汪勝洋

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以改革攻堅塑造軟環(huán)境促創(chuàng)新突破
——對上海“十三五”時期發(fā)展任務(wù)和主線的初步認識

汪勝洋

摘要：“十三五”時期，上海需要完成按依法治國要求深化政府改革、構(gòu)建適宜創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的格局、率先形成接軌國際的開放經(jīng)濟、基本形成發(fā)展轉(zhuǎn)型的環(huán)境、初步形成城鄉(xiāng)戰(zhàn)略發(fā)展新局面、探索形成福利型社會體系框架、形成社會組織發(fā)育的社會環(huán)境、形成協(xié)調(diào)發(fā)展的人口政策體系、社會與城市治理能力大幅提高等九項重要任務(wù)。上海正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，上?！笆濉币?guī)劃的主線是“改革攻堅，創(chuàng)新突破”。

關(guān)鍵詞：上海“十三五”改革創(chuàng)新

“十三五”是一個重要歷史節(jié)點，上海要基本實現(xiàn)“四個中心”、社會主義現(xiàn)代化國際大都市并形成具有全球影響力科技創(chuàng)新中心框架，也是“十二五”發(fā)展主線“創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的持續(xù)，對于今后上海的發(fā)展走向至關(guān)重要。為此，如何認識“十三五”上海發(fā)展的任務(wù)和應(yīng)堅持的主線，需要深入研討。

一、“十三五”時期上海面臨的九項重要任務(wù)

過去人們總喜歡說，上海是“共和國的長子”，今天卻不怎么說了，主要原因是上海在全國的地位沒有原來那么高、貢獻沒有那么大了。除了其他地區(qū)發(fā)展加速外，上海到底存在哪些問題？對此，需要深刻剖析，以便認清形勢，針對上海的問題和不足來認識“十三五”時期上海需要完成的主要任務(wù)。

(一)按依法治國要求深化政府改革

從當(dāng)前存在問題看，一是政府與市場關(guān)系沒有完全理順。出于對社會的責(zé)任感或是對市場的不信任感，政府擔(dān)心市場失控并可能因此被追責(zé)，所以一直保持“強政府”的姿態(tài)，反而影響了資源利用的效率和市場主體的活力。二是政府直接或間接掌控資源過多。國有經(jīng)濟占比高、土地財政依賴強、財政政策性補貼扶持量大，雖然起到一定作用，但會形成某些“市場扭曲”的負面效應(yīng)，同時造成民間沒有更多的財富參與創(chuàng)新。三是政府行業(yè)管制過多，限制市場自然生長。哪些行業(yè)可以放手讓市場經(jīng)營，是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中一個糾結(jié)的問題。我們已經(jīng)放開了絕大部分制造業(yè)，但在許多服務(wù)性行業(yè)仍因各種原因嚴格管控，這里既有國家政策因素，也有上海地方的原因。譬如，在醫(yī)院、教育、傳媒、文化等上海具有獨特競爭優(yōu)勢的行業(yè)領(lǐng)域，依然固步自封，對于其他城市可能并無大礙，但對上海而言卻是城市軟實力的重要表現(xiàn)，而有的城市放開的程度遠遠高于上海。四是改革中的利益轉(zhuǎn)移與利益阻力現(xiàn)象。政府簡政放權(quán)，但是把權(quán)力下放到了下屬事業(yè)單位或合作單位，本身免費的公共服務(wù)，成了有償服務(wù)。另一種相反情形是體制改革遇到利益就難以推進，譬如政府辦事業(yè)單位、國有單位全面介入第三方檢測、跨境通渠道，即便市場有意見，也難以推進改革。在某些領(lǐng)域明明上海具有先發(fā)優(yōu)勢，卻被其他地區(qū)后來居上。

從深層次看，主要是上海政府職能轉(zhuǎn)變欠賬嚴重，政府“軟公共產(chǎn)品”供給不足，甚至“逆向供給”，市場對資源配置的決定性作用發(fā)揮不充分。一是上海作為計劃經(jīng)濟體制下的模范政府，“守門”和“補位”意識強，擅長精細化管理，能夠在國家大政策下出臺一些適合本地發(fā)展和操作的細則和辦法。但是，在市場經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟法律體系基本健全的條件下，就顯得不合時宜，所以上海的改革任務(wù)一開始就比其他地區(qū)要重。二是上海作為全國的風(fēng)向標城市，在發(fā)展和增量改革方面創(chuàng)造了很多經(jīng)驗，但在改革攻堅方面相對謹慎，改革任務(wù)推進一開始就比其他地區(qū)要難。所以，由于傳統(tǒng)的政府管理模式與市場經(jīng)濟大勢并不相容，傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)成為上海下一步發(fā)展的“攔路虎”，必須要按依法治國要求深化政府改革，并且將其作為首要任務(wù)。

(二)構(gòu)建適宜創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的格局

從當(dāng)前存在問題看，一是創(chuàng)新受制于所有制基本格局，格局不變，整體創(chuàng)新成效難顯。國有經(jīng)濟比重過大，占據(jù)較多的市場資源和行政資源，自身創(chuàng)新能力弱，而且強大的國有經(jīng)濟對民營企業(yè)造成“擠出”效應(yīng)，因而影響創(chuàng)新局面整體的形成。上海某民營科技企業(yè)從事智能停車軟件系統(tǒng)開發(fā)，因擔(dān)心上海地方國有企業(yè)進入會將他們完全擠出而對進入上海本地市場心存疑慮。二是創(chuàng)新受制于體制機制，體制機制不改，創(chuàng)新資源利用難。上海大量的科技創(chuàng)新資源仍然沉淀在體制內(nèi)，大量人才、資源淤塞于國有企業(yè)、高校和科研機構(gòu)，受制于僵化的人事和激勵機制而活力不足；總體的科研體制機制設(shè)計仍然受制于傳統(tǒng)發(fā)展模式，科技資金使用分散導(dǎo)致重復(fù)立項和“各自為戰(zhàn)”；產(chǎn)業(yè)項目選拔時，“特惠式”投入既缺乏依據(jù)又損害市場機制，而且還減少了對小微科創(chuàng)企業(yè)的“普惠式”支持；科技成果轉(zhuǎn)化的規(guī)定依然受困于國有資產(chǎn)流失的疑問，難以根本性突破；以市場為主體的創(chuàng)新機構(gòu)缺乏發(fā)育的環(huán)境和支持的政策等。三是創(chuàng)新受制于綜合環(huán)境，環(huán)境建設(shè)需要假以時日。上海創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)存在多方面短板，過去30年投資驅(qū)動與財富驅(qū)動為主導(dǎo)的經(jīng)濟增長模式，推高了上海的商務(wù)成本；上海的創(chuàng)新服務(wù)與硅谷相比還有很大差距，甚至與北京中關(guān)村、深圳相比也有一定差距；在創(chuàng)新人才方面，上海一端缺少具有全球影響力的領(lǐng)軍人才隊伍，包括科學(xué)家、企業(yè)家、投資家，而另一端缺少應(yīng)用性高技能人才和草根創(chuàng)業(yè)群體。

從深層次看，主要是國有經(jīng)濟占據(jù)經(jīng)濟份額過大，國家供養(yǎng)機構(gòu)占據(jù)創(chuàng)新資源過多，導(dǎo)致市場機制在創(chuàng)新領(lǐng)域難以發(fā)揮作用，創(chuàng)新資源難以釋放應(yīng)有活力。一是國有企業(yè)改革不到位。國有企業(yè)改革一定要堅持服務(wù)于“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”這個大方向和大原則。二是上?；ù罅Τ雠_“22條意見”推動具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)，基本明確了“十三五”時期的目標。要完成這個任務(wù)關(guān)鍵在于人才，人才集聚和人才活力釋放機制要有大的建樹，國有人才要大力推向市場，要充分發(fā)揮市場人才的作用，更多地依靠市場來選拔人才。三是針對創(chuàng)新的服務(wù)環(huán)境還要進一步加強。創(chuàng)新經(jīng)濟的成長發(fā)育是潛移默化的過程，是創(chuàng)新人才發(fā)展的環(huán)境建設(shè)到了一定階段的產(chǎn)物，上?！笆濉逼陂g創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的核心應(yīng)當(dāng)是適宜的環(huán)境建設(shè)。所以，“十三五”時期上海發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟，一方面要從基本格局入手，適時推進國資國企改革；另一方面要從軟環(huán)境建設(shè)入手，形成適宜的創(chuàng)新環(huán)境，加快創(chuàng)新型人才的集聚，尤其要集聚全球國際化人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才，倒逼創(chuàng)新體制機制改革，在體制機制制度和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面投入更大力量。

(三)率先形成接軌國際的開放經(jīng)濟

從當(dāng)前存在問題看，一是傳統(tǒng)開放型經(jīng)濟與國際接軌的發(fā)展格局還未形成。無論是在貿(mào)易便利化還是投資自由化方面，國內(nèi)與國外市場的對接并不充分，很多國際慣例在國內(nèi)都難以操作。二是新一輪國際貿(mào)易與金融合作談判成為新的挑戰(zhàn)。以美國為主導(dǎo)的各類國際貿(mào)易和投資新協(xié)議，提高了國際間合作的門檻，以應(yīng)對變化了的國際貿(mào)易新格局和新形勢，從而對中國的對外開放形成新的壓力。三是開放政策的獨占性優(yōu)勢不斷弱化。“十二五”期間推進的中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，到“十三五”時期，全國將有越來越多的地區(qū)復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，上海開放的獨特優(yōu)勢將不再凸顯。

從深層次看，主要是國內(nèi)市場與國際市場的通行規(guī)則存在明顯差異，上海并沒有在規(guī)則和制度層面上比其他地區(qū)更接近國際市場。一是上海在大膽對接國際慣例、主動參與全球貿(mào)易秩序構(gòu)建方面，仍然步伐較慢，與新加坡等高標準的自由貿(mào)易區(qū)相比，在通關(guān)效率、貿(mào)易服務(wù)、金融創(chuàng)新、稅制設(shè)計等方面差距明顯，甚至在一些原本上海領(lǐng)先的領(lǐng)域，比如商事登記、貿(mào)易便利化、服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域已經(jīng)部分落后于福建、廣東等新設(shè)自貿(mào)區(qū)。二是由于開放經(jīng)濟領(lǐng)域的規(guī)則調(diào)整，權(quán)力主要集中在中央部委層面，上海自行作為的空間較小，上海努力形成新的優(yōu)勢難度頗大。所以，必須認識到開放是上海改革開放以來的成功經(jīng)驗，必須打好“開放牌”，發(fā)揮好“以開放促改革促發(fā)展”的積極效應(yīng)。當(dāng)前，要認真研究自貿(mào)區(qū)以及國際貿(mào)易投資規(guī)則變化的趨勢，吸引更多國際貿(mào)易和投資組織來滬，加強與國際機構(gòu)聯(lián)系、交流，并爭取在上?；蚱謻|新區(qū)范圍獲得中央相關(guān)授權(quán)，積極探索對外開放的新舉措。

(四)基本形成發(fā)展轉(zhuǎn)型的環(huán)境

從當(dāng)前存在問題看，一是新舊發(fā)展動力尚未順利銜接。一方面，隨著人均收入提高，要素成本和商務(wù)成本快速上升，長期以來支撐上海經(jīng)濟快速增長的發(fā)展模式和主要領(lǐng)域已表現(xiàn)出某些不適應(yīng)；另一方面，新的增長動力和發(fā)展領(lǐng)域還處于培育過程，支撐作用尚未形成。而且，上海是在投資驅(qū)動的低要素效率水平上進入高要素成本的高收入階段，增長動力轉(zhuǎn)換存在斷檔風(fēng)險。二是上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨雙重擠壓風(fēng)險?！笆濉逼陂g，隨著發(fā)達國家再工業(yè)化戰(zhàn)略導(dǎo)向強化，曾經(jīng)帶動?xùn)|部地區(qū)快速工業(yè)化的開放戰(zhàn)略，已經(jīng)不能有效帶動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。而國內(nèi)工業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向，強調(diào)東部地區(qū)對中西部地區(qū)的輻射帶動，更加關(guān)注均衡化、擴散化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)層面的政策資源將更多地向中西部地區(qū)集中，上海需要逐步走出依靠低成本、強投資的驅(qū)動模式。

從深層次看，上海城市發(fā)展模式還未從傳統(tǒng)的投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，原來的投資驅(qū)動模式難以為繼，新的創(chuàng)新驅(qū)動模式還未形成。一是傳統(tǒng)的創(chuàng)新資源難以釋放應(yīng)有活力，國有事業(yè)單位體制下的科研院所需要大的變革；二是占經(jīng)濟絕大比重的國有企業(yè)還未擺脫依靠投資推動發(fā)展的道路，盡管產(chǎn)業(yè)形態(tài)上已經(jīng)出現(xiàn)了較大變化，但是創(chuàng)新驅(qū)動模式?jīng)]有建立起來；三是外部對創(chuàng)新資源的爭奪十分激烈，原本的二線城市加大了對創(chuàng)新的支持，已經(jīng)贏得了越來越多草根創(chuàng)業(yè)者的青睞，創(chuàng)新的景象初顯，具備相當(dāng)強的創(chuàng)新生態(tài)，開始嶄露頭角。所以，上海要形成新的發(fā)展動力，還是要調(diào)整和優(yōu)化所有制結(jié)構(gòu)，調(diào)整和優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，發(fā)揮上海城市獨特魅力。

(五)初步形成城鄉(xiāng)戰(zhàn)略發(fā)展新局面

從當(dāng)前存在問題看，“十三五”時期上海要基本建成社會主義國際化大都市，但是對于大都市的空間結(jié)構(gòu)應(yīng)該有一個闡述，郊區(qū)在大都市空間上至今沒有明確的戰(zhàn)略定位。一是上海城市空間規(guī)劃下的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。以往上海一直以“單核城市”作為發(fā)展重點，中心城區(qū)擁堵、高房價，而郊區(qū)卻是“燈下黑”。郊區(qū)空間的容量不足以大到成為都市圈規(guī)模經(jīng)濟范圍，其邊界超出了上海行政區(qū)劃空間，發(fā)展規(guī)劃與周邊協(xié)調(diào)成為兩難。二是空間發(fā)展方面也有一定的政策導(dǎo)向偏差問題。上海有不少政策制約了郊區(qū)發(fā)展。譬如，郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要部分自籌。城市無限制地向郊區(qū)擴張，呈現(xiàn)“攤大餅”現(xiàn)象，郊區(qū)新城發(fā)展缺乏強力政策支撐而發(fā)展緩慢。三是“市管區(qū)”的架構(gòu)導(dǎo)致郊區(qū)自主發(fā)展能力不強。上海郊區(qū)的區(qū)與鎮(zhèn)主要受市層面政策約束，缺乏應(yīng)有的規(guī)劃權(quán)和關(guān)鍵項目的審批權(quán)，尤其是與土地利用相關(guān)的規(guī)劃和審批權(quán)幾乎空白，郊區(qū)無法自主謀劃自身發(fā)展，為自己的發(fā)展確立特色目標并為之配套政策，因而發(fā)展速度和質(zhì)量遠不及鄰省周邊縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四是城鄉(xiāng)土地空間利用效率不高。上海建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地占比偏高。截至2012年底，上海工業(yè)用地總量累計供應(yīng)856平方公里，占建設(shè)用地比重的28%，是國際代表性城市的3~10倍。而且，建設(shè)用地布局分散，工業(yè)用地集聚性不高。

從深層次看，郊區(qū)在上海未來發(fā)展中的定位不清晰，長期處于附屬地位，郊區(qū)缺乏獨立發(fā)展地位，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異明顯。一是上海的發(fā)展戰(zhàn)略不論是浦東開發(fā)開放，還是當(dāng)前的“四個中心”“自貿(mào)區(qū)”和“科創(chuàng)中心”，都無法與郊區(qū)的未來發(fā)展和實際相聯(lián)系。總體上，郊區(qū)較難獲得外部資源的青睞和市級資源的支撐。二是由于地域范圍較小，上海的管理傾向于高度集權(quán)于市級層面，郊區(qū)自主發(fā)展受到市級部門的限制，中心城區(qū)擴張對郊區(qū)土地需求巨大因而限制郊區(qū)發(fā)展。所以，上海郊區(qū)的發(fā)展要在理念上、發(fā)展模式上和體制機制上進行較大調(diào)整。首先，要在全市未來發(fā)展戰(zhàn)略定位上給郊區(qū)一定的地位；其次，要樹立郊區(qū)獨立發(fā)展而非中心城區(qū)附屬的理念，指導(dǎo)和幫助郊區(qū)確立自己的發(fā)展規(guī)劃；再次，要不斷向郊區(qū)“放權(quán)擔(dān)責(zé)”，下放更多的規(guī)劃、經(jīng)濟和社會管理方面的權(quán)限，為郊區(qū)承擔(dān)更多基礎(chǔ)設(shè)施以及文化教育醫(yī)療等公共服務(wù)方面的責(zé)任，讓郊區(qū)發(fā)展成為今后上海發(fā)展的亮點。

(六)探索形成福利型社會體系框架

從當(dāng)前存在問題看，計劃經(jīng)濟體制下的單位人向市場經(jīng)濟體制下的社會人轉(zhuǎn)變，使得原來依附于單位的福利體系和福利制度逐步瓦解，而作為與社會人相適應(yīng)的系統(tǒng)化福利制度尚未得到應(yīng)有重視。一是基本公共服務(wù)的邊界仍不夠清晰，制度化、標準化建設(shè)相對滯后，部分服務(wù)項目的資源投入和服務(wù)管理等標準欠缺，基本公共服務(wù)供給方式比較單一，市場化機制運用不足，服務(wù)的質(zhì)量和效率有待進一步提升。二是“政府、社會、市場、家庭”在社會福利制度體系中的定位尚不夠明晰。在實踐中，政府職責(zé)邊界有待進一步明晰和細化，要著力解決“過度保障”和“應(yīng)保未保”并存的問題；要進一步明晰家庭責(zé)任，市民在享受社會福利權(quán)利的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，與政府一起維護社會福利制度體系的正常運行；要進一步發(fā)揮市場機制的作用和社會主體的力量。三是以基本公共服務(wù)為核心的社會福利制度體系面臨新的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和收入水平的提高，市民對基本公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、便利性、公平性、均等化的要求將進一步提高，對高水平福利的需求普遍期待；隨著市場化改革的深入推進，以及互聯(lián)網(wǎng)和新技術(shù)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的快速滲透，跨領(lǐng)域及跨部門配置資源、融合發(fā)展將成為新常態(tài)，同時，本市人口規(guī)模持續(xù)增長、人口老齡化程度不斷深化、基本公共服務(wù)項目向符合條件常住人口覆蓋面進一步延伸和擴大，都對以基本公共服務(wù)為核心的社會福利制度體系提出了新的挑戰(zhàn)。

從深層次看，以人為本的福利制度還缺乏頂層設(shè)計，對福利社會的認識存在較大誤解，全社會的財富分配中對于個人福利考慮還比較弱，人的發(fā)展環(huán)境以及人的消費能力亟待改善。一是對福利社會建設(shè)的理解不到位。人們總認為較好的福利制度是養(yǎng)懶人的壞制度，人性天生就是懶惰，因此不應(yīng)該構(gòu)建太好的福利制度，制度應(yīng)該具有能夠逼迫人們奮進的力量。二是福利制度整體設(shè)計欠缺，當(dāng)前的公共服務(wù)體系是建立在防止養(yǎng)懶人、防止水平超前和缺乏國家總體設(shè)計的前提下構(gòu)建的。一方面，水平總體較低，影響了人們的即期消費，限制了全社會消費能力的提高；另一方面，在貧富分化嚴重的情況下，容易激化社會矛盾和引起低收入人群的不滿。為此，首先需要端正指導(dǎo)思想，重新認識福利制度在更多依靠消費推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中的作用、在緩解社會矛盾提高社會整體效率方面的作用，加快啟動國家層面的頂層設(shè)計和地方性的制度試點。

(七)形成社會組織發(fā)育的社會環(huán)境

從當(dāng)前存在問題看，社會力量發(fā)展不足，多元主體積極參與社會治理的格局尚未形成。一是政府越位擠占社會發(fā)展空間問題較為突出。政府越位在社會領(lǐng)域普遍存在，政府在社會領(lǐng)域的某些投入事實上形成了與社會力量和社會資本的競爭關(guān)系，在一定程度上擠占了社會發(fā)展空間，社會力量和社會資本難以進入。二是價格機制扭曲、市場機制不健全，抑制了社會力量和社會資本發(fā)展社會服務(wù)業(yè)的積極性。在社會領(lǐng)域，公辦機構(gòu)由于社會責(zé)任、事業(yè)單位屬性、土地劃撥政策、各類財政補貼等因素，導(dǎo)致其服務(wù)價格難以真實體現(xiàn)實際服務(wù)成本和市場供求關(guān)系，造成了價格機制的扭曲，失真的價格傳導(dǎo)至社會服務(wù)市場。同時，由于政府舉辦的事業(yè)單位供給模式單一，以行政手段配送為主，因此競爭不充分，專業(yè)化水平難以提高。

從深層次看，強政府、大政府和無限政府的理念仍然存在，政府過多包辦社會的現(xiàn)象十分嚴重，導(dǎo)致在社會利益多元化的今天，社會組織的作用難以發(fā)揮，社會治理的壓力難以緩解。一是政府還是通過各種方法控制各類社會組織，弱化社會組織的社會性，導(dǎo)致現(xiàn)有社會組織的作用失效或部分失效，傳統(tǒng)的社會組織社會影響小，緩解社會矛盾的功能較弱。二是政府限制社會組織的發(fā)育，一部分社會組織很難得到主管部門的審批，一部分可以直接登記的社會組織因缺乏操作細則同樣難以得到審批，具有較強獨立意識的社會組織實際存在“登記難、注冊難、審批難、發(fā)育難”。為此，需要政府在加強事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許社會力量直接舉辦社會組織或主動幫助非政府部門舉辦社會組織，發(fā)揮社會組織在現(xiàn)代社會治理中的有效作用。

(八)形成協(xié)調(diào)發(fā)展的人口政策體系

從當(dāng)前存在問題看，一是常住人口總量持續(xù)增長與城市資源環(huán)境矛盾日益突出。從土地硬指標看，截至2014年，上海市開發(fā)強度超過46%，而國際上特大城市開發(fā)強度一般為20%~30%。隨著人口總量規(guī)模的持續(xù)擴張，對上海資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力等方面都提出了巨大挑戰(zhàn)。二是人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)及其變化趨勢與轉(zhuǎn)型發(fā)展要求不相適應(yīng)。老齡化程度加深和非就業(yè)人口快速增長的態(tài)勢，外來人口受教育程度偏低以及高端人才、技能型人才短缺，都將成為上海未來發(fā)展的重要制約因素。同時，重點領(lǐng)域人才缺乏、高層次人才比例偏低、人才國際化程度有待提升。三是來滬人員居住長期化和家庭化趨勢對公共服務(wù)承載力帶來巨大挑戰(zhàn)。隨著來滬人員居住長期化、家庭化，其對城市的生活期望較高，更加渴望市民身份認同、待遇平等，給教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)帶來了較大壓力。

從深層次看，上海較好的生活質(zhì)量沒有得到與之匹配的人口，相反不依賴上海現(xiàn)有設(shè)施和服務(wù)配套的人口大量積聚。一是戶籍政策限制了人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，打分制和積分制限制了幾乎全部大學(xué)畢業(yè)生和相當(dāng)部分碩士研究生落戶上海，而對戶籍沒有現(xiàn)實需求但對公共服務(wù)同樣需要的無大學(xué)學(xué)歷的農(nóng)民群體蜂擁而至，形成了“反擠出”效應(yīng)。二是對于建設(shè)新大學(xué)的重視程度還沒形成應(yīng)有共識。當(dāng)前，科教文衛(wèi)事業(yè)已成上海不多的優(yōu)勢，但是這些機構(gòu)的發(fā)展或者說擴張卻極為有限，原本具有較大優(yōu)勢的機構(gòu)應(yīng)該得到較快發(fā)展，但是體制機制和自我思想的束縛，導(dǎo)致這些機構(gòu)沒有大的發(fā)展。人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要靠大量人才的集聚，大規(guī)模集聚人才的唯一途徑就是留住大學(xué)畢業(yè)生。上海一方面存在戶籍制度限制，另一方面在校大學(xué)生規(guī)模也比部分國際城市要小，如百萬人口的大學(xué)生數(shù)是紐約的1/4。為此，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有戶籍制度，培養(yǎng)更多的大學(xué)生，給予大學(xué)生留滬更多政策支持，進一步優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

(九)社會與城市治理能力大幅提高

從當(dāng)前存在問題看，一是行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與責(zé)任機制不匹配。在市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級權(quán)力架構(gòu)下，隨著事權(quán)重心的不斷下移，出現(xiàn)部分行政權(quán)限法定責(zé)任主體與行政考核責(zé)任主體不匹配的問題，出現(xiàn)了條線推卸責(zé)任，而街鎮(zhèn)壓力過大，以及協(xié)管變主管的現(xiàn)實問題。比如，街鎮(zhèn)層面的社區(qū)綜合協(xié)管員承擔(dān)了維穩(wěn)、勞動監(jiān)察、安全生產(chǎn)、河道巡視、人口管理等多種職責(zé)，事實上削弱了管理的有效性。同時，考慮到行政成本問題，大量使用非編制人員和臨時人員，造成整體管理水平和管理能力不高。二是跨部門合作機制遠未建立。各部門相對自成體系，跨部門聯(lián)動機制不完善，協(xié)同應(yīng)急處置能力不強，無法適應(yīng)協(xié)同治理的現(xiàn)實需求。同時，跨行業(yè)、跨部門的信息資源橫向整合機制不完善。三是自律自治機制等源頭治理機制的建立健全未得到充分重視。在社會治理和城市治理中，偏重于運用行政手段，采取集中式、運動式的治標方式，對源頭治理、治本的對策則相對薄弱，特別是如何發(fā)揮自律自治機制的作用，沒有得到應(yīng)有重視。

從深層次看，整個社會治理的現(xiàn)代化水平不足，政府管理的效率不高，多方參與的社會治理格局沒有形成，社區(qū)自治的機制也沒有形成。一是由于社會治理和地方自治發(fā)育不良，政府承擔(dān)了太多的任務(wù)和責(zé)任，“管不勝管”，矛盾積壓。而且在政府系統(tǒng)內(nèi)部，基層政府管理的壓力過大，權(quán)力屬于“條”、責(zé)任在“塊”的現(xiàn)象十分嚴重，權(quán)責(zé)不對應(yīng)導(dǎo)致基層政府不堪重負而上級政府責(zé)任缺失，政府管理效率不高、有效性不足。二是社會組織發(fā)育不全及社會治理載體和方法探索不夠，當(dāng)前還缺乏社會組織有效參與社會治理的模式。三是對社區(qū)自治或基層自治的認識不足，導(dǎo)致這方面工作停滯不前，影響了社會全面發(fā)展。為此，需要加快試點探索，找出適合中國當(dāng)前社區(qū)自治或基層自治的新路，盡快凝聚基層大眾，提高社會公眾對社會治理的參與度，提高公眾對社會的責(zé)任感和地方發(fā)展的熱情?；鶎幼灾我彩欠乐股鐣至?、凝聚社會發(fā)展和人心的重要手段。

二、“十三五”時期要體現(xiàn)“軟轉(zhuǎn)型”理念

從宏觀層面看，一是“十三五”時期上海經(jīng)濟社會發(fā)展面臨更大壓力。一方面，原先在全國領(lǐng)先的地位岌岌可危，領(lǐng)先的領(lǐng)域越來越少；另一方面，自身發(fā)展處于調(diào)整陣痛中，基礎(chǔ)建設(shè)和形態(tài)建設(shè)基本完成或者說已經(jīng)超額完成了，因為上海的開發(fā)強度超過了幾乎所有的國際大都市，要想依靠過去的方法——依靠大投資推動增長或者是依靠資源集聚的方法推動外延式增長的可能性越來越小，上海的發(fā)展進入到“天花板”階段，依靠創(chuàng)新驅(qū)動實施突破是唯一選擇。二是“十三五”是上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是“四個中心”功能發(fā)揮、科技創(chuàng)新中心加快培育、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)深入推進等重大戰(zhàn)略實現(xiàn)突破的關(guān)鍵時期，同時也是上海突破轉(zhuǎn)型深層次瓶頸的關(guān)鍵時期。通過對上?！笆濉币詠淼陌l(fā)展情況、理念、模式等的分析，越來越清楚地看到，以投資新興產(chǎn)業(yè)為核心的轉(zhuǎn)型模式已經(jīng)難以支撐上海跨越自身發(fā)展的瓶頸。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，規(guī)模的擴張無法等同于能級的提升，甚至?xí)斐僧a(chǎn)能過剩。三是“十三五”時期上海的轉(zhuǎn)型是“軟轉(zhuǎn)型”。經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，上海在基礎(chǔ)設(shè)施和硬件環(huán)境建設(shè)方面已經(jīng)取得很大成績，在硬件環(huán)境建設(shè)方面與主要發(fā)達經(jīng)濟體的差距已經(jīng)不明顯了，但是在軟環(huán)境方面還存在較大差距。而軟環(huán)境建設(shè)更多需要深化改革，通過改革手段優(yōu)化軟環(huán)境?！笆濉睍r期，我們更多地依靠調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，更多地將投資向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，更多地引入更先進的產(chǎn)業(yè)集聚，來實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。若將這種做法稱作“硬轉(zhuǎn)型”的話，“十三五”時期應(yīng)當(dāng)更多地依靠改革、依靠制度和體制機制的創(chuàng)新，改造發(fā)展的軟環(huán)境、優(yōu)化發(fā)展的基本格局，從而間接但是更有效地實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，可以稱作“軟轉(zhuǎn)型”，因而“軟轉(zhuǎn)型”是“十三五”的關(guān)鍵詞?！坝厕D(zhuǎn)型”就是通過大量投資新興產(chǎn)業(yè)從而實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一種方法；而“軟轉(zhuǎn)型”是指通過制度和體制機制創(chuàng)新的方法營造有利于創(chuàng)新的環(huán)境，從而實現(xiàn)發(fā)展模式從投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型。前者屬于投資驅(qū)動，轉(zhuǎn)變的指向是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；后者屬于創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)變的指向是發(fā)展模式。而依靠體制機制變革恰好是政府可以主要作為的領(lǐng)域，這也解決了五年規(guī)劃到底規(guī)劃什么的長期爭執(zhí)難題。只有全面深化改革，才能改變已有格局，才能保障模式轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中，最重要的是轉(zhuǎn)變“強政府、大國企”的基本格局。無論是所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整還是政府職能的轉(zhuǎn)變都需要全面深化改革來推動，所以改革是核心；同時，開放尤其是與最新國際慣例對接是改革的標準之一，開放成為一種保障，成為對改革評價的一種方式，也是改革動力源之一，更開放成為改革的重要動力。很顯然，上?！笆濉睍r期的主要工作就是全面深化改革，通過改革開放促進創(chuàng)新突破。

為此，上?！笆濉币?guī)劃的主線應(yīng)當(dāng)是“改革攻堅，創(chuàng)新突破”，即以“改革攻堅”促“創(chuàng)新突破”?！案母锕浴笔鞘侄危皠?chuàng)新突破”是目的；“改革攻堅”是主要任務(wù)，“創(chuàng)新突破”是結(jié)果和成效。

“改革攻堅”，就是要進一步解放思想，大膽實施改革，根據(jù)中央的部署到2020年基本完成重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。具體來說，主要是面對上海存在的突出問題精心謀劃、大膽推進，為上海的創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造有利于良性發(fā)展的基本格局，為社會創(chuàng)新資源的噴涌而出創(chuàng)造良好的環(huán)境，堅決摒棄一切不符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的思想觀念，大膽革除一切制約發(fā)展的體制機制弊端，徹底改變一切束縛創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)手腳的政府管理方式；讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓改革發(fā)展成果更實在更多更公平地惠及全體人民。在改革攻堅的過程中，一是堅持把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，重在形成可復(fù)制可推廣的制度成果，二是堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，更好處理政府與市場的關(guān)系，三是堅持以開放促改革、促發(fā)展，用好用足擴大開放的優(yōu)勢和潛能。

“創(chuàng)新突破”，就是改變發(fā)展格局、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，擺脫目前發(fā)展受阻的局面，突破發(fā)展的“天花板”。具體來說，主要是成功構(gòu)建適宜轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本格局，構(gòu)建更加優(yōu)化的所有制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建良好的政府、市場和社會關(guān)系；基本確立創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式，構(gòu)建與最新國際貿(mào)易和投資規(guī)則變化趨勢相適應(yīng)且較好融入全球化發(fā)展的對外開放營商環(huán)境，構(gòu)建全球資源不斷融入共同創(chuàng)新的良好制度環(huán)境，構(gòu)建“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的社會各界投入創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的社會和文化氛圍，突破領(lǐng)先優(yōu)勢相對弱化、發(fā)展優(yōu)勢不斷消減和發(fā)展?jié)撃茚尫挪粫车摹疤旎ò濉薄?/p>

黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革的新時代，上海要順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須要在改革方式上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，把改革攻堅作為“十三五”的主線來抓，從而利用開放倒逼機制，釋放改革紅利，獲取新常態(tài)下的發(fā)展新優(yōu)勢，繼續(xù)擔(dān)當(dāng)全國改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者，為全國的下一輪發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。

責(zé)任編輯：李蕊

(8)Tackling the tough via reform, creating a soft environment, and promoting innovation and breakthrough——Primary thoughts on the main tasks for Shanghai in the “13th Five-Year Plan” period

Wang Shengyang

During the “13th Five-Year Plan” period, Shanghai needs to deepen the government reform according to the requirements of the Rule of Law, to build an innovation-friendly environment, to take the lead in forming an open economy consistent with the international convention, to form the basic environment for development transformation, to preliminarily create the new situation for urban and rural strategic development, to explore the welfare social system framework, to form a social environment that nurtures political and social organizations, to establish a balanced population policy system and to significantly improve social and urban governance. Shanghai is at the critical stage of transformation and upgrade. “Soft transition” is the keyword during the “13th Five-Year Plan” period. The key messages of the “13th Five-Year” Plan for Shanghai should be “reform and innovation”, namely “promoting innovation through reform”.

作者簡介：汪勝洋，上海市發(fā)展改革研究院副院長。

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