鄭娟娟

摘要： 隨著《預(yù)算法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位財務(wù)管理中的作用日益顯現(xiàn)。行政事業(yè)單位財務(wù)管理內(nèi)部控制能夠完善預(yù)決算和收支管理、保障國有資產(chǎn)安全、提高財政資金使用效率和財務(wù)信息的質(zhì)量，從而在財務(wù)層面有效地防范舞弊和預(yù)防腐敗，因此加強財務(wù)管理的內(nèi)部控制具有非常重要的現(xiàn)實意義。首先闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生的背景，然后分析了行政事業(yè)單位財務(wù)管理的內(nèi)部控制現(xiàn)狀，最后就如何完善內(nèi)部控制，加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理提出了見解。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；財務(wù)管理

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.051

1行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生背景

近年來，我國一直在加快推進反腐敗國家立法，完善預(yù)防和懲治腐敗的體系，進而形成不敢腐、不能腐和不想腐的有效監(jiān)督機制，在制度建設(shè)方面從源頭上遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。而內(nèi)部控制制度就是將權(quán)力關(guān)進籠子里的有效機制。2012年11月29日，國家財政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并規(guī)定從2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位正式施行。該規(guī)范為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的框架和內(nèi)容提供了清晰、全面的指導(dǎo)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)包括：合理保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)、國有資產(chǎn)安全完整、提高會計信息質(zhì)量、從而有效地防范舞弊和預(yù)防腐敗、進而提高公共服務(wù)效率和效果。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動主要有財政預(yù)決算管理、財務(wù)日常收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和經(jīng)濟合同管理等。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動基本包涵了財務(wù)管理的內(nèi)容，因此規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，防范單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險，必須加強和完善行政事業(yè)單位財務(wù)管理的內(nèi)部控制。

2行政事業(yè)單位財務(wù)管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀

從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）以下簡稱為《單位內(nèi)控規(guī)范》）在全國范圍內(nèi)發(fā)布實施以來，行政事業(yè)單位都在積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，目前已經(jīng)取得了初步成效。然而也存在部分單位不夠重視、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保障行政單位權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，同時也是行政事業(yè)單位預(yù)防腐敗的長效保障機制。為調(diào)查《單位內(nèi)控規(guī)范》在行政事業(yè)單位的實施情況，國家會計學(xué)院審計與風(fēng)險管理研究所和用友軟件公司聯(lián)合發(fā)布了《2014中國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施情況調(diào)研報告》。

就目前來看，我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理的內(nèi)部控制存在的主要問題有三種。

2.1財務(wù)管理的內(nèi)部控制意識薄弱

雖然從2014年1月1日起就開始實施《單位內(nèi)控規(guī)范》，但是仍然有部分行政事業(yè)單位財務(wù)管理的內(nèi)部控制意識依然很薄弱，內(nèi)部控制制度不夠健全。良好的內(nèi)部控制意識是內(nèi)控制度健全和實施的重要保證。部分單位領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)管理內(nèi)部控制不夠重視，以至于上至領(lǐng)導(dǎo)，下至基層員工對內(nèi)部控制都了解甚少，忽視了內(nèi)部控制在財務(wù)管理中所起的作用。

2.2財務(wù)管理內(nèi)部控制的制度不健全，內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行不力

一方面，部分行政事業(yè)單位本身可能存在財務(wù)管理制度不健全，缺少書面文件制度約束，管理不夠嚴(yán)格。另一方面，行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度更新緩慢，特別是最近幾年行政事業(yè)單位財務(wù)管理一直處于改革期，從國庫單一賬戶到公務(wù)卡使用的規(guī)定，再到2015年10月23日財政部頒布的《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》等改革措施，部分行政事業(yè)單位可能會存在內(nèi)部財務(wù)管理制度改革嚴(yán)重滯后，新舊財務(wù)制度銜接不暢，從而導(dǎo)致財務(wù)管理內(nèi)部控制出現(xiàn)混亂的局面。特別是《單位內(nèi)控規(guī)范》頒布以來，部分行政事業(yè)單位尚未將《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求落實到本單位的制度建設(shè)中，或者已經(jīng)落實在制度建設(shè)中，但僅僅重視內(nèi)部控制制度的建立，但是忽視了內(nèi)部控制的執(zhí)行和執(zhí)行效果的評價，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制僅停留在“紙上談兵”的情形。

2.3財務(wù)管理內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng)不夠完善

財務(wù)管理的內(nèi)部控制有效實施和有力執(zhí)行，離不開信息化系統(tǒng)的支撐。信息化系統(tǒng)一方面可以固化流程，對于超預(yù)算報銷和不符合流程的報銷等，即使領(lǐng)導(dǎo)簽字了，信息化系統(tǒng)可以有效地阻止，這對于講究人情的行政事業(yè)單位是很好的防控機制，能有效地加強財務(wù)管理。另一方面信息化系統(tǒng)也能嚴(yán)格控制現(xiàn)金報銷比例，對于不符合財務(wù)制度的報銷設(shè)置預(yù)警機制，能提高財務(wù)管理水平。但是，目前行政事業(yè)單位財務(wù)管理內(nèi)部控制信息化方面還非常落后，大部分單位只是做到了簡單的賬務(wù)處理，并沒有完善的信息化系統(tǒng)。

3完善內(nèi)部控制，加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理的對策

3.1增強內(nèi)部控制意識，創(chuàng)造“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實效，關(guān)鍵在于單位負(fù)責(zé)人。只有“一把手”重視內(nèi)部控制建設(shè)，強勢推進內(nèi)部控制，通過組織與內(nèi)部控制相關(guān)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使單位全員樹立起對內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，落實到個人實施并監(jiān)督內(nèi)部控制制度建設(shè)，使內(nèi)部控制制度成為單位的一項基礎(chǔ)性制度。同時，在單位內(nèi)部廣泛宣傳內(nèi)部控制的知識，聘請專家對內(nèi)控相關(guān)人員進行專題培訓(xùn)、舉行內(nèi)控知識競賽和充分利用微信公眾號開展內(nèi)控專題學(xué)習(xí)等活動，普及內(nèi)控知識，形成“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的內(nèi)部控制環(huán)境。

3.2建立健全單位財務(wù)管理的內(nèi)部控制體系，梳理內(nèi)部控制流程

行政事業(yè)單位的財務(wù)經(jīng)費管理是財務(wù)管理工作的重要組成部分，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立合理的財務(wù)管理內(nèi)部控制制度，以完善單位的財務(wù)管理工作。行政事業(yè)單位應(yīng)以《單位內(nèi)控規(guī)范》為指引，在單位負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)單位的實際情況，全面梳理財務(wù)管理的業(yè)務(wù)流程，主要控制單位預(yù)決算、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理等經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析各個關(guān)鍵點的風(fēng)險隱患。同時對財務(wù)管理活動中的財政預(yù)決算管理、財務(wù)日常收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和經(jīng)濟合同管理等采用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財務(wù)保護控制、會計控制、單據(jù)控制以及信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制的基本方法，進而全面建立財務(wù)管理內(nèi)部控制體系。對已經(jīng)建立并實施財務(wù)管理內(nèi)部控制制度的行政事業(yè)單位，應(yīng)提高執(zhí)行力，完善監(jiān)督措施，確保財務(wù)管理內(nèi)部控制有效實施。

3.3建立單位的內(nèi)部審計部門，完善內(nèi)控的評價和監(jiān)督機制

良好的評價與監(jiān)督機制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障。行政事業(yè)單位建立好財務(wù)管理的內(nèi)部控制體系后，還需通過開展內(nèi)控實施的評價和監(jiān)督檢查，查找內(nèi)控實施過程中存在的問題，管理的漏洞以及薄弱環(huán)節(jié)，提出改進的建議，并督促落實整改方案，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在財務(wù)管理中的作用。而這一系列的工作可由內(nèi)部審計部門完成。

雖然財政部門實施了國庫集中支付、政府采購、對預(yù)算外資金和“八項收入”采用了收支兩條線管理，也編制了部門預(yù)決算，但是仍不能忽視內(nèi)部審計的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門應(yīng)在單位負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，獨立行使內(nèi)部審計的職能。內(nèi)部審計部門應(yīng)該按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，對單位內(nèi)部控制的執(zhí)行有效性進行評價和監(jiān)督，更有效地做好財務(wù)管理工作。

3.4充分利用外部審計、財政、稅務(wù)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督檢查，做好財務(wù)管理內(nèi)部控制工作

在內(nèi)部審計部門監(jiān)督的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位還應(yīng)該接受外部審計、財政、稅務(wù)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督檢查。行政事業(yè)單位要將財務(wù)管理的內(nèi)部控制與外部審計、財政、稅務(wù)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督檢查有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮外部各部門的重要作用，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理內(nèi)部控制中存在的問題，從而更全面的對單位的財務(wù)活動進行管理。特別是中央“八項規(guī)定”的頒布后，經(jīng)濟責(zé)任審計的力度不斷加強，在擴大審計覆蓋面的同時，加強了重點部門、重點單位領(lǐng)導(dǎo)干部、重點資金和重點項目的審計，對“八項規(guī)定”的落實情況也作為審計的重要內(nèi)容。除經(jīng)濟責(zé)任審計之外，審計部門也開展專項經(jīng)費審計、離任審計和績效審計等多審計方式監(jiān)督預(yù)算單位。財政部門也開展定期檢查和專項檢查，對財政預(yù)算資金和各種專項資金的使用情況進行跟蹤反饋，掌握預(yù)算資金和專項資金的流向，監(jiān)督好財政資金的使用。八項規(guī)定后紀(jì)檢部門在行政事業(yè)單位的監(jiān)督作用日益顯現(xiàn)，上級紀(jì)委直接派駐紀(jì)檢部門在各單位開展紀(jì)律檢查工作，這也有效地監(jiān)督了內(nèi)部控制的執(zhí)行。在審計、財政、稅務(wù)、紀(jì)檢等部門的共同監(jiān)督檢查下，全面推進內(nèi)部控制的建設(shè)和有效執(zhí)行，做好財務(wù)管理內(nèi)部控制工作。與此同時，還可以積極探索建立注冊會計師對行政事業(yè)單位財務(wù)管理內(nèi)部控制進行審計的制度。

3.5完善財務(wù)管理內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng)，建立內(nèi)部控制報告制度，促進內(nèi)部控制信息公開

財務(wù)管理內(nèi)部控制體系最終的落地實施依賴于信息化系統(tǒng)建設(shè)。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)不斷完善內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng)，如財政部門建立的國庫單一賬戶財政平臺，包含賬務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、支付管理系統(tǒng)和專項資金系統(tǒng)等模塊；單位內(nèi)部報銷可以建立資金管理系統(tǒng)，規(guī)范報銷程序，嚴(yán)格審批制度等。根據(jù)內(nèi)部控制建立和實施的實際情況，可以在將單位部門財務(wù)報告和決算報告中增加內(nèi)部控制評價情況進行報告。同時通過單位的門戶網(wǎng)站或者微信公眾號公開內(nèi)部控制信息，規(guī)定主動公開的信息內(nèi)容，加大信息公開的力度，逐步建立規(guī)范有序的內(nèi)部控制公開機制，在內(nèi)部控制的建設(shè)中發(fā)揮好信息公開的促進和監(jiān)督作用。

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