◎高純娟

城市發(fā)展過程中土地資源管理問題研究
——以青島西岸新區(qū)為例

◎高純娟

土地資源管理是指國家在一定的環(huán)境條件下，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益，維護(hù)在社會中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等綜合性活動。我國國土面積廣闊，從理論上來講，擁有豐富的土地資源，但就實(shí)際情況而言，除去山地、林地、灘涂等所占比例，我國可利用和便于利用的土地資源很有限。改革開放以后我國人口增多，城市化水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步對土地資源的需求也越來越高，因此，在城市化進(jìn)程當(dāng)中合理科學(xué)的管理我國的土地資源勢在必行。

青島西海岸新區(qū)是國家級開發(fā)新區(qū)，擁有良好的地緣優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，具有良好的開發(fā)前景和發(fā)展?jié)摿?，因此新區(qū)的土地資源規(guī)劃和利用必須要合理、科學(xué)。本文旨在通過對青島市西海岸新區(qū)發(fā)展過程當(dāng)中土地資源管理存在的問題和優(yōu)勢進(jìn)行分析，結(jié)合青島市西海岸新區(qū)國土資源管理的實(shí)際情況，為我國土地資源管理制度建設(shè)提供具有借鑒意義的建議和意見。

研究的背景及意義

研究的背景。青島西海岸新區(qū)，是國務(wù)院批復(fù)建設(shè)的第九個(gè)國家級新區(qū)，范圍包含青島市黃島區(qū)全域，陸地面積為2096平方公里，海域面積大約為5000平方公里，海岸線約282公里，總?cè)丝诩s180萬。新區(qū)位于京津冀都市圈和長江三角洲地區(qū)緊密連接的中間地帶，是絲綢之路的重要支點(diǎn)，具有輻射內(nèi)陸、聯(lián)通南北、面向太平洋的戰(zhàn)略位置。新區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，形成了港口航運(yùn)、石油化工、家電電子、船舶與海洋工程、汽車及零部件、機(jī)械等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群；新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和科研能力迅猛發(fā)展，初步形成了以信息、旅游、金融、物流等為產(chǎn)業(yè)支撐的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。目前，市級以上科研院所達(dá)120余家，人才總量33.78萬人，形成完整的人才生態(tài)鏈，科研實(shí)力雄厚。

研究的意義。西海岸新區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，潛力大、發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)化水平也不斷提高，對于土地資源的需求也不斷提高，如何高效、長效、科學(xué)的利用土地資源已經(jīng)成為新區(qū)不得不考慮的發(fā)展因素。因此，以西海岸新區(qū)為例來分析城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中土地資源管理問題具有代表性和前瞻性。

城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中土地資源管理存在的問題

城鄉(xiāng)用地的分散性，征地模式不可持續(xù)性。我國實(shí)行城鎮(zhèn)土地國有和農(nóng)村土地集體所有這兩種土地公有制。若要進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，必須先將農(nóng)村集體土地征用為國有用地，集體土地所有者得到一定的補(bǔ)償金。目前面臨最主要的問題是：依賴土地低成本征用的方式已不符合當(dāng)前發(fā)展潮流，是經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè)的“負(fù)能量”。

征地成本增加是政府面臨的難題之一，中國城市化進(jìn)程所需要的大部分資金，基本是靠賣地搞房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)。為了發(fā)展和進(jìn)步，很多城市的政府部門都依靠“土地財(cái)政”來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“土地財(cái)政”的后果是城市惡性擴(kuò)張，被動增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張發(fā)展。但是本轄區(qū)內(nèi)居民房地產(chǎn)的購買力有限，很多政府不得不把未來多年的土地出讓預(yù)期變成融資擔(dān)保。

城市建設(shè)和生態(tài)建設(shè)對土地資源的需求不斷擴(kuò)大，供需矛盾不斷增加。部分地方政府發(fā)展迫切，在建設(shè)手續(xù)不全、審批不完善、管理部門監(jiān)管不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)惹闆r下，就急于開工，導(dǎo)致了建設(shè)項(xiàng)目造成爛尾、閑置土地等現(xiàn)象。由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平提高，市民對生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平的要求也不斷提高，所以城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)也需要大量的土地資源來滿足，造成需求不斷擴(kuò)大，土地矛盾也越來越尖銳。

違規(guī)招商引資。為一昧追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，擅自降低招商引資條件，擅自批地，壓低土地出讓成本，非法出租土地等，造成土地違法違規(guī)開發(fā)使用；甚至有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村擅自建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，侵占大量集體土地，嚴(yán)重影響了城市土地資源管理的合理性和科學(xué)性。

地管理體制機(jī)制與政府職能轉(zhuǎn)變的新要求不適應(yīng)。新常態(tài)下，要求我國政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，但是由于發(fā)展和歷史的因素，政府在職能轉(zhuǎn)變過程中仍然需要時(shí)間和實(shí)踐?，F(xiàn)階段，行政、市場、法律等多元手段運(yùn)用并沒有實(shí)現(xiàn)合力，仍需要磨合和制度規(guī)范，行政手段往往要多于其他手段，所以在城市化過程當(dāng)中，我過土地管理體制機(jī)制應(yīng)當(dāng)隨時(shí)代進(jìn)步而進(jìn)步，隨需求的多元化而多元。

青島西海岸新區(qū)發(fā)展過程中土地管理存在的問題及優(yōu)勢

青島西海岸新區(qū)城鎮(zhèn)化過程中土地管理存在的問題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間限制的矛盾。新區(qū)陸域面積2096平方公里，但適宜建設(shè)用地僅450平方公里。新區(qū)獲批以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，借助于良好的政策支持和優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，吸引了很多國內(nèi)外企業(yè)前來投資，也吸引了國內(nèi)外許多高校紛紛前來辦校，同時(shí)外來務(wù)工人員和求學(xué)人員不斷增加。人口和企業(yè)的增加在給新區(qū)注入活力的同時(shí)，也在城市管理和規(guī)劃上帶來了沉重的壓力，例如住房需求的擴(kuò)大和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的擴(kuò)大。

2015年，是西海岸新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的一年，完成地區(qū)生產(chǎn)總值2595億元、同比增長12%，總量列16個(gè)國家級新區(qū)前三強(qiáng)、超過省內(nèi)5個(gè)地級市；600多個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中簽約、開工、投產(chǎn)。與此同時(shí)，全區(qū)200余個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目同時(shí)開發(fā)。工業(yè)用地和生活用地的增加給新區(qū)土地資源提出了更高的要求。

閑置用地過多與二次開發(fā)之間的矛盾。新區(qū)成立以來，很多國內(nèi)外企業(yè)為了借助新區(qū)發(fā)展的東風(fēng)相繼在新區(qū)購買和申請土地。但是由于很多企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)濟(jì)力量的不足，導(dǎo)致很多土地閑置或者爛尾。據(jù)資料顯示，新區(qū)現(xiàn)存在200余宗閑置土地和“僵尸用地”，爛尾樓盤數(shù)量也在增加。閑置用地和“僵尸用地”的存在，阻礙了新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也浪費(fèi)了新區(qū)的土地資源，給城市規(guī)劃和城市建設(shè)造成了困難。

目前，新區(qū)并沒有建立完善的土地二次開發(fā)利用綜合機(jī)制，現(xiàn)有的規(guī)劃和制度在利益協(xié)調(diào)方面存在不足?，F(xiàn)有的土地管理體制下利益分配不均，很難協(xié)調(diào)好政府、原產(chǎn)權(quán)人和開發(fā)商之間的利益關(guān)系。

青島西海岸新區(qū)發(fā)展過程中土地管理存在的突出優(yōu)勢

“一核、兩港、五區(qū)”因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)。按照青島市建設(shè)“世界海灣，藍(lán)色之都”的城市發(fā)展總目標(biāo)，西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)將成為推動青濰日合作，形成半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)核心，發(fā)揮青島作為山東半島龍頭城市作用的重要區(qū)域。西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃“一核、兩港、五區(qū)”的產(chǎn)業(yè)功能板塊 。一心即新區(qū)中心包括原膠南市區(qū)和原黃島中心城區(qū),占地約501k㎡。功能定位為新區(qū)的行政,文化,金融中心。兩港：前灣港和董家口港。五區(qū) ：國際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅功能拓展區(qū)、西海岸國際旅游度假區(qū)、董家口經(jīng)濟(jì)區(qū)、古鎮(zhèn)口服務(wù)保障區(qū)。因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直是我國保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要要求。西海岸新區(qū)能夠根據(jù)地形、地勢和生態(tài)環(huán)境情況合理科學(xué)的規(guī)劃土地用途，既有利于合理利用每一寸土地，也有利于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

著力推進(jìn)不動產(chǎn)登記工作?！安粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記”是將分散在國土、房屋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海域等部門的不動產(chǎn)登記職能整合到一個(gè)部門，承擔(dān)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，通過立法規(guī)范登記行為、明確登記程序、界定查詢權(quán)限，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)登記依據(jù)、登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊和信息平臺“四統(tǒng)一”，促使不動產(chǎn)登記行為更加規(guī)范。整合不動產(chǎn)登記職責(zé)，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，將改進(jìn)以往的傳統(tǒng)模式，對于保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是方便企業(yè)、方便群眾，具有重要意義。同時(shí)通過整合各類不動產(chǎn)登記的職責(zé)，交由國土資源部門一個(gè)部門承擔(dān)，也有利于進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系，提高政府治理效率和水平。

不動產(chǎn)登記于2015年3月1日正式施行，黃島區(qū)是自12月10日起正式啟動該項(xiàng)工作。2015年3月，黃島區(qū)房地產(chǎn)登記交易中心被國土部確定為“農(nóng)村兩權(quán)”（全國農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)）發(fā)證示范基地建設(shè)承擔(dān)單位，為全國推進(jìn)農(nóng)村兩權(quán)登記發(fā)證積累可借鑒經(jīng)驗(yàn)。大力推進(jìn)不動產(chǎn)登記工作，為產(chǎn)權(quán)確定和土地資源管理提供了更加便利的條件，也有利于促進(jìn)土地資源的合理規(guī)劃和利用。

深化土地管理改革的對策及建議

加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革,完善土地產(chǎn)權(quán)管理制度。加快建立健全國有土地產(chǎn)權(quán)管理法律法規(guī)，通過制定完善的登記規(guī)則和登記辦法，將現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系理清楚，做好確權(quán)工作，有利于促進(jìn)土地開發(fā)及利用，有利于加強(qiáng)土地監(jiān)管，防止違法國家土地政策的問題發(fā)生。推進(jìn)地籍調(diào)查工作，制定地籍調(diào)查和土地總登記試點(diǎn)的工作方案,重點(diǎn)分明、類別清晰、階段性的推進(jìn)地籍調(diào)查和登記發(fā)證試點(diǎn)工作，全面核準(zhǔn)土地的數(shù)量、分布、質(zhì)量以及利用情況，并依法登記、確權(quán)，建立土地?cái)?shù)據(jù)庫，最終，建立產(chǎn)權(quán)明晰、保護(hù)權(quán)益、流轉(zhuǎn)順暢的土地權(quán)管理制度。

建立土地二次開發(fā)利用機(jī)制，盤活閑置用地和僵尸用地。首先要建立科學(xué)合理的土地市場調(diào)節(jié)機(jī)制，利用好市場經(jīng)濟(jì)的力量，促進(jìn)土地二次開發(fā)利用。同時(shí)，要加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，提高政府對城市土地市場的調(diào)控能力，明確政府與農(nóng)村集體的利益分成，盤活存量土地資源,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);引入市場機(jī)制創(chuàng)新土地收購模式和多元化補(bǔ)償方式。

其次，要研究明確土地使用權(quán)的回收條件、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索制定政府對土地使用權(quán)的優(yōu)先購買權(quán)，高效推進(jìn)土地使用權(quán)回收；土地收購資金需求龐大,資金主要來源于銀行貸款,融資渠道單一,成本高風(fēng)險(xiǎn)大,需要完善土地整備投融資運(yùn)行機(jī)制,重點(diǎn)規(guī)范土地整備資金撥付運(yùn)作流程,有效降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。借助行政和市場的力量盤活土地存量，將閑置用地和“僵尸用地”分割消化，真正做的合理利用每一寸土地。

完善土地價(jià)格機(jī)制和土地財(cái)稅制度。完善土地價(jià)格機(jī)制是穩(wěn)定土地價(jià)格、規(guī)范土地市場、避免土地價(jià)格受到外界影響的重要保證。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地招、拍、掛手續(xù)的法律監(jiān)督,讓土地交易公平、合理、穩(wěn)定。嚴(yán)格執(zhí)行目前土地出讓辦法,杜絕非法土地轉(zhuǎn)讓行為穩(wěn)定土地交易價(jià)格, 維護(hù)正常市場秩序和國家集體利益。

完善土地財(cái)稅制度，避免重復(fù)征稅、繳稅有利于避免盲目開發(fā)和促進(jìn)土地資源的流轉(zhuǎn)。政府要發(fā)揮行政職能和服務(wù)職能，協(xié)調(diào)好利益主體之間的關(guān)系，在土管部門成立評估機(jī)構(gòu)，提供公正、透明的稅收憑證，制定更科學(xué)完善的房地產(chǎn)登記制度，抑制和打擊不規(guī)范評估行為，保證土地稅收體系健康發(fā)展。

健全土地資源管理法律法規(guī)，構(gòu)建良好的法律環(huán)境

完善的土地管理法律法規(guī)體系是保障土地資源合理利用的重要保障。合理的法律制度是土地制度改革的前提。及時(shí)將試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)有效修訂為政策、制度甚至法律，形成完整的、可實(shí)施的法規(guī)或規(guī)范性文件。將土地資源的開發(fā)利用置于嚴(yán)格的法律規(guī)定和系統(tǒng)監(jiān)督之下,進(jìn)一步鞏固土地制度改革創(chuàng)新成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

國土部部長姜大明同志在2016年全國國土資源工作會議上強(qiáng)調(diào)，我國要積極推進(jìn)國土資源重點(diǎn)領(lǐng)域改革，認(rèn)真落實(shí)“全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、蹄疾步穩(wěn)、縱深推進(jìn)”的改革要求，重點(diǎn)推進(jìn)不動產(chǎn)登記和農(nóng)村土地制度改革。土地資源是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，科學(xué)合理的土地資源管理制度是中國處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的仍能保持快速發(fā)展的基本保障，因此本文希望通過確權(quán)登記、盤活土地、調(diào)動土地市場、完善法律法規(guī)等方面，提高我國土地資源利用和管理的水平，同時(shí)借助西海岸新區(qū)這一典例，促進(jìn)我國在城市發(fā)展過程中的土地資源管理工作。

（作者單位：青島市黃島區(qū)不動產(chǎn)登記中心）