孫友然+溫勇焦+永紀

摘要：“全面兩孩”政策是我國生育政策的重大調(diào)整，必將對我國現(xiàn)行的計劃生育政策體系產(chǎn)生重要影響。它將改變我國現(xiàn)行計劃生育政策體系的政策規(guī)范、價值取向和行動方式，變“從緊”導向為“寬松”導向，鼓勵按政策生育，同時將對獎勵扶助政策、節(jié)育政策、懲罰政策、計劃生育經(jīng)費投入、計劃生育服務管理機制等方面產(chǎn)生不同的重要影響。要有效落實“全面兩孩”政策，需要相關部門變原來的“從緊”思維為“寬松”思維，變“人口是負擔”的傳統(tǒng)觀念為“人口是資源”的新觀念，用“與時俱進”的精神設計新形勢下的人口政策規(guī)范、價值取向和行動方式，樹立科學的人口價值觀、發(fā)展觀、問題觀和治理觀，形成現(xiàn)代人口治理機制，實現(xiàn)我國人口可持續(xù)均衡發(fā)展。

關鍵詞：生育政策調(diào)整；全面兩孩；計劃生育政策體系

中圖分類號：C924.21文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0062-05

20世紀70年代末80年代初“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”作為基本國策以來，我國計劃生育政策在控制人口數(shù)量上發(fā)揮了極其重要的作用。2013年，黨的十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策，昭示著我國生育政策出現(xiàn)了重要的“拐點”，從一味“收緊”轉(zhuǎn)向適度“寬松”。2015年，黨的十八屆五中全會公報指出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這是繼實施“單獨兩孩”政策之后的又一次人口政策調(diào)整，是我國人口的主要矛盾由增長過快轉(zhuǎn)向結(jié)構性矛盾突出的現(xiàn)實背景下所做的必然選擇?！叭鎯珊ⅰ闭邔ΜF(xiàn)有的計劃生育政策體系產(chǎn)生重要影響。

一、“全面兩孩”政策對計劃生育政策體系

價值導向的影響我國原來的計劃生育政策體系價值導向一直是生育政策“從緊”思維。無論是原來的我國《人口與計劃生育法》，還是各地的計劃生育條例，貫穿其中的指導思想都是“控制人口數(shù)量，維持低生育水平”，“能少生就少生，能不生就不生”的觀念根深蒂固。2015年后，“全面兩孩”政策不斷對計劃生育政策體系價值導向產(chǎn)生影響。2015年修訂的我國《人口與計劃生育法》在基本導向上改變了“單獨兩孩”政策前的從緊思維，開始鼓勵按政策生育。以控制人口數(shù)量為核心的計劃生育價值導向開始轉(zhuǎn)向以“優(yōu)化人口結(jié)構、保持經(jīng)濟社會發(fā)展活力、促進家庭幸福與社會和諧”為核心的新導向。

由于幾十年生育限制政策的宣傳、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和生育觀念轉(zhuǎn)變等因素的影響，我國出現(xiàn)了生育率過低、人口老齡化和少子化等人口結(jié)構失衡的嚴重情況，特別是人口加速老齡化給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來全面、深刻而持久的影響，已經(jīng)成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。“全面兩孩”政策的出臺，就是為了鼓勵那些符

=、“全面兩孩”政策對獎勵扶助政策的影響

“全面兩孩”對計劃生育獎勵扶助政策的沖擊和影響是全方位的，不僅體現(xiàn)在價值導向上，而且體現(xiàn)在控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)、引導出生人口性別比趨于平衡、幫扶救助計劃生育困難家庭等利益導向政策②上。

第一，“全面兩孩”政策將對貫穿于獎勵扶助政策體系的價值導向和指導思想產(chǎn)生顛覆式影響。相關部門需要重新考慮“全面兩孩”生育政策的價值導向是“中性”放開還是鼓勵按政策生育，在全面取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分的宏觀背景下，是否還要保留當前獎勵扶助政策體系中存在的城鄉(xiāng)差異。這些原則性問題將會影響具體的獎勵扶助政策的設計和運行，進而影響“全面兩孩”政策的效果。

第二，原來以控制人口數(shù)量為導向的獎勵扶助政策需要重新梳理、分析、判斷、取舍，以確保新的獎勵扶助政策有利于促進“全面兩孩”政策的有效實施，實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。如果跳不出原來“維持低生育水平”的思維，“全面兩孩”政策恐難實現(xiàn)預期的目標，有可能遭到與“單獨二孩”政策同樣的冷遇。目前，生育二孩意愿較為強烈的人群是“70后”，他們占當前符合“全面兩孩”政策條件的比例約為60%③，他們的生育能力、經(jīng)濟能力、撫養(yǎng)能力等問題都會影響到“全面兩孩”政策的最終效果，應在獎勵扶助政策上給予傾斜與扶持。

第三，“全面兩孩”政策對提高人口素質(zhì)、引導出生人口性別比趨于平衡的利益導向政策產(chǎn)生不同影響。如前所述，目前符合“全面兩孩”政策條件的婦女約60%是“70后”，她們最小的年齡也在36周歲以上?！叭鎯珊ⅰ闭邔嵤┖螅啐g孕產(chǎn)婦會明顯增加，發(fā)生孕產(chǎn)期并發(fā)癥的風險增大。為此，類似于免費孕前優(yōu)生檢測政策、生育保險制度等政策仍需保留且需加大資金支持力度，獨生子女父母獎勵金等針對獨生子女的獎勵政策需要分類并予以區(qū)別對待。建議保留以提高人口素質(zhì)為導向的獨生子女獎扶政策，廢止以控制人口數(shù)量為導向的獨生子女獎扶政策。

第四，“全面兩孩”政策對以幫扶救助計劃生育困難家庭為導向的獎扶政策的影響體現(xiàn)在未來將加大獎扶政策的支持力度上。計劃生育困難家庭包括計劃生育家庭獨生子女傷殘、死亡家庭和節(jié)育手術并發(fā)癥/后遺癥患者及其家庭。這部分人群為我國當年的計劃生育政策做出了巨大犧牲，他們的基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題需要中央和各級政府予以充分關注并加大投入力度。在目前已具有足夠經(jīng)濟能力的情況下，中央政府和各級地方政府要為他們提供足夠的經(jīng)濟和精神補償。

三、“全面兩孩”政策對節(jié)育政策的影響

節(jié)育政策是我國計劃生育政策的重要組成部分，它與我國計劃生育政策的“松”與“緊”緊密聯(lián)系。2002年前，我國節(jié)育政策主要采取的是強制性節(jié)育方式，即通過強制性上環(huán)、結(jié)扎和定期查環(huán)查育等外力強制措施達到控制人口的目的，并且配套有嚴格的罰款制度。2002年9月1日，我國開始施行《人口與計劃生育法》，計劃生育節(jié)育工作逐漸走入規(guī)范化軌道。④從2002年開始，國家在全國范圍內(nèi)推進避孕知情選擇，賦予育齡人群自主決定避孕措施的權利。目前，全國大部分省市實施了避孕知情選擇。⑤2015年，“全面兩孩”政策的實施給我國傳統(tǒng)的節(jié)育政策帶來巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的節(jié)育政策以各項優(yōu)惠政策鼓勵引導育齡人群自覺節(jié)育。2001年以來，我國已將避孕節(jié)育免費技術服務范圍擴大到了所有實行計劃生育的育齡夫婦，目前許多地方仍在執(zhí)行類似《關于向?qū)嵭杏媱澤挠g夫妻免費提供基本項目的計劃生育技術服務的實施辦法》的相關規(guī)定。而為了鼓勵育齡夫妻實施節(jié)育手術，各地也出臺了多種節(jié)育獎勵措施，既包括一次性獎勵，也包括月度獎勵。比如，2015年10月，佛山市衛(wèi)生計生局和財政局聯(lián)合發(fā)布《關于提高我市流動人口計劃生育節(jié)育獎勵標準的通知》，將該市流動人口計劃生育節(jié)育獎勵標準自2016年1月1日開始從500元提高到1500元。這是在“單獨二孩”政策實施后出臺的地方規(guī)范性文件。

“全面兩孩”政策的實施意味著原來的節(jié)育獎勵政策需要重新梳理，有的甚至需要取消。比如，原來鼓勵晚婚晚育的政策已經(jīng)被取消，公民晚婚晚育可以獲得的延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇也已被取消。我國新修訂的《人口與計劃生育法》規(guī)定：符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。這意味著他們無論是生育第一個孩子還是第二個孩子，均可獲得延長生育假。各地根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定了相關的計劃生育政策。以北京市為例，2016年3月24日修訂通過的《北京市人口與計劃生育條例》明確規(guī)定：依法辦理結(jié)婚登記的夫妻，除享受國家規(guī)定的婚假外，增加假期7天；女職工除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，享受生育獎勵假30天，配偶享受陪產(chǎn)假15天；女職工經(jīng)所在機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他組織同意，可以再增加假期1至3個月。這些政策將在一定程度上有利于“全面兩孩”政策的落實。反過來，如果繼續(xù)實施原來的節(jié)育獎勵政策，肯定會影響“全面兩孩”政策的推行。顯然，盡快廢除不利于推進“全面兩孩”政策實施的相關規(guī)定，成為當前的重要工作。

在生育觀念變化、撫養(yǎng)成本提高、城鎮(zhèn)化水平提升的當下，我國育齡人群的生育意愿處于較低水平，育齡人群的生育行為更加客觀和理性。因此，在“全面兩孩”政策下，原來以控制人口數(shù)量為導向的節(jié)育政策將會被逐漸取消。如果未來出現(xiàn)“全面兩孩”政策“遇冷”的情況，則需要重新構建能釋放生育潛力的節(jié)育理念、節(jié)育政策和節(jié)育措施。

四、“全面兩孩”政策對計劃生育懲罰政策的影響

我國的計劃生育政策以獎勵扶助為主，但懲罰措施仍然起著強大的威懾作用?！叭鎯珊ⅰ闭邔ξ覈媱澤龖土P政策的影響體現(xiàn)在短期和長期兩個方面。

短期來看，“兩孩政策”將極大地減緩計劃生育部門征收社會撫養(yǎng)費的壓力，但對我國計劃生育懲罰政策的制定影響并不是很明顯。2015年修訂的《人口與計劃生育法》仍明確規(guī)定：不符合生育政策生育子女的公民，應該繳納社會撫養(yǎng)費；按照規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費的人員，是國家工作人員的，還應當依法給予行政處分；其他人員還應當由其所在單位或者組織給予紀律處分?？梢哉f，雖然我國的生育政策已經(jīng)調(diào)整為“兩孩政策”，但很多地方政府和相關部門對我國人口形勢的判斷并沒有發(fā)生太大的變化，對待人口政策依然是“從緊”思維和“控制人口數(shù)量”的思路。在部門利益的作用下，很多地方有可能修訂計劃生育條例，制定新形勢下社會撫養(yǎng)費的標準以及對超生人群的懲罰措施，對3胎以上的超生加大征收力度。

長期來看，“全面兩孩”政策將對我國計劃生育的懲罰政策產(chǎn)生顯著影響。習近平總書記在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》所做的說明中，專門闡述了全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策。習近平總書記指出：“我國人口結(jié)構呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平?，F(xiàn)在的生育主體是80后、90后，他們的生育觀念變化了，養(yǎng)育孩子的成本也增加了，同時社會保障水平提高了，養(yǎng)兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優(yōu)生已成為社會生育觀念的主流……這些都對我國人口均衡發(fā)展和人口安全提出了新的挑戰(zhàn)。”這是黨中央對我國當前人口形勢的重要判斷，也是實施“全面兩孩”政策的依據(jù)所在。黨中央文件就我國人口形勢所做的全面而深入的分析，是歷年來五年計劃制定中從未有過的，既反映了人口形勢對于國家未來發(fā)展的重要性，也體現(xiàn)了對人口形勢達成統(tǒng)一認識的緊迫性。該《建議說明》還明確提出了“進一步釋放生育潛力”的要求。這是我國人口工作的方向性轉(zhuǎn)變，從長期以來以降低過高生育率和放慢人口的過快增長為中心，轉(zhuǎn)向采取通過各種手段和措施減少和消除影響人們生育的因素，減輕人們在生育中的困難，從而使生育潛力真正得以釋放，這是今后人口工作的重點努力方向。⑥在以“嚴格控制人口數(shù)量”為導向的政策背景下，實施計劃生育懲罰政策確實能起到控制人口數(shù)量的目標。但是，在當前超低生育水平背景下，需要“全面兩孩”政策來解決人口生育率過低和人口結(jié)構失衡問題。目前，人們的生育觀念、生育意愿和生育行為已經(jīng)發(fā)生了方向性的變化，愿意違反生育政策去生第三個孩子的比例極低，甚至可能會遠遠低于放棄生育二孩的比例，“全面兩孩”政策有可能“遇冷”，從而難以實現(xiàn)預期的目標。如果未來幾年“全面兩孩”政策達不到預期目標，社會撫養(yǎng)費及其他懲罰措施有可能會被減輕或取消，甚至還有可能出臺鼓勵生育的政策措施。

五、“全面兩孩”政策對計劃生育經(jīng)費投入的影響

人口和計劃生育工作是政府履行社會管理和公共服務職能的重要組成部分。當前的計劃生育經(jīng)費來源主要是各級政府的財政投入?！叭鎯珊ⅰ闭邔τ媱澤?jīng)費投入產(chǎn)生結(jié)構性影響。

第一，用于獨生子女獎勵的相關投入將會減少。國家衛(wèi)生計生委表示，“實施‘全面兩孩政策后，提倡按政策生育。對自愿生育一個孩子的夫妻，不再發(fā)放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關獎勵優(yōu)待政策。之前已經(jīng)領取《獨生子女父母光榮證》的，繼續(xù)按規(guī)定的條件、標準、年限，享受各項計劃生育獎勵優(yōu)待政策。已經(jīng)領取《獨生子女父母光榮證》要求再生育的，不再享受獨生子女父母獎勵優(yōu)惠待遇，此前享受的不退還”⑦。按照這個原則，用于獨生子女獎勵的相關費用會逐步下降。

第二，計劃生育行政執(zhí)法費用會大幅降低。在計劃生育工作“一票否決”機制下，各地區(qū)對計劃外懷孕和征收社會撫養(yǎng)費的投入成本巨大，但效果并不明顯，造成了計劃生育經(jīng)費使用效率低下?！叭鎯珊ⅰ闭邔嵤┖?，計劃外懷孕和計劃外生育的情況將大為減少，各級政府不再需要像原來那樣投入巨大的人力物力阻止計劃外二胎，不但可以節(jié)約大量執(zhí)法費用，還可以為基層計劃生育工作人員節(jié)省大量精力，減輕工作壓力，使他們更好地為育齡群眾提供懷孕、生育、撫養(yǎng)等環(huán)節(jié)的健康服務。雖然仍然存在針對超生征收社會撫養(yǎng)費問題，但實施“全面兩孩”政策后，違反計劃生育政策的比例（即不符合政策的三孩或多孩）將會大大降低，征收社會撫養(yǎng)費的執(zhí)法費用也會大幅下降。也就是說，“以控制人口數(shù)量”為導向的經(jīng)費投入將會大幅降低。

第三，以提高人口素質(zhì)為導向的計劃生育公共服務投入應大幅增加。如前所述，隨著“全面兩孩”政策的實施，高齡孕產(chǎn)婦會明顯增加，發(fā)生孕產(chǎn)期并發(fā)癥的風險增大。優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育、婦幼健康的咨詢指導以及免費的衛(wèi)生計生服務項目落實等需要重點投入。

第四，以社會補償為導向的計劃生育家庭特別扶助資金投入應進一步加大。計劃生育家庭特別扶助對象是指城鎮(zhèn)或農(nóng)村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻以及三級以上計劃生育手術并發(fā)癥人員。這些扶助對象為落實計劃生育的基本國策、促進我國人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了重要貢獻。因此，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提升和“全面兩孩”政策的放開，應進一步加大扶助資金的投入，從而有效解決這類群體在生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老照料、精神慰藉等方面的困難和問題，確保其共享社會發(fā)展成果。

第五，基層計劃生育隊伍投入需要增加。有人擔心實施“全面兩孩”政策后就不再需要基層計劃生育隊伍了，這其實是一個誤解。國家衛(wèi)生計生委副主任王培安指出：“全面兩孩政策關系到億萬家庭的幸福安康。要把這件好事辦好，計劃生育服務管理的任務不是減輕了，而是更重了，內(nèi)容更豐富了，要求也更高了，要做好‘全面兩孩工作必須加強基層基礎工作，穩(wěn)定縣鄉(xiāng)計劃生育行政管理、技術服務和群眾工作隊伍，保證各項服務管理工作落到實處。”⑧目前基層計劃生育設施和人員隊伍建設還需要進一步加大投入，主要包括人口和計劃生育服務設施修繕、流動服務車和設備運行維護、信息化建設、改善人口和計劃生育基礎條件、隊伍建設與人員培訓等支出。只有不斷加強基層計劃生育隊伍的能力建設，才能為“全面兩孩”政策提供有效的人員和設施服務保障。

六、“全面兩孩”政策對計劃生育服務

管理機制的影響“全面兩孩”政策對計劃生育服務管理機制的影響體現(xiàn)在兩個方面。

第一，計劃生育部門對育齡群眾的服務管理機制需要調(diào)整。在獨生子女政策背景下，計劃生育部門一直宣傳要將服務寓于管理之中，但是根本的目的還是管理，即通過提供免費服務來管理育齡人群，掌握孕情，避免出現(xiàn)計劃外懷孕和計劃外生育。這種服務管理機制的功利性強，提供計劃生育服務的“動機不純”，服務管理效果自然不好，計劃生育部門提供的免費服務也未必能真正滿足育齡群眾的需要。“全面兩孩”政策實施后，結(jié)合衛(wèi)生計生的資源整合，計劃生育部門需要增強為育齡人群提供有針對性的計劃生育服務的意愿和能力，基層計劃生育工作人員也需要更全面、更客觀地了解不同階段育齡人群的需求，通過為育齡人群提供切實有效的計劃生育公共服務，加強健康服務宣傳引導，掌握出生人口動態(tài)信息，引導群眾合理安排生育，變過去的“我找人服務”為“人找我服務”，變被動為主動，不但可以提高工作效率，還將對計劃生育基層工作的服務管理機制產(chǎn)生根本性的影響。

第二，計劃生育部門與其他部門之間的協(xié)作機制將面臨挑戰(zhàn)。湖南省常德市于1982年率先實行“計劃生育一票否決制”并取得了較好成效，隨后，“計劃生育一票否決制”在全國推行。⑨過去，生育部門的“一票否決”是計劃生育部門與其他部門之間相互協(xié)作的“尚方寶劍”，各級的協(xié)作機制大多是以計劃生育部門牽頭的“目標責任書”式的齊抓共管機制。雖然現(xiàn)在“一票否決”是否保留尚未可知，但是，隨著“全面兩孩”政策的實施，以“控制計劃外懷孕和生育”為核心的“一票否決”的作用效果將會大打折扣。如果要想更好地為育齡群眾服務，衛(wèi)生計生部門除了加強自己部門內(nèi)部的資源整合外，還需要獲得其他同級政府部門的支持。衛(wèi)生計生部門作為政府的重要服務部門，要思考如何以現(xiàn)代服務型政府的服務理念、服務技術與其他部門協(xié)同發(fā)展，形成以公共服務理念為引領的計劃生育協(xié)作機制。

總之，“全面兩孩”政策是國家根據(jù)我國當前的人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的實際情況做出的重大人口政策調(diào)整，從“雙獨兩孩”到“單獨兩孩”，再到“全面兩孩”，我國人口政策的數(shù)次微調(diào)已經(jīng)形成了新的人口政策導向。鑒于有些部門因種種原因仍沒跳出舊的思維模式，有效落實“全面兩孩”政策就需要相關部門變原來的“從緊”思維為“寬松”思維，變“人口是負擔”的傳統(tǒng)觀念為“人口是資源”的新觀念，用“與時俱進”的精神設計新形勢下的人口政策規(guī)范、價值取向和行動方式，樹立科學的人口價值觀、發(fā)展觀、問題觀和治理觀，形成現(xiàn)代人口治理機制，從而實現(xiàn)我國人口可持續(xù)均衡發(fā)展。

注釋

①《2015年出生人口同比下降32萬人》，《錢江晚報》2016年1月21日。②于學軍：《我國人口和計劃生育利益導向機制的理論與實踐》，《人口與計劃生育》2006年第2期。③⑦⑧《國家衛(wèi)生計生委副主任王培安就實施全面兩孩政策答記者問》，國家人口和計劃生育委員會網(wǎng)站，http：//www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201510/b03bbb9da18044c299f673f0b84eeab1.shtml，2015年10月30日。④孔星星：《成就背后的代價：農(nóng)村婦女節(jié)育手術并發(fā)癥群體生存樣態(tài)研究》，南京大學碩士論文，2011年，第34頁。⑤王存同：《中國計劃生育下的避孕節(jié)育：1970—2010》，《學?！?011年第2期。⑥顧寶昌：《要增強人口大勢觀》，《人口與發(fā)展》2016年第3期。⑨《衛(wèi)計委專家委員梁中堂：社會撫養(yǎng)費應繼續(xù)征收》，網(wǎng)易財經(jīng)，http：//money.163.com/api/15/1030/07/B75KCVSS00252G50.html，2015年10月30日。

責任編輯：海玉