王鵬

（黃河科技學(xué)院，河南 鄭州 450063）

境外非政府組織境內(nèi)活動的立法規(guī)制

王鵬

（黃河科技學(xué)院，河南 鄭州 450063）

目前，境外非政府組織發(fā)揮著重要的作用，表現(xiàn)為積極和消極的影響兩個方面。境外非政府組織境內(nèi)活動存在的主要問題表現(xiàn)在威脅我國的國家安全，影響我國的社會穩(wěn)定，履行登記備案手續(xù)很少?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動管理法》將會于2017年1月1日起施行，應(yīng)盡快落實雙重管理體制；確定與相關(guān)法律條款的沖突適用；明確境外非政府組織享有救濟的權(quán)利。

境外非政府組織；境內(nèi)活動；立法

一、境外非政府組織境內(nèi)活動的現(xiàn)狀

非政府組織是一支非?；钴S的國際力量，也是各國之間聯(lián)絡(luò)與交往的紐帶。隨著各國經(jīng)濟、貿(mào)易領(lǐng)域的合作不斷的加強，境外非政府組織逐漸融入、參與到其他國家社會生活。境外非政府組織70年代末期開始在中國活動，90年代大量涌入。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的深入，境外非政府組織在社會生活中發(fā)揮的作用逐步增大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在我國長期活動的境外非政府組織有1000個左右，加上開展短期合作項目的組織數(shù)量，總數(shù)可能已達7000個左右，其活動主要集中在扶貧開發(fā)與公共危機管理、環(huán)境保護和自然資源管理、兒童福利救助與權(quán)益保護、社會發(fā)展領(lǐng)域的婦女參與和宏觀政策型問題研究以及文化教育領(lǐng)域，扶持境外非政府組織已經(jīng)成為我國的重要戰(zhàn)略決策。

境外非政府組織在國際社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，它所開展的活動已經(jīng)對其他國家的經(jīng)濟、生活產(chǎn)生了重要的影響。這些影響有積極和消極兩方面的影響。一方面，對中國的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。境外非政府組織帶來了雄厚的資金、先進的技術(shù)和寶貴的經(jīng)驗，促進了我國科技、公益事業(yè)的發(fā)展，有助于中國新型社會體制的創(chuàng)建。境外非政府組織參與了中國許多社會組織的改革，特別是在許多新型的所謂“草根組織”的建立和發(fā)展方面起了很重要的作用，有助于中國公共政策形成過程的改進。另一方面，有些境外非政府組織對我國社會的發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。在我國境內(nèi)從事或者自助營利性活動、政治活動和宗教活動，對我國的意識領(lǐng)域進行滲透，危害中國的國家統(tǒng)一、安全和民族團結(jié)。

對境外非政府組織進行有效監(jiān)管是各國面臨的共同問題。一方面，保護、鼓勵和促進境外非政府組織在本國開展正常的業(yè)務(wù)活動；另一方面，有目的地予以引導(dǎo)、管理，實行一定的限制，維護國家的主權(quán)和政局穩(wěn)定。對于境外非政府組織的準(zhǔn)入，世界各國的做法也不盡相同。有的采取重點防范、嚴(yán)格限制的政策，也有的采取開放寬松的政策，而決大多數(shù)國家則較為謹(jǐn)慎。對于境外非政府組織，發(fā)達國家利用多，防范少。發(fā)展中國家基本上是以防范為主，謹(jǐn)慎利用。比如，2015年底，廣東公安機關(guān)破獲的“工運之星”案件中，“番禹打工族文書處理服務(wù)部”以“勞工維權(quán)”為旗號，長期接受境外反華非政府組織資金超過500萬元，組織從事危害中國國家安全的活動。2016年初，我國公安、安全機關(guān)聯(lián)合破獲一起以“中國維權(quán)緊急援助組”為名、從事危害國家安全犯罪活動的案件?！爸袊S權(quán)緊急援助組”接受境外反華非政府組織資助近1000萬元，從事煽動群眾對抗政府，企圖改變中國制度的活動。這些案件的發(fā)生警醒我們應(yīng)該提高警惕，對于境外非政府組織以防范為主，謹(jǐn)慎利用。

二、境外非政府組織境內(nèi)活動存在的問題

1、威脅我國的國家安全

例如，2016年5月，美國“國家民主基金會”被報道說迄今向至少103個反華團體提供了約9652萬美元的資金援助，其中包括“藏青會”、“世維會”等被中方明確定性為恐怖組織的團體。該基金會大半資金由美國政府提供。這些境外非政府組織具有誘惑性、隱蔽性、煽動性和策略性。以提供資金為“誘餌”，具有一定誘惑性；以項目合作、學(xué)術(shù)交流為掩護，具有一定的隱蔽性；以扶貧助學(xué)、維權(quán)救助為借口，具有一定的煽動性。以國內(nèi)民間組織為工具，以地方政府和高校為介質(zhì)，具有較強的策略性。這些境外非政府組織的境內(nèi)滲透活動正在逐步走向成熟化和本土化，對華滲透活動也正由潛伏期逐步向活躍期過渡，其表現(xiàn)出的發(fā)展趨勢：更加注重與國內(nèi)維權(quán)問題相結(jié)合；更加注重與本土民間組織相結(jié)合；更加注重與新興階層相結(jié)合；更加注重與西方國家政府和國際社會相結(jié)合。

2、影響我國的社會穩(wěn)定

有些境外非政府組織在中國境內(nèi)從事營利性活動、政治活動和宗教活動。這些境外非政府組織在合法組織形式的掩蓋下，實際上從事那些營利性活動、政治活動和宗教活動。例如，被美國對華援助協(xié)會直接操控下的中國家庭教會聯(lián)合會，在2008年被我國民政部取締。主要是該組織未經(jīng)登記，擅自以社會團體名義進行活動。在各種勢力的操縱下，淪為以施工拓展為招牌的斂財工具。美國對華援助協(xié)會這個境外非政府組織借助國內(nèi)的非政府組織之手進行營利性活動和宗教活動，從事與非政府組織的身份不相符合的違法活動，危害了我國的社會穩(wěn)定。上文中“番禹打工族文書處理服務(wù)部”長期插手國內(nèi)勞資糾紛，印制反動書刊資料，煽動組織非法罷工，制造規(guī)模性群體性事件，企圖引發(fā)社會動蕩。

3、履行登記備案手續(xù)很少

據(jù)民政部公開資料顯示，在中國登記注冊的外國商會有20家，涉外基金會24個，非公募基金會8個。許多境外非政府組織在我國根本就沒有履行登記備案的手續(xù)，應(yīng)該登記的境外非政府組織不登記或只進行備案。應(yīng)該依法備案的，不履行任何手續(xù)。他們會委托、資助或者變相委托、資助中國境內(nèi)任何單位和個人在中國境內(nèi)開展活動。例如，上文中提到的被美國對華援助協(xié)會直接操控下的中國家庭教會聯(lián)合會，被非法取締的一個重要原因是沒有進行登記。對于沒有履行登記備案手續(xù)的境外非政府組織，國家的有關(guān)部門無法了解他們的情況，就談不上進一步的監(jiān)督和管理了。只有履行登記備案手續(xù)，國家才能對這些境外非政府組織進行有效的監(jiān)管。

三、境外非政府組織境內(nèi)活動的立法規(guī)制

長期以來，我國沒有針對境外非政府組織境內(nèi)活動的專門立法，不利于境外非政府組織在境內(nèi)長期穩(wěn)定的發(fā)展，也不利于執(zhí)法和司法活動。2016年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》。自2017年1月1日起施行，本次立法目的在于規(guī)范、引導(dǎo)境外非政府組織在境內(nèi)開展活動，保障其合法權(quán)益，促進交流與合作。從事合法活動的境外非政府組織會得到法律的保護和政策支持；從事違法犯罪活動的境外非政府組織將會受到法律的制裁。《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》出臺之后生效之前，迫切需要解決一些問題。

1、盡快落實雙重管理體制

按照本法規(guī)定，境外非政府組織在境內(nèi)開展活動時，受到登記管理機關(guān)和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督管理。國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機關(guān)，是境外非政府組織在境內(nèi)開展活動的登記管理機關(guān)；國務(wù)院和省級人民政府的有關(guān)部門和單位，是境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動的業(yè)務(wù)主管單位。我國公安機關(guān)有維護國家安全、維護社會秩序、制止和懲治違法犯罪行為的職責(zé)，公安機關(guān)還有戶籍管理、國籍管理、出境入境管理、外國人在華活動管理等管理職責(zé)。因此，公安機關(guān)在管理外國組織機構(gòu)及其人員在華活動方面，有豐富經(jīng)驗。結(jié)合我國具體國情，公安機關(guān)作為登記管理機關(guān)是合適的，但是政府有關(guān)部門應(yīng)該在本法生效前盡快公布業(yè)務(wù)主管單位的名錄。以便讓境外非政府組織找到業(yè)務(wù)主管單位。同時兩個部門之間應(yīng)該相互配合和合作，切實實現(xiàn)信息共享，從而實現(xiàn)對境外非政府組織的高效管理。

2、確定與相關(guān)法律條款的沖突適用

我國1999年9月1日開始施行的《公益事業(yè)捐贈法》第八條規(guī)定，國家鼓勵公益事業(yè)的發(fā)展，對公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位給予扶持和優(yōu)待，國家鼓勵自然人、法人或者其他組織對公益事業(yè)進行捐贈。第十條規(guī)定，公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位可以依照本法接受捐贈。并對公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位做了明確的界定?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動管理法》第二條規(guī)定，境外非政府組織，是指在境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構(gòu)等非營利性、非政府的社會組織。第二十一條規(guī)定，境外非政府組織及其代表機構(gòu)不得在中國境內(nèi)進行募捐。對于境外非政府組織中的公益性社會團體，《公益事業(yè)捐贈法》并沒有限制接受捐贈對象是境內(nèi)設(shè)立，規(guī)定其可以接受捐贈?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動管理法》則規(guī)定其不得在中國境內(nèi)進行募捐，這兩部法律的規(guī)定是沖突的。按照我國立法法的規(guī)定，法律之間對于同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

3、明確境外非政府組織享有救濟的權(quán)利

《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》中規(guī)定的具體行政行為，不僅有對境外非政府組織設(shè)立代表機構(gòu)登記事項的行政許可行為，而且有對境外非政府組織及其代表機構(gòu)的行政處罰行為。針對這些具體行政行為，如果境外非政府組織不服，本法中沒有明確規(guī)定救濟程序。我國的行政許可法和行政處罰法中規(guī)定的行政相對人是公民、法人或者其他組織。既然行政機關(guān)可以針對境外非政府組織從事行政許可、行政處罰行為，那么境外非政府組織就屬于其他組織的范疇。行政訴訟法和行政復(fù)議法中規(guī)定的救濟對象是公民、法人或者其他組織，境外非政府組織就應(yīng)該享有提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。如果境外非政府組織提起行政復(fù)議或者行政訴訟。行政機關(guān)或者司法機關(guān)就應(yīng)該受理，不應(yīng)該以境外非政府組織在境外設(shè)立的理由不予受理。換個角度來說，《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》的特點是管理和服務(wù)并重。針對境外非政府組織采取各種行政行為體現(xiàn)了管理的一面，那么明確境外非政府組織享有救濟的權(quán)利則會體現(xiàn)出服務(wù)境外非政府組織的另外一個方面。

[1] 王存奎、彭愛麗：境外非政府組織在華運行現(xiàn)狀及管理對策—以維護國家政治安全為視角[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（1）.

[2] 張玲：境外非政府組織法律準(zhǔn)入制度研究[J].云南社會科學(xué)，2011（1）.

[3] 何靜：國外非政府組織的管理模式對中國的啟示[J].學(xué)術(shù)探索，2013（6）.

[4] 韓俊魁：境外在華NGO：與開放的中國同行[M].社會科學(xué)文獻出版社，2011.

（責(zé)任編輯：徐悅）