李學(xué)軍

新疆南疆三地州精準扶貧與精準脫貧問題研究

李學(xué)軍

貧困問題是新疆南疆地區(qū)社會穩(wěn)定與長治久安最突出的“短板”，是最主要的矛盾之一。新疆南疆三地州是一個集邊境、民族、高原荒漠、貧困于一體，經(jīng)濟落后、少數(shù)民族貧困人口多、面積大、集中連片的特殊困難地區(qū)，列為我國14個集中連片特殊困難地區(qū)之一，也是我國新一輪扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。大力推進南疆三地州區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅對于新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標具有重大的現(xiàn)實意義?！熬珳史鲐?、精準脫貧”是中國特色社會主義的偉大實踐；“五個精準”著力解決新疆南疆三地州貧困這塊“短板”；南疆三地州“精準扶貧、精準脫貧”開發(fā)機制整體性潤澤與調(diào)適；要以“三個支點”強化新疆精準扶貧質(zhì)量與績效；“訪民情、惠民生、聚民心”活動助力南疆三地州貧困縣“精準扶貧、精準脫貧”。

南疆三地州 精準扶貧 精準脫貧 研究

貧困問題是新疆南疆地區(qū)社會穩(wěn)定與長治久安最突出的“短板”，是最主要的矛盾之一。新疆南疆三地州是一個集邊境、民族、高原荒漠、貧困于一體，經(jīng)濟落后、少數(shù)民族貧困人口多、面積大、集中連片的特殊困難地區(qū)，列為我國14個集中連片特殊困難地區(qū)之一，也是我國新一輪扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。大力推進南疆三地州區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅對于新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標具有重大的現(xiàn)實意義。

一、新疆南疆三地州多維貧困的現(xiàn)狀及機理

新疆南疆三地州是指新疆的喀什地區(qū)、和田地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州(下文簡稱克州)，位于新疆西南部、塔克拉瑪干沙漠西南邊緣。當前，南疆三地州24個縣市中，扶貧開發(fā)重點縣比例占到79%。2011年，國家頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，將南疆三地州列入我國集中連片特困地區(qū)之一，這意味著南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅已上升到國家戰(zhàn)略層面。南疆三地州不僅貧困發(fā)生率高，而且是少數(shù)民族(主要是維吾爾族)聚集地區(qū)。從貧困發(fā)生率來看，該地區(qū)在全國14個片區(qū)中，貧困發(fā)生率居首位，仍高達55%以上。從農(nóng)村貧困人口角度來看，南疆地區(qū)分布著新疆近95%的貧困人口，而南疆三地州的貧困人口占全疆的85.15%。南疆是新疆少數(shù)民族人口最為集中的地區(qū)，其中，南疆三地州的維吾爾族人口則占全疆維吾爾族總?cè)丝诘?8.84%，長期以來，喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克州的維吾爾族人口占當?shù)乜側(cè)丝诘?0%以上。因此，南疆三地州既是貧困高發(fā)地區(qū)，又是少數(shù)民族聚集地區(qū)。解決南疆三地州的貧困問題，對于新疆發(fā)展經(jīng)濟、鞏固邊疆穩(wěn)定以及實現(xiàn)全面建成小康社會的目標有著至關(guān)重要的作用。

(一)新疆南疆三地州貧困現(xiàn)狀

1.貧困規(guī)模大，貧困程度深

2016年6月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組官網(wǎng)發(fā)布《國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單》，全國共有592個扶貧開發(fā)工作重點縣，其中含新疆27個，即新疆的巴里坤哈薩克自治縣、烏什縣、柯坪縣、 阿圖什市、阿克陶縣、阿合奇縣、烏恰縣、疏附縣、疏勒縣、英吉沙縣、莎車縣、葉城縣、岳普湖縣、伽師縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣、和田縣、墨玉縣、皮山縣、洛浦縣、策勒縣、于田縣、民豐縣、察布查爾錫伯自治縣、尼勒克縣、托里縣、青河縣、吉木乃縣。涉及扶貧開發(fā)工作重點縣總?cè)丝跒?21．58萬人，其中少數(shù)民族人口達572．44萬人，占總?cè)丝诘?2.09%。按照新的扶貧標準，南疆三地州仍有266 萬名扶貧對象，貧困發(fā)生率達55%以上，其中，還有64萬農(nóng)牧民居住在海拔1500～4800米的偏遠深山區(qū)、石山區(qū)，而大部分則地處沙漠邊緣的貧困村，是新疆扶貧攻堅最困難的區(qū)域之一。

2.經(jīng)濟總量穩(wěn)步增加，人均占有量低

圖1 2007～2014年新疆南疆三地州地區(qū)GDP圖(單位：億元)

2007～2014年，南疆三地州地區(qū)生產(chǎn)總值穩(wěn)步增加。2007年南疆三地州地區(qū)生產(chǎn)總值為327.02億元，占新疆地區(qū)生產(chǎn)總值的9.28%，到2014年上升為976.06億元，占到新疆地區(qū)生產(chǎn)總值的10.52%(見圖1)。而南疆三地州人均生產(chǎn)總值遠低于新疆人均生產(chǎn)總值，且呈現(xiàn)出緩慢上升趨勢。

3.貧困人口受教育程度低，生產(chǎn)生活資料簡單

根據(jù)《2015年新疆調(diào)查年鑒》數(shù)據(jù)顯示，從總體上看，南疆三地州貧困縣的農(nóng)村勞動力文化程度主要以小學(xué)和初中為主，受教育年限短，勞動力素質(zhì)較低(見表1)。從勞動力就業(yè)分布情況來看，南疆三地州貧困縣第一產(chǎn)業(yè)的勞動力所占比重最大，絕大部分勞動力還主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)生活資料和條件簡單。這從另外一個側(cè)面反映出南疆三地州區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單純依賴農(nóng)業(yè)，貧困地區(qū)農(nóng)民提高收入水平的難度較大。

表1 2014年新疆扶貧開發(fā)工作地區(qū)農(nóng)戶基本情況表①

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后薄弱，民生亟需保障

南疆三地州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)差、底子薄、歷史欠賬多，使得水利、交通和電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施依然十分薄弱，與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要不相適應(yīng)。目前，南疆三地州主要河流山區(qū)控制性水利樞紐工程缺乏；農(nóng)田水利建設(shè)滯后，排灌系統(tǒng)不健全，水資源利用率低；城鄉(xiāng)電力、信息等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后；交通不暢，鐵路僅有南疆鐵路貫通，公路路網(wǎng)密度低，航空運輸能力和服務(wù)不能滿足需求。南疆三地州通公路的自然村比重、通電的自然村比重、能接收電視節(jié)目的自然村比重均在90%以上，僅本村有幼兒園、學(xué)前班及衛(wèi)生室的比重較低，教育和醫(yī)療設(shè)施情況仍較薄弱。

5.農(nóng)村居民人均純收入雖穩(wěn)定增長，但貧困農(nóng)民增收緩慢

2007～2014年，南疆三地州農(nóng)村居民人均純收入雖然在穩(wěn)定增長，但是收入水平差距較大(見圖2)。從總體上來看，喀什地區(qū)農(nóng)民人均純收入最高，和田地區(qū)次之，克州最低。2009年以后，農(nóng)村居民人均純收入大幅增長，這主要是因為中央和自治區(qū)制定了一系列專門針對南疆三地州的特殊扶貧開發(fā)政策。自治區(qū)先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步促進新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》《南疆三地州建設(shè)項目專項規(guī)劃》等規(guī)劃和辦法，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來明顯的促進作用。根據(jù)國家確定的2300元新貧困標準，2011年南疆三地州三個地區(qū)均越過了貧困線，2014年，喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克州的農(nóng)民人均純收入分別為6419元、5692元和4850元。但南疆三地州的貧困人口因耕地少、人口多、家庭收入結(jié)構(gòu)單一、“等靠要”思想普遍，使得家庭收入增收緩慢，仍在貧困線以下。

圖2 2007～2014年南疆三地州農(nóng)牧民人均純收入圖(單位：元)

6.生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)

南疆三地州的自然災(zāi)害發(fā)生率較高。其中，旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)以及冰凍災(zāi)害是影響農(nóng)牧民增收的主要環(huán)境制約因素。近年來，南疆三地州自然災(zāi)害主要表現(xiàn)以為干熱風(fēng)災(zāi)為主，且呈上升趨勢，而旱災(zāi)和冰凍災(zāi)害則呈相對下降趨勢。

(二)南疆三地州當前多維貧困的機理

1.生態(tài)環(huán)境的脆弱性

南疆三地州環(huán)繞在塔克拉瑪干沙漠南緣，大部分是沙漠、戈壁和山地，耕地面積極為有限，約占全疆耕地面積的19%，卻承載了全疆40%的農(nóng)業(yè)人口。其中，和田地區(qū)沙漠、戈壁和山地面積占其總面積的96.3%，克州山地面積也超過了其總面積的90%。由表2可知，南疆三地州各地區(qū)人均耕地面積均在2畝以下，低于新疆平均水平2.84畝，其中，和田地區(qū)僅為1.29畝，在三個地區(qū)中人均擁有量最低；對于人均牧草地面積，除克州外，喀什與和田地區(qū)也遠低于新疆平均水平，該地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受到了極大制約。另外，南疆三地州氣候干旱多風(fēng)，荒漠廣布，隨著人口的快速增長，水資源嚴重短缺，山區(qū)草地退化、灌區(qū)鹽漬化、沙區(qū)植被退化等環(huán)境問題極為突出，生態(tài)十分脆弱。南疆三地州的可利用草地面積占全疆的17.45%，也因逐水草而居、“靠天養(yǎng)畜、重畜輕草”的生活方式，使草地發(fā)生不同程度的退化。由此可知，生態(tài)環(huán)境的脆弱性對扶貧開發(fā)工作的高效開展存在較大的制約性。

表2 南疆三地州人均耕地面積表②(單位：畝/人)

2.貧困的集中連片性

新疆27個扶貧開發(fā)重點縣中，南疆三地州扶貧開發(fā)重點縣占比最大。3963個行政村中扶貧開發(fā)工作重點村高達2970個，占南疆三地州行政村總數(shù)的75%，占自治區(qū)扶貧村總數(shù)的77%。該地貧困人口集中連片，貧困人口比例較高，貧困程度較深，是典型的集中連片深度貧困地區(qū)。當前，中央上調(diào)扶貧標準至2800元，新疆滿足新扶貧標準的對象為78萬戶329萬人，而南疆三地州所轄24個縣市中貧困村占75%，扶貧人口266萬人，占新疆扶貧總對象的80.85%，其貧困發(fā)生率高達55%以上。其中，大部分貧困人口居住在沙漠腹地和邊境一線，另外，還有64萬農(nóng)牧民居住在海拔1500～4800米的高寒山區(qū)，大多數(shù)貧困人口還存在上學(xué)難、就醫(yī)難、飲水難、住房難等問題。因此，南疆三地州當前的扶貧開發(fā)工作任務(wù)十分艱巨。

3.所處地域的邊緣性

南疆三地州有8個邊境縣(市)，占新疆邊境縣市總數(shù)的28.1%；邊境線總長2335公里，占新疆邊境線總長的41.7%，雖擁有伊爾克什坦、吐爾尕特、紅其拉甫等重要口岸，周邊與吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗以及巴基斯坦接壤，但周邊國家發(fā)展也較落后。南疆各中心城市與烏魯木齊市相距很遠，距離烏魯木齊市較遠的南疆三地州經(jīng)濟發(fā)展較慢，其貧困縣數(shù)量也最多，各主要中心城市距離相差也很遠，距離大約在400～800千米之間。所以，加大南疆三地州交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度對于推進扶貧開發(fā)工作、促進經(jīng)濟發(fā)展尤為重要。

4.較高的民族比例

南疆三地州是以維吾爾族為主的少數(shù)民族人口集聚地，當?shù)厝丝谥饕獜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，勞動生產(chǎn)率較低。據(jù)《2015年新疆統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)(見表3)，南疆三地州的維吾爾族人口占全疆維吾爾族總?cè)丝诘慕?0%，而南疆三地州的漢族人口占全疆漢族總?cè)丝诒戎氐?.72%。長期以來，喀什、和田地區(qū)的少數(shù)民族人口占當?shù)乜側(cè)丝诘?0%以上，貧困人口也以鄉(xiāng)村人口為主，其中，少數(shù)民族在鄉(xiāng)村人口中比重高達99%以上。南疆三地州既是民族人口聚集地，同時也是新疆扶貧工作的重中之重。受民族性、經(jīng)濟發(fā)展水平及較寬松的計劃生育政策影響，南疆三地州人口增長速度也很快，根據(jù)新疆統(tǒng)計年鑒顯示，2014年，克州、喀什、和田地區(qū)人口自然增長率分別為36.55‰、61.93‰、17.83‰，遠高于新疆人口自然增長率11.47‰，居全疆人口自然增長率前列，而這三個地區(qū)少數(shù)民族人口的自然增長率則分別為37.90‰、65.45‰、18.20‰。由于南疆三地州人口有著極強的民族性和高增長性，其思想觀念、受教育程度、語言障礙等因素非常不利于從根本上解決貧困問題以及提高地區(qū)經(jīng)濟自我發(fā)展的能力。

表3 2014年南疆三地州人口主要民族構(gòu)成表③(單位：萬人；%)

5.教育的落后性

在南疆三地州人口受教育程度中，初中以下程度人口比重高達90%，而高中及以上受教育程度人口比重在1%～10%之間，明顯低于全疆水平(見表4)。南疆三地州的高中教育和中等職業(yè)教育發(fā)展滯后，師資力量不足，以及“雙語”教師缺乏等，嚴重影響了教育事業(yè)的發(fā)展進程。受教育水平低的影響，大多數(shù)人市場觀念淡薄，在生活上多追求夠吃夠用，即使有想實現(xiàn)脫貧致富的貧困戶，但由于文化水平低、不懂經(jīng)營、缺少榜樣示范、缺乏就業(yè)引導(dǎo)等問題而難以實現(xiàn)。此外，貧困地區(qū)人口的精神生活相對貧乏，受疾病、風(fēng)俗、人口增長較快等因素影響，也給家庭帶來過重的負擔(dān)，教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展相對落后，貧困人口勞動力素質(zhì)不高、傳統(tǒng)觀念延續(xù)、依賴心理嚴重，形成了“文化貧困”，嚴重影響了脫貧的實現(xiàn)。

表4 南疆三地州6歲及以上人口受教育結(jié)構(gòu)表④(單位：%)

6.社情的復(fù)雜性

由于南疆三地州民族人口較多、邊境線長、邊境縣市多，加之周邊國家社會情況復(fù)雜，民族分裂主義和宗教極端主義對南疆三地州有很大的影響，南疆三地州始終處在反分裂、反滲透、反恐怖的最前沿，具有明顯的“民族性、邊境性和貧困性”，它既是抵制國際恐怖勢力滲透的前沿陣地和民族分裂的必爭之地，又是同境內(nèi)外“三股勢力”作殊死斗爭的主要戰(zhàn)場，該地區(qū)的社會穩(wěn)定問題備受矚目。在人才引進、招商引資等方面，南疆三地州社情的復(fù)雜性給當?shù)胤鲐氶_發(fā)工作的全面順利開展也帶來一定影響。

7.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后性

南疆三地州的三次產(chǎn)業(yè)之比由 2005年的43.17∶19.12∶37.71轉(zhuǎn)變?yōu)?014年的28.50∶28.06∶43.44，雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重有了一定調(diào)整，產(chǎn)業(yè)合理化程度有所提高，但與新疆相比，南疆三地州的第一產(chǎn)業(yè)比重仍然偏高、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)業(yè)仍處于主導(dǎo)地位，工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱，第三產(chǎn)業(yè)存在虛高化現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，中、小非公有制經(jīng)濟為特征的勞動密集型產(chǎn)業(yè)與資源加工技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，區(qū)域就業(yè)崗位嚴重不足，不能滿足剩余勞動力就業(yè)的需求和專業(yè)性人才崗位的需求，不利于經(jīng)濟社會的發(fā)展和繁榮。

二、南疆三地州扶貧開發(fā)的歷史進程

根據(jù)扶貧開發(fā)的基本內(nèi)容和主要方式，可將南疆三地州的扶貧開發(fā)歷程劃分為五個階段。

(一)救濟式扶貧階段(1978～1985年)

這一階段的扶貧主要是由各地方的民政部門負責(zé)的，扶貧對象主要是五保戶，是具有慈善性和道義性的“輸血式”扶貧。這種扶貧主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式實現(xiàn)的。各級政府直接將糧食、衣物、化肥等生產(chǎn)和生活資料發(fā)放到貧困農(nóng)民手中，保障其基本的生產(chǎn)需要。1977年，自治區(qū)黨委將克州的阿圖什市、喀什地區(qū)的伽師縣、疏附縣、疏勒縣和巴楚縣，以及和田地區(qū)的和田縣、洛浦縣和墨玉縣定為貧困縣，此后農(nóng)村貧困戶救濟工作的重點就轉(zhuǎn)移至上述8縣。

(二)開發(fā)式扶貧階段(1986～1993年)

隨著我國貧困由全面貧困轉(zhuǎn)為區(qū)域貧困，專門職能部門也隨之成立。1986年，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。1986年5月，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府在喀什召開了南疆三地州脫貧致富工作座談會，提出了扶貧目標，制定了扶貧方針、政策和措施。1987年，自治區(qū)成立了扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確定了開發(fā)式扶貧方針，統(tǒng)籌安排專項資金，實行優(yōu)惠政策，對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行徹底的改革。

“開發(fā)式扶貧”方針政策主要有以下四點特征：一是對“救濟式”扶貧方式進行了徹底改革，確定了“開發(fā)式”扶貧方式；二是各級政府都成立了扶貧機構(gòu)；三是制定出針對貧困地區(qū)和貧困人口的專項政策措施；四是確定出對貧困縣的扶持標準，重新核定了貧困縣，實施了中央政府和自治區(qū)兩級重點扶持措施，即，南疆三地州所轄24個縣(市)中的16個縣(市)由自治區(qū)重點扶持，皮山、墨玉、洛浦、策勒、塔什庫爾干、疏附、英吉沙、阿圖什8個縣由國家重點扶持。

(三)“八七”扶貧開發(fā)階段(1994～2000年)

為了盡快解決剩余8000萬的農(nóng)村貧困人口，1994年政府啟動了“八七扶貧攻堅計劃”，作為扶貧開發(fā)工作歷程中的第一個規(guī)范性文件，也是最具有里程碑意義的綱領(lǐng)，對扶貧開發(fā)工作的目標、對象、措施、期限等做了明確部署，各地區(qū)也據(jù)此展開了有計劃、有組織的扶貧開發(fā)工作。新疆結(jié)合本地區(qū)情，制定了《新疆維吾爾自治區(qū)百萬人溫飽工程計劃》，提出要用七年時間基本解決全區(qū)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。到2000年底，新疆特困人口由1994年初的127.5萬人減少到44萬人，其中，南疆三地州特困人口高達38萬，占新疆特困人口的86.4%，而低收入人口為237萬人，占新疆低收入人口的72%。

(四)全面實施扶貧開發(fā)綱要階段(2001～2010年)

該階段扶貧開發(fā)是在“八七”扶貧攻堅階段基本解決貧困人口溫飽水平和大范圍絕對貧困的問題的基礎(chǔ)上，進一步幫助44萬特困人口三年內(nèi)解決溫飽問題，十年內(nèi)329萬低收入貧困人口整體步入小康生活水平。此階段，新疆農(nóng)村牧區(qū)貧困人口主要集中連片分布在以南疆三州為重點的塔克拉瑪干沙漠干旱貧困區(qū)和以北疆天山、阿爾泰山為重點的高寒貧困牧區(qū)，貧困人口有273萬，占新疆貧困總?cè)丝诘?3%。該階段的扶貧開發(fā)以整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧和貧困勞動力培訓(xùn)為主要內(nèi)容。此階段扶貧開發(fā)工作主要有以下特征：首先，改變原先的瞄準機制，收縮戰(zhàn)線至重點區(qū)域和重點縣，扶貧工作轉(zhuǎn)變到工作到戶、扶貧到戶，突出幫扶尚未解決溫飽的 44 萬特困人口，扶貧目標轉(zhuǎn)為以增收為重點；其次，推廣整村推進、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧和自愿搬遷四種扶貧方式；再次，堅持開發(fā)式扶貧方針，繼續(xù)強調(diào)農(nóng)戶參與的重要性，大力發(fā)展參與式扶貧；最后，開展了農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作，提出要實現(xiàn)扶貧開發(fā)工作重點縣“兩項制度”全覆蓋的目標。

(五)新時期的扶貧開發(fā)階段(2011～2020年)

新時期新疆的扶貧開發(fā)工作以南疆三地州、邊境地區(qū)、貧困山區(qū)為主戰(zhàn)場，根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020 年)》提出的任務(wù)和目標，南疆三地州2013年全面啟動了《自治區(qū)南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011～2020年)》，提出了“區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐、素質(zhì)提高、條件改善、發(fā)揮主體作用”的戰(zhàn)略思路，明確了南疆三地州片區(qū)發(fā)展在“十二五”前后兩個時期鞏固溫飽成果和加快地區(qū)發(fā)展，提高片區(qū)整體水平的具體目標。該階段的扶貧開發(fā)主要通過政策特惠、設(shè)施改善、產(chǎn)業(yè)支撐、打造經(jīng)濟圈、加速城市化等方式，針對特殊地區(qū)采取特殊政策和措施，形成可持續(xù)發(fā)展的南疆片區(qū)扶貧開發(fā)經(jīng)濟模式。通過南疆三地州“大片區(qū)”的整體發(fā)展，帶動邊境地區(qū)和貧困山區(qū)兩個“小片區(qū)”的扶貧開發(fā)，以建立喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為契機，推進經(jīng)濟優(yōu)勢互補，積極培育增長極，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟和扶貧開發(fā)，建立形成“一核”“兩軸”“三組群”的空間結(jié)構(gòu)，全面提升該片區(qū)的綜合發(fā)展水平。中央財政扶貧資金加大了向南疆三地州的傾斜，在此后十年內(nèi)計劃要投入1000億元，來進一步解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及貧困人口的生產(chǎn)生活問題，提高貧困人口的文化素質(zhì)。自2011年以來，南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅取得了重要進展和顯著成效。

2011～2014年，南疆三地州確定了“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的基本思路，凝聚專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧“四位一體”的扶貧力量，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)和對外開放，中央、自治區(qū)和地方財政類資金重點向南疆三地州傾斜，四年累計投入708.6億元。截至2014年末，南疆三地州地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)976.76億元，年均增長率14.1%，比“十一五”末增長了1.6個百分點；人均地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)13475元，比“十一五”末人均增加6432元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長11.8%；地方公共財政一般預(yù)算收入年均增長28.9%；全社會固定資產(chǎn)投資年均30.1%；社會消費品零售總額年均增長16.7%；外貿(mào)進出口總額年均增長0.5%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2010年的38.99∶18.25∶42.76調(diào)整到2014年的23.1∶32.2∶44.7。

三、南疆三地州精準扶貧與精準脫貧的路徑與政策

(一)“精準扶貧、精準脫貧”是中國特色社會主義的偉大實踐

習(xí)近平總書記指出，貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命；沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！熬珳史鲐毰c精準脫貧”是堅持走中國特色扶貧開發(fā)道路的重大實踐。新疆工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。要加大扶貧資金投入力度，重點向農(nóng)牧區(qū)、邊境地區(qū)、特困人群傾斜，建立精準扶貧工作機制，扶到點上、扶到根上，扶貧扶到家。對南疆發(fā)展，要從國家層面進行頂層設(shè)計，實行特殊政策，打破常規(guī)，特事特辦。所以，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在繼承和堅持新中國成立以來歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體形成的治疆方略和治疆經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了依法治疆、團結(jié)穩(wěn)疆、長期建疆、精準扶貧等一系列新思想新論斷，豐富和發(fā)展了黨的治疆理念和治疆方略。

(二)“五個精準”著力解決新疆南疆三地州貧困這塊“短板”

在長期的扶貧實踐中，新疆南疆三地州初步形成了“五個精準”的精準扶貧體系，用以解決新疆南疆三地州貧困這塊“短板”?！拔鍌€精準”，即“精準扶貧指導(dǎo)思想”“精準扶貧方針”“精準扶貧政策”“精準扶貧方略”“精準扶貧模式”。

一是“精準扶貧指導(dǎo)思想”。就是要堅持“加快區(qū)域發(fā)展是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵，提高人口素質(zhì)是前提，改善生產(chǎn)生活條件是保障，發(fā)揮主體作用、形成全社會扶貧合力是根本”，堅持扶貧開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展相互促進，堅持精準幫扶與南疆片區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接，采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全疆之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

二是“精準扶貧方針”。就是新疆多年來堅持的“劃分區(qū)域、分類扶持、整村推進、連片開發(fā)、完善機制”的扶貧開發(fā)工作方針。

三是“精準扶貧政策”。主要體現(xiàn)在《新疆維吾爾自治區(qū)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)〉實施辦法》中：一是認真落實幫扶到戶、一戶一策脫貧措施，切實做到應(yīng)扶盡扶，確保非貧困村扶貧對象的貧困問題得到同步解決。二是完善管理機制。堅持“區(qū)負總責(zé)、地州統(tǒng)攬、縣抓落實”的管理體制和“片為重點、協(xié)調(diào)到鄉(xiāng)、工作到村、扶貧到戶”的工作機制。三是完善運行機制。堅持扶貧開發(fā)與扶貧救助并舉，做到“兩項制度”有效銜接，其他各項救助政策與措施優(yōu)先面向貧困群體。四是完善瞄準機制。瞄準貧困區(qū)域、貧困鄉(xiāng)村、貧困人口，力求扶持到人、項目入戶、政策進村。堅持做到“四到人、五到戶、六到村”，即：感情聯(lián)系到人、思想教育到人、培訓(xùn)落實到人、關(guān)愛幫助到人；扶持對象確認到戶、分類脫貧規(guī)劃到戶、項目資金覆蓋到戶、定點幫扶承包到戶、經(jīng)濟效益考核到戶；領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系到村、規(guī)劃任務(wù)分解到村、項目資金分配到村、對口支援幫扶到村、脫貧措施落實到村、扶貧開發(fā)監(jiān)測到村。

四是“精準扶貧方略”。一是堅持把建檔立卡、一戶一策作為重要的基礎(chǔ)性工作，確保了扶貧開發(fā)監(jiān)測與脫貧機制在科學(xué)發(fā)展的軌道上不斷完善和推進；二是堅持把邊境扶貧、安邊興縣作為一項重大政治任務(wù)，確保了邊境貧困地區(qū)穩(wěn)疆興疆、富民固邊戰(zhàn)略目標的實施；三是堅持把安居富民、定居興牧作為一項浩大的扶貧工程，確保了貧困地區(qū)各族人民群眾安居樂業(yè)；四是堅持把定點扶貧，幫扶到村作為社會扶貧工作的落腳點，確保了定點幫扶為貧困群眾提供最直接、最有效的服務(wù)；五是堅持把整村推進、連片開發(fā)作為對貧困地區(qū)實施大規(guī)模、綜合性治貧減貧的根本措施，較好地發(fā)揮扶貧開發(fā)的整體效益；六是堅持把產(chǎn)業(yè)扶貧、龍頭帶動作為貧困農(nóng)牧民增收的重要舉措，確保了貧困農(nóng)牧民收入水平的穩(wěn)步提高；七是堅持把轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)脫貧作為扶貧培訓(xùn)的重要任務(wù)，確保了貧困勞動力提高技能素質(zhì)、逐步實現(xiàn)自我脫貧。

五是“精準扶貧模式”。第一是以“片”為主的“1+5”片區(qū)精準扶貧模式?！缎陆S吾爾自治區(qū)南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020年)》的啟動，帶動了新疆“1+5”(即“1”是指南疆連片特困地區(qū)，屬國定片區(qū)?！?”是指阿克蘇干旱和半干旱地區(qū)小片區(qū)、哈密山區(qū)小片區(qū)、阿勒泰沿邊小片區(qū)、塔額盆地小片區(qū)、伊犁特昭貧困山區(qū)小片區(qū)，這五個小片區(qū)屬區(qū)定片區(qū))片區(qū)扶貧攻堅戰(zhàn)略。全區(qū)完善了以南疆三地州片區(qū)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、各行各業(yè)為主導(dǎo)、城鄉(xiāng)發(fā)展為一體、產(chǎn)業(yè)崛起為支撐、推進“片中片”為手段，形成了“五化同步”、城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的發(fā)展新格局。第二是以“線”為主的邊境精準扶貧模式。從2007年3月起，以阿合奇縣邊境扶貧試點為標志，正式啟動了新疆邊境扶貧試點。2010年9月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示同意新疆邊境扶貧擴大試點范圍，邊境地區(qū)17個扶貧開發(fā)重點縣列入《新疆邊境扶貧擴大試點規(guī)劃(2011-2015年)》。8年間，形成了“一次設(shè)點、兩次劃圈、多點啟動、高位推動”的工作進程。新疆探索出了“三線聯(lián)動”(一線守邊、二線固邊、三線服務(wù))、軍警民聯(lián)防聯(lián)控的邊境扶貧新模式，己經(jīng)成為富邊民之策、強邊防之道，興邊境之計，成為穩(wěn)疆興疆、富民固邊的科學(xué)扶貧新亮點。第三是以“帶”為主的山區(qū)精準扶貧模式。299個山區(qū)特困村實施整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃，近年來己累計投入財政專項扶貧資金10.59億元，解決了39864戶安居房、50930戶安全飲用水、65634戶通電、8213戶貧困家庭取暖等問題。第四是以“點”為主的進村入戶到人精準扶貧模式。主要是“七到村、七到戶、七到人。扶貧政策與機制的創(chuàng)新為精準扶貧提供了可復(fù)制、可操作的最為直接的扶貧方式，讓扶貧對象直接受益，而且從物質(zhì)與精神兩個層面予以扶持，更全面、更合理、更科學(xué)。

(三)南疆三地州“精準扶貧、精準脫貧”開發(fā)機制整體性潤澤與調(diào)適

結(jié)合南疆三地州貧困的實際情況，圍繞扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何脫系統(tǒng)進行整體重建四個系統(tǒng)的關(guān)系，并結(jié)合重點貧困區(qū)域各自的特點對扶貧開發(fā)機制的某些環(huán)節(jié)進行個性調(diào)整，最終形成符合新疆貧困地區(qū)特殊需要的高效扶貧開發(fā)機制。

一要解決好“扶持誰”的問題。要牢牢把握“遵循標準、逐戶核查、公示公告、分級確認、動態(tài)調(diào)整”的原則，全面開展“建檔立卡大回訪”活動，切實把“回頭看”“擠水分”工作做實做細，確保符合標準的一戶不漏，不符合標準的一戶不進，真正把貧困人口的底數(shù)摸清，把貧困程度、致貧原因搞準，做到一戶一本臺賬、一戶一個脫貧計劃、一戶一套幫扶措施，掛圖作戰(zhàn)。對弄虛作假、數(shù)據(jù)信息不實的，將嚴肅追究所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。要建立縣、鄉(xiāng)、村建檔立卡網(wǎng)絡(luò)信息平臺，與自治區(qū)、地區(qū)扶貧信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實行精準化動態(tài)化管理。

二要解決好“誰來扶”的問題。根據(jù)中央要求，南疆三地州貧困縣縣委、政府承擔(dān)主體責(zé)任。有關(guān)部門單位要按職履責(zé)，做到扶貧項目優(yōu)先安排、扶貧資金優(yōu)先保障、扶貧工作優(yōu)先對接、扶貧措施優(yōu)先落實?！霸L惠聚”工作組要堅持所在村不脫貧不脫鉤，切實幫助解決資金、信息、技術(shù)、人才、管理等實際困難。要進一步大力拓展專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧“四位一體”扶貧模式。多年來的扶貧實踐表明，各類企業(yè)、個體工商戶、土地承包大戶、養(yǎng)殖大戶、離退休老干部、社會各界人士是精準扶貧、精準脫貧的重要生力軍，積極鼓勵并高效引導(dǎo)社會力量參與精準扶貧，可以實現(xiàn)多贏局面。要充分發(fā)揮金融企業(yè)的作用，探索政府與金融企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)參與脫貧的辦法，用政府的“小”資金帶動金融“活”資金，撬動社會“大”資金，進一步深化定點扶貧，創(chuàng)新參與方式，廣泛調(diào)動各方力量，推動形成全社會參與的大扶貧格局。

三要解決好“怎么扶”的問題。堅持因地制宜、因戶而異、因人而異、因貧原因和類型施策，按照“七到村七到戶七到人”的要求，制定幫扶措施，一戶一策，對癥下藥。大力實施“五個一批”工程：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底脫貧一批。“怎么扶”？一是脫貧要形成合力，發(fā)動縣級領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、“訪惠聚”工作組、定點包村聯(lián)戶幫扶牽頭單位、機關(guān)事業(yè)單位和各類企業(yè)、個體工商戶、土地承辦大戶、種養(yǎng)殖大戶等社會力量九個層次來對接，攻堅難度要分類，合理均衡配置扶貧資源和力量。脫貧任務(wù)最艱巨、難度最大的村由各縣四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)，情況稍好一點的常委包聯(lián)。同時，各縣鄉(xiāng)機關(guān)、企事業(yè)單位、社會力量全部組織起來，集少成多，匯聚到一處形成大力量。二是脫貧工作要跳出以往的老路子，懂得創(chuàng)新思維，選擇的脫貧方式一定是能脫貧的方式，不能一味爭項目、要資金，對于有條件的貧困戶，由政府協(xié)調(diào)，通過免租費、拉貸款等優(yōu)惠政策，真正增強貧困戶的自生動力，白給錢的事情不要干，逐步將“輸血”變?yōu)椤霸煅薄?/p>

四要解決好“如何退”的問題。要建立健全貧困村、貧困戶有序退出機制。堅持嚴格評估，科學(xué)設(shè)定時間表(見表5)、合理有序退出，嚴格脫貧驗收辦法，實現(xiàn)有進有出、動態(tài)管理。無論是貧困戶脫貧還是貧困村摘帽(見表6)，都要和脫貧攻堅總要求、總?cè)蝿?wù)對表，和全面建成小康社會進程對表，既要積極而為，又不能急躁冒進，每年退出多少要精準到村、到戶、到人，成熟一個摘帽一個，脫貧一戶銷號一戶。對弄虛作假、蒙混過關(guān)，以及玩數(shù)字游戲、搞數(shù)字扶貧的，一經(jīng)查實，嚴肅追責(zé)。貧困村摘帽后需要培育和鞏固自我發(fā)展能力，要留出緩沖期，在一定時間內(nèi)摘帽不摘政策；對提前完成脫貧任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)要給予獎勵，保證苦干實干先脫貧的不吃虧。對貧困戶脫貧后，幫扶措施要再保留一段時間，做到不穩(wěn)定脫貧不脫鉤，確保真脫貧、不返貧。

表5 新疆扶貧時間表

表6 2020年新疆“貧困縣”摘帽時間表

(四)要以“三個支點”強化新疆精準扶貧質(zhì)量與績效

圍繞新疆社會穩(wěn)定與長治久安總目標，依托工業(yè)文明、生態(tài)文明、城市文明“三個支點”所取得的新成果，從總量上加大了民生經(jīng)濟支持力度，從而使扶貧開發(fā)從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的整體提升中分享紅利。按照區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展的基本思路，貧困地區(qū)圍繞盡快實現(xiàn)脫貧致富，聚合專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧的力量，更大地激發(fā)了貧困地區(qū)的內(nèi)在動力，最大限度地增加了和諧因素，增強了社會發(fā)展活力，提高了社會治理水平，實現(xiàn)了以區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動扶貧開發(fā)和努力實現(xiàn)新疆貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的預(yù)期目標，確保了新疆精準扶貧的質(zhì)量與績效。

(五) “訪民情、惠民生、聚民心”活動助力南疆三地州貧困縣“精準扶貧、精準脫貧”

2014年以來，自治區(qū)黨委決定在全疆各級機關(guān)抽調(diào) 20 萬名干部，派駐到8636個行政村、759個國有農(nóng)林牧場下屬村隊各重點社區(qū)，開展為期三年的“訪民情、惠民生、聚民心”活動。這一活動緊緊圍繞新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標，以爭取人心、做好群眾工作為統(tǒng)領(lǐng)，以促進民族團結(jié)、宗教和諧為重點，著力在轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、加強民族團結(jié)、促進宗教和諧、保障改善民生、維護社會穩(wěn)定、強化基層基礎(chǔ)等方面取得突破性進展，打好長治久安堅實基礎(chǔ)?！霸L民情、惠民生、聚民心”活動不僅起到了加強民族團結(jié)、增進民族互信，真誠服務(wù)各族群眾，最大限度爭取民心、凝聚民心，促進宗教和諧和依法治理非法宗教活動的作用，還較好地貫徹落實了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的通知精神，確保了每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人。全疆駐村工作隊認真協(xié)助基層組織貫徹落實黨和政府各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和精準扶貧政策，積極參與扶貧開發(fā)各項工作，幫助貧困村、貧困戶脫貧致富。從而實現(xiàn)了精準扶貧以及駐村幫扶工作的長期化、制度化、規(guī)范化。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《2015年新疆調(diào)查年鑒》。

②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《新疆統(tǒng)計年鑒2015》計算整理所得。

③數(shù)據(jù)來源：《新疆統(tǒng)計年鑒2015》。

④數(shù)據(jù)來源：第六次全國人口普查數(shù)據(jù)。

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〔責(zé)任編輯：石夢華〕

本文系2016年國家社科基金西部項目“習(xí)近平總書記‘精準扶貧、精準脫貧’方略在南疆地區(qū)實踐研究”(16XDJ017)、2016年度全國黨校系統(tǒng)重點課題的階段性成果。

李學(xué)軍，中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委黨校經(jīng)濟學(xué)副教授。

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1671-4741(2016)06-0032-09