摘 要：利益相關(guān)者是公共政策過(guò)程的重要參變量。從利益相關(guān)者視角分析了行政審批制度改革中的利益相關(guān)者的利益需求，以及對(duì)行政審批制度改革的回應(yīng)，進(jìn)而找出各利益相關(guān)者協(xié)同共治推進(jìn)行政審批制度改革的路徑。

關(guān) 鍵 詞：利益相關(guān)者；行政審批；制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）12-0026-06

收稿日期：2016-08-20

作者簡(jiǎn)介：金艷榮（1964—），女，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）教授，研究方向?yàn)楣舱?、政府職能?/p>

基金項(xiàng)目：本文系吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“吉林省審批制度改革中的利益相關(guān)者問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014B316；吉林省科技廳軟課題“吉林省公共服務(wù)領(lǐng)域‘PPP模式應(yīng)用與策略問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20160418066FG。

公共政策的核心問(wèn)題是利益問(wèn)題。美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配”，[1]這里的“價(jià)值”相當(dāng)于“利益”。[2]美國(guó)學(xué)者R·愛(ài)德華·弗里曼在《戰(zhàn)略管理：一種利益相關(guān)者的方法》一書(shū)中提出：“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體?！盵3]

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，行政審批制度發(fā)揮了重要的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)生活方式變遷，帶有全方位審批特征的行政審批制度逐漸成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘，為此，我國(guó)進(jìn)行了多次自上而下的行政審批制度改革并取得了一定的成效。目前，深化行政審批制度改革，作為簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重大決策，正在向縱深發(fā)展。然而，行政審批制度改革直接涉及利益相關(guān)者的利益，并不同程度地影響著行政審批制度改革的進(jìn)程，因此，有必要從利益相關(guān)者的視角研究這一公共政策在推進(jìn)過(guò)程中主要利益相關(guān)者的利益需求及其發(fā)揮的作用，找出緩解各個(gè)利益主體之間的矛盾和消除利益沖突的最有效途徑，以利于與各利益相關(guān)者協(xié)同推進(jìn)行政審批制度改革。

一、行政審批制度改革中利益

相關(guān)者的利益需求

我國(guó)的行政審批制度起源于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)化于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期。[4]行政審批制度是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。這一制度的運(yùn)行涉及到一定的利益主體。我國(guó)學(xué)者高陽(yáng)將公共部門(mén)管理涉及到的這些利益主體分為四類(lèi)：決策者集團(tuán)、執(zhí)行者集團(tuán)、受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)以及消費(fèi)者集團(tuán)。[5]行政審批制度改革涉及到這四個(gè)集團(tuán)的利益，其中，決策者集團(tuán)、執(zhí)行者集團(tuán)沒(méi)有受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)涉及的利益那么直接，受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)以及消費(fèi)者集團(tuán)也沒(méi)有與決策者集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的資本，但他們對(duì)行政審批制度改革作出的正面或負(fù)面的回應(yīng)卻直接影響著行政審批制度改革的成效，為此，本文在將這四個(gè)利益集團(tuán)定義為行政審批制度改革的四個(gè)利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，對(duì)四個(gè)利益集團(tuán)的利益及需求作如下分析。

⒈決策利益者的利益及需求。決策利益相關(guān)者以國(guó)家利益為自身利益需求。李克強(qiáng)總理指出：“政府工作只有一個(gè)目的，就是最大限度維護(hù)國(guó)家利益和人民利益，”[6]為此，作為決策利益集團(tuán)的政府積極倡導(dǎo)行政審批制度改革。首先，落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，放松規(guī)制、簡(jiǎn)政放權(quán)增強(qiáng)企業(yè)活力，為企業(yè)松綁以激發(fā)市場(chǎng)活力；其次，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，政府這只“有形之手”主要在提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率方面發(fā)揮作用；第三，提高行政管理效率，即把由地方政府管理更為方便、有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)一律下放到地方和基層。

⒉執(zhí)行者集團(tuán)的利益及需求。執(zhí)行利益集團(tuán)居于非常特殊的地位。首先，它是行政審批制度改革的執(zhí)行者。從行政權(quán)責(zé)隸屬關(guān)系角度來(lái)看，其將會(huì)積極按照決策利益相關(guān)者的要求去做，從這個(gè)意義上講，它的利益同決策利益集團(tuán)的利益是相一致的，即維護(hù)公共利益。其次，執(zhí)行利益集團(tuán)是行政審批權(quán)力的擁有者。按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，執(zhí)行利益集團(tuán)在權(quán)力運(yùn)行中會(huì)追求私利的最大化。簡(jiǎn)政放權(quán)，無(wú)疑會(huì)使政府的一些相關(guān)部門(mén)失去能夠給他們帶來(lái)私利的權(quán)力，為此，在行政審批制度改革過(guò)程中，具有行政審批權(quán)的政府相關(guān)部門(mén)會(huì)千方百計(jì)地保留一些能夠給他們帶來(lái)私利的權(quán)力。再次，政府相關(guān)部門(mén)的工作人員作為行政審批權(quán)的重要載體具有特殊的地位和身份。為保全既得利益，他們也會(huì)將行政權(quán)力部門(mén)化、利益化、個(gè)人化。

⒊受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)的利益及需求。企業(yè)總是希望不受約束地發(fā)展，然而行政審批制度設(shè)定的審批事項(xiàng)大多數(shù)是對(duì)企業(yè)的規(guī)制。“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期，也恰恰是行政審批最多、最亂的階段?！盵7]正是因?yàn)樾姓徟爸贫雀镄碌乃俣葲](méi)有跟上社會(huì)前進(jìn)的腳步，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速。在行政審批制度改革中，企業(yè)的核心要求就是政府要松綁，就是要剪斷這些束縛繩索，為企業(yè)發(fā)展提速?！盵8]所以，受規(guī)制的企業(yè)者的利益需求就是希望通過(guò)行政審批制度改革放松規(guī)制，減少束縛。即希望通過(guò)行政審批制度改革推動(dòng)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)許可、對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織及個(gè)人的資質(zhì)資格認(rèn)定、工商登記等制度的改革；將注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，將企業(yè)年檢制度改為年度報(bào)告公示，等等。

⒋消費(fèi)者集團(tuán)的利益及需求。消費(fèi)者集團(tuán)的利益及需求就在于：首先，消費(fèi)者集團(tuán)希望通過(guò)行政審批制度改革降低消費(fèi)成本。因?yàn)樯僖恍┮?guī)制，企業(yè)就會(huì)以較少的時(shí)間成本和資金成本為消費(fèi)者提供廉價(jià)的產(chǎn)品，而過(guò)多的行政審批“關(guān)卡”無(wú)疑會(huì)為“尋租”和“設(shè)租”提供機(jī)會(huì)，為滋生腐敗提供“溫床”，其結(jié)果必然是加大消費(fèi)者的生活成本。其次，消費(fèi)者集團(tuán)希望政府在某些領(lǐng)域通過(guò)審批的方式對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行控制，如涉及環(huán)保的企業(yè)立項(xiàng)、涉及食品藥品安全的企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)等。在這一點(diǎn)上，決策者集團(tuán)努力的目標(biāo)與消費(fèi)者集團(tuán)的利益相吻合，而不斷深化行政審批制度改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，最終惠及的是消費(fèi)者集團(tuán)。

二、利益相關(guān)者對(duì)行政審批

制度改革的回應(yīng)

行政審批制度改革是政府權(quán)力的重新配置，是利益格局的重新調(diào)整，利益相關(guān)者對(duì)此給予了特別的關(guān)注以及積極或消極的回應(yīng)。據(jù)中國(guó)行政體制改革研究會(huì)發(fā)布的《中國(guó)行政體制改革報(bào)告（2013）》顯示：近六成人認(rèn)為行政審批制度改革的最大難點(diǎn)來(lái)自政府的“部門(mén)利益”。筆者則認(rèn)為，圍繞行政審批制度改革的各利益集團(tuán)的各種利益互相交織，對(duì)審批制度產(chǎn)生了各種各樣的影響，制約了改革的進(jìn)程。

⒈利益主體責(zé)任不明確。行政審批制度改革作為一項(xiàng)自上而下推行的公共政策，需要各相關(guān)主體在主觀上達(dá)成共識(shí)、明晰責(zé)任，在行動(dòng)上協(xié)調(diào)一致。但 “由于缺乏權(quán)威部門(mén)主導(dǎo)，改革的主導(dǎo)權(quán)由被改革部門(mén)控制，招致觸及核心利益的改革事項(xiàng)難以推進(jìn)”。[9]行政審批制度改革是決策利益集團(tuán)有計(jì)劃的系統(tǒng)安排，執(zhí)行者利益集團(tuán)在行政審批制度改革實(shí)際操作中起著有序推進(jìn)和協(xié)調(diào)的作用，但其因在利益上具有雙重性特征，使其在行為上也帶有雙重性。一方面，執(zhí)行者與決策者集團(tuán)在國(guó)家利益上的一致性，使其在制度設(shè)計(jì)方面會(huì)積極響應(yīng)決策者集團(tuán)的主張；另一方面，作為“經(jīng)濟(jì)人”，為追求部門(mén)私利抵觸行政審批制度改革。受規(guī)制的企業(yè)集團(tuán)是行政審批制度改革的被動(dòng)接受者，決策者集團(tuán)的頂層設(shè)計(jì)直接關(guān)系到他們的利益期許，因此，受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)的利益獲得程度是判斷行政審批制度改革成效的核心因素，如若沒(méi)有減少規(guī)制則受規(guī)制企業(yè)利益集團(tuán)難以釋放活力。在行政審批制度改革中，最重要的問(wèn)題是厘清各利益集團(tuán)的責(zé)任，特別是監(jiān)管責(zé)任的有效落實(shí)，即是誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，還是誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管，還是不審批也監(jiān)管。這些責(zé)任不厘清，必然會(huì)在行政審批制度改革進(jìn)程中形成阻滯。

⒉改革效度難提高。行政審批制度改革追求的是“效度”，包括效率、效能、效益。從效率角度講，頂層設(shè)計(jì)者——決策者集團(tuán)推進(jìn)行政審批制度改革的目的之一就是簡(jiǎn)化辦事流程、提高行政效率，使受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)擺脫發(fā)展羈絆。以往執(zhí)行者集團(tuán)人為設(shè)定了一些審批環(huán)節(jié)，增加了受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)的時(shí)間成本和資金成本，作為受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)仍能夠知道這些審批的“關(guān)卡”所在。“先照后證”改革的目的是為了提高行政效率，然而，受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)在政務(wù)大廳窗口辦理審批事項(xiàng)，后臺(tái)準(zhǔn)備批件的時(shí)間仍然很長(zhǎng)，行政效率并沒(méi)有得到真正提高，其根本原因就是執(zhí)行者集團(tuán)在“臺(tái)前”“臺(tái)后”做了“變通”，使行政效率表面化。從效能角度講，由于執(zhí)行者集團(tuán)下放的權(quán)力重量輕質(zhì)，決策者集團(tuán)“制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力”的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，為執(zhí)行者集團(tuán)提供了較大的自由裁量空間，他們?cè)谛姓?zhí)行過(guò)程中既可以從地方利益出發(fā)，也可以部門(mén)利益出發(fā)。當(dāng)然，執(zhí)行者集團(tuán)與決策者集團(tuán)之間除存在科層制權(quán)力制約關(guān)系外，在利益關(guān)系上還存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，導(dǎo)致執(zhí)行者集團(tuán)在改革中會(huì)與決策者集團(tuán)討價(jià)還價(jià)，而原有的上下級(jí)之間存在著的情感因素及“利益共享的格局”也會(huì)使決策者集團(tuán)對(duì)執(zhí)行者集團(tuán)的不良行政行為視而不見(jiàn)或無(wú)可奈何。從效果角度講，受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)并沒(méi)有因改革后“輕裝上陣”而顯現(xiàn)出勃勃生機(jī)，消費(fèi)者集團(tuán)也沒(méi)有切身感受到改革成果在哪些地方惠及到了他們。

⒊全程監(jiān)管難到位。行政審批制度改革是決策者集團(tuán)作出的權(quán)力結(jié)構(gòu)重新配置的總體決策。決策者集團(tuán)作出簡(jiǎn)政放權(quán)的總體部署和原則性規(guī)定之后，其主要責(zé)任是追蹤、監(jiān)管。簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于社會(huì)，需要成熟的具備一定社會(huì)自治能力的社會(huì)組織才能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理；同時(shí)，下放的權(quán)力，需要基層政府在人財(cái)物等方面做好充分準(zhǔn)備順利承接，尤其是對(duì)承接的權(quán)力必須嚴(yán)格遵循運(yùn)行規(guī)則。這個(gè)過(guò)程不意味著政府監(jiān)管職能的弱化，而是將政府職能轉(zhuǎn)移到事后監(jiān)管上。執(zhí)行者集團(tuán)承擔(dān)著審批和監(jiān)管職能，即分配利益，落實(shí)責(zé)任。作為執(zhí)行者集團(tuán)面對(duì)不同角色的主觀態(tài)度也會(huì)存在差異。主動(dòng)審批與被動(dòng)監(jiān)管在客觀上存在時(shí)空差，但在事實(shí)上也存在主觀怠慢、人為拖延監(jiān)管等問(wèn)題甚至出現(xiàn)監(jiān)管流于形式主義的現(xiàn)象。按照誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，執(zhí)行者集團(tuán)本身一崗雙責(zé)，既是上級(jí)職能部門(mén)下放的權(quán)力承接主體，又是本級(jí)政府職能部門(mén)下放權(quán)力的監(jiān)管主體。目前，誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)的慣性仍然存在，下放的權(quán)力如何監(jiān)管、監(jiān)管什么，還沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)定，當(dāng)有責(zé)無(wú)權(quán)成為常態(tài)之后，監(jiān)管往往是“運(yùn)動(dòng)式”的走過(guò)場(chǎng)。下級(jí)政府承接的一部分權(quán)力還存在準(zhǔn)備不足的問(wèn)題，在權(quán)力運(yùn)行及人力資源管理及技術(shù)方面不成熟，特別是在很多審批制度改革不配套、不同步的情況下，監(jiān)管依然存在真空地帶。受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)因?yàn)楸O(jiān)管缺失還存在違背職業(yè)倫理現(xiàn)象，消費(fèi)者集團(tuán)因?yàn)楸O(jiān)管缺位存在利益受到影響的問(wèn)題。

⒋改革成效難評(píng)價(jià)。行政審批制度改革是決策者集團(tuán)的一項(xiàng)重大決策。自2013年啟動(dòng)以來(lái)，從中央到地方推行的力度非常大。2014年，中央和地方政府都組織專(zhuān)家對(duì)行政審批改革進(jìn)行了督查與調(diào)研并引入第三方開(kāi)展評(píng)估工作。但在分組調(diào)研報(bào)告匯總階段，調(diào)研的內(nèi)容并未被完全納入作為評(píng)估的重要參數(shù)的調(diào)研報(bào)告中，影響了評(píng)估的客觀性。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因就在于執(zhí)行者集團(tuán)在行政審批制度改革過(guò)程中工作出現(xiàn)了偏差，一方面，執(zhí)行者集團(tuán)在宣布將完全取消“非行政許可”等問(wèn)題上存在法律盲點(diǎn)；另一方面，執(zhí)行者集團(tuán)在下放核心權(quán)力即 “含金量”高的權(quán)力方面很“糾結(jié)”。因此，雖然明確了評(píng)估的目的及對(duì)象，但行政審批制度改革評(píng)估的內(nèi)容不清楚，成效不明顯。由于行政審批制度改革過(guò)程中相關(guān)制度措施不配套，審批流程不暢，導(dǎo)致受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)不但松綁的感覺(jué)并不明顯，而且有時(shí)竟無(wú)所適從；在前置變后置的改革之后，政府部門(mén)往往以“備案”制度取代“審批制度”，而對(duì)于“備案”的內(nèi)涵，各個(gè)政府職能部門(mén)的解釋也不一致，因此，評(píng)估政府行為有一定的難度。消費(fèi)者集團(tuán)對(duì)松綁企業(yè)降低成本運(yùn)行帶給其的“實(shí)惠”，無(wú)論是在時(shí)間效率方面還是資金節(jié)約方面都沒(méi)有明顯的感覺(jué)，事實(shí)上節(jié)約的成本轉(zhuǎn)移到何處也難以評(píng)估。

三、利益相關(guān)者協(xié)同共治推動(dòng)行政

審批制度改革

運(yùn)用利益相關(guān)者理論對(duì)行政審批制度改革中的利益相關(guān)者的利益和需求進(jìn)行分析， 能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)中央政府、地方政府、企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者如何協(xié)同共治提供理論依據(jù)，即建立有效的利益相關(guān)者合作治理機(jī)制。

⒈建立各個(gè)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，決策者集團(tuán)要統(tǒng)籌改革。決策者集團(tuán)應(yīng)在更高層次上解決行政審批制度改革中存在的問(wèn)題，統(tǒng)籌各個(gè)利益主體的利益，加快推進(jìn)行政審批制度改革的進(jìn)程。決策者集團(tuán)做出行政審批制度改革的重大決策，既要發(fā)揮主導(dǎo)和促動(dòng)作用，更要統(tǒng)籌研究行政審批改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行具體部署安排，避免發(fā)生盲目與無(wú)序現(xiàn)象。其次，執(zhí)行者集團(tuán)要建立統(tǒng)一的行政審批流程。只有建立統(tǒng)一規(guī)范化的審批流程，才能有序推進(jìn)改革?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查?！鶕?jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”第三，實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”明確為“優(yōu)化政府服務(wù)”的重要一環(huán)。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)符合行政審批制度改革發(fā)展方向的基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性工作，執(zhí)行者集團(tuán)必須堅(jiān)持“精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、壓縮審批時(shí)限、減少審批環(huán)節(jié)、方便群眾辦事”的改革原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。通過(guò)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，找出改革過(guò)程中存在的一些模糊地帶，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)定中不合理、不合法的地方，使“放管服”改革指向更加精準(zhǔn)，以達(dá)到最大限度地減少暗箱操作、限制自由裁量權(quán)的改革目標(biāo)。將辦事條件、不予批準(zhǔn)情形、辦理結(jié)果等全面公開(kāi)，讓各企業(yè)集團(tuán)在同一個(gè)規(guī)則下平等競(jìng)爭(zhēng)。約束和規(guī)范自由裁量權(quán)，使公務(wù)人員能夠按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)審批和提供服務(wù)，以減少主觀人為因素的影響。第四，受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)和消費(fèi)者集團(tuán)必須從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局出發(fā)，積極配合決策者集團(tuán)的規(guī)劃部署，符合執(zhí)行者集團(tuán)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化要求，使行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)一體化、規(guī)范化。

⒉建立合理的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。行政審批制度改革是權(quán)力主體發(fā)生位移和權(quán)力格局的調(diào)整，其改革的目的是鏟除制約企業(yè)發(fā)展的羈絆，突破上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的束縛。為此，在重新劃定權(quán)力邊界時(shí)，共擔(dān)責(zé)任也必須隨之廓清。首先，決策者集團(tuán)頂層設(shè)計(jì)要科學(xué)。目前，對(duì)行政審批制度改革的必要性已形成共識(shí)，但在具體“改什么”上還缺乏頂層設(shè)計(jì)。承擔(dān)謀劃重任的決策者集團(tuán)作出的大多是關(guān)于“為什么改”的闡述和必須在哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上“下放了多少項(xiàng)權(quán)力”的硬性規(guī)定，而在“改什么”上缺乏帶有剛性約束的規(guī)定，從而導(dǎo)致下放的權(quán)力“有名無(wú)實(shí)”和“重量輕質(zhì)”。決策者集團(tuán)提出的指導(dǎo)意見(jiàn)往往帶有概括性，導(dǎo)致權(quán)力下放后的行政管理“亂象叢生”。因此，在行政審批制度改革過(guò)程中，決策者集團(tuán)應(yīng)該重點(diǎn)作出“改什么”的相關(guān)規(guī)定，這樣才能使行政審批制度改革更具有針對(duì)性和可操作性。其次，執(zhí)行者集團(tuán)應(yīng)該履行雙重責(zé)任。執(zhí)行者集團(tuán)應(yīng)該準(zhǔn)確理解決策者的意圖，不折不扣地落實(shí)決策者集團(tuán)的頂層設(shè)計(jì)；杜絕規(guī)避部門(mén)責(zé)任，“上有政策，下有對(duì)策”，利用“政策縫隙思維”等問(wèn)題發(fā)生。第三，受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)和消費(fèi)者集團(tuán)要承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。改革的落腳點(diǎn)是為企業(yè)松綁，也要求企業(yè)者集團(tuán)本著誠(chéng)信原則，必須對(duì)保留的行政審批項(xiàng)目按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定提供前置審批材料，并按照規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。

⒊建立合作治理的監(jiān)督機(jī)制。首先，各監(jiān)督主體要協(xié)作。決策者集團(tuán)、執(zhí)行者集團(tuán)、受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)、消費(fèi)者集團(tuán)都負(fù)有監(jiān)督行政權(quán)的責(zé)任。各監(jiān)督主體的監(jiān)督形式雖然縱橫交錯(cuò)，多元無(wú)序，但在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，相互之間必須進(jìn)行有效地溝通和協(xié)調(diào)，堅(jiān)持“誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)督”“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)督”和“不審批也監(jiān)督”的原則，明確監(jiān)督主體，避免出現(xiàn)監(jiān)督主體空缺現(xiàn)象。其次，監(jiān)督內(nèi)容要充分。各利益相關(guān)者要重點(diǎn)對(duì)決策者集團(tuán)行政審批自由裁量權(quán)行使的正當(dāng)性、審批行為是否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出以及審批的合法性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)審批事項(xiàng)的設(shè)立、調(diào)整、取消是否符合法律法規(guī)以及行政機(jī)關(guān)對(duì)所審批事項(xiàng)是否加強(qiáng)了后續(xù)監(jiān)管、權(quán)力是否過(guò)于集中進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)審批程序是否公開(kāi)、條件是否明確等進(jìn)行有效監(jiān)督，以避免審批在實(shí)際操作中帶有隨意性。對(duì)執(zhí)行者集團(tuán)的監(jiān)督，主要是對(duì)其執(zhí)行行政審批制度改革的力度、效度方面的監(jiān)督，即該下放的權(quán)力有沒(méi)有下放，不該下放的權(quán)力是否下放了以及行政審批制度改革的內(nèi)容是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。對(duì)受規(guī)制企業(yè)集團(tuán)的監(jiān)督，主要是監(jiān)督企業(yè)是否按照國(guó)家環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，相關(guān)資源能否得到有效開(kāi)發(fā)和合理利用等。

⒋建立科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制。首先，要對(duì)各利益相關(guān)主體對(duì)行政審批制度改革的共識(shí)進(jìn)行評(píng)估。只有達(dá)成改革共識(shí)，才能齊心聚力進(jìn)行改革。各利益相關(guān)主體都有其自身利益，其對(duì)行政審批制度改革的共識(shí)就是通過(guò)改革建設(shè)服務(wù)型政府、建設(shè)效能型政府。為此，要重點(diǎn)評(píng)估利益主體對(duì)改革目的認(rèn)識(shí)不清或者對(duì)改革還存有哪些抵觸情緒，并從其利益出發(fā)研究抵觸根源。其次，對(duì)改革內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。行政審批制度改革不僅僅是“簡(jiǎn)政”和“放權(quán)”，而是要在一些重要領(lǐng)域、一些重要環(huán)節(jié)進(jìn)一步建立嚴(yán)格的審批制度，即考核決策者集團(tuán)對(duì)行政審批事權(quán)的劃分、監(jiān)督是否缺位；考核執(zhí)行者集團(tuán)下放權(quán)力的時(shí)機(jī)是否成熟，基層政府在技術(shù)、人力、財(cái)力方面的承接是否能夠“接得住”，“簡(jiǎn)政”之后企業(yè)的自我約束能力、社會(huì)的自我管理能力是否得到了提升及上下左右各個(gè)部門(mén)之間的改革措施的協(xié)調(diào)性。第三，對(duì)行政審批制度改革的效能進(jìn)行評(píng)估。改革后，整體效能需要通過(guò)各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來(lái)，為此要對(duì)規(guī)范行政審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理進(jìn)行評(píng)估，具體而言，各部門(mén)應(yīng)按照法律法規(guī)及相關(guān)文件規(guī)定對(duì)需增設(shè)、調(diào)整的審批項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一論證、審核，及時(shí)提出行政審批項(xiàng)目調(diào)整方案，報(bào)批后向社會(huì)公布；對(duì)是否進(jìn)一步精簡(jiǎn)申報(bào)資料、優(yōu)化審批流程進(jìn)行評(píng)估，按照行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又協(xié)調(diào)運(yùn)行的要求，實(shí)行審批規(guī)則制定與實(shí)施分離，創(chuàng)新審批規(guī)則的制定機(jī)制；對(duì)是否創(chuàng)新完善行政審批方式進(jìn)行評(píng)估，建立行政審批項(xiàng)目聯(lián)合辦理制度，充分利用行政審批職能整合的優(yōu)勢(shì)，按照行政許可法的要求，加快建立行政審批項(xiàng)目聯(lián)合辦理制度；創(chuàng)造條件，全面推行網(wǎng)上審批。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：Stakeholders are important parameters in the process of public policy.This article， from the perspective of stakeholders，analysis of the administrative examination and approval system reform in the interests of stakeholders demand and the response to the reform of administrative examination and approval system，and then find out the path of the reform of the administrative examination and approval system with the cooperation of the stakeholders.

Key words：stakeholders；administrative examination and approval；system reform