工業(yè)企業(yè)在土地利用過程中存在土地資源粗放使用、土地單位產(chǎn)出過低等問題。因此，應(yīng)盡快推進工業(yè)用地的市場化進程，以提高工業(yè)企業(yè)的土地使用成本，淘汰一些生產(chǎn)效率低、產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)。這樣不僅提高了工業(yè)用地的使用效率，而且可以釋放出一些土地資源，對緩解當(dāng)前城市土地資源供給緊張有非常重要的作用。

我國正處在城市化進程加速及工業(yè)產(chǎn)能過剩的特殊階段，增加城市住宅供應(yīng)、減少過剩產(chǎn)能是我們的必然選擇，一增一減符合我們國民經(jīng)濟的發(fā)展方向。新中國成立后計劃經(jīng)濟年代形成重生產(chǎn)輕生活的經(jīng)濟發(fā)展指導(dǎo)思想，使得政府在土地資源分配上向工業(yè)用地嚴(yán)重傾斜，造成住房建設(shè)用地以及住房供應(yīng)的巨大缺口，近些年雖有所調(diào)整，但原有工業(yè)用地多、住房用地少的比例失調(diào)格局仍未根本改觀。在下一步的國家經(jīng)濟發(fā)展中，需改變現(xiàn)有的土地供給制度，通過市場力量來調(diào)整工業(yè)與住房用地的比例，以平衡生產(chǎn)與生活消費的比例關(guān)系，提升社會福利水平。

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