丁兆忠，李照春

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)員旅，湖北　武漢　430035）

芻議軍隊(duì)預(yù)算制度改革優(yōu)化

丁兆忠，李照春

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)員旅，湖北武漢430035）

當(dāng)前我軍的預(yù)算方法主要是零基預(yù)算法，它體現(xiàn)了效率優(yōu)先的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了基數(shù)預(yù)算方法編制項(xiàng)目預(yù)算的不足等，但也有其自身的缺陷，主要在于不具有動態(tài)連續(xù)性。現(xiàn)代戰(zhàn)爭所需要的高技術(shù)含量的大型武器裝備研發(fā)周期、軍事人力資本形成的周期一般都比較長，這正是零基預(yù)算所缺乏的，必須研究并加以改進(jìn)。

預(yù)算制度；改革；研究

一、引言

我軍2001年預(yù)算制度改革，實(shí)現(xiàn)了“基數(shù)預(yù)算”向“零基預(yù)算”的變革，對于提高軍事資源配置和使用效率發(fā)揮了重要作用。當(dāng)今軍隊(duì)體制改革導(dǎo)致了預(yù)算革命性的變化，然而并沒有割裂軍隊(duì)預(yù)算管理的歷史聯(lián)系，顯然過去年度預(yù)算的許多經(jīng)驗(yàn)、程序與方法都是可以繼承運(yùn)用的。當(dāng)前我軍的預(yù)算方法主要是零基預(yù)算法，它體現(xiàn)了效率優(yōu)先的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了基數(shù)預(yù)算方法編制項(xiàng)目預(yù)算的不足等，但也應(yīng)看到其自身的缺陷，主要在于不具有動態(tài)連續(xù)性。零基預(yù)算法強(qiáng)調(diào)每年將全部支出項(xiàng)目重新進(jìn)行審查，考慮其存留和提供經(jīng)費(fèi)的多少，會造成注意力過度局限于眼前，而忽視對長遠(yuǎn)計劃和長期項(xiàng)目的全面考慮，會導(dǎo)致預(yù)算短期化的危險。現(xiàn)代戰(zhàn)爭所需要的高技術(shù)含量的大型武器裝備研發(fā)周期、軍事人力資本形成的周期一般都比較長，這正是零基預(yù)算所缺乏的，必須加以研究，并對軍隊(duì)預(yù)算制度進(jìn)行改革優(yōu)化。

二、當(dāng)前我軍預(yù)算制度存在的問題

我軍目前的預(yù)算體制和預(yù)算制定中的“基數(shù)切塊”，從實(shí)踐結(jié)果看，確實(shí)存在一些缺陷，如預(yù)算制定中的“條塊”分割；預(yù)算與規(guī)劃、計劃結(jié)合不緊密；預(yù)算制定機(jī)構(gòu)不科學(xué)等等。

1、預(yù)算制定“條塊”分割，缺乏集中統(tǒng)一

一方面，軍隊(duì)分別向中央政府和地方政府有關(guān)部門編報預(yù)算，導(dǎo)致中央和地方政府對軍隊(duì)多渠道撥款。其中一部分是中央和地方財政部門直接對軍隊(duì)撥款，另一部分則是政府有關(guān)主管部門對軍隊(duì)業(yè)務(wù)部門撥款。盡管這些撥款都來源于財政，但因有一部分分散在政府有關(guān)部門的預(yù)算中，就會出現(xiàn)中央和地方政府預(yù)算難以充分地反映對軍隊(duì)的資源投入總體情況，難以反映軍事資源配置情況，不利于分析與考評軍隊(duì)建設(shè)的長期規(guī)劃和宏觀效果。多頭編報預(yù)算、多頭撥款，造成部分軍費(fèi)難以納入年度總預(yù)算和單位預(yù)算，且不利于各項(xiàng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和績效考評。

另一方面，納入年度總預(yù)算的部分，沒有解決好單位預(yù)算和分項(xiàng)預(yù)算制定中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。目前我軍對經(jīng)費(fèi)管理采用四種管理辦法：專項(xiàng)管理、指標(biāo)管理、標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)報、定額分配。對于專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，要實(shí)行專項(xiàng)預(yù)算、專項(xiàng)請領(lǐng)、專項(xiàng)決算，最終的預(yù)算權(quán)集中于軍委機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門，軍兵種及其各級部隊(duì)黨委沒有再分配或改變用途的權(quán)利。因此，不納入其單位預(yù)算。對于指標(biāo)管理的經(jīng)費(fèi)主要是生活費(fèi)，這部分雖然納入單位預(yù)算，但由于各級黨委基本沒有調(diào)劑權(quán)，也就談不上擁有預(yù)算權(quán)的問題。對于標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)報經(jīng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)由軍委和軍委機(jī)關(guān)制定，軍兵種及其以下部隊(duì)按照標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)力的乘積領(lǐng)報預(yù)算，其中，按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)報的公務(wù)費(fèi)和機(jī)動費(fèi)通過單位預(yù)算安排使用；按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)報的事業(yè)經(jīng)費(fèi)中，只有軍兵種黨委對補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)部分有5%的調(diào)劑權(quán)，其余的則先由事業(yè)部門制定分項(xiàng)預(yù)算后，再納入單位預(yù)算。對于分配經(jīng)費(fèi)，包括對下分配部分和本級使用部分。對下分配部分的預(yù)算權(quán)也在事業(yè)部門，其中軍兵種黨委對本級留用部分有5%的調(diào)劑權(quán)，其余的則先由事業(yè)部門制定分項(xiàng)預(yù)算后，再納入單位預(yù)算。

因此，各級黨委的預(yù)算權(quán)僅限于公務(wù)費(fèi)、機(jī)動費(fèi)，有事業(yè)經(jīng)費(fèi)調(diào)劑的黨委還包括調(diào)劑經(jīng)費(fèi)部分。這樣，單位預(yù)算基本上只是分項(xiàng)預(yù)算的匯總，不僅難以綜合平衡，而且還不能反映本單位的全部經(jīng)費(fèi)支出情況。

2、預(yù)算與規(guī)劃、計劃結(jié)合不緊密，缺乏中長期考慮和系統(tǒng)分析

我軍目前的預(yù)算編制采用零基預(yù)算。這種預(yù)算方法高效，精確。隨之帶來的問題是難以使預(yù)算制定與軍隊(duì)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃、中期建設(shè)計劃的制定緊密結(jié)合，缺乏中長期考慮和系統(tǒng)分析，容易產(chǎn)生軍費(fèi)分配中的年度分割、“條塊”分割。

一方面，在“零基預(yù)算”的情況下，無論是軍隊(duì)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃的制定，還是軍隊(duì)建設(shè)中期計劃的制定，基本不受預(yù)算的約束。這樣一來預(yù)算的制定就多了些隨意性，少了長遠(yuǎn)的規(guī)劃建設(shè)。如果預(yù)算編制基本脫離了規(guī)劃與計劃，相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)自然缺乏聯(lián)系，加大了預(yù)算制定與規(guī)劃、計劃制定的分離程度，就會造成注意力過度局限于眼前，而忽視對長遠(yuǎn)計劃和長期項(xiàng)目的全面考慮，導(dǎo)致預(yù)算短期化的危險。而現(xiàn)代戰(zhàn)爭所需的高技術(shù)含量的大型武器裝備研發(fā)周期、軍事人力資本形成的周期一般都比較長。比如，20世紀(jì)80年代美軍新型武器裝備系統(tǒng)采辦平均周期為132個月，2000年約為99個月，2010年為51個月；印度軍官平均受訓(xùn)時間為7年，美國培養(yǎng)1名將軍需要25年左右時間。由于最關(guān)鍵的兩個戰(zhàn)斗力生產(chǎn)要素形成的周期性規(guī)律，決定了軍隊(duì)建設(shè)資源必須要長期源源不斷地投入，保持投入的連續(xù)性，圍繞軍事戰(zhàn)略形成可持續(xù)軍費(fèi)投入機(jī)制。

另一方面，軍隊(duì)建設(shè)中長期計劃的制定過程也是運(yùn)用系統(tǒng)分析或成本效益分析方法，對達(dá)成政策和戰(zhàn)略目標(biāo)的多種方案進(jìn)行論證、分析和對比，篩選出費(fèi)用少而效益大的計劃方案的過程。如果在預(yù)算制定中缺少了中期計劃或與之脫節(jié)，不僅預(yù)算質(zhì)量難以保證，而且也不利于軍隊(duì)建設(shè)的整體協(xié)調(diào)。同時，由于預(yù)算制定與軍隊(duì)建設(shè)中期計劃的制定結(jié)合不緊，年度總預(yù)算只好將軍費(fèi)“切塊”分配，不利于軍兵種及各級部隊(duì)建設(shè)的整體協(xié)調(diào)與發(fā)展。

目前，軍隊(duì)有五年的各類發(fā)展計劃以及五年預(yù)算方案，但是否與規(guī)劃結(jié)合得很好就難說了，因?yàn)樵S多規(guī)劃不細(xì)致，缺少論證評估，個別領(lǐng)導(dǎo)說了算的情況還很普遍，往往重視領(lǐng)導(dǎo)意圖，計劃中的領(lǐng)導(dǎo)意圖與規(guī)劃中的領(lǐng)導(dǎo)意圖都可能偏離規(guī)劃的客觀要求。

3、預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，不利于總攬全局和協(xié)調(diào)關(guān)系

在現(xiàn)行的預(yù)算體制下，年度總預(yù)算和軍兵種及各級部隊(duì)的單位預(yù)算由本級后勤財務(wù)部門編制，而各級分項(xiàng)預(yù)算由事業(yè)部門編制。由于后勤財務(wù)部門在軍隊(duì)的行政組織結(jié)構(gòu)中所處的地位，以及單位預(yù)算和分項(xiàng)預(yù)算編制的上述分工，不僅會導(dǎo)致預(yù)算制定的“條塊”分割，而且也難以體現(xiàn)年度總預(yù)算和單位預(yù)算制定的相對“超脫性”，不利于總攬全局、協(xié)調(diào)關(guān)系、制約分項(xiàng)預(yù)算。

國防部門的行政組織結(jié)構(gòu)是一種典型的“科層組織”，每一個機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮什么樣的作用，從根本上取決于其所處的能級。如果財務(wù)部門隸屬于后勤系統(tǒng)，就表明其只是為各業(yè)務(wù)部門提供財務(wù)勤務(wù)保障的機(jī)構(gòu)，根本無法成為軍委和各級黨委理財?shù)木C合部門。正因?yàn)槿绱耍鳂I(yè)務(wù)部門向本級黨委及后勤財務(wù)部門索取經(jīng)費(fèi)管理權(quán)，包括經(jīng)費(fèi)分配與使用的預(yù)算權(quán)無可厚非，從而使軍兵種及其各級部隊(duì)的財務(wù)部門編制的單位預(yù)算基本是各分項(xiàng)預(yù)算的匯編。

后勤財務(wù)部門在軍隊(duì)行政組織結(jié)構(gòu)中所處的地位，不僅決定了它在編制單位預(yù)算中難以總攬全局，全面貫徹軍委和本級黨委及首長的意圖，而且在分配經(jīng)費(fèi)中還可能受到部門利益的干擾，難以以全局的利益為重，難以協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，影響年度總預(yù)算和單位預(yù)算的綜合、平衡和協(xié)調(diào)作用。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，年度總預(yù)算由軍委后勤保障部編制，經(jīng)軍委后勤保障部審查后報軍委審批；單位預(yù)算由本級后勤財務(wù)部門編制，經(jīng)同級后勤部審查后報單位黨委審批。由于在軍委后勤保障部與軍委之間、財務(wù)部部門與單位黨委之間隔了一層，即使由軍委后勤保障部的一名副職分管財務(wù)部門的工作，也難以掌握全軍和本單位的全面情況，更不能由預(yù)算編制部門直接向黨委發(fā)表意見。在編制預(yù)算時，還需要由分管后勤的單位首長和后勤部的首長給財務(wù)部門傳達(dá)黨委的意見，預(yù)算編制者對軍委或黨委的全面意圖和各方面情況的把握，無論在時間上還是在深度上都難免受到一些局限。財務(wù)部門作為后勤部的一個部門，其編制的單位預(yù)算還要首先經(jīng)過后勤部審查，在司、政、后、裝的格局中，各自都有獲取利益的途徑，后勤部自然會將注意力集中在預(yù)算上，從而影響到單位預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)的公眾性和客觀性。

三、軍隊(duì)預(yù)算制度改革優(yōu)化的具體措施

1、建立專業(yè)、統(tǒng)一的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)

可以將原隸屬于后勤財務(wù)和裝備財務(wù)系統(tǒng)的預(yù)算職能分離出來，將預(yù)算環(huán)節(jié)獨(dú)立化，對后勤財務(wù)、裝備財務(wù)內(nèi)部現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，使分散的預(yù)算編制職責(zé)集中起來，組建隸屬于軍委和各級黨委的專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。作為輔助軍委和各級黨委預(yù)算編制審批的常設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的主要職能包括：根據(jù)國防政策與軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃計劃，參與制定全軍或本級的中期建設(shè)規(guī)劃；參與審議事業(yè)部門上報的分項(xiàng)預(yù)算建議方案；指導(dǎo)和監(jiān)督下級單位編制單位預(yù)算；綜合處理來自各方面的預(yù)算信息，綜合平衡事業(yè)部門分項(xiàng)預(yù)算，設(shè)立專職的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。一方面是為了使預(yù)算編制過程更專業(yè)化，防止預(yù)算編制權(quán)對各級黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過分依附。另一方面，可以適應(yīng)預(yù)算編制權(quán)與預(yù)算執(zhí)行權(quán)相對分離的要求，使預(yù)算編制環(huán)節(jié)與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)可以相互制約與協(xié)調(diào)，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

2、探索預(yù)算編制與執(zhí)行相分離制度

預(yù)算編制執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離我軍長期以來財務(wù)部門多種職能并存。財務(wù)部門既是預(yù)算的編制者又是預(yù)算的執(zhí)行者，難以在預(yù)算的編制和執(zhí)行之間形成有效的制約機(jī)制，從而影響了預(yù)算約束作用的發(fā)揮。因此，必須設(shè)置專門的預(yù)算編制職能機(jī)構(gòu)。預(yù)算編制是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要系統(tǒng)考察各個事業(yè)部門的具體情況，合理審核各個部門的預(yù)算申請，最后匯總編報預(yù)算。本文建議將預(yù)算從財務(wù)工作中獨(dú)立出來，設(shè)置單獨(dú)的預(yù)算機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作。這種做法一方面可以集中高素質(zhì)的專業(yè)人才專職預(yù)算編制，保證預(yù)算質(zhì)量；另一方面可以有效解決預(yù)算編制、執(zhí)行“兩張皮”問題。

3、強(qiáng)力推進(jìn)預(yù)算績效改革

推行基于績效的軍隊(duì)預(yù)算制度改革，首先要構(gòu)建科學(xué)的績效評價體系，確定績效目標(biāo)并分解成多層指標(biāo)，制定各個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，這是整個預(yù)算制度改革的難點(diǎn)和核心部分；其次以績效為牽引編制預(yù)算，推行預(yù)算編制績效牽引制度，運(yùn)用績效預(yù)測和成本收益分析完善預(yù)算編制內(nèi)容；再次對預(yù)算執(zhí)行情況組織實(shí)施績效評價，撰寫績效報告，并合理運(yùn)用評價結(jié)果。在整個過程中績效信息的掌握是關(guān)鍵，所以必須健全績效信息溝通和反饋機(jī)制，以改善信息不對稱的狀況；最后完善相關(guān)配套措施。

［1］朱連清、李銀華、尹志勇、胡文賢：論深化軍隊(duì)預(yù)算制度改革［J］.軍事經(jīng)濟(jì)研究，2010（6）.

［2］陸順新：構(gòu)建雙軌制財務(wù)保障體系深化軍隊(duì)預(yù)算與資金支付相分離制度改革［J］.軍事經(jīng)濟(jì)研究，2012（7）.

［3］孫銳鋒、付瑜、戴雪嬌：軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革的幾點(diǎn)建議［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2014（6）.

［4］殷道利：軍隊(duì)預(yù)算制度改革的路徑選擇［J］.軍事經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）.

（責(zé)任編輯：徐悅）