◎李小玲 張鵬

地震系統(tǒng)分類改革模式

◎李小玲 張鵬

1998年政府機(jī)構(gòu)改革，明確中國地震局為國務(wù)院直屬事業(yè)單位?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）指出：“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別?！边@是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，對(duì)政治體制改革作出的重大部署，對(duì)事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展影響極其深遠(yuǎn)，是對(duì)事業(yè)單位的一次重新定位。

地震系統(tǒng)分類改革路徑走向

從長遠(yuǎn)來看，地震系統(tǒng)作為提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，其公益屬性將得到強(qiáng)化，行政職能最終會(huì)剝離。鑒于政事關(guān)系復(fù)雜性與現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)多樣性，改革具體模式存在四種路徑。

一是剝離非行政管理性職能后將中國地震局和各省局整體轉(zhuǎn)為政府機(jī)關(guān)，或并入政府機(jī)關(guān)。主要依據(jù)來自中辦、國辦2016年印發(fā)的《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟分赋觯骸皩?duì)于政府直屬事業(yè)單位，結(jié)合推行大部門制并入相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，確有工作需要的可保留原來的牌子；確需單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的，原則上在中央規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額內(nèi)統(tǒng)籌研究解決?！?/p>

二是將地震系統(tǒng)的行政管理性職能析出并納入政府機(jī)關(guān)，將中國地震局和各省局作為事業(yè)單位剔除行政職能后留在事業(yè)體系。在《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》里，第一條基本原則就是“堅(jiān)持政事分開。明晰功能定位，進(jìn)一步理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)行政職能回歸行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位強(qiáng)化公益服務(wù)?！?/p>

三是作為特殊的行政機(jī)構(gòu)（可稱之為特定行政法人）在傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)外另設(shè)。我國政府機(jī)構(gòu)類型單一，行政機(jī)關(guān)之外的公共機(jī)構(gòu)一般不作為政府機(jī)構(gòu)，而承擔(dān)行政職能、政事不分的事業(yè)單位的工作通常具有較強(qiáng)的專業(yè)性，這類單位與機(jī)關(guān)化的行政部門存在差異；可通過修改政府機(jī)構(gòu)編制法建立某種專業(yè)化的特殊行政法人，人員主要由專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員構(gòu)成以體現(xiàn)其與主要行使公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)的上述差異，此類機(jī)構(gòu)編制可單列，不受一般行政機(jī)構(gòu)編制數(shù)量限制。

四是在事業(yè)單位分類改革中推出建立“法定機(jī)構(gòu)”改革。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。廣東省及深圳市在事業(yè)單位改革中已推出建立“法定機(jī)構(gòu)”改革。

路徑可能性分析

地震系統(tǒng)分類改革最大可能為第二種路徑。

第一種路徑的現(xiàn)實(shí)可能較小。2013年啟動(dòng)的新一輪改革國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)是“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革，將大幅度整合機(jī)構(gòu)。中國地震局和各省局整體轉(zhuǎn)為政府機(jī)關(guān)，或并入政府機(jī)關(guān)，不符合精簡機(jī)構(gòu)，建立服務(wù)型政府的改革方向。

第三種路徑的現(xiàn)實(shí)可能很小。行政法人為公法人的一種，是新公共管理風(fēng)潮下的產(chǎn)物。為適應(yīng)公共事務(wù)的龐大與復(fù)雜性，原本由政府組織負(fù)責(zé)的公共事務(wù)，經(jīng)執(zhí)行后，被普遍認(rèn)為不適合再以政府組織繼續(xù)運(yùn)作，而牽涉的公共層面，又不適合以財(cái)團(tuán)的形式為之，遂有“行政法人”的設(shè)置。中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政思想和長期處于社會(huì)主義初階段基本國情，決定了防震減災(zāi)事業(yè)必須作為政府組織負(fù)責(zé)的重要公共事務(wù)。

第四種路徑的現(xiàn)實(shí)可能難以普遍推開。法定機(jī)構(gòu)解決了“分類過于寬泛，部分事業(yè)單位分類后沒有法律法規(guī)授權(quán)卻有行政職能，改革后進(jìn)不了機(jī)關(guān)、也退不回公益、更不能轉(zhuǎn)企”的困境，但普遍推開面臨諸多障礙。

積極應(yīng)對(duì)地震系統(tǒng)分類改革

地震系統(tǒng)的變革不僅涉及到體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，還涉及到功能布局的調(diào)整，甚至還有人員身份的轉(zhuǎn)變，積極應(yīng)對(duì)這場(chǎng)深層次的變革，可從以下幾方面著力。

一是深化防震減災(zāi)融合發(fā)展道路。防震減災(zāi)融合式發(fā)展理論，是中國地震局黨組在推動(dòng)新時(shí)期防震減災(zāi)重大問題解決過程中，不斷豐富和完善的防震減災(zāi)理論。該理論深刻闡述了防震減災(zāi)事業(yè)為誰發(fā)展、靠誰發(fā)展、怎樣發(fā)展等事關(guān)防震減災(zāi)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的一系列重大問題，科學(xué)指明了防震減災(zāi)事業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中的戰(zhàn)略定位，對(duì)推動(dòng)防震減災(zāi)事業(yè)科學(xué)發(fā)展，最大限度減輕地震災(zāi)害損失具有重要意義。盡管在事業(yè)單位分類改革中，地震系統(tǒng)的行政職能將會(huì)調(diào)整出去，但社會(huì)管理和公共服務(wù)仍然大有所為，通過走融合發(fā)展道路，地震系統(tǒng)以“功成不必在我”的胸懷，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，有效應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，贏得主動(dòng)、贏得優(yōu)勢(shì)、贏得未來，贏得社會(huì)公眾的認(rèn)可，贏得生存發(fā)展的一席之地。

二是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老與企業(yè)接軌是政策的方向，機(jī)關(guān)事業(yè)人員建立職業(yè)年金，以提高機(jī)關(guān)事業(yè)人員改革后的養(yǎng)老待遇。各地政府已對(duì)養(yǎng)老政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)考慮地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)籌集的困難，進(jìn)一步明確、細(xì)化相關(guān)費(fèi)用的來源等問題；地震系統(tǒng)相關(guān)單位正在做好相關(guān)改革政策及配套政策的宣傳和落實(shí)工作，避免改革牽涉的相關(guān)利益方對(duì)改革政策產(chǎn)生誤解，導(dǎo)致改革風(fēng)險(xiǎn)增加，影響改革的進(jìn)度。地震系統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，不僅可以促動(dòng)人才的正常流動(dòng)，其實(shí)更意味著公務(wù)員與事業(yè)人員、企業(yè)人員三種身份在退休待遇發(fā)放方式上的無差別化，改變?nèi)藗兏畹俟陶J(rèn)為公務(wù)員擁有特權(quán)的意識(shí)，打破長期以來對(duì)公務(wù)員這一身份的盲目膜拜。

三是強(qiáng)化提供公共服務(wù)的角色意識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌，公益服務(wù)需求快速增長，各類公益服務(wù)特別是社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利事業(yè)等發(fā)展相對(duì)滯后。而現(xiàn)代政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性，才能得到民心的擁護(hù)與愛戴，才能打造鞏固發(fā)展的良好環(huán)境。在提供公共服務(wù)的前提下，政府將進(jìn)一步簡政放權(quán)，打造“小政府、大社會(huì)”的格局，公權(quán)力的運(yùn)行在反腐倡廉的監(jiān)督下會(huì)更加透明、公開、科學(xué)、有序。所以，地震系統(tǒng)不管機(jī)關(guān)人員還是事業(yè)人員只是公共服務(wù)鏈條上的一顆螺絲釘，逐步淡化身份不同意識(shí)，為人民服務(wù)的根本宗旨不變，逐步強(qiáng)化角色平等的意識(shí)。

（作者單位：重慶市地震局）

中國地震局2016年度政策研究課題（課題批準(zhǔn)號(hào)：CEAZC/2-01-03/2016）