黃 鵬

(1. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢430073；2. 廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,廣西桂林541004)

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泛北部灣邊境公共品提供的跨境財(cái)政協(xié)作研究

黃 鵬1，2

(1. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢430073；2. 廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,廣西桂林541004)

傳統(tǒng)公共品供給分析理論中，潛在地假定了公共品存在于一國(guó)國(guó)土范圍之內(nèi)，公共品供給是一項(xiàng)國(guó)內(nèi)的公共財(cái)政議題。由于缺乏邊境公共品的理論分析框架及工具，無形中使邊境公共品供給分析變得困難。邊境公共品供給不足在學(xué)理上可解釋為不存在代表諸國(guó)利益的統(tǒng)一意志主體，進(jìn)而不存在一個(gè)超國(guó)家的公共財(cái)政，因此，跨境財(cái)政協(xié)作成為一種可能的合理選擇。構(gòu)建泛北部灣邊境公共品提供的財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)具體從強(qiáng)化共同發(fā)展、財(cái)政協(xié)調(diào)主體架構(gòu)安排、以基本公共品提供作為主要協(xié)調(diào)內(nèi)容、資金來源設(shè)計(jì)等幾個(gè)方面加以解決。

泛北區(qū)域；區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；邊境經(jīng)濟(jì)；財(cái)政協(xié)作

一般而言，公共品提供通常限于一國(guó)統(tǒng)轄內(nèi)，較少涉及兩(多)國(guó)之間，跨國(guó)事務(wù)的處理則往往由國(guó)際經(jīng)濟(jì)法規(guī)予以安排。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的加深、人類作用于自然與社會(huì)的科技水平的提高，再加上政治文化方面的原因，超越一國(guó)范圍的公共品的提供出現(xiàn)明顯不足，這尤以兩(多)國(guó)之間的邊境地區(qū)為甚。由于沒有妥善的公共安排，邊境區(qū)域往往成為一國(guó)發(fā)展的落后區(qū)、國(guó)際爭(zhēng)端的高發(fā)區(qū)。我國(guó)的陸地邊境分布在9個(gè)省(區(qū))共135個(gè)邊境縣、旗、市、市轄區(qū)，覆蓋國(guó)土面積193萬平方公里，總?cè)丝谶_(dá)2 200萬人。[1]邊境地區(qū)具有獨(dú)特的戰(zhàn)略位置，實(shí)施跨境財(cái)政協(xié)調(diào)，加強(qiáng)邊境地區(qū)公共品提供，對(duì)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有重要的社會(huì)意義。

一、邊境與邊境公共品的提供

邊境有兩種含義，即邊界(border)和邊疆(frontier)。[2]邊界包含空間和領(lǐng)土歸屬的含義，即兩個(gè)或數(shù)個(gè)毗鄰國(guó)家在地表上的界限；邊疆是指位于核心地區(qū)外尚未開發(fā)的外圍地區(qū)。由于人類科技水平的提升、改造自然能力的加強(qiáng)，邊境區(qū)域得到了廣泛開拓與發(fā)展，完全意義上的未開發(fā)邊境地區(qū)幾盡消失，但是，欠開發(fā)或者難開發(fā)仍是邊境區(qū)域的重要特征。瑞士區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉提認(rèn)為：“對(duì)邊境區(qū)可從兩個(gè)方面認(rèn)識(shí)，邊境區(qū)可以是橫跨邊界的地區(qū)，也可以指邊緣地區(qū)”[3]。

公共品的非競(jìng)爭(zhēng)、非排他屬性會(huì)因市場(chǎng)失靈而供給不足，若這種屬性僅作用于一國(guó)國(guó)土內(nèi)，通過財(cái)政的適當(dāng)安排可以克服其供給不足的難題，該國(guó)政府成為公共品的供給主體。但是，這種屬性作用區(qū)域超越國(guó)界時(shí)，跨境公共品提供主體缺失了，沒有一個(gè)統(tǒng)一的意志主體來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈并提供公共品，這往往造成了一國(guó)中原腹地與邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面發(fā)展的差距。更不利的是，各邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性還極易引發(fā)兩國(guó)邊境居民的矛盾，甚至演變?yōu)閲?guó)家間的沖突。實(shí)質(zhì)上，國(guó)際協(xié)調(diào)就像維持市場(chǎng)活動(dòng)秩序一樣，其本身就是一種公共品。公共品理論雖未認(rèn)定公共品只能在一國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)提供，但是，因沒有一個(gè)代表諸國(guó)利益的統(tǒng)一意志主體，更不會(huì)存在一個(gè)超國(guó)家的公共財(cái)政，公共品被限定在一國(guó)之內(nèi)。當(dāng)公共品分布在邊境兩邊，具有了跨境效應(yīng)時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重供給不足甚至根本無法供給的情況。同時(shí)，公共品在邊境地區(qū)的供給不足帶來了邊境發(fā)展的不樂觀預(yù)期，這又加劇了供給不足的狀況，形成了相互作用的惡性循環(huán)。泛北次區(qū)域內(nèi)的邊境包括邊疆與邊界的兩重意味，簡(jiǎn)單地說，一是構(gòu)成國(guó)界線，二是欠發(fā)展。所以，泛北邊境區(qū)就是由兩(多)個(gè)毗鄰國(guó)這所構(gòu)成的邊界落后區(qū)域，落后的集中表現(xiàn)是公共品的供給不足。

二、泛北部灣區(qū)域跨境公共品供給現(xiàn)狀與訴求

泛北部灣通常被認(rèn)為是以北部灣為基點(diǎn)，向南面延伸，涵蓋了南海及周邊東盟國(guó)家，陸域面積達(dá)383萬平方公里的區(qū)域。形成共識(shí)的地域范圍有：越南、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、文萊、菲律賓、泰國(guó)7個(gè)東南亞國(guó)家以及我國(guó)的廣西壯族自治區(qū)、云南省等地區(qū)。區(qū)域之間的運(yùn)輸以陸地交通更為快捷，內(nèi)陸邊境地帶成為經(jīng)濟(jì)往來的橋頭堡。隨著泛北區(qū)域內(nèi)投資和貿(mào)易一體化加深，邊境公共品的提供進(jìn)入日程。邊境公共品的提供合作應(yīng)在不損害國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的前提下，有選擇地加大某些公共品的提供，著力推動(dòng)邊境雙方生產(chǎn)要素和資源稟賦的快速流動(dòng)，強(qiáng)化邊境地區(qū)認(rèn)同感，提高邊境地區(qū)人群的跨邊界融合。

(一)邊民互市區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)

邊民互市貿(mào)易是我國(guó)沿邊地區(qū)對(duì)外貿(mào)易的重要組成，分布在全國(guó)九個(gè)邊境省區(qū)。邊民互市區(qū)域市場(chǎng)承載著邊民的生產(chǎn)、生活，構(gòu)成了邊民的“衣食之基”。2008年國(guó)家提高邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品免稅限額后，邊境地區(qū)政府發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的意識(shí)強(qiáng)烈，形成“政府引導(dǎo)、邊民參與”的局面，各地互市貿(mào)易的熱情日趨高漲，互市貿(mào)易進(jìn)出口快速增長(zhǎng)，邊境地區(qū)地方政府逐步將沿邊地區(qū)互市貿(mào)易作為其主要財(cái)政來源和支柱。更有利的是，政府對(duì)口岸公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)了互市點(diǎn)和口岸倉(cāng)儲(chǔ)、物流、旅館、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大部分邊民的就業(yè)問題因此得到有效解決，邊民的生產(chǎn)生活條件得以改善。以廣西邊民貿(mào)易互市為例，在2013年廣西的26個(gè)邊民互市貿(mào)易點(diǎn)的互市貿(mào)易進(jìn)出口總值為227.51億元人民幣，較2012年同期增長(zhǎng)94.34%；2014年頭5個(gè)月，進(jìn)出口總值達(dá)88億元人民幣，較2013年同期增長(zhǎng)27.5%，占同期廣西邊境貿(mào)易(包括邊境小額貿(mào)易與邊民互市貿(mào)易)總值的19.8%。隨著“一帶一路”建設(shè)和中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版的推出，泛北區(qū)域的邊貿(mào)互市區(qū)域的功能定位、政策需求、運(yùn)作模式相應(yīng)作出調(diào)整，只有泛北區(qū)域內(nèi)各國(guó)積極參與共建互市區(qū)域，軟硬件雙管齊下提升互市區(qū)域的綜合服務(wù)功能，才能從根本上改變?cè)瓉矸忾]落后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。

(二)邊境區(qū)域物流通道建設(shè)

通道經(jīng)濟(jì)是我國(guó)實(shí)施積極周邊國(guó)家戰(zhàn)略的一部分，建設(shè)鐵路、公路和邊境檢查等邊境口岸設(shè)施，以求形成物流暢通、經(jīng)濟(jì)開放、邊境地區(qū)穩(wěn)定的局面。通道經(jīng)濟(jì)主要指在政治敏感但不具備城鎮(zhèn)發(fā)展自然條件的邊境地區(qū)，利用邊界的屏障功能，發(fā)揮其運(yùn)輸、交易成本節(jié)約的功能。[4]從邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐來看，物流建設(shè)的力度影響了邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。邊境經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要充分利用通道經(jīng)濟(jì)，泛北邊境區(qū)域有望實(shí)現(xiàn)這一前景。物流業(yè)首先要在交通設(shè)施建設(shè)上著手，形成陸路、水路順暢的綜合立體物流網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，讓產(chǎn)品更迅捷地運(yùn)往內(nèi)地、周邊國(guó)家或其他國(guó)家市場(chǎng)。顯然，實(shí)施物流通道策略的內(nèi)在動(dòng)因是物流能夠給相關(guān)合作國(guó)家?guī)碇苯永妫苡行黄坪献鹘┚?，有助于建立與加強(qiáng)雙邊合作機(jī)制。實(shí)施大物流通道策略可以拉近腹地支撐地和口岸的空間距離。物流通道公共品的性質(zhì)不僅直接表現(xiàn)在邊境兩岸，具有“局部”特征，而且，隨著通道向各國(guó)腹地的輻射與吸納能力的加強(qiáng)，其公共性還會(huì)得到進(jìn)一步放大。物流一方面通過邊境管道進(jìn)出邊境兩岸，同時(shí)，也會(huì)有一部分進(jìn)入邊境地區(qū)，從而改變地區(qū)內(nèi)原有的產(chǎn)品品類，縮小邊境地區(qū)與內(nèi)陸區(qū)域的差距。另外，物流通道建設(shè)不僅意味著物資流經(jīng)邊境區(qū)域，更為重要的是還將引起邊境地區(qū)人員的流動(dòng)，帶動(dòng)文化的融合，改變邊民的“邊緣心理狀態(tài)”。

(三)跨境公共江河水資源開發(fā)利用

江河水資源是孕育文明的搖籃，是促進(jìn)流域內(nèi)文明發(fā)展與國(guó)家合作的紐帶。但水資源的開發(fā)利用具有很強(qiáng)的外部性，在河段上游的開發(fā)利用會(huì)直接或間接影響河段下流。如何對(duì)具有公共品性質(zhì)的河流水資源在流域內(nèi)合理安排開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)多方合作共贏，是一個(gè)不得不面對(duì)的國(guó)際難題。中國(guó)的跨國(guó)界河流數(shù)量較多，與周邊國(guó)家之間出現(xiàn)的跨國(guó)界河流問題主要集中在水資源分配與利用開發(fā)、水環(huán)境污染與保護(hù)等方面。表1為中國(guó)在泛北區(qū)域主要的跨國(guó)界河流基本情況。

表1 中國(guó)西南部主要跨國(guó)界河流基本情況

資料來源：《世界知識(shí)地圖冊(cè)》 ，濟(jì)南: 山東省地圖出版社，2009年1月版。

以瀾滄江為例。瀾滄江發(fā)源于我國(guó)青藏高原唐古拉山脈，出境后稱為湄公河，流經(jīng)老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨，于越南胡志明市匯入南海，全長(zhǎng)4 909公里，6 000多萬人共享此河。瀾滄江水資源的利用開發(fā)廣受關(guān)注。中國(guó)對(duì)瀾滄江云南段實(shí)施筑壩發(fā)電開發(fā)計(jì)劃，引發(fā)了其他流域國(guó)對(duì)可能的用水資源安全的關(guān)注；并且，伴隨著中國(guó)在上游的開發(fā)不斷擴(kuò)大規(guī)模，甚至?xí)绊懫渌饔驀?guó)的國(guó)家安全。2010年，中國(guó)西南地區(qū)遭受特大旱情時(shí)，泰國(guó)、越南等下游東南亞國(guó)家也發(fā)生嚴(yán)重旱情。為了和平開發(fā)利用江河公共水資源，中國(guó)早自1992年就開始通過參加由亞開行倡導(dǎo)的大湄公河次區(qū)域合作、東盟—湄公河流域開發(fā)合作等機(jī)制，積極與湄公河委員會(huì)建立了正式對(duì)話關(guān)系。中國(guó)已經(jīng)同意與老撾、緬甸、泰國(guó)合作開發(fā)國(guó)際航道，并就開發(fā)瀾滄江—湄公河水能資源與泰國(guó)等國(guó)家達(dá)成系列合作。[5]盡管如此，各國(guó)對(duì)于江河公共水資源的開發(fā)利用將是一個(gè)長(zhǎng)期的合作過程，需要各方不懈的努力。

(四)邊境旅游資源聯(lián)合開發(fā)

20世紀(jì)70年代后期，國(guó)際地理學(xué)會(huì)(International Geographical Union，IGU)休閑和旅游研究組召開以“邊境與旅游”為主題的會(huì)議，邊境旅游引發(fā)了各國(guó)的廣泛熱議。90年代初，世界形勢(shì)發(fā)生變化，歐洲、北美地區(qū)興起一股邊境旅游研究熱潮，其中就包括邊境旅游的合作開發(fā)。邊境地區(qū)旅游資源的開發(fā)有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是涉及主權(quán)合作，二是關(guān)乎生態(tài)共同維護(hù)，這使得單獨(dú)開發(fā)邊境旅游資源困難重重。從邊境兩邊開展旅游資源聯(lián)合開發(fā)具有更多便捷性。邊境兩邊氣候基本相同，地質(zhì)條件、土壤植被地貌特征相近，在地域上是一個(gè)整體；并且，跨境而居的民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相當(dāng)，有共同的語(yǔ)言、文字和宗教信仰，甚至連生產(chǎn)方式和生活方式都基本相似。因此，邊境旅游資源雖分屬不同國(guó)家，但本質(zhì)上具有整體連續(xù)性，共同開發(fā)邊境旅游資源具有天時(shí)地利人和的條件。各國(guó)突破邊界整體開發(fā)旅游資源，能避免開發(fā)造成的生態(tài)破壞以及生態(tài)環(huán)境改變后負(fù)外部性的出現(xiàn)。美國(guó)著名邊境旅游專家蒂莫西(Timothy)就提出，邊境旅游不僅是邊境各國(guó)合作和友誼的催化劑，也是國(guó)際邊境界限及領(lǐng)土主權(quán)的催化劑。[6]令人鼓舞的是泛北區(qū)域內(nèi)的各國(guó)均很重視旅游資源的開發(fā)，目前就有若干個(gè)旅游資源豐富的旅游走廊可供聯(lián)合開發(fā)，如：南寧—東興—下龍灣—海防—河內(nèi)走廊，南寧—憑祥—諒山—河內(nèi)—海防走廊，昆明—蒙自—河口—河內(nèi)—海防走廊，昆明—景洪—磨憨—瑯勃拉邦—萬榮—萬象走廊，昆明—景洪—磨憨—老撾會(huì)曬—清孔—清萊—清邁—緬甸大其力—景棟—打洛走廊，昆明—騰沖—瑞麗—緬甸臘戍—眉謬—曼德勒走廊。[6]

(五)跨境突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)

泛北邊境線區(qū)域廣袤，貿(mào)易往來頻繁，人員、物資跨境流動(dòng)逐年增加，客觀上增加了各種突發(fā)性衛(wèi)生事件的擴(kuò)散速度和范圍，嚴(yán)重威脅著各國(guó)的財(cái)產(chǎn)和人民身體健康(見表2)。

突發(fā)性跨境公共衛(wèi)生事件可分為兩類，一類發(fā)生在邊境對(duì)岸國(guó)家，一類發(fā)生在本國(guó)國(guó)內(nèi)。但無論是何種類型，邊境區(qū)域都構(gòu)成了防止公共衛(wèi)生事件擴(kuò)散的第一道防線，既要保護(hù)本國(guó)人民衛(wèi)生安全，也有義務(wù)不讓國(guó)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)向外擴(kuò)散。因此，各國(guó)邊境區(qū)域內(nèi)雙邊部門與人員需要加強(qiáng)合作，建立跨境傳染病聯(lián)防機(jī)制，根據(jù)疫情變化，與鄰國(guó)聯(lián)合制定疫情處置方案，組建疫情聯(lián)合處置隊(duì)伍，共同開展現(xiàn)場(chǎng)處置工作。為實(shí)現(xiàn)良好配合，雙邊需制定統(tǒng)一的疫情報(bào)告格式，明確突發(fā)性衛(wèi)生事件暴發(fā)的定義、病例診斷標(biāo)準(zhǔn)；在邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)立疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告點(diǎn)和報(bào)告制度，及時(shí)收集、分析、通報(bào)當(dāng)?shù)匾咔榕c可能從境外輸入的疫情信息，預(yù)測(cè)疫情的流行態(tài)勢(shì)，及時(shí)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)報(bào)告發(fā)生在邊境地區(qū)與境外的傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，及時(shí)預(yù)警境內(nèi)外疫情發(fā)展，并采取有力的預(yù)防與控制措施。

表2 2010年底H5N1禽流感病毒跨境迅速蔓延情況

近年來，通過邊民互市、非口岸通道等流通渠道的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品交易數(shù)量較大，使得跨境動(dòng)物疫病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)加大，邊境聯(lián)防聯(lián)控的艱巨性和復(fù)雜性提高。[3]這就要求各方有專門的財(cái)政資金用以支持相應(yīng)的國(guó)際協(xié)作，保證雙方交流各自獸醫(yī)管理、服務(wù)體系能力情況；分析邊境地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響因素；采取流行病學(xué)調(diào)查、疫情聯(lián)合監(jiān)測(cè)和信息及時(shí)共享等防控措施，有效降低禽流感、口蹄疫、豬藍(lán)耳病等疫病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，共同提高邊境地區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生與公共衛(wèi)生安全水平。中國(guó)和越南在這方面的努力引人注目，從《大湄公河次區(qū)域跨境動(dòng)物疫病防控合作諒解備忘錄》(2005)到《動(dòng)物檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生合作協(xié)定》(2008)再到《動(dòng)物衛(wèi)生合作諒解備忘錄》(2012)，廣西、云南兩省獸醫(yī)部門多次承擔(dān)并實(shí)施了相關(guān)對(duì)越技術(shù)合作項(xiàng)目，在毗越邊境省份培訓(xùn)技術(shù)人員、建立動(dòng)物疫病防控試驗(yàn)站等。2013年在越南下龍召開的“中越跨境動(dòng)物疫病防控及公共衛(wèi)生第二次雙邊會(huì)議”，研究落實(shí)兩國(guó)政府間動(dòng)物衛(wèi)生與動(dòng)物檢疫合作相關(guān)協(xié)定，進(jìn)一步提升了兩國(guó)應(yīng)對(duì)跨境動(dòng)物公共衛(wèi)生事件的協(xié)作水平。[7]

(六)教育領(lǐng)域合作

邊境相互毗鄰的區(qū)域內(nèi)，相近的文化為泛北區(qū)域發(fā)展邊境教育提供了豐富的資源。邊境地區(qū)應(yīng)充分利用這些資源, 著力營(yíng)造既符合區(qū)域邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征, 又切合邊境地區(qū)教育發(fā)展規(guī)律的教育空間。邊境地區(qū)學(xué)校在教學(xué)過程中，需要雙邊政府調(diào)研，編寫出符合邊境實(shí)情特點(diǎn)的教學(xué)課程體系：第一，有計(jì)劃地將邊境鄰國(guó)語(yǔ)言和邊境民族經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等知識(shí)納入相關(guān)基礎(chǔ)教育教學(xué)中, 讓學(xué)生對(duì)邊境鄰國(guó)盡早形成基本認(rèn)知，這是雙邊基礎(chǔ)教育的部分；第二，針對(duì)邊境區(qū)域的邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，增加更多邊貿(mào)學(xué)科課程，如把跨境貿(mào)易、進(jìn)出口規(guī)則等邊貿(mào)知識(shí)補(bǔ)充進(jìn)初、高中或職業(yè)教育課堂，為日后可能從事的邊貿(mào)工作打下基礎(chǔ)；第三，加強(qiáng)社會(huì)安全教育，隨著邊民間往來增多，雙邊摩擦增加，因此，雙方教育主管部門應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)安全教育，突出跨境邊民來往規(guī)范的教育，減少邊民跨境沖突；第四，公共衛(wèi)生安全教育，鑒于公眾預(yù)防跨境傳染病意識(shí)和能力不足，在邊境區(qū)域內(nèi)有必要對(duì)全民加入國(guó)境衛(wèi)生檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的宣傳和教育，提高公眾預(yù)防跨境傳染病的意識(shí)和能力。[8]

邊境教育領(lǐng)域的合作是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要組織人力、物力、財(cái)力實(shí)施。各方需要對(duì)可能產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)費(fèi)仔細(xì)調(diào)研、協(xié)商，使兩邊的教學(xué)有效互動(dòng)、配合；除教育部門的參與外，還需要各方有足夠的財(cái)政資金介入。要通過綜合協(xié)調(diào)提高邊民的文化知識(shí)水平，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)。

三、初步構(gòu)建泛北邊境區(qū)域公共品提供的財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制

通過經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)可以避免分散決策、減少政策沖突，保障各國(guó)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，獲得開放協(xié)作利益。邊境地區(qū)自然地理上的連續(xù)而政治地理上的不連續(xù)，這是一對(duì)矛盾，它導(dǎo)致了邊境區(qū)域公共品提供不足的問題。當(dāng)前，泛北區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已進(jìn)入快速上升期，新的舉措不斷為區(qū)域合作注入動(dòng)力，“一帶一路”、“中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)”等國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略使泛北區(qū)域成為整個(gè)區(qū)域的發(fā)展“熱點(diǎn)”。從根本上說，泛北區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作呈現(xiàn)為宏觀與微觀兩大發(fā)展邏輯：宏觀上是要打破邊境封閉，擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的開放統(tǒng)一；微觀上是順應(yīng)邊民要求，彌合經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，提高福利水平。邊境區(qū)域無疑將會(huì)發(fā)揮越來越積極的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定的推動(dòng)作用。因此，跨境財(cái)政的協(xié)調(diào)與合作主題凸顯，通過財(cái)政手段推動(dòng)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)與合作、促進(jìn)邊境公共品的有效提供，將是泛北區(qū)域發(fā)展的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)主題與政治主題。應(yīng)當(dāng)說，泛北邊境區(qū)域公共品提供已經(jīng)浮出水面，但這仍是一個(gè)急需破解的新課題，目前研究仍處在初期階段，尚無系統(tǒng)性構(gòu)架。下文提出幾點(diǎn)思考以求拋磚引玉。

(一)共同發(fā)展為邊境合作之要義

目前泛北邊境區(qū)域內(nèi)仍有不少敏感議題，南海問題也困擾局內(nèi)各方，使得邊境發(fā)展的議題受到很大的干擾，增加了協(xié)作的難度。但是，和平與發(fā)展仍是當(dāng)前的世界主題，各方務(wù)必以共同發(fā)展為要義尋求泛北邊境的發(fā)展。歐盟的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。歐盟是當(dāng)代國(guó)際最大的區(qū)域性組織，目前有28個(gè)成員國(guó)，其陸地邊境7 721公里，有1.85億人生活在邊境地區(qū)，邊境地區(qū)合作和發(fā)展對(duì)于歐洲區(qū)域發(fā)展十分重要。歐盟成員國(guó)在處理邊境議題時(shí)極為重視共同發(fā)展與雙邊經(jīng)濟(jì)合作，在經(jīng)濟(jì)一體化框架內(nèi)和平解決邊境議題。

從歐洲的發(fā)展變遷來看，無論歐共體還是歐盟都始終致力于促進(jìn)邊界功能的轉(zhuǎn)型，消解邊界的“阻礙”，追求“無邊界歐洲”。歐共體認(rèn)為邊界“破壞”和“分割”了本應(yīng)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)空間，阻礙了商品和服務(wù)的自由流動(dòng)，肢解了完整的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。不管是1957年的《羅馬條約》還是1991年的《馬斯特里赫特條約》，都以“無邊界歐洲”作為發(fā)展目標(biāo)。如1971年成立的歐洲邊境協(xié)會(huì)(The Association of European Border Region, AEBR)的宗旨是要致力使那些積極參與當(dāng)?shù)匕l(fā)展的人們相信跨境合作的好處；20世紀(jì)70年代，歐盟開始以財(cái)政援助的形式促進(jìn)邊境合作，受到財(cái)政援助的地區(qū)有萊茵河沿岸區(qū)域，荷、比、盧三國(guó)交界區(qū)域和歷來關(guān)系緊張的法、德邊界地區(qū)。此舉減少了“邊境效應(yīng)”。對(duì)最不發(fā)達(dá)地區(qū)，歐盟要求財(cái)政援助方考慮邊境地區(qū)特殊的地理環(huán)境，增強(qiáng)邊境地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，幫助邊境區(qū)域從跨境合作中獲益。為了促進(jìn)商品貿(mào)易和人員的跨邊界自由流動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，歐共體成員國(guó)于1985年簽署了《申根協(xié)定》，它打開了歐洲各國(guó)邊境的“大門”，這扇大門的打開不僅使超過4億的歐洲公民自由穿行于“申根領(lǐng)土”，申根國(guó)之外的外國(guó)人也獲得在協(xié)定簽字國(guó)領(lǐng)土上自由通行的權(quán)利。1989年，歐盟又推出了一套旨在促進(jìn)歐盟地區(qū)跨境合作的歐盟區(qū)域發(fā)展基金(Interreg)，它由歐洲區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)提供經(jīng)費(fèi)支持，其主要目的是通過跨境合作，促進(jìn)邊境地區(qū)的共同發(fā)展。1994年頒布的新的海關(guān)法，更是簡(jiǎn)化了海關(guān)程序和手續(xù)，統(tǒng)一了海關(guān)，使無邊界歐洲邁出了更為堅(jiān)實(shí)的一步。

然而，耐人尋味的是，歐洲邊境的融合并非從來就是如此。二戰(zhàn)前，歐洲主權(quán)國(guó)家的目標(biāo)是通過暴力方式實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的獨(dú)占，國(guó)家間解決邊境糾紛的方式通常選擇沖突與對(duì)抗，歐洲經(jīng)常陷入無休止的戰(zhàn)爭(zhēng)與復(fù)仇，兩次世界大戰(zhàn)便是戰(zhàn)爭(zhēng)惡性循環(huán)的最高表現(xiàn)，邊界因此便成為傳統(tǒng)安全中的單一屏障。時(shí)移世易，在歐洲一體化進(jìn)程中，歐洲實(shí)行邊境發(fā)展政策與區(qū)域融合政策以促進(jìn)共同發(fā)展，經(jīng)過幾十年的努力，其邊境政策已達(dá)到比較完善的水平，邊境區(qū)域承載起了比過去更為顯著的橋梁作用，促進(jìn)了國(guó)家間資源共享和經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，構(gòu)成了國(guó)際社會(huì)和平發(fā)展實(shí)踐的重要組成部分，可供泛北邊境區(qū)域合作借鑒。

(二)財(cái)政協(xié)調(diào)主體架構(gòu)安排

泛北區(qū)域的一個(gè)重要區(qū)域特征是一大眾小，中國(guó)是泛北區(qū)域內(nèi)面積與經(jīng)濟(jì)體量最大、人口最多的國(guó)家(見表3)，中國(guó)國(guó)土面積是其他泛北區(qū)域國(guó)家面積的2.85倍，人口是其2.63倍，以GDP核算的經(jīng)濟(jì)總量是其28.6倍。中國(guó)在整個(gè)區(qū)域內(nèi)起主導(dǎo)作用，借助自身?yè)碛械募夹g(shù)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以一個(gè)大國(guó)的姿態(tài)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的國(guó)際社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)泛北區(qū)域內(nèi)的融合。同時(shí)，值得強(qiáng)調(diào)的是，泛北區(qū)域合作既是國(guó)家層面的合作，同時(shí)也是得到中央政府認(rèn)可的若干地方省區(qū)與數(shù)個(gè)東盟國(guó)家間的次區(qū)域合作。在邊境公共品提供中，應(yīng)該更多發(fā)揮地方政府特別是與泛北區(qū)域有邊境接壤省份財(cái)政的作用。因而，就中國(guó)而言，泛北邊境區(qū)域內(nèi)公共品的財(cái)政協(xié)調(diào)，首先是我國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政主體架構(gòu)上的協(xié)調(diào)。

表3 泛北諸國(guó)(省份)經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)況

資料來源：根據(jù)中國(guó)外交部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、中國(guó)2015年政府工作報(bào)告、云南2015年政府工作報(bào)告、廣西2015年政府工作報(bào)告、IMF網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理得到。

泛北區(qū)域邊境財(cái)政協(xié)作的突出特征是：形式上國(guó)家整體參與和地方省份的直接參與相結(jié)合。具體說，就是在參與主體架構(gòu)層面上，調(diào)整和提升參與次區(qū)域合作邊境省份政府與相關(guān)單位的職能權(quán)限。[9]區(qū)域內(nèi)以國(guó)家整體的形式參與公共品的財(cái)政協(xié)作有利于發(fā)揮中國(guó)的大國(guó)優(yōu)勢(shì)與資源整合功能，同時(shí)，邊境省份與泛北諸國(guó)在經(jīng)濟(jì)總量、人口、面積方面有許多相似性，如以廣西、云南地方省份參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，更利于達(dá)成直接、有效的合作。因此，鑒于邊境省份與泛北諸國(guó)直接對(duì)話的眾多優(yōu)勢(shì)，在堅(jiān)持中央政府財(cái)政主導(dǎo)權(quán)的前提下，在一定程度上放寬廣西、云南等地方政府自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方積極性加快口岸建設(shè)，因地制宜地促進(jìn)邊境區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品供給，這既利于兩岸邊民享受到更多公共品，形成良好的邊境國(guó)際氛圍，也利于邊境區(qū)域內(nèi)貿(mào)易增長(zhǎng)，促進(jìn)雙邊國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

(三)以基本公共品提供作為邊境財(cái)政協(xié)作的主要內(nèi)容

通過經(jīng)貿(mào)往來提高邊境區(qū)域內(nèi)的總體經(jīng)濟(jì)水平，進(jìn)而改善邊民享受基本公共品的數(shù)量與質(zhì)量，不失為一種重要的發(fā)展模式，但這種模式易受國(guó)際地緣政治因素影響，存在不確定性，并易導(dǎo)致各國(guó)采取保守的邊境區(qū)域發(fā)展政策?；谶@一考慮，本文提出以邊境基本公共品生產(chǎn)的跨國(guó)合作作為紐帶，促進(jìn)邊境兩岸融合?；竟财肥侵概c邊境兩邊居民的生活、生產(chǎn)息息相關(guān)的公共品，如教育、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等?；竟财返奶峁┦車?guó)際政治環(huán)境的影響較小，符合各國(guó)國(guó)內(nèi)均衡發(fā)展的意愿。就我國(guó)來說，加強(qiáng)邊境區(qū)域內(nèi)基本公共品的提供符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。由于邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)較低，基本公共品提供存在大量空白，兩邊邊民對(duì)教育、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的基本公共品需要迫切。這也從另一方面說明邊境區(qū)域基本公共品質(zhì)量的提升合作空間很大。邊境區(qū)域充分的跨國(guó)財(cái)政協(xié)調(diào)可以達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作“以線帶面”的效果。在泛北區(qū)域“一大眾小”的格局中，通過邊境財(cái)政協(xié)作有效供應(yīng)邊境公共產(chǎn)品，不僅有利于在整個(gè)泛北區(qū)域內(nèi)形成邊境合作的有效示范，而且有利于塑造中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，緩解東南亞相對(duì)緊張的局勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，形成多贏的區(qū)域合作格局。

(四)邊境公共品的資金來源

首先，邊境公共品的提供是一個(gè)國(guó)際問題，這涉及邊境雙邊國(guó)家合作，跨境公共品提供理應(yīng)由兩國(guó)中央政府以國(guó)家主權(quán)的代表身份參與相關(guān)事宜協(xié)商。協(xié)商的主要內(nèi)容是公共品提供的財(cái)政資金來源安排。目前，具體到跨邊境公共品的資金出資安排尚無通行的明細(xì)準(zhǔn)則。筆者認(rèn)為，國(guó)際出資份額分配應(yīng)該考慮以下幾個(gè)原則：一是受益原則，所謂受益原則是考慮兩邊邊民受益人口數(shù)量、邊境區(qū)域受益面積等來配置相應(yīng)的出資比例；二是能力原則，即以雙邊地區(qū)居民平均收入水平為依據(jù)大致安排出資比例，能力強(qiáng)的一國(guó)應(yīng)多承擔(dān)一些，而能力弱的一國(guó)則可適當(dāng)減輕負(fù)擔(dān)；三是合作原則，這一原則是指雙邊國(guó)家作為一個(gè)合作整體向其他國(guó)家或組織獲取相關(guān)資金。

其次，就某國(guó)而言，邊境公共品資金的來源折射在一國(guó)財(cái)政體制上，實(shí)質(zhì)就是中央與地方的財(cái)政分權(quán)問題，如涉及其資金來源結(jié)構(gòu)與具體使用方向等問題。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，泛北邊境公共品的直接受益主體是邊境兩岸邊民與地方省、市、縣。因此，邊境地方政府成為提供邊境公共品的第一主體。同時(shí)，值得注意的是邊境公共品提供對(duì)中央亦具有重要的國(guó)際、國(guó)內(nèi)雙重意義：在國(guó)際上有利于表達(dá)我國(guó)維持泛北區(qū)域和平與穩(wěn)定的決心；在國(guó)內(nèi)來說，也符合我國(guó)多年來力圖通過西部大開發(fā)戰(zhàn)略，減少區(qū)域發(fā)展差距的初衷，形成中、東、西部國(guó)家整體發(fā)展布局。因此，在邊境公共品資金的來源上，中央除給予邊境區(qū)域省份更靈活的政策支持外，也應(yīng)從中央財(cái)政中預(yù)留一定比例資金用于邊境區(qū)域公共品的支出。

泛北區(qū)域之間的邊境通暢性很好，開放性較強(qiáng)。邊境財(cái)政協(xié)作對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展起到直接而深遠(yuǎn)的影響[10]，隨著社會(huì)、文化、心理層次上的合作不斷加強(qiáng)、邊境區(qū)域的認(rèn)同意識(shí)越來越突出，加強(qiáng)邊境公共品提供不僅體現(xiàn)公平與正義的價(jià)值，而且，以邊境公共品提供為載體的財(cái)政協(xié)作有利于各方從一個(gè)相對(duì)容易的層面展開合作，有利于互利共贏。

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[責(zé)任編輯 李長(zhǎng)成]

On Border Public Goods Supply and Fiscal Coordination in the Pan-Beibu Gulf

HUANG Peng1,2

(1. School of Public Finance and Taxation, Zhongnan University of Economics and Law, Wu Han 430073;2. School of Economics and Management, Guangxi Normal University, Guilin 541004, China)

In traditional public goods analysis theory, public goods is potentially presumed to exist within a country's national territory, and the supply of public goods is a domestic public finance issue. Due to the lack of border public goods theory framework and tools, analysis on the supply of the border public goods becomes virtually difficult. Insufficient supply of the border public goods may be interpreted as the absence of doctrinal unity of will on behalf of the interests of various countries, and then there is no supranational public finance. Therefore, cross-border fiscal coordination may be a justifiable choice. This paper describes and explains the basic reality of several key public goods supply in the Pan-Beibu Gulf border region. Finally, the author puts forward the fiscal coordination mechanism of supply of border public goods on Pan-Beibu Gulf, which elaborates specifically from aspects such as strengthening the mutual development, fiscal coordination body structure arrangement, focusing on basic public goods and designing the funding of border public goods.

Pan-Beibu Gulf; regional economic integration；border economy；fiscal coordination

10.16088/j.issn.1001-6597.2016.04.011

2015-12-18

廣西人文社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究中心社會(huì)行動(dòng)工程“湘、桂、粵規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)的H7N9禽流感風(fēng)險(xiǎn)防控調(diào)查研究”(KW488)；廣西人文社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究中心泛北部灣合作研究團(tuán)隊(duì)階段性成果

黃鵬(1980-)，男，廣西靈川人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，廣西師范大學(xué)講師，研究方向：財(cái)政政策理論與實(shí)踐。

F114.4

A

1001-6597(2016)04-0075-07