李 莉，鐘剛瓊，王 劍

（1、武漢東湖學(xué)院，湖北 武漢 430212 ；2、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行 湖北分行，湖北 武漢 430077，3、黃石市財(cái)政局，湖北 黃石 435000）

地方政府融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型與發(fā)展研究

李 莉1，鐘剛瓊2，王 劍3

（1、武漢東湖學(xué)院，湖北 武漢 430212 ；2、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行 湖北分行，湖北 武漢 430077，3、黃石市財(cái)政局，湖北 黃石 435000）

地方政府融資平臺(tái)是地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求所采取的創(chuàng)新舉措，但是隨之而來(lái)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，備受國(guó)內(nèi)外關(guān)注和非議。本文結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和穩(wěn)增長(zhǎng)的要求，提出融資平臺(tái)應(yīng)以改革促發(fā)展，加快改革轉(zhuǎn)型和規(guī)范發(fā)展，在投資拉動(dòng)上繼續(xù)發(fā)揮作用。分析了地方政府融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型的路徑，并提出了相關(guān)政策建議。

地方政府融資平臺(tái)；分類轉(zhuǎn)型；發(fā)展

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。地方政府融資平臺(tái)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了較大貢獻(xiàn)，但是也在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年8月31日全國(guó)人大修改通過(guò)并于2015年1月1日施行的新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，第三十五條規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”、“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)?！边@些規(guī)定規(guī)范了地方政府投融資體制的管理。2014年10月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中提出，“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管、剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?！薄靶廾髑?、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。在新預(yù)算法實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)增長(zhǎng)的雙重背景下，地方政府融資平臺(tái)的分類轉(zhuǎn)型與發(fā)展顯得尤為重要和緊迫。

二、地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生、作用及存在的問(wèn)題

1、產(chǎn)生

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，在充實(shí)中央財(cái)政實(shí)力的同時(shí)，造成地方政府財(cái)政收入和支出的不匹配，地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求越來(lái)越大，加上城市建設(shè)對(duì)地方政府官員政績(jī)考核的正面激勵(lì)，迫使地方政府探索新的融資渠道。1994年，金融體制改革，催生三家政策性銀行設(shè)立，也進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資改革。1998年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和蕪湖市政府在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)了開(kāi)發(fā)性金融“蕪湖模式”，地方政府融資平臺(tái)模式應(yīng)運(yùn)而生。此后，“蕪湖模式”在全國(guó)迅速推廣，并產(chǎn)生了以上海、天津?yàn)榇淼囊慌谫Y平臺(tái)公司。2008年金融危機(jī)發(fā)生后，地方融資平臺(tái)迎來(lái)井噴式發(fā)展。截至2010年底，地方政府組建的各類城市投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等地方融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。

2、在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用

地方政府融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)融資主力，是地方政府過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)最有效預(yù)算外融資渠道，扮演著“第二財(cái)政”的作用，在推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距等方面發(fā)揮著十分重要的作用，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資從1995年的4118億元，擴(kuò)大到2014年的11.2萬(wàn)億元，年均增速18%。同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1995年的29%增長(zhǎng)至2014年底的54.77%，年均保持1.3個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2020年達(dá)到60%。

（2）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)和平臺(tái)。比如，武漢東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步改善了投資環(huán)境和投資吸引力。目前，武漢東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)已成為國(guó)內(nèi)外知名的“光谷”；重慶地產(chǎn)集團(tuán)早日西永微電子產(chǎn)業(yè)園投入巨額資金，有力促進(jìn)電子園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)。

（3）繁榮社會(huì)事業(yè)。自來(lái)水、污水、垃圾、醫(yī)院、中小學(xué)、大學(xué)及職業(yè)技術(shù)學(xué)校，近年來(lái)都得到快速發(fā)揮。這些社會(huì)公益事業(yè)的完善，很大一部分亦是通過(guò)融資平臺(tái)融資。比如湖北省成立省級(jí)教育融資平臺(tái)——湖北省興華教育投資有限公司，通過(guò)該公司融資，有力促進(jìn)了湖北省屬高校的發(fā)展，湖北理工學(xué)院、湖北民族學(xué)院、湖北文理學(xué)院等高校在融資支持下，辦學(xué)能力得到極大地發(fā)展。

（4）縮小城鄉(xiāng)差距?！耙敫?、先修路”，這句話正是說(shuō)明路網(wǎng)建設(shè)的重要性，截至2014年底，全國(guó)高速公路通車總里程達(dá)到了11.145萬(wàn)公里。高速公路的融資主要是通過(guò)各省交通廳及交通融資平臺(tái)，高速公路的建成，為縮小城鄉(xiāng)差距提供了巨大支持。

3、目前存在的問(wèn)題

盡管地方政府融資平臺(tái)在城市化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用，但“借用還”主體不明確、融資擔(dān)保不實(shí)、投資項(xiàng)目盈利能力不足等問(wèn)題，極大地增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為國(guó)際社會(huì)和機(jī)構(gòu)微詞中國(guó)經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)。

（1）“借用還”主體不明確，償債風(fēng)險(xiǎn)較大。地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)的是地方政府融資職能，將資金用于政府指定的投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目一般為公益性較強(qiáng)的道路、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目自身難以產(chǎn)生現(xiàn)金流，而到了還款時(shí)，融資平臺(tái)只能依靠財(cái)政補(bǔ)貼或土地增值產(chǎn)生的收益還款。

（2）融資擔(dān)保不實(shí)。地方融資平臺(tái)旗下資產(chǎn)具有一定公益性，如市政道路、自來(lái)水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)等，難以變現(xiàn)，難以成為金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的有效擔(dān)保物。地方政府的土地資產(chǎn)亦有限，很多的政府融資行為通過(guò)出具擔(dān)保函、將債務(wù)納入人大預(yù)算等安慰函，為融資平臺(tái)提供隱形擔(dān)保。

（3）投資項(xiàng)目盈利能力不足。地方政府融資平臺(tái)承接的項(xiàng)目，盈利能力不足，需要地方政府從土地出讓收益予以增信支持。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增速下滑的背景下，過(guò)度依賴土地出讓收益的地方政府，債務(wù)可能出現(xiàn)敞口，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯。

三、地方政府融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑分析

1、分類

按照地方融資平臺(tái)承建項(xiàng)目的特點(diǎn)及其收益回報(bào)情況，通常將地方政府融資平臺(tái)分為三類：一是公益性投融資平臺(tái)，如城市道路、工業(yè)園區(qū)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等完全公益性的平臺(tái)；二是能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或收益的公益性、半公益性融資平臺(tái)。此類平臺(tái)承接的是建設(shè)周期長(zhǎng)、投入大，項(xiàng)目收益短期內(nèi)不足以還本付息，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等；三是經(jīng)營(yíng)類平臺(tái)，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高速公路運(yùn)營(yíng)、土地收購(gòu)儲(chǔ)備等平臺(tái)。

按照融資平臺(tái)的現(xiàn)金流及償還能力可分為完全覆蓋型、半覆蓋型及無(wú)覆蓋性等三種融資平臺(tái)。

按照政府級(jí)別可劃分為省級(jí)平臺(tái)、副省級(jí)（省會(huì)城市）平臺(tái)、地市級(jí)平臺(tái)、縣區(qū)級(jí)平臺(tái)。銀監(jiān)會(huì)把地方政府融資平臺(tái)分為監(jiān)管類、監(jiān)測(cè)類和一般公司。

2、轉(zhuǎn)型路徑分析

（1）對(duì)于完全無(wú)覆蓋、純承擔(dān)公益性項(xiàng)目的平臺(tái)，一是建議裁撤，將其公益性項(xiàng)目整合至其他公司繼續(xù)實(shí)施；二是剝離其融資功能，將其改造為項(xiàng)目實(shí)施主體，即將該平臺(tái)公司改造為政府類公益性項(xiàng)目的實(shí)施主體，其實(shí)施的項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)融資，發(fā)行市政債券，納入財(cái)政預(yù)算管理。

（2）對(duì)于半覆蓋型準(zhǔn)公益性融資平臺(tái)，一是轉(zhuǎn)為ppp模式下的合作公司。財(cái)政部指出，對(duì)融資平臺(tái)存量項(xiàng)目適合采用ppp模式融資的項(xiàng)目，要優(yōu)先采用ppp模式融資。轉(zhuǎn)型后的實(shí)施機(jī)構(gòu)，一方面由項(xiàng)目運(yùn)行產(chǎn)生收益，另一方面接收政府特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)的付費(fèi)，兩方面的收入確保已產(chǎn)生債務(wù)的還本付息。二是繼續(xù)保留這些平臺(tái)，但剝離融資功能，借助融資平臺(tái)以往在承接政府準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的成熟經(jīng)驗(yàn)，可以作為代表政府的授權(quán)方，負(fù)責(zé)進(jìn)行相關(guān)政府項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，地方政府發(fā)行的債權(quán)，作為其實(shí)施項(xiàng)目的資金來(lái)源。

（3）對(duì)于完全覆蓋型、經(jīng)營(yíng)類融資平臺(tái)，一是可以通過(guò)資源整合和重組，直接轉(zhuǎn)型為完全自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、真正市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的一般國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。二是通過(guò)混合所有制改革，吸引社會(huì)資本入股，改制為普通公司。通過(guò)混合所有制改革，完善公司法人治理，政府可以委派人員進(jìn)入公司，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

（4）對(duì)于完全覆蓋且已經(jīng)集團(tuán)化發(fā)展的平臺(tái)，建議進(jìn)一步改造升級(jí)，打造為經(jīng)營(yíng)城市的綜合性金融平臺(tái)。通過(guò)整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、整合創(chuàng)新融資方式、探索資產(chǎn)資本化和資本證券化途徑，促進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為城市的綜合性運(yùn)營(yíng)商，從而為城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展提供穩(wěn)定金融支持。在這方面，重慶城投做了有益的探索，重慶城投公司努力探索創(chuàng)新具有自身特色的投融資管理體制和運(yùn)行機(jī)制，不斷提升大型項(xiàng)目投資建設(shè)管理水平，已從單一的城建管理公司轉(zhuǎn)型集政府投融資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和市政資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)于一體的大型投資集團(tuán)。

四、地方政府融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)建議

1、明確“借用還”主體，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

穩(wěn)步推進(jìn)改革，整合資源，重構(gòu)平臺(tái)，抓緊解決債務(wù)嚴(yán)重的平臺(tái)問(wèn)題。參與經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)并能夠穩(wěn)定盈利的融資平臺(tái)可以積極推動(dòng)資源整合，整合后進(jìn)行平臺(tái)重構(gòu)，并抓緊解決債務(wù)嚴(yán)重的平臺(tái)問(wèn)題。

2、完善融資擔(dān)保制度，擴(kuò)大融資渠道

改變單一的依賴當(dāng)?shù)卣恋刭Y產(chǎn)擔(dān)保的擔(dān)保方式，采用多種方式，發(fā)展有效的擔(dān)保物，如引入社會(huì)資本，建立PPP項(xiàng)目公司，以公司資產(chǎn)作為有效擔(dān)保物。

3、增加項(xiàng)目盈利，減少地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)

對(duì)投資項(xiàng)目的選擇、招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)做好規(guī)劃和管理，明確政府、融資平臺(tái)及參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行主體的責(zé)任與義務(wù)，增加項(xiàng)目的盈利能力，從而減少地方政府債務(wù)的兜底負(fù)擔(dān)。

4、對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行分類轉(zhuǎn)型

根據(jù)融資平臺(tái)的公益性、盈利能力、所處地域、服務(wù)范圍等對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行分類轉(zhuǎn)型，通過(guò)轉(zhuǎn)型，建立符合新預(yù)算法的，符合地方政府融資要求的、多元化的可持續(xù)的融資機(jī)制。

5、加快投融資人才隊(duì)伍的建設(shè)

投融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化，關(guān)鍵是人才的推動(dòng)，只有具備業(yè)務(wù)技能、豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)投融資人才，才能把握機(jī)遇，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中，要通過(guò)引進(jìn)人才、培訓(xùn)人才、聘請(qǐng)顧問(wèn)等方式，為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供全方位人才服務(wù)，確保轉(zhuǎn)型后實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

6、增加政府融資渠道

賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，比如發(fā)行地方債券等。只有開(kāi)發(fā)并規(guī)范廣闊的融資渠道，才能避免隱形債務(wù)的產(chǎn)生，才能開(kāi)源節(jié)流。

[1] 劉立峰：地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013（45）.

[2] 程遠(yuǎn)：地方政府融資平臺(tái)進(jìn)退[J].新理財(cái)（政府理財(cái)），2015（1）.

[3] 馬毅鵬：地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑：透視水利行業(yè)[J].財(cái)政稅收與資本市場(chǎng)，2015（3）.

（責(zé)任編輯：郭亞娟）

2016年湖北省人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，政府融資平臺(tái)在PPP融資模式中的角色定位和行為研究，編號(hào)：16G132。