韓鵬云

富人治村的內(nèi)在邏輯與建設(shè)方向①

韓鵬云

“富人治村”的樣態(tài)具有區(qū)域差異性，但皆是鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期背景下基層政府邏輯導(dǎo)向及村莊訴求共同作用的結(jié)果。這一現(xiàn)象具有部分合理性，能帶來(lái)當(dāng)下治理的“低度均衡”，卻又對(duì)鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)久發(fā)展帶來(lái)難以回避的隱憂。為實(shí)現(xiàn)“富人治村”的良性建設(shè)和發(fā)展，必須講求辯證法，在村莊民主治理規(guī)則的再塑造、發(fā)展多樣化社區(qū)民間組織及縣鄉(xiāng)基層政府的治理轉(zhuǎn)型等方面做出努力。

富人治村； 區(qū)域差異； 寡頭政治； 村民自治

一、問(wèn)題的提出

“鄉(xiāng)政村治”以來(lái)，學(xué)術(shù)界一直將村民自治視為推動(dòng)我國(guó)基層政治民主進(jìn)程的可行捷徑，認(rèn)為“四個(gè)民主”(民主選舉、民主決策 、民主管理、民主監(jiān)督)可以解決村級(jí)治理的主要問(wèn)題。基于這樣的認(rèn)知，村民自治建設(shè)的研究熱潮不斷。但隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)，諸多研究發(fā)現(xiàn)村民自治并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)“代表性自治”，反而依然停留在“權(quán)威性自治”[1]，鄉(xiāng)村精英尤其是政治精英在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的塑造過(guò)程中起到了關(guān)鍵性的作用，對(duì)政治精英及其作用的深度闡釋成為鄉(xiāng)村治理及村民自治研究的一個(gè)切入口。近十年來(lái)，隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)力度的加大和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)的資源開(kāi)始聚集。在這一資源集聚過(guò)程中，作為經(jīng)濟(jì)精英的富人群體開(kāi)始逐步加入到村莊權(quán)力的角逐中，通過(guò)選舉大量進(jìn)入村莊權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中，成為參政治村的主導(dǎo)性力量。原來(lái)作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊局部現(xiàn)象的“富人治村”開(kāi)始向全國(guó)擴(kuò)展并成為當(dāng)下基層治理的新趨向。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)“富人治村”現(xiàn)象多有關(guān)注，主要集中在以下三個(gè)方面：其一是論述“富人治村”的治理績(jī)效及對(duì)鄉(xiāng)村治理的意義，主導(dǎo)觀點(diǎn)認(rèn)為“富人治村”會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治理能力的提升[2]；二是討論“富人治村”對(duì)基層民主建設(shè)的兩面性，認(rèn)為“富人治村”可能會(huì)對(duì)基層民主建設(shè)形成阻礙[3]；三是闡釋“富人治村”與村莊治理秩序的關(guān)系，認(rèn)為“富人治村”可以整合村莊秩序，但也有可能進(jìn)一步加劇村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分化并對(duì)村莊秩序進(jìn)行重塑[4]?？傮w來(lái)說(shuō)，當(dāng)下對(duì)“富人治村”的這一村莊治理樣態(tài)的分析已經(jīng)較為全面，也具有相應(yīng)的深度，但依然存在著需要深化之處，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是當(dāng)下研究缺乏區(qū)域差異的視角。把不同地域、不同類型的“富人治村”現(xiàn)象混為一談，難以呈現(xiàn)實(shí)踐樣態(tài)和內(nèi)在邏輯的復(fù)雜性，容易陷入形而上的理論抽象之中；其二是缺乏宏觀的研究視域?！案蝗酥未濉爆F(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展不是孤立的，它關(guān)乎了鄉(xiāng)村治理格局的未來(lái)發(fā)展，與國(guó)家有關(guān)基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)設(shè)定息息相關(guān)。忽視了這一宏觀視域，容易割裂宏觀與微觀的關(guān)聯(lián)，陷入簡(jiǎn)單的二元認(rèn)知之中。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)在“富人治村”的研究中應(yīng)引入?yún)^(qū)域差異的視角，一方面探究“富人治村”的“來(lái)龍”和“去脈”，呈現(xiàn)其多樣性和內(nèi)在邏輯；另一方面在此基礎(chǔ)上探究“富人治村”的政治社會(huì)影響與基層治理現(xiàn)代化的理想設(shè)定之間的悖論，提出“富人治村”未來(lái)的建設(shè)方向。

二、富人治村典型樣態(tài)的區(qū)域差異及邏輯根源

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平層次不齊，不同地域的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)也有所不同，這就使“富人治村”現(xiàn)象具有了較為鮮明的區(qū)域差異?？傮w來(lái)說(shuō)，“富人治村”可以分為兩大類：其一是東部發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是江浙部分地區(qū)的“富人治村”。江浙部分農(nóng)村作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的先行地區(qū)，工業(yè)化程度高，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的“弄潮兒”憑借機(jī)遇及才干獲得了較多的財(cái)富成為富人，他們的身份大多是民營(yíng)或私營(yíng)企業(yè)的擁有者，經(jīng)營(yíng)某一特定產(chǎn)業(yè)，財(cái)富總量一般較大，他們的財(cái)富來(lái)源于村莊外部，可以稱之為外生型的富人；其二是中西部地區(qū)尤其是城郊農(nóng)村或其他資源較為密集地區(qū)的“富人治村”。中西部地區(qū)的一些城郊農(nóng)村借助城鎮(zhèn)化發(fā)展的契機(jī)，積累了較多的土地增值財(cái)富，還有一些村莊因其地理?xiàng)l件或其他資源契機(jī)獲得了較多的國(guó)家資源輸入，在這一過(guò)程中一些村莊體制內(nèi)的精英例如原來(lái)的村干部等，借助體制身份或其他社會(huì)資源，在國(guó)家輸入村莊的資源或村莊本身的土地增值收益中獲取財(cái)富成為富人。他們成為富人所依賴的財(cái)富資源往往與村莊自身有關(guān)，可以稱之為內(nèi)生型富人。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)的外生型“富人治村”具有以下三個(gè)方面的特征：其一參政動(dòng)機(jī)的多元化。外生型富人群體往往在村莊之外積累了較多財(cái)富，他們回鄉(xiāng)參政具有多方面的動(dòng)因，一方面為了尋求自身的精神價(jià)值，抱著為民辦實(shí)事的想法來(lái)獲取村民的價(jià)值認(rèn)可并力圖在村莊內(nèi)獲得歸屬感；另一方面外生型的富人群體并非不追求政治地位和現(xiàn)實(shí)利益，他們進(jìn)入鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)之中可以獲得多重的身份并能擴(kuò)大自身的交往范圍，獲得更多的體制支持，例如相關(guān)政策優(yōu)惠及日益緊缺的土地資源等，這有利于富人的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也有利于社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)，這些都推動(dòng)了富人群體參與村莊政治。其二是個(gè)人意志主導(dǎo)村莊發(fā)展。外生型的富人群體財(cái)富總量較大，一般都是東部地區(qū)鄉(xiāng)村場(chǎng)域中公認(rèn)的“能人”，他們?cè)谥未宓倪^(guò)程中體現(xiàn)出較強(qiáng)的個(gè)人意志，往往會(huì)高度凝聚村委班子的力量，著眼于改善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加村民的福利，推動(dòng)村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此來(lái)獲得上級(jí)政府部門和村民的雙重認(rèn)可。針對(duì)阻礙發(fā)展的“釘子戶”，富人會(huì)表現(xiàn)出“強(qiáng)勢(shì)”的一面并通過(guò)多種“變通”手段進(jìn)行解決，村民也往往能從“富人治村”的過(guò)程中得到富人個(gè)人提供的恩惠。其三是道德優(yōu)勢(shì)的建構(gòu)。外生型的富人群體具有一般村民難以企及的財(cái)富，往往會(huì)對(duì)村級(jí)組織提供的報(bào)酬會(huì)忽略不計(jì)，一些在參政之初就會(huì)宣稱不領(lǐng)取村委的工作報(bào)酬，在治村的過(guò)程中還往往自行出資來(lái)增進(jìn)村莊福利或幫助村民個(gè)體解決危難問(wèn)題；村民也相信富人村干部一般不會(huì)侵吞村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，從而減少了不信任感。這些使富人在鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)具有了普通村民難以企及的道德優(yōu)勢(shì)，道德優(yōu)勢(shì)又會(huì)降低“富人治村”的成本。

中西部城郊村及資源密集型地區(qū)內(nèi)生型的“富人治村”與江浙地區(qū)的外生型“富人治村”具有不同的行為特征，也可以概括為三個(gè)方面：其一是參政動(dòng)機(jī)中利益因素比重較大。作為村莊的一員，內(nèi)生型的“富人治村”也追求政治優(yōu)勢(shì)地位和自身的價(jià)值感，但更為根本的是追求現(xiàn)實(shí)利益，因?yàn)槠湄?cái)富主要來(lái)源于村莊的體制身份，其進(jìn)一步參政或主政的目的也在于利用體制內(nèi)的身份來(lái)“俘獲”更多的資源，與東部地區(qū)的外生型富人群體相比，其財(cái)富量較少，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體利益的超脫。其二是以“強(qiáng)人”甚至是“惡人”的形象來(lái)維持村莊秩序。城郊村及資源密集型村莊因?yàn)橥恋卦鲋祷蚱渌Y源密集容易產(chǎn)生利益的糾紛，村莊的矛盾也相對(duì)較為尖銳，在這一過(guò)程中的治村的富人群體處于矛盾的焦點(diǎn)，為了平衡利益并保持村莊的秩序，治村的富人群體往往顯示出“強(qiáng)人”甚至是“惡人”的形象。三是治理手段上的策略性甚至是灰黑化。內(nèi)生資源型的村莊資源密集，如果治村的富人在村級(jí)組織中相較于其他村委干部具有權(quán)力和財(cái)富的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，富人在治理手段上的策略主要在于“吸納”村莊的政治精英形成“聯(lián)盟”；如果村莊內(nèi)有其他政治或經(jīng)濟(jì)精英力量組織起較為明顯的派性競(jìng)爭(zhēng)，治村的富人往往會(huì)采取利益均沾的手段來(lái)予以牽制或借助灰黑勢(shì)力的力量進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。在這一過(guò)程中可能會(huì)造成村莊內(nèi)部的內(nèi)耗，村務(wù)工作處處受制難以順暢開(kāi)展。

不同類型的“富人治村”有不同的行為特征，但作為鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中的重要趨勢(shì)，皆根植于鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程之中。我們可以從基層政府、村級(jí)組織及農(nóng)民的訴求等三個(gè)層面解讀“富人治村”的邏輯根源。

其一是基層政府的治理意圖。后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府失去了“向下”汲取資源的通道，轉(zhuǎn)而向上“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”來(lái)維持自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，其自身的治理資源和治理權(quán)威開(kāi)始呈現(xiàn)雙重衰弱的趨勢(shì)。在這樣的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身所承載的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)并沒(méi)有減少，各類任務(wù)尤其是“發(fā)展主義”[5]和“維穩(wěn)”導(dǎo)向的中心工作依然繁重。在這樣的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為邏輯呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“策略主義”底色[6]，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是將各種“政務(wù)”分解并打包落實(shí)給村干部，進(jìn)行嚴(yán)格的目標(biāo)管理考核，目的在于轉(zhuǎn)移自身的任務(wù)壓力，這就要求村干部必須能較好地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只注重結(jié)果卻并不關(guān)心過(guò)程。二是將“發(fā)展主義”捆綁到村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)之上，要求村委主要干部能帶動(dòng)村莊發(fā)展，尤其是能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府完成各類招商任務(wù)或“亮點(diǎn)”工程。在這樣的邏輯中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理想中的村干部肯定要較強(qiáng)的發(fā)展帶動(dòng)能力。三是將“維穩(wěn)”導(dǎo)向貫徹到村級(jí)組織之中，尤其要預(yù)防的村莊的上訪事件或群體性事件，作為村級(jí)組織就必須能具有“防火墻”的能力，這就要求村委干部必須有較強(qiáng)的“維控”能力。三個(gè)方面的邏輯共同指向了富人群體，富人不僅具有致富帶動(dòng)能力來(lái)推動(dòng)村莊發(fā)展，而且能利用自身財(cái)富及較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)“擺平”各類“釘子戶”，順暢完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各項(xiàng)中心任務(wù)。所以，“富人”不可避免地成為基層政府青睞的理想干部人選。在這種邏輯指向下，“雙培雙帶工程”就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織原則，即把黨員培養(yǎng)成致富帶頭人，把致富帶頭人中的先進(jìn)分子培養(yǎng)成黨員，實(shí)現(xiàn)黨員帶領(lǐng)群眾共同發(fā)展。但在真正的貫徹執(zhí)行中，為了實(shí)現(xiàn)自身的策略需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更注重的往往是把致富帶頭人中的先進(jìn)分子培養(yǎng)成黨員并參政甚至主政，這就使“富人”獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的組織支持。

其二是村民自治運(yùn)行的空間。后稅費(fèi)時(shí)代的村民自治過(guò)程中，大多數(shù)的村級(jí)組織依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持日常的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，工作主要內(nèi)容也是落實(shí)上級(jí)的各項(xiàng)“政務(wù)”，村莊與村民之間日益“懸浮”。在這樣一種狀態(tài)下，村民公民意識(shí)衰弱，參與村莊整治的效能感極低。村莊之內(nèi)也沒(méi)有形成多元的利益格局，難以形成一致的利益取向?qū)Υ迩f治理進(jìn)行有效的參與和監(jiān)督。基于此，“富人”取得了主政村莊的空間：一是富人在選舉中占據(jù)先天優(yōu)勢(shì)。村民自治實(shí)行民主選舉，在選舉過(guò)程中，富人表現(xiàn)出較強(qiáng)的村莊治理能力，同時(shí)具有較廣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，與一般的競(jìng)爭(zhēng)者相比具有先天優(yōu)勢(shì)，還可以利用自身的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及利益的誘惑來(lái)調(diào)動(dòng)各派性勢(shì)力及家族勢(shì)力來(lái)參與選舉競(jìng)爭(zhēng)，富人在選舉博弈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，甚至在一些情況下不排斥通過(guò)直接利益交換的方式來(lái)獲取選票，這一過(guò)程的行為都是隱蔽進(jìn)行或“打擦邊球”，成為無(wú)法監(jiān)督的灰色地帶。二是富人利用“私人治理”來(lái)代替“公共治理”。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，由于治理規(guī)則的不完善導(dǎo)致公共治理缺失，村兩委在一些事務(wù)中難以堅(jiān)持原則，無(wú)法阻擋“搭便車”的釘子戶，甚至也無(wú)法阻擋灰黑勢(shì)力對(duì)村莊利益的分割。而富人可以利用自身的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源來(lái)擺平各種糾紛矛盾，從而維護(hù)村莊的整體利益，反而得到村民的認(rèn)可?？梢哉f(shuō)，在“公共治理”不彰的情況下，“私人治理”反而發(fā)揮了部分替代作用，這就使“富人治村”具有了被接納的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)。

其三是村民的道德觀和發(fā)展觀。富人群體主政不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的支持及村民自治的需求空間，而且還有較高的民意支持，主要原因在于兩個(gè)方面：一是村莊政治中的村民道德觀。由于村莊民主監(jiān)督和民主管理機(jī)制不完善，村民對(duì)村莊集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)等事務(wù)的參與較少，往往認(rèn)為村干部會(huì)從中謀取私利。富人主政則可以避免這一問(wèn)題，村民認(rèn)為在治村過(guò)程中富人村干部因?yàn)橛凶陨硇酆竦呢?cái)力而具有超脫性，不會(huì)侵占村集體財(cái)產(chǎn)，甚至一些富人還會(huì)動(dòng)用自身的財(cái)力推動(dòng)村莊的公益事業(yè)或福利事業(yè)來(lái)獲得村民更多認(rèn)可。在村民的道德觀中，富人治村具有超越于一般人的道德優(yōu)勢(shì)。二是村莊政治中的農(nóng)民發(fā)展觀。富人在主政的過(guò)程中，會(huì)從一定程度上用自己的個(gè)人能力來(lái)維護(hù)村莊或村民的利益，尤其是在派性競(jìng)爭(zhēng)激烈的村莊，富人可以超越于派性之上，帶來(lái)村莊的穩(wěn)定秩序，同時(shí)在村民的觀念中，富人村干部有能力，有路子，能利用自身的優(yōu)勢(shì)條件帶領(lǐng)農(nóng)民爭(zhēng)取國(guó)家資源從而增加村莊的項(xiàng)目或資源福利，從一定程度上是“發(fā)展”的標(biāo)志。從這一意義上，村民認(rèn)為有公心、有能力的富人村干部適應(yīng)了他們的治理期望。

三、富人治村短期的成效和長(zhǎng)期的政治社會(huì)影響

“富人治村”作為一種治理趨勢(shì)在全國(guó)大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村已逐步鋪開(kāi)，這一現(xiàn)象和趨勢(shì)必然會(huì)對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生重要影響。我們認(rèn)為對(duì)“富人治村”影響的評(píng)估可以從短期成效和長(zhǎng)期政治社會(huì)影響兩個(gè)層面來(lái)分析。

從短期成效看，“富人治村”從一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)村的治理績(jī)效，這也是“富人治村”模式流行開(kāi)來(lái)的主要原因，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“富人治村”的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。由于富人村干部社會(huì)網(wǎng)絡(luò)廣、門路多，與普通型的村干部相比更具有魄力和能力，也更具號(hào)召力，可以凝聚村莊集體的力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展，所以不可否認(rèn)一些“富人”在治理村莊的過(guò)程中，確實(shí)起到了引領(lǐng)發(fā)展的作用，尤其東部江浙地區(qū)的“富人治村”，富人村干部往往有較為雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能在村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮“以私助公”的作用，甚至一些村莊與富人的自身產(chǎn)業(yè)緊密捆綁，很多村民在富人產(chǎn)業(yè)中任職就業(yè)，這就使“富人治村”的經(jīng)濟(jì)績(jī)效更為彰顯。二是“富人治村”的社會(huì)績(jī)效?！案蝗恕痹谥髡倪^(guò)程中，可以通過(guò)自身超越普通村民的能力和財(cái)力來(lái)擺平治理中的各類“越軌”問(wèn)題，例如在治理“釘子戶”、治理“灰黑勢(shì)力”等方面，“富人”主政下的村莊還能避免派性競(jìng)爭(zhēng)給村莊治理帶來(lái)的惡性爭(zhēng)斗，從一定意義上維持了村民自治的穩(wěn)定，甚至一些富人村干部還可以對(duì)村民的扶危救困，在村民其他福利增進(jìn)中發(fā)揮作用。這些績(jī)效使富人主政具有了傳統(tǒng)“士紳治理”的部分特征，也正是從這個(gè)意義上“富人治村”被視為“鄉(xiāng)紳治理”的復(fù)歸。三是“富人治村”的政治績(jī)效。東部地區(qū)資源外部型的富人村干部往往是創(chuàng)業(yè)成功的企業(yè)家或精英人物，他們的現(xiàn)代民主及法治意識(shí)較強(qiáng)，相較于傳統(tǒng)型的村莊政治精英，在治理村莊的過(guò)程中往往注意使用民主法制的治理工具，例如注意吸納村民代表、基層黨組織成員甚至是家族中的頭面人物等“中間力量”進(jìn)行治理，充分發(fā)揮協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的功效。這些對(duì)基層民主建設(shè)都具有重要意義。

客觀地說(shuō)，“富人治村”在村莊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及民主建設(shè)等方面產(chǎn)生了一定程度上的短期成效。但不得不指出的是，這種短期成效處于一種治理的“低度均衡”狀態(tài)，主要表現(xiàn)為以下三方面特征：其一是“富人治村”的經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有區(qū)域性。“富人治村”在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上的正面作用往往在東部發(fā)達(dá)地區(qū)居多，多以富人村干部自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來(lái)帶動(dòng)村莊的發(fā)展；中西部地區(qū)內(nèi)部資源型的富人村干部自身財(cái)力有限，所以在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)績(jī)效發(fā)展方面極為乏力。 其二是“富人治村”的社會(huì)績(jī)效依靠“私人治理”?！案蝗酥未濉敝阅軐?shí)現(xiàn)社會(huì)績(jī)效，主要原因在于富人村干部依靠的治理手段并非公共治理的規(guī)則，而是以自身“私人治理”的力量來(lái)彌補(bǔ)了“公共治理”的不足，盡管可以具有一定的替代作用，但治理的性質(zhì)卻有根本的差異，“私人治理”具有不可持續(xù)性。其三是“富人治村”的政治績(jī)效產(chǎn)生具有偶發(fā)性。東部地區(qū)的企業(yè)家“富人治村”在推動(dòng)民主和法治建設(shè)的過(guò)程中，依靠的并不是制度和公共規(guī)則的力量，依賴的是富人村干部個(gè)人化的政治意識(shí)，這種意識(shí)具有個(gè)人偶發(fā)而并非具有普遍性。

應(yīng)該說(shuō)，“富人治村”在治理過(guò)程中的“低度均衡”狀態(tài)契合了鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的一些訴求，具有一定的存在合理性。但這種契合從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻隱藏著較大的治理風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊的和諧共治及村級(jí)“四個(gè)民主”建設(shè)等重大治理主題形成隱患。

其一，“富人治村”下的“帶頭致富”并不必然帶來(lái)村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！案蝗酥未濉钡暮戏ㄐ院艽蟪潭壬暇S系于“發(fā)展主義”理念，“發(fā)展主義”契合了基層政府及村民的共同訴求，但富人村干部主導(dǎo)下的“發(fā)展”不具有可復(fù)制性：一是富人政治精英推動(dòng)的往往是運(yùn)動(dòng)式的發(fā)展。所謂“運(yùn)動(dòng)式”發(fā)展指的是富人通過(guò)冒進(jìn)的方式來(lái)兌現(xiàn)競(jìng)選時(shí)的“帶領(lǐng)農(nóng)民致富”的承諾，往往最終呈現(xiàn)為“逼民致富”，并不能實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民是否能實(shí)現(xiàn)致富，最重要的還是要依靠市場(chǎng)的力量，局部地區(qū)個(gè)別的“致富”典型并不具有普遍意義。二是富人政治精英推動(dòng)的往往是國(guó)家資源“辦點(diǎn)”邏輯下的發(fā)展。所謂“辦點(diǎn)”指的是通過(guò)國(guó)家資源在下鄉(xiāng)過(guò)程中被基層政府整合打包用于打造“亮點(diǎn)工程”，富人村干部主政的村莊往往成為“辦點(diǎn)”的首選。盡管一些富人主政下的村莊不斷上項(xiàng)目、出亮點(diǎn)，本質(zhì)上卻并不是常態(tài)化的“發(fā)展”，而是“辦點(diǎn)”邏輯支配下的“發(fā)展”，這種發(fā)展具有不可持續(xù)性。

其二，“富人治村”下的“私人治理”會(huì)損害公共權(quán)威的建立和資源分配的公正性?！八饺酥卫怼敝傅氖恰案蝗舜甯刹坷盟饺速Y源，或者將集體資金、體制性身份等公共資源轉(zhuǎn)化為私人資源，通過(guò)利益俘獲、體制吸納以及威逼利誘等私人化的治理策略來(lái)處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)”[7]?！八饺酥卫怼奔谐尸F(xiàn)出兩方面的問(wèn)題：一是損害公共治理權(quán)威。富人村干部的運(yùn)用各種非制度性和非公共性的治理策略來(lái)達(dá)成治理目標(biāo)，往往以治理效果為目的，對(duì)治理工具和策略并不重視，這種實(shí)用主義的行為方式必將損害公共治理的權(quán)威性，使鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步呈現(xiàn)出“去政治化”的趨向，而公共治理權(quán)威的損害將使鄉(xiāng)村與基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)愈行愈遠(yuǎn)。二是村莊資源分配的黑箱。富人村干部?jī)A向于利用自身的體制身份來(lái)“俘獲”村莊的集體資源或國(guó)家“落地”到村莊的資源，村民甚至是其他村干部對(duì)此無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，這就必然導(dǎo)致村民嚴(yán)重的不公平感和不信任感，村民對(duì)村莊民主決策和民主管理的參與感會(huì)受到極大壓抑，整個(gè)村莊呈現(xiàn)為嚴(yán)重離心狀態(tài)，這種問(wèn)題在內(nèi)部資源型的“富人治村”中尤為嚴(yán)重。

其三，“富人治村”下的“寡頭政治”會(huì)對(duì)基層民主和法治形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的消極影響。一些富人村干部推動(dòng)村莊基層和民主建設(shè)依靠的是個(gè)人而非制度，富人參政及主政往往可能形成“寡頭政治”，帶來(lái)的是村莊政治中的“圈子”文化或“派性”文化，這對(duì)基層民主與法治建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展形成隱患[8]。一方面富人群體在參政選舉中會(huì)利用自身的財(cái)力和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)參與競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中無(wú)所不用其極，甚至通過(guò)財(cái)力進(jìn)行賄選，明目張膽地將“潛規(guī)則”變?yōu)槊鞔a標(biāo)價(jià)的“明規(guī)則”。 這兩種現(xiàn)象在中西部地區(qū)表現(xiàn)的較為隱晦，而在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)卻并不鮮見(jiàn)。這些構(gòu)成了對(duì)村民自治民主選舉規(guī)則的直接破壞。二方面是富人村干部在治村的過(guò)程中，往往會(huì)提出不領(lǐng)取酬勞、出資提供村莊公共品、保證帶領(lǐng)村莊實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)等“包辦式”承諾來(lái)獲取村民支持，這種承諾往往具有較強(qiáng)的道德優(yōu)勢(shì)甚至是慈善家式的優(yōu)越感。這種承諾一方面設(shè)置了村莊政治參與的高門檻，村莊的普通階層和弱勢(shì)階層被政治所“隔離”；另一方面也使富人在治村的過(guò)程中具有超強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)和支配權(quán)，村級(jí)組織的民主集中制很容易被架空成為塑造合法性的“橡皮圖章”，富人村干部在村莊治理中成為壟斷性“寡頭”，基層政治民主建設(shè)也就違背了民主和法治的本意。

綜述之，“富人治村”作為一種治理趨勢(shì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生了直接績(jī)效和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，這種直接績(jī)效具有一定的合理性，但卻呈現(xiàn)出偶發(fā)、短期和不可持續(xù)的特征；從長(zhǎng)遠(yuǎn)影響來(lái)看，富人借助“私人治理”并不能帶來(lái)基層治理的現(xiàn)代化，“寡頭政治”將對(duì)基層民主和法治形成較大挑戰(zhàn)，村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)發(fā)展的常態(tài)也不可能依靠富人村干部來(lái)實(shí)現(xiàn)。

四、富人治村的辯證法及建設(shè)方向

盡管“富人治村”存在著諸多方面的“隱憂”，但作為村民自治進(jìn)程中的一個(gè)重要趨勢(shì)具有一定的合理性，在全國(guó)諸多地區(qū)不乏富人村干部投身新農(nóng)村建設(shè)，帶領(lǐng)大家發(fā)家致富、村莊政治風(fēng)清氣正的典型案例。面對(duì)這樣的客觀現(xiàn)實(shí)，我們對(duì)“富人治村”就必須講求辯證法：不能一刀切地急劇推動(dòng)“富人治村”，也不能因噎廢食地禁止富人參政、治村，應(yīng)揚(yáng)其“利”而抑其“弊”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不能依靠富人村干部的自律，而必須依靠公共治理規(guī)則的他律。

村民自治規(guī)則和程序的踐行是“富人治村”良性治理的關(guān)鍵。富人村干部作為治村精英嵌入在村民自治的大框架之下，村民自治“四個(gè)民主”的公共規(guī)則是否貫徹落實(shí)并充分踐行，是“富人治村”是否能實(shí)現(xiàn)良治的關(guān)鍵所在。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下四個(gè)方面入手：一是村莊民主選舉的法治規(guī)則。村民直選是保障村莊實(shí)現(xiàn)良性自治的第一重關(guān)口，務(wù)必使選舉體現(xiàn)村民的集體意志，而當(dāng)前一些富人參政的過(guò)程中存在著較為嚴(yán)重的“派性”政治甚至是“灰黑”政治，主要表現(xiàn)為以金錢或關(guān)系來(lái)違法、違規(guī)拉票、賄選，甚至動(dòng)用灰黑勢(shì)力進(jìn)行操控、破壞選舉，這種行為破壞了選舉的嚴(yán)肅性和公正性，應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)有力的法治建設(shè)予以堅(jiān)決打擊。二是村級(jí)組織間的制約規(guī)則。村莊內(nèi)的各類組織之間應(yīng)有明細(xì)的權(quán)責(zé)界限，村民理財(cái)小組和議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織的構(gòu)成應(yīng)由村民直接選舉產(chǎn)生，且不應(yīng)由村兩委成員兼任，這樣可以使村委會(huì)受到較強(qiáng)的監(jiān)督制約且有利于村莊權(quán)力的制衡。三是加強(qiáng)村莊日常治理的規(guī)則。盡管法律法規(guī)規(guī)定了哪些重大事務(wù)應(yīng)由村民會(huì)議或代表會(huì)議進(jìn)行決議，但往往在實(shí)踐中由村兩委利用裁量權(quán)模糊處理，由于村民無(wú)法組織起來(lái)從而難以形成集體的內(nèi)在監(jiān)督力，村莊民主決策和管理在這一空擋中陷入了無(wú)效的境地。由此，應(yīng)針對(duì)此設(shè)置較為詳盡且可操作性強(qiáng)的規(guī)則并加強(qiáng)監(jiān)督，確保村民的基本權(quán)利。四是加強(qiáng)村民及村組干部參與決策和管理的教育和培訓(xùn)。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村莊中需要決策和管理的事務(wù)日益需要更多的專業(yè)能力和素質(zhì)，在這種情況下要形成民主決策和管理的良好氛圍，村民和村民代表乃至村組干部都需要不斷提高知識(shí)水平和政策素養(yǎng)，也只有在此基礎(chǔ)上，對(duì)村莊事務(wù)的參與才真正具有實(shí)質(zhì)意義。

多樣化的村莊組織發(fā)展是是“富人治村”良性治理的基礎(chǔ)。多樣化的社區(qū)民間組織作為參與鄉(xiāng)村治理的重要主體，一方面可以增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)的強(qiáng)度和機(jī)會(huì)，不僅對(duì)“富人治村”現(xiàn)象而且對(duì)村兩委的治理行為都可以形成較強(qiáng)的監(jiān)督；另一方面可以聚集村莊社會(huì)資本并增強(qiáng)內(nèi)聚力，這有利于鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理只著重強(qiáng)調(diào)了村民選舉和民主決策等方面，其他的村內(nèi)組織的發(fā)展往往并沒(méi)有受到足夠的重視。針對(duì)此，可以從以下三個(gè)方面入手進(jìn)行推動(dòng)：一是支持村兩委之外的其他正式組織全面發(fā)展。當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)原子化傾向日益加劇，農(nóng)民的嚴(yán)重分化導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)組織化，個(gè)體各自為政無(wú)法很好地維護(hù)自己的權(quán)利。而各類村莊組織的重要功效在于將農(nóng)民“橫向”組織起來(lái)，重新形成集體性的力量?？梢酝ㄟ^(guò)多種方式鼓勵(lì)和培育農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、老年人協(xié)會(huì)等形式，這些組織在全國(guó)各地的實(shí)踐中已有較好的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，可以進(jìn)行總結(jié)推廣。二是創(chuàng)新性推動(dòng)專門性的組織建設(shè)。在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，如何在村莊范圍內(nèi)實(shí)行分配民主是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)此，當(dāng)前有兩種形式值得支持：“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)制度和村民理事會(huì)。“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)指的是國(guó)家和農(nóng)民共同出資、共同決策、共同管理推動(dòng)村莊公共品建設(shè)，在當(dāng)前的實(shí)踐中這一形式效果良好，獲得村民的一致?lián)碜o(hù)。國(guó)家可以進(jìn)一步加大出資力度，讓農(nóng)民進(jìn)一步在村民自治框架內(nèi)協(xié)商推動(dòng)公共事業(yè)，這也進(jìn)一步充實(shí)村民自治的內(nèi)容，逐步培養(yǎng)農(nóng)民的公民意識(shí)[9]。另外全國(guó)很多村莊針對(duì)專項(xiàng)的公共事業(yè)活動(dòng)組建了村民理事會(huì)，這一理事會(huì)吸納了村內(nèi)的多元主體，形成了人人參與的良好局面，值得進(jìn)一步總結(jié)推廣。三是大力發(fā)展農(nóng)村的文化組織。當(dāng)前村莊的公共活動(dòng)日益匱乏，村莊公共空間日益沉寂，這種現(xiàn)狀不利于村民參與到整個(gè)基層政治民主建設(shè)中?！皬霓r(nóng)村文化主體的角度，應(yīng)通過(guò)農(nóng)村文化組織的恢復(fù)和重建，將農(nóng)民的公共文化生活重新組織起來(lái)。農(nóng)村文化組織、文化隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)村文化人物的扶持和培養(yǎng)等是重構(gòu)農(nóng)村公共文化生活空間的不可缺少的環(huán)節(jié)”[10]。農(nóng)村文化組織將增加農(nóng)民福利，增強(qiáng)村莊內(nèi)聚力，是培養(yǎng)村莊集體行動(dòng)力和參政熱情的重要方式。

縣鄉(xiāng)基層政府的治理規(guī)則重塑是是“富人治村”良性治理的保障。“富人治村”并非孤立的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)政府邏輯導(dǎo)向在其中起到了重要作用，只有對(duì)縣鄉(xiāng)的邏輯進(jìn)行重塑，才能真正解決“富人治村”的發(fā)展方向，使其復(fù)歸村莊治理的常態(tài)?？h鄉(xiāng)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政體制的末梢，各種任務(wù)指標(biāo)都要通過(guò)基層政府予以落實(shí)，而基層政府自身財(cái)政能力匱乏且基礎(chǔ)性權(quán)力不強(qiáng)，為了更好地落實(shí)完成各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，只能運(yùn)用“策略主義”地通過(guò)扶持“富人治村”來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的治理意圖。由此，要實(shí)現(xiàn)“富人治村”的規(guī)則化，必須要求基層政府治理實(shí)現(xiàn)規(guī)則化。首先，應(yīng)逐步規(guī)范“自上而下”的壓力型體制?！八^壓力型體制，指的是一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、引資指標(biāo)等；除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還下達(dá)社會(huì)政治指標(biāo)，如安全事故指標(biāo)、社會(huì)治安指標(biāo)、上訪人數(shù)指標(biāo)等。根據(jù)指標(biāo)完成的情況，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治方而的獎(jiǎng)懲”[11]。壓力型體制往往與“發(fā)展主義”相捆綁，最終以指標(biāo)或任務(wù)來(lái)衡量基層政府的工作績(jī)效。壓力型體制最大的弊端在于使基層不堪重負(fù)，只能培植“富人”作為村莊主政者來(lái)分解任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)村莊精英公平參與村莊政治，就必須使基層政府不再“統(tǒng)合”村級(jí)組織，從根源上需革除“壓力型體制”，不單純以GDP指標(biāo)來(lái)論英雄，同時(shí)要著重開(kāi)啟“自下而上”的政府反饋途徑，使政府體制充滿彈性和回應(yīng)力，在一些環(huán)節(jié)給予基層政府更多的自主治理空間[12]。其次，將基層政府打造成真正的服務(wù)型政府。在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，逐步規(guī)范“壓力型體制”的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)改革公共財(cái)政體制、合理界定權(quán)責(zé)關(guān)系、加強(qiáng)公共服務(wù)供給等方式使基層政府切實(shí)回歸其自身的服務(wù)型定位。只有基層政府的整個(gè)行為邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變，基層治理真正成功轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村兩級(jí)才能真正做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、和諧共處?！案蝗酥未濉痹诨鶎诱卫磙D(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，則會(huì)進(jìn)一步揚(yáng)長(zhǎng)避短，在后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更加積極的作用。

[1] 張靜.村莊自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)//黃宗智，主編，中國(guó)鄉(xiāng)村研究(第一輯).北京：商務(wù)印書館，2003

[2] 盧福營(yíng). 經(jīng)濟(jì)能人治村:中國(guó)鄉(xiāng)村政治的新模式.學(xué)術(shù)月刊,2011(10)

[3] 桂華.富人治村的困境與政治后果.文化縱橫，2011(2)

[4] 任強(qiáng).“蘇南模式”的轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村先富參政.浙江社會(huì)科學(xué)，2005(3)

[5] 葉敬忠.發(fā)展、另一種發(fā)展與發(fā)展之外.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(1)

[6] 歐陽(yáng)靜.策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2011

[7] 王海娟. 論富人治村的“私人治理”性質(zhì).地方治理研究,2006(1)

[8] 林輝煌.寡頭政治與中國(guó)基層民主.文化縱橫,2011(2)

[9] 韓鵬云，劉祖云. 村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”：歷程、特征及路徑創(chuàng)新——基于制度變遷的分析范式.經(jīng)濟(jì)體制改革,2011(5)

[10] 何蘭萍. 公共文化生活空間與農(nóng)村文化建設(shè). 江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011(2)

[11] 榮敬本. 變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制.人民論壇,2009(2)

[12] 周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯.社會(huì)學(xué)研究,2008(6)

The Built-in Logic and Construction Orient of Village Managed by the Rich

Han Pengyun

The types of “Village Managed by the Rich” differ from each other in terms of region. All these types are influenced by both the logic of fundamental government and the appeal of villages. This phenomenon, to some extent, is reasonable. It can bring out the balance at low level meanwhile, it can also bring out some inevitable disadvantages. Efforts should be made in three aspects, so as to develop the management healthily: The reform of the rules in managing the village democratically, the development of diverse civil organization in community, the transition of the management of fundamental government.

Village managed by the rich; Area differentiation; Oligarchy; Villager autonomy

2016-12-13

江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇村民自治進(jìn)程中的富人治村現(xiàn)象研究”(項(xiàng)目號(hào)：14ZZC004)，以及中國(guó)博士后科學(xué)基金第61批面上資助項(xiàng)目(2017M611820)。

韓鵬云，南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；郵編：210037。

① 本文為全國(guó)農(nóng)林高校社科管理協(xié)作組主辦、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)承辦的第七屆全國(guó)農(nóng)林高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展論壇征稿論文，并在論壇上進(jìn)行了報(bào)告。