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論行政行為概念的界定
——以新《行政訴訟法》受案范圍的變化為視角

2017-01-11 03:47王可利
關(guān)鍵詞:行政法學(xué)行政訴訟法行政法

李 艷, 王可利

(1. 山西省政法管理干部學(xué)院 司法應(yīng)用系, 山西 太原 030012; 2. 南京師范大學(xué) 法學(xué)院, 江蘇 南京 210023)

論行政行為概念的界定
——以新《行政訴訟法》受案范圍的變化為視角

新修訂的《行政訴訟法》將 “具體行政行為”改為“行政行為”, 取代了具體行政行為與抽象行政行為二維體系的行政行為分類。 “行政行為”已由學(xué)理概念正式成為法律概念, 但是, 行政行為入法帶來了行政訴訟受案范圍的增加, 司法審查模式的變化。 因此, 有必要梳理域外域內(nèi)對行政行為的概念的有關(guān)學(xué)說, 重組界定行政行為的概念, 以推動我國行政法學(xué)理論的深入研究, 并為司法實踐提供有力的理論支撐。

《行政訴訟法》; 行政行為; 行政訴訟

在大陸法系行政法學(xué)理論體系中, 行政行為理論是其最重要的組成部分, 其他部分的研究往往圍繞著行政行為理論展開。 因此, 行政行為理論不僅在行政法具體制度和行政法學(xué)體系中占有極為重要的地位, 而且在行政法實踐中也發(fā)揮著支撐性作用, 如行政主體作出行為是否屬于行政行為、 行政行為是否合法有效, 其對行政主體和行政相對方都有著重要的意義。 行政行為理論屬于行政基本理論的范疇, 涉及行政行為的分類、 效力、 合法性等豐富的內(nèi)容, 但研究行政行為, 筆者認(rèn)為首先要對行政行為的概念進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。 因此, 本文以行政訴訟法的修改為視角, 通過對行政行為的學(xué)理分析, 嘗試重新界定行政行為的概念, 以期豐富行政行為的理論并助力行政訴訟的司法實踐。

1 問題的提出

行政行為是行政法學(xué)理論中一個最基本的概念, 但也是在行政法學(xué)領(lǐng)域中爭議最大的概念。 作為法律術(shù)語, 行政行為最早見于法國行政法學(xué), 但是首次將其作為一個特定的理論概念的是德國行政法學(xué)家奧圖·梅葉爾。 此后, 經(jīng)過各國法學(xué)家的不斷提煉, 行政行為成為各國行政法學(xué)的一個核心范疇和概念。 我國在1990年《行政訴訟法》中規(guī)定了行政訴訟的受案范圍是具體行政行為, 最高人民法院對具體行政行為作出界定, 但遭到了行政法學(xué)界的批評。 1999年, 最高人民法院出臺行政訴訟法若干問題的解釋, 不再將具體行政行為作為行政訴訟的對象, 而采用了行政行為概念, 但未對其作出明確界定。 2014 年11月 1日, 全國人大常委會修訂了《行政訴訟法》, 正式用“行政行為”取代了原來的“具體行政行為”*該法第2條第1款規(guī)定:“公民、 法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益, 有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?!?, 行政行為成為法律概念。 《行政訴訟法》第 12條 11項明確將行政協(xié)議納入到了行政訴訟之中, 與其配套適用的最高人民法院的司法解釋的第11條進(jìn)一步列舉了行政協(xié)議案件的種類*《解釋》第11條第二款規(guī)定: “公民、 法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的, 人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理: (一)政府特許經(jīng)營協(xié)議;(二)土地、 房屋等征收征用補償協(xié)議;(三)其他行政協(xié)議?!?, 行政訴訟的受案范圍明顯擴大*在裁判文書網(wǎng)上以“行政協(xié)議”為關(guān)鍵詞搜索案件, 2014年 4件, 2011年1件, 2008年1件。 2015年5月1日后, 行政協(xié)議被明確列入行政訴訟的受案范圍, 此類案件大幅上升, 僅2015年就高達(dá)1 383件。。 修訂適應(yīng)了行政法學(xué)的發(fā)展趨勢, 有助于全面客觀依法行政, 更重要的是最大限度地保護了相對方的合法權(quán)益。

新《行政訴訟法》實施后, 影響最大, 也最具代表性的行政行為即行政協(xié)議。 在該法修訂之前, 如果以行政協(xié)議作為行政訴訟的標(biāo)的, 案件會因不屬于受案范圍而被駁回, 如果選擇作為民事訴訟中的合同糾紛則會正常的進(jìn)入審理程序。 如2008年的“長興縣金牛燃料科技開發(fā)有限公司與被告長興縣土地儲備中心的國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案”*案件詳情見浙江省湖州市中級人民法院民事判決書(2007)湖民一初字第51號。, 原告訴稱其與土地儲備中心于2007年4月30日在長興縣國土資源局簽訂了收購國有土地使用權(quán)的協(xié)議, 由于國有土地使用權(quán)及地面建筑物未按國家有關(guān)法律及政策規(guī)定的程序進(jìn)行評估, 造成收購價格過低, 顯失公平, 應(yīng)予撤銷。 土地儲備中心認(rèn)為, 收購協(xié)議是雙方自愿平等簽訂的, 不違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定, 應(yīng)當(dāng)是合法有效的。 法院以合同訂立時顯失公平為由支持了燃料公司撤銷協(xié)議的訴權(quán), 但因標(biāo)的物已出讓給第三人, 無法返還, 故判決被告折價補償。 本案在現(xiàn)在看來屬于典型的行政協(xié)議, 但在2008年卻按照普通的合同糾紛, 作為民事案件進(jìn)行處理。 2014年的4個行政協(xié)議案件中, 雖然被告都是行政機關(guān), 但是有2個是民事合同糾紛的民事案件, 另外2個行政案件中一個是對行政處罰決定不服, 不屬于行政協(xié)議, 另一個是對房屋拆遷補償協(xié)議不服——“丁冬秋訴萍鄉(xiāng)市城市管理行政執(zhí)法局房屋拆遷補償協(xié)議二審案”*上訴人丁冬秋訴萍鄉(xiāng)市城市管理行政執(zhí)法局房屋拆遷補償協(xié)議二審案, 案件詳情見(2014)萍行終字第5號。, 萍鄉(xiāng)市中級人民法院支持了一審裁定, 以拆遷補償協(xié)議屬于民事合同糾紛, 不屬于行政訴訟的受案范圍為由駁回了上訴。

“行政行為”一詞入法也帶來了一些現(xiàn)實問題, 比如《行政訴訟法》第 6 條規(guī)定了行政訴訟的合法性審查原則, 其作為基本原則應(yīng)當(dāng)貫穿于行政訴訟的始終, 但實際它并不適用于所有行政行為。 如果相對人起訴的是行政確權(quán)、 行政強制等具有直接法律效果的單方行為, 這一原則自然適用。 而如果是行政合同履行過程中所發(fā)生的政府違約行為引起的行政訴訟案件, 人民法院如何適用合法性審查原則呢?

此外, 行政協(xié)議是否屬于行政行為存在爭議。 出于擴大保護相對方的現(xiàn)實需要, 行政協(xié)議類案件被納入行政訴訟的受案范圍。 修訂法并沒有對行政行為的概念給出一般性定義, 伴隨著現(xiàn)代新型行政管理手段的出現(xiàn), 傳統(tǒng)的行政行為二分法理論已經(jīng)不能滿足司法實踐的需要了。 美國著名學(xué)者霍貝爾在其著作《原始人的法》中表明了概念的重要性: “一個探索者在任何領(lǐng)域中的工作總是從創(chuàng)造該領(lǐng)域中有用的語言和概念開始。”[1]17所以, 把行政行為的概念在理論上予以更新非常重要。

2 行政行為概念學(xué)理分析

2.1 域外行政法學(xué)中的行政行為概念

在法國, 行政行為是行政機關(guān)的活動手段之一, 這種行為要符合法律的規(guī)定, 否則行政法院可能宣告其無效或撤銷。 法國學(xué)者古斯塔夫·佩澤爾提出:“如果在日常語言中, ‘Acte’一詞被用來說明簡單的具體動作, 在法律語言中, 它是指其本身創(chuàng)造某種法律效力的決定。 然而這兩個概念的區(qū)別并不總是涇渭分明的。 如果法律行為如狄驥所說是為了引起法律秩序的變化, 人們不禁要問支付是一種具體行為還是一種法律行為?顯然, 它是一種具體行為, 但它產(chǎn)生了消除債務(wù)的后果, 具有法律效力, 因而它是一種法律行為?!盵2]25

德國主要是用“行政處分”這個概念, 其具有行政機關(guān)所發(fā)、 公法(行政法)案件、 單方行為、 外部行為、 產(chǎn)生直接的法律效果和個別案件等法律特征。[3]206-215平特納在《德國普通行政法》中指出:“人們將行政行為理解為行政對外具有拘束力的、 單方、 公法性質(zhì)的具體決定。”[4]105這是從行為的后置性出發(fā)對行政行為所做的定義, 也是行政法學(xué)界絕大多數(shù)德國學(xué)者和日本學(xué)者對行政行為的理解。

在韓國, 行政行為的概念是在多種行政作用中與其他作用相區(qū)別中抽離出來, 并在學(xué)術(shù)上確定的。 總共分為 “最廣義”“廣義”“狹義”“最狹義”四種觀點。[5]175

普通法系國家不同于大陸法系國家, 對于行政行為沒有一個清晰明確的理論概念。

2.2 國內(nèi)關(guān)于行政行為概念界定的爭議

我國關(guān)于行政行為概念的研究最早見于中國第一本行政法學(xué)教材《行政法概要》(1983年版), 該教材中其將行政行為定義為: “國家行政機關(guān)實施行政管理活動的總稱?!盵6]97通說認(rèn)為, 行政行為是指行政主體為實現(xiàn)國家行政管理目的、 行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實施的一切具有法律意義、 產(chǎn)生法律效果的行為。[7]96

此后關(guān)于行政行為概念外延界定的研究上形成了最廣義說、 廣義說、 狹義說、 最狹義說四種結(jié)論。[8]504-505最廣義的行政行為即指一切行政活動, 包括行政立法、 行政執(zhí)法、 行政司法。 廣義的行政行為是指行政主體實施的所有行政法律行為。 只要是能夠引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、 變更、 消滅的一切行政法律行為均可被認(rèn)為是行政行為。 狹義的行政行為是行政主體實施的外部行政法律行為, 既包括行政立法的抽象行政行為也包括具體行政行為。 最狹義的行政行為僅指行政主體實施單方外部行政行為, 即對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的具體行政行為。 這一概念相當(dāng)于大陸法系的“行政處分” 概念, 排除了行政主體的抽象行為、 內(nèi)部行政行為、 雙方或多方行政行為、 行政事實行為。 在理論上, 對于如何準(zhǔn)確定位“行政行為”仍然存在很大爭議。 大多數(shù)學(xué)者采取狹義的行政行為觀。 羅豪才教授等人認(rèn)為, 行政行為是行政主體實施的直接產(chǎn)生行政法律效果的法律行為, 包括抽象與具體、 單方與雙方行為兩大類型。[9]130章志遠(yuǎn)教授的觀點與德、 日等大陸法系國家類似, 認(rèn)為行政行為是具體的單方的法律行為。[10]154在2000年最高人民法院的行政訴訟法若干問題的解釋實施后, 江必新教授等主張行政行為應(yīng)涵蓋抽象行為與具體行為、 單方行為與雙方行為、 法律行為與事實行為等多種行為類型。[11]64

另外, 還有一些學(xué)者認(rèn)為行政行為應(yīng)包括行政規(guī)范性文件, 而不應(yīng)包括行政立法行為; 還有觀點認(rèn)為行政行為不包括事實行為和行政合同行為, 這些學(xué)者基于自己的理解提出的界定方法, 尚未引起足夠的共鳴。[12]學(xué)界對行政行為界定眾說紛紜難以形成統(tǒng)一意見, 根源在于概念本身存在爭議。

3 行政行為概念的重新界定

只有對行政行為的定位有一個明確的認(rèn)識, 才能準(zhǔn)確界定行政行為的概念。 行政行為與行政訴訟的關(guān)系影響著行政行為的概念界定, 二者的關(guān)系在學(xué)術(shù)上有兩種觀點: 一種觀點是行政行為的概念是行政訴訟的“中介”, 即是為適應(yīng)行政訴訟實踐需要而設(shè)置的“功能性”概念。 行政處分概念一直是德國行政法上的中心課題, 它是一個為適應(yīng)行政訴訟實踐需要而設(shè)置的“功能創(chuàng)設(shè)性”概念, 即相對人提起行政訴訟以行政處分的存在為前提。[13]按照此觀點, 我國行政行為的概念也是為適應(yīng)行政訴訟的需要而設(shè)置的。 從現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定內(nèi)容來看, 我國行政訴訟制度是以具體行政行為為核心建構(gòu)起來的, 是一種“行為之訴”, 而非“關(guān)系之訴”(行政賠償訴訟例外)。[14]32-54但是, 2000年最高人民法院的司法解釋使用“行政行為”概念作為劃定行政訴訟受案范圍的基礎(chǔ)概念, 曾經(jīng)被法律明確定義的具體行政行為在司法實踐中失去了規(guī)范調(diào)整作用, 重新回到了可爭辯的狀態(tài)。 而隨著2015年新行政訴訟法的實施, 結(jié)束了這一可爭辯狀態(tài), 將“具體行政行為”明確改為“行政行為”, 行政行為的廣義概念也被推崇, 地位得以肯定。

另一種觀點則認(rèn)為行政行為是行政訴訟的“核心”, 即行政訴訟是為監(jiān)督和約束行政行為的合法合理性而設(shè)置的。 行政行為是主體概念, 行政訴訟為附屬概念。 法官在接到行政訴訟案件之后便會根據(jù)不同的行政行為對案件進(jìn)行分類, 借助自己對行政行為性質(zhì)、 種類的理解對案件類型化處理, 之后案件將會被“對號入座”進(jìn)行審理判決。*針對行政處罰等單方法律行為起訴的, 法官將對應(yīng)原告的訴訟請求, 適用撤銷訴訟、 確認(rèn)訴訟; 針對不履行法定職責(zé)起訴的, 適用課以義務(wù)的訴訟判決: 針對不依法履行、 未按約定履行行政協(xié)議的爭議, 法官適用一般給付之訴解決。

《行政訴訟法》修訂之后, 主張對行政行為的概念重新定位的呼聲再起, 比如趙宏教授主張“用法律關(guān)系論取代行政行為”, 即用法律關(guān)系部分取代行政行為, 并且使法律關(guān)系和行政行為的關(guān)系在相互補充和共同作用的模式下重新定位。[15]章志遠(yuǎn)教授引入“行政處理”作為與行政協(xié)議相并列的概念, 將其定義為“行政主體行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所作出的具有法律效果的行為”[10]154。

行政行為的內(nèi)容極為廣泛復(fù)雜, 因種類不同, 行政行為的對象和目的也不同, 即便是同種類的, 每一個行政行為往往又有自己特定的目的和對象。 筆者認(rèn)為, 我國應(yīng)結(jié)合自身國情和司法實踐需要, 研究出具有中國特色的行政行為理論, 對行政行為做一個開放性的概念定義。 首先, 在主體要件方面, 行為主體必須是有行政職權(quán)的國家行政機關(guān), 或者法律、 法規(guī)授權(quán)的組織。 其次, 在主觀要件方面, 行為主體有意圖通過國家行政權(quán)力, 產(chǎn)生、 變更或消滅某種行政法律關(guān)系, 并且有意表示追求這一效果發(fā)生, 至于意思表示是否真實、 自愿, 則不影響行政行為的成立。 再次, 在客觀要件方面, 行為主體通過行使行政職權(quán)實施了行為。 這里所謂的行政職權(quán)不拘泥于行政主體的法定職權(quán), 如果某行政主體客觀上實施了超越其法定職權(quán)的行為, 行政行為仍然成立, 只不過是非合法有效的行政行為。 最后, 在客體要件方面, 行為主體的行為可以直接或間接產(chǎn)生、 變更和消滅行政法律關(guān)系。

綜上, 筆者認(rèn)為, 行政行為作為一種概念旨在更好地保護公民權(quán)利、 監(jiān)督行政機關(guān)以及對行政爭議案件進(jìn)行便利化的處理。 目前學(xué)界對“廣義”的行政行為學(xué)說基本達(dá)成共識, 司法實踐也逐漸向行政行為“廣義”說靠攏, 那么學(xué)界應(yīng)該將焦點從行政行為概念的界定轉(zhuǎn)向?qū)π姓袨榈膬?nèi)涵和形式研究, 強化保護公民權(quán)利意識, 弱化政行為概念的研究, 從而形成與時俱進(jìn)的理論成果以更好地為司法實踐提供理論指導(dǎo)。 司法實踐對行政行為持開放包容的態(tài)度, 行政行為理論不斷擴展, 因此, 目前應(yīng)通過對大量司法案件的研究, 歸納出行政行為的具體類型, 然后通過最高人民法院對不同的判例進(jìn)行整合, 制定出典型案例指導(dǎo), 對行政行為的內(nèi)涵和形式加以完善, 這在我國依法行政, 建設(shè)法治政府的大背景下尤為重要。

[1][美]E·霍貝爾. 原始人的法[M]. 嚴(yán)存生, 譯. 貴陽: 貴州人民出版社, 1992.

[2][法]古斯塔夫·佩澤爾. 法國行政法[M]. 廖坤明, 譯. 北京: 國家行政學(xué)院出版社, 2002.

[3]陳新民. 行政法學(xué)總論[M]. 臺北: 三民書局, 1997.

[4][德]平特納. 德國普通行政法[M]. 朱林, 譯. 北京: 中國政法大學(xué)出版, 1999.

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[15]趙宏. 法律關(guān)系取代行政行為的可能和困局[J]. 法學(xué)家, 2015(3): 32-54 .

On the Definition of Administrative Act——From the Perspective of the NewAdministrativeProcedureLaw

LI Yan1, WANG Keli2

(1. Application Dept. of Justice, Shanxi Politics and Law Institute for Administrators, Taiyuan 030012, China; 2. Law School, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China)

The newAdministrativeProcedureLawhas altered the concept of “specific administrative act” to “administrative act”. Therefore, the two-dimensional system of administrative behavior classification, that is the division between specific administrative act and abstract administrative act, will surely never exist. The concept of “administrative action” has become a legal concept, but it also brings many practical problems. Therefore, it is necessary to define the concept of administrative act in order to promote the in-depth study of the theory of administrative law in China and provide a strong theoretical support for judicial practice.

AdministrativeProcedureLaw; administrative behavior; administrative procedure

1673-1646(2017)01-0056-04

2016-09-12

山西省法學(xué)會科研項目: 新形勢下創(chuàng)新社會治理研究(SXLS(2016A05)

李 艷(1968-), 女, 講師, 碩士, 從事專業(yè): 法學(xué)。

李 艷1, 王可利2

(1. 山西省政法管理干部學(xué)院 司法應(yīng)用系, 山西 太原 030012; 2. 南京師范大學(xué) 法學(xué)院, 江蘇 南京 210023)

D035

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2017.01.011

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