趙新宇，鄭國強

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，吉林 長春 130012)

作為相對完整的地理單元，東北地區(qū)是我國重要的區(qū)域經(jīng)濟板塊之一。自2003年國家實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)了近十年的快速增長。這一增長實績得益于國家給予的傾斜性扶持政策和資金投入，也得益于國家整體經(jīng)濟高速增長對資源產(chǎn)品和裝備制造的巨大需求。近年來，伴隨著世界經(jīng)濟波動和中國經(jīng)濟增長放緩，東北地區(qū)經(jīng)濟出現(xiàn)持續(xù)下滑，域內(nèi)三省GDP增長速度由振興時期的全國前列“斷崖式下跌”到墊底位置。東北經(jīng)濟發(fā)展問題再度成為社會關(guān)注的焦點。

當(dāng)前東北經(jīng)濟面臨的發(fā)展困境，既源于受到國內(nèi)外經(jīng)濟形勢等現(xiàn)實因素的影響，也在于受到長期積累的歷史遺留問題的影響，特別是一些深層次的體制性和結(jié)構(gòu)性問題尚未得到根本解決，突出表現(xiàn)在東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型——這一長期困擾東北振興的難點問題上。目前，東北地區(qū)一些單一結(jié)構(gòu)城市賴以生存的主導(dǎo)資源或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多已步入資源開采的中后期或技術(shù)老化期。這些城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的衰退，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力下降、政府財政吃緊和經(jīng)濟增長乏力，并誘發(fā)了諸多經(jīng)濟社會問題。盡管在前期東北振興過程中，部分單一結(jié)構(gòu)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展取得了一定成效，但是仍有相當(dāng)數(shù)量的單一結(jié)構(gòu)城市處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的陣痛之中。因此，研究東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問題，需要在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)背景下，從東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史與現(xiàn)實出發(fā)進行深入思考。

一、東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展

單一結(jié)構(gòu)城市(Single-structure City)是指經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一的城市類型，它是單一經(jīng)濟(Single-product Economy)在區(qū)域城市層面的具體表現(xiàn)。單一結(jié)構(gòu)城市的概念最早可以追溯到20世紀(jì)30年代伊內(nèi)斯在資源型城市研究中提出的單一(工業(yè))城鎮(zhèn)(Single Industry Town)。[1]一般來說，單一結(jié)構(gòu)城市的形成與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，特別是自然資源稟賦密切相關(guān)，但主要是社會歷史原因造成的。從歷史上看，面對工業(yè)革命后工業(yè)化生產(chǎn)對資源產(chǎn)品的巨大需求，發(fā)達資本主義國家紛紛在本國或通過殖民主義活動在其他國家建立了以資源開采和初級產(chǎn)品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市，這是單一結(jié)構(gòu)城市最初和典型的表現(xiàn)形式。由于單一結(jié)構(gòu)城市主要依靠生產(chǎn)輸出礦產(chǎn)原料或工業(yè)中間品來維系城市經(jīng)濟，它在一國國民經(jīng)濟體系、生產(chǎn)分工和產(chǎn)業(yè)鏈條中處于從屬或源頭地位，體現(xiàn)出較為明顯的“孤島經(jīng)濟”和“飛地經(jīng)濟”特征。

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于單一結(jié)構(gòu)城市尚無明確的概念界定，但是其識別方法與資源型城市認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒有本質(zhì)性差異，主要是參考城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和比重、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員規(guī)模和比重等。據(jù)此，我國單一結(jié)構(gòu)城市的主要類型為資源型城市和老工業(yè)基地城市。[2]作為我國重要原材料基地和老工業(yè)基地，東北地區(qū)分布有為數(shù)眾多的單一結(jié)構(gòu)城市：在《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013～2020年)》認(rèn)定的資源型城市名單中，東北地區(qū)共有地級資源型城市21個，約占東北地區(qū)地級城市總數(shù)的61.8%，約占全國地級資源型城市總數(shù)的16.9%；在《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃(2013～2022年)》認(rèn)定的老工業(yè)基地城市名單中，東北地區(qū)共有地級老工業(yè)基地城市23個，約占東北地區(qū)地級城市總數(shù)的67.6%，約占全國地級老工業(yè)基地城市總數(shù)的24.2%。

東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市大多屬于近代資源開發(fā)時期形成的移民城市。自清末東北開禁以后，東北地區(qū)移民數(shù)量快速增長，農(nóng)業(yè)墾荒和資源開采迅速發(fā)展起來。20世紀(jì)上半葉，外國勢力不斷滲透使以煤、鐵等為主的礦產(chǎn)資源開采加工規(guī)模不斷擴大，初步形成了東北地區(qū)大多數(shù)單一結(jié)構(gòu)城市的空間布局和產(chǎn)業(yè)特點。新中國成立后，根據(jù)當(dāng)時國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)布局，東北地區(qū)成為國家重點建設(shè)的重工業(yè)基地?！耙晃濉睍r期蘇聯(lián)援建的156個重點建設(shè)項目中有57項建在東北，相關(guān)配套項目1000多個，占全部投資總額的1/3強。此后，在原有礦產(chǎn)資源開發(fā)基礎(chǔ)上，東北地區(qū)重點發(fā)展了能源資源開發(fā)和重型裝備制造。到“二五”末期，東北地區(qū)重工業(yè)部門體系與地域體系已經(jīng)形成，作為全國重工業(yè)基地的地位得以確立，主要資源品和工業(yè)品的產(chǎn)出在全國長期占有較大份額。[3]改革開放后，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市發(fā)展問題逐漸開始顯現(xiàn)，部分工礦城市發(fā)展出現(xiàn)衰退跡象，并開始著手從單一產(chǎn)業(yè)向多元產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。中央政府陸續(xù)出臺支持單一結(jié)構(gòu)城市振興和轉(zhuǎn)型的舉措，集中體現(xiàn)在國家實施的振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策措施之中。在相關(guān)政策扶持下，東北地區(qū)部分單一結(jié)構(gòu)城市(如阜新、遼源、大慶等)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得了階段性成果，但是仍有相當(dāng)數(shù)量城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨困境。

二、東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的產(chǎn)業(yè)特點

作為國家資源能源保障基地和老工業(yè)基地，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的功能定位較為明確，主要為國家經(jīng)濟發(fā)展提供資源、原材料和工業(yè)中間品，并形成了圍繞上述產(chǎn)品生產(chǎn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。無論是在計劃經(jīng)濟時代，還是在當(dāng)前市場經(jīng)濟體制下，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市這一功能并沒有被削弱，甚至得到了強化和固化。因此，與交通型、商貿(mào)型和綜合型城市相比，以資源型和工業(yè)型為主的東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市具有十分鮮明的產(chǎn)業(yè)特點。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中在第二產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)比重居高不下，大多數(shù)城市仍然維持“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)格局。同時，采掘工業(yè)、原材料工業(yè)、制造業(yè)在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也占有相當(dāng)大的比重。[4]考慮到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性特點是單一結(jié)構(gòu)城市劃分的主要依據(jù)，以下我們針對東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)的非結(jié)構(gòu)性特點做分析。

1.資源導(dǎo)向。東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多集中在產(chǎn)業(yè)鏈的起點或前端，自然資源要素投入較多，屬于資源密集型產(chǎn)業(yè)。東北地區(qū)資源型城市大多“緣礦而建”，主導(dǎo)資源以黑色金屬、非金屬礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)和林木資源為主，多數(shù)屬于不可再生資源，且資源開采活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定破壞作用。[5]東北地區(qū)老工業(yè)基地城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主要集中在工業(yè)中間品制造和裝備制造領(lǐng)域，也具有較強的資源依賴性。

2.資本推動。建國以后，我國實行了依靠本國資源優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，資源產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)得到傾斜式投資。東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市由此得到快速發(fā)展，并形成了以鋼鐵、煤炭、石油化工、運輸設(shè)備制造、重型機械制造等產(chǎn)業(yè)為代表的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回收期長，屬于典型的資本密集型產(chǎn)業(yè)。由于設(shè)備技術(shù)專屬性強和老化等因素，仍需不斷追加更新資金才能維系一定的經(jīng)濟效益。

3.技術(shù)特征。由于長期倚重生產(chǎn)要素的成本優(yōu)勢，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平相對落后。部分城市在振興時期發(fā)展了先進制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但大多數(shù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用水平與國際先進水平還有一定差距。同時，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市普遍存在科技經(jīng)費投入不足、人才總量不足、結(jié)構(gòu)性人才短缺等現(xiàn)象，從而制約了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步，加速了產(chǎn)業(yè)衰退步伐。

4.就業(yè)特點。受制于體制機制和技術(shù)水平因素，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市所依托的資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)仍處于勞動密集型階段。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，為滿足計劃用工和充分就業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的勞動力投入與實際要素需求不相匹配，從業(yè)人員數(shù)量遠遠超過企業(yè)經(jīng)濟規(guī)模所需的最優(yōu)數(shù)量。盡管經(jīng)歷了市場化改革的幾輪減員增效，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)冗員仍然較多。同時，除了少部分管理人員和技術(shù)人員，大部分產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的文化程度較低、技能水平單一。

5.微觀主體。與不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市所有制結(jié)構(gòu)也不盡合理，國有經(jīng)濟遠遠高出全國平均水平，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的微觀主體以國有和國有控股企業(yè)為主。近年來，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)快速發(fā)展，但是大中型國有企業(yè)仍占有舉足輕重的地位。較多的經(jīng)濟資源在體量龐大的國有企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)配置，中小企業(yè)經(jīng)濟資源獲得能力較弱，處于從屬地位。

6.產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)與國民經(jīng)濟其他產(chǎn)業(yè)之間存在較強的內(nèi)在聯(lián)系：資源產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的起點，為其他產(chǎn)業(yè)部門提供必需的原材料和能源保障；制造業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的前端，為其他產(chǎn)業(yè)部門提供工業(yè)中間產(chǎn)品和裝備支撐。在東北地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局下，單一結(jié)構(gòu)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)形成了較為緊密的產(chǎn)業(yè)鏈，而與其他新興產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)的輻射帶動作用還不顯著。[6]

三、 東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙分析

東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展幾近同步，產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接關(guān)系到城市的興衰。這些城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一性也主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一性以及與其相關(guān)聯(lián)的就業(yè)、分配等結(jié)構(gòu)的單一性上。作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展的必然要求，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心問題。在當(dāng)前世界經(jīng)濟低迷、中國經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下，面對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、資源環(huán)境約束趨緊和市場競爭日益激烈，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正面臨著較以往任何一個發(fā)展階段都更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.轉(zhuǎn)型時機晚。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來看，一個產(chǎn)業(yè)一般經(jīng)歷從興起、成熟到衰退的演變過程。這一規(guī)律在東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。東北地區(qū)資源型城市的主導(dǎo)資源多為不可再生資源，存量有限且不可再生，最終將會面臨資源枯竭的境地。經(jīng)過長期的資源開發(fā)，東北地區(qū)大多數(shù)資源型城市開始步入資源開發(fā)的中后期。目前，東北地區(qū)共有地級資源枯竭型城市16個，約占本地區(qū)地級資源型城市總數(shù)的76.2%。隨著城市主導(dǎo)資源的日趨枯竭，資源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退跡象，已經(jīng)進入被動轉(zhuǎn)型階段。在第一輪東北振興之初，東北地區(qū)老工業(yè)基地城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進入了設(shè)備和技術(shù)的老化期。在國家整體經(jīng)濟增長和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造等有利因素影響下，部分城市制造業(yè)得以重新煥發(fā)生機，但在當(dāng)前經(jīng)濟不景氣和市場競爭激烈的環(huán)境下又面臨產(chǎn)能過剩的局面。

2.轉(zhuǎn)型成本大。東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市發(fā)展歷史較短，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴較為嚴(yán)重。無論是計劃經(jīng)濟時代的傾斜式投資建設(shè)，還是振興時期的援助性政策扶持，都導(dǎo)致這些城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)累積了大量的物質(zhì)資本、人力資本和無形資本存量。由于資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的設(shè)備、技術(shù)的專用性強，持續(xù)投資往往進一步造成了沉淀成本，也影響了這些城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[7]產(chǎn)業(yè)衰退導(dǎo)致科技人才外流和勞動者失業(yè)，在一定程度上造成了人力資本流失。同時，國內(nèi)外眾多產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實例表明：如果能在產(chǎn)業(yè)成熟期實施主動轉(zhuǎn)型，將會充分利用資金、人才等要素資源優(yōu)勢為轉(zhuǎn)型贏得時間；而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時間越晚，用以轉(zhuǎn)型的要素越少，轉(zhuǎn)型所付出的成本越高、代價越大。對于被動轉(zhuǎn)型的東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市來說，轉(zhuǎn)型成本是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型無法回避的現(xiàn)實問題。

3.轉(zhuǎn)型約束強。東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，源于受到資源開發(fā)規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的支配，也深受傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和資源利用方式的影響。在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式下，要素驅(qū)動型的經(jīng)濟增長加大了對資源品的需求、加快了資源耗竭速度、加速了資源產(chǎn)業(yè)衰退，也引發(fā)了許多生態(tài)環(huán)境問題。部分東北地區(qū)資源型城市土地資源破壞嚴(yán)重，并伴有誘發(fā)的次生地質(zhì)災(zāi)害；老工業(yè)基地城市工業(yè)廢棄物造成的污染嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了居民生活質(zhì)量。如果說在城市發(fā)展初期，緩解資源環(huán)境矛盾還有較大的回旋余地，在當(dāng)前資源環(huán)境承載負(fù)擔(dān)過重的形勢下，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)面臨日益趨緊的資源環(huán)境約束。經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，資源環(huán)境約束勢必會轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)型成本，增加轉(zhuǎn)型難度。

4.轉(zhuǎn)型方向有待明確。在后危機時代世界經(jīng)濟曲折復(fù)蘇的過程中，各國政府推出了積極的貨幣政策和財政政策，同時也推出了新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，從而加大了對新一輪產(chǎn)業(yè)革命的推進力度。目前，新材料、新能源、生物科技和電子信息等成為世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，并將深刻影響未來全球產(chǎn)業(yè)格局。為此，我國政府也確定了新材料、新能源、生物科技、電子信息、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高端制造產(chǎn)業(yè)和新能源汽車等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。[8]對于東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市來說，雖然新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向業(yè)已明確，但是如何結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)培育和扶持，仍然是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的最大不確定性。

四、東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的對策建議

經(jīng)濟新常態(tài)下，中國進入了經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發(fā)展階段。這一階段是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，也是東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、帶動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟走出困境、成為未來國家重要經(jīng)濟支撐帶，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市應(yīng)該按照“五大發(fā)展理念”和《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》的要求，將區(qū)域發(fā)展宏觀政策與單一結(jié)構(gòu)城市發(fā)展實際相結(jié)合，不斷積累轉(zhuǎn)型經(jīng)驗、探索轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。

1.將市場機制與政府作用結(jié)合起來。東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，市場機制的資源配置功能還有待發(fā)揮。在微觀層面上，單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的微觀主體較為單一，多數(shù)為國有企業(yè)。生產(chǎn)要素在資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的過度集聚，導(dǎo)致資源配置失衡，抑制了其他產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)的發(fā)展。[10]在宏觀層面上，我國的資源價格形成機制還不完善，資源收益在資源開采和初級加工環(huán)節(jié)的比重偏小，直接影響了資源型產(chǎn)品輸出地與輸入地之間的利益分配格局。應(yīng)該從制度建設(shè)著手，打破單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置結(jié)構(gòu)的剛性，更好地發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用。同時，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的興起與發(fā)展具有鮮明的政府主導(dǎo)特征。在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退以后，完全依靠市場機制作用并不能改變單一結(jié)構(gòu)城市發(fā)展困境，必須發(fā)揮政府的作用才能實現(xiàn)主動轉(zhuǎn)型：通過宏觀轉(zhuǎn)移支付，化解單一結(jié)構(gòu)城市長期積累的歷史遺留問題；通過差別的產(chǎn)業(yè)政策，援助衰退產(chǎn)業(yè)、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)；通過傾斜的稅收政策，幫助財政困難城市實現(xiàn)收支平衡和資本積累。

2.將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變結(jié)合起來。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是當(dāng)前中國經(jīng)濟面臨的主要問題，也是東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)和任務(wù)。受傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的影響，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多屬于高污染、高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)，過度開發(fā)資源，對環(huán)境也造成了一定的破壞。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式對東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了新的要求，即對資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行改造升級：逐漸淘汰那些高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展低能耗、低污染的產(chǎn)業(yè)；對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行改造提升，減少能耗污染。推動?xùn)|北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市實現(xiàn)從要素驅(qū)動和投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。同時，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性還明顯不足。在工業(yè)內(nèi)部，一般加工工業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)比重過大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。應(yīng)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為契機，促進三次產(chǎn)業(yè)在更高層次上的協(xié)調(diào)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

3.將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市轉(zhuǎn)型結(jié)合起來。長期以來，保障資源品和工業(yè)品供應(yīng)是單一結(jié)構(gòu)城市的首要任務(wù)。由于忽視了資源開發(fā)周期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，大多數(shù)單一結(jié)構(gòu)城市缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期規(guī)劃，也缺乏城市發(fā)展的遠期規(guī)劃，從而呈現(xiàn)出“產(chǎn)城一體式”的發(fā)展特點。應(yīng)以關(guān)聯(lián)視角和前瞻思維謀劃城市遠期的功能定位、結(jié)構(gòu)設(shè)計、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展路徑，在此基礎(chǔ)上綜合單一結(jié)構(gòu)城市的發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位特點等因素，因地制宜、“一市一策”地做好東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型工作。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市轉(zhuǎn)型的有效銜接，需要將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃在區(qū)域、城市發(fā)展規(guī)劃(如國家層面的遼寧中部城市群、哈長城市群規(guī)劃，以及地方層面的遼寧中部城市共同體、長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)、哈大齊工業(yè)走廊等規(guī)劃)中統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問題。[9]以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相融合，加強城市之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，為單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供多元化產(chǎn)業(yè)支撐。加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平，以單一結(jié)構(gòu)城市服務(wù)功能的完善，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

4.將改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與培育新興產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是曾經(jīng)的新興產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前的新興產(chǎn)業(yè)也將會演變成今后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間沒有天然鴻溝，新興產(chǎn)業(yè)培育與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造是一個產(chǎn)業(yè)互動、優(yōu)勢互補的過程：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，新興產(chǎn)業(yè)也在不斷引導(dǎo)和倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，要充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，變資源初加工為深加工，變傳統(tǒng)制造業(yè)為新型制造業(yè)，也要注重接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展，逐漸改變單一結(jié)構(gòu)城市經(jīng)濟發(fā)展過度依賴資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的現(xiàn)狀，實現(xiàn)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的多元化。[11]產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向要緊密結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，最大限度地減少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的沉淀成本，最大程度地發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢，增強單一結(jié)構(gòu)城市經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力和活力。

5.將解決就業(yè)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來。在城鎮(zhèn)化背景下，就業(yè)問題是東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵問題。要合理發(fā)揮傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)對就業(yè)的拉動作用，也要注意發(fā)展勞動密集型培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，充分吸納衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)工人，幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)。在優(yōu)化單一結(jié)構(gòu)城市就業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，加強職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高城鎮(zhèn)就業(yè)人員的勞動技能，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的勞動力基礎(chǔ)，改變單一結(jié)構(gòu)城市“創(chuàng)業(yè)一代、輝煌一代、下崗一代、流失一代”的現(xiàn)狀。[12]同時，鼓勵單一結(jié)構(gòu)城市居民自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)新帶動創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)。不斷匯聚大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力量，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，促進單一結(jié)構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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