■ 張駿

華南理工大學(xué)公共政策研究院 廣州 510640

美國(guó)決策機(jī)制與智庫(kù)的關(guān)系暨對(duì)借鑒“旋轉(zhuǎn)門”制度的思考*

■ 張駿

華南理工大學(xué)公共政策研究院 廣州 510640

[目的/意義］美國(guó)國(guó)家決策機(jī)制與智庫(kù)的關(guān)系對(duì)于我國(guó)正在高速發(fā)展的智庫(kù)行業(yè)具有一定的參考價(jià)值，而其頗具特色的“旋轉(zhuǎn)門”制度是否適合借鑒到我國(guó)也是頗具爭(zhēng)議性的議題。［方法/過(guò)程］從美國(guó)決策中牽涉的權(quán)力邊界和程序特征入手，本文分別梳理了美國(guó)內(nèi)政和外交決策的核心機(jī)制，進(jìn)而探究了決策層與智庫(kù)的關(guān)系，并最終闡述了“分贓制”與“旋轉(zhuǎn)門”共生并存的關(guān)系。［結(jié)果/結(jié)論］美國(guó)的政治生態(tài)客觀上極大繁榮了其智庫(kù)行業(yè)，而以“旋轉(zhuǎn)門”為突出特征的人員交換機(jī)制又使得智庫(kù)以一種極其有利的姿態(tài)嵌入了美國(guó)的國(guó)家決策機(jī)制。但是有必要看到“旋轉(zhuǎn)門”由“分贓制”所成就，就中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，借鑒該制度還需要許多條件。

美國(guó)智庫(kù) 決策機(jī)制 分贓制 旋轉(zhuǎn)門 國(guó)務(wù)卿 國(guó)家安全顧問(wèn)

1 引言

雖然近年來(lái)美國(guó)智庫(kù)的增長(zhǎng)勢(shì)頭有所減弱，但是美國(guó)依然穩(wěn)居全球智庫(kù)行業(yè)的首位。美國(guó)有較之其他地區(qū)更長(zhǎng)的智庫(kù)發(fā)展歷史，從而積攢了更多的優(yōu)勢(shì)，并且這些優(yōu)勢(shì)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)尚不可能被其他地區(qū)全面超越。這些優(yōu)勢(shì)涉及很多方面，諸如總體政治環(huán)境的平穩(wěn)度、研究領(lǐng)域的嚴(yán)謹(jǐn)度、資金供給的充裕度等等，難以盡述。但是其中一點(diǎn)不可忽略，即美國(guó)智庫(kù)發(fā)展出了一套與其服務(wù)對(duì)象的決策機(jī)制相適應(yīng)的運(yùn)作規(guī)則。

“與決策機(jī)制相適應(yīng)”還是“被決策機(jī)制所塑造”很可能是智庫(kù)這個(gè)機(jī)構(gòu)一體兩面的特征，這其中的主、被動(dòng)區(qū)分也未嘗不失為相關(guān)討論中的一種新角度，但是這個(gè)話題在此并不作為本文的重點(diǎn)。本文主要強(qiáng)調(diào)智庫(kù)本身與其服務(wù)對(duì)象之間的功能性關(guān)聯(lián)，智庫(kù)的咨議功能如果想要更多地發(fā)揮作用，就必須更好地與其服務(wù)對(duì)象的決策機(jī)制相適應(yīng)。隨著中國(guó)智庫(kù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量、資金供給越來(lái)越不再是制約其發(fā)展的要害，“與決策機(jī)制相適應(yīng)”的軟實(shí)力建設(shè)便愈加凸顯其借鑒價(jià)值。

2 三權(quán)分立與選舉政治對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)決策機(jī)制的塑造

三權(quán)分立與選舉政治為美國(guó)的智庫(kù)提供了很大的活動(dòng)空間，其實(shí)這個(gè)道理并不難理解。作為美國(guó)憲政制度的根本原則之一，三權(quán)分立的架構(gòu)賦予立法、行政、司法中的每一權(quán)制衡其他任何一權(quán)的制度工具，從而至少在理論上杜絕了任何一權(quán)壟斷國(guó)家權(quán)力的可能。然而與此同時(shí)，任何一項(xiàng)政府措施的出臺(tái)也必然仰賴于更多的說(shuō)服工作。

有關(guān)國(guó)內(nèi)事務(wù)方面，行政當(dāng)局（administration）的政策議案幾乎沒(méi)法繞開(kāi)國(guó)會(huì)的審議，否則就還算不上是政府決議（decision by the U.S．government），而僅僅是當(dāng)局的決定（decision by the administration）[1]，因此國(guó)會(huì)內(nèi)部往往展開(kāi)曠日持久的辯論，如果總統(tǒng)所在的政黨在國(guó)會(huì)不占有多數(shù)席位（divided government），這個(gè)問(wèn)題就更加突出。國(guó)會(huì)為了做出“公允”的決定，還可能啟動(dòng)聽(tīng)證機(jī)制要求行政機(jī)關(guān)配合審查?？v使國(guó)會(huì)通過(guò)決議，也不排除被最高法院判定違憲而最終功虧一簣。

于是，這種狀況自然就賦予了游說(shuō)集團(tuán)廣闊的活動(dòng)空間。除了不能直接向法院游說(shuō)，判決之外的任何環(huán)節(jié)都是它們大顯身手的天地。然而美國(guó)的選舉政治徹底曝露了游說(shuō)集團(tuán)明顯的立場(chǎng)傾向和錯(cuò)綜的利益瓜葛（想要再假以“國(guó)家利益”名義反而會(huì)顯得過(guò)于虛偽），從而也導(dǎo)致了它的局限性。一來(lái)，即便是游說(shuō)集團(tuán)也需要從立場(chǎng)中立的第三方研究機(jī)構(gòu)的成果中找尋對(duì)其有利的證據(jù)；二來(lái)，實(shí)踐證明越是在某些極端重大事件上，越是游說(shuō)集團(tuán)力所不能及的領(lǐng)域。所以就存在的必要性而言，那些以政治立場(chǎng)和利益算計(jì)為導(dǎo)向的利益集團(tuán)及其為之代言的游說(shuō)集團(tuán)當(dāng)然還是必要的，他們的確是多元主義的美國(guó)政治生態(tài)的基本構(gòu)成要件。然而利益集團(tuán)和游說(shuō)集團(tuán)在尋找有利于己方立場(chǎng)的依據(jù)時(shí)勢(shì)必將眼光投向包括智庫(kù)在內(nèi)的智力行業(yè)（還有如高校、律所、咨詢公司等），因此他們的存在并未壓制智庫(kù)的發(fā)揮，反而凸顯了后者的重要角色。

但是，這里依舊存在一個(gè)問(wèn)題，即施行三權(quán)分立和選舉政治的國(guó)家還有很多，為什么那些國(guó)家的智庫(kù)，至少就一般印象而言，并不像美國(guó)那樣數(shù)量龐大且異?；钴S？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，首先有必要看到就單個(gè)國(guó)家的智庫(kù)數(shù)量而言，美國(guó)冠絕全球的地位與其國(guó)家體量和綜合國(guó)力直接相關(guān)，英、法、德、日這些國(guó)家中的任何一個(gè)都絕對(duì)不可能單獨(dú)與美國(guó)相提并論。不過(guò)就相對(duì)數(shù)量而言，美國(guó)的智庫(kù)在施行三權(quán)分立和選舉政治的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家行列內(nèi)并沒(méi)有特別突出，而是呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配的狀況。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，預(yù)估2015年美國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量為17.94萬(wàn)億美元，略高于歐盟的16.22萬(wàn)億美元（2015年數(shù)據(jù)尚未最終確認(rèn)，2014年的數(shù)據(jù)分別為17.42萬(wàn)億美元和18.46萬(wàn)億美元），但總體來(lái)說(shuō)可以將二者視為體量相當(dāng)?shù)陌l(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。與此同時(shí)，《2015全球智庫(kù)報(bào)告》收錄美國(guó)智庫(kù)1835家，歐盟智庫(kù)1507家，亦呈現(xiàn)“有差距，但仍屬同一行列”的態(tài)勢(shì)。

較之?dāng)?shù)量上的促進(jìn)作用，三權(quán)分立與選舉政治對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)決策機(jī)制的塑造更多地反射到了美國(guó)智庫(kù)的活躍程度上。伴隨著選舉政治在美國(guó)的早期實(shí)踐，“分贓制”發(fā)育成了這個(gè)國(guó)家政治生態(tài)的重要特征，并且不可避免地影響了美國(guó)智庫(kù)行業(yè)的生存與發(fā)展。其中的機(jī)理，本文第5部分將進(jìn)行專門論述，本節(jié)僅在現(xiàn)象層面上稍作分析。事實(shí)上，無(wú)論對(duì)“分贓制”持什么樣的評(píng)價(jià)，這個(gè)制度客觀上確實(shí)通過(guò)智庫(kù)和白宮之間的“旋轉(zhuǎn)門”為相當(dāng)一些精英人士提供了“直達(dá)天庭”的機(jī)會(huì)。而這個(gè)過(guò)程的反復(fù)實(shí)施自然對(duì)智庫(kù)也具有極佳的“曝光”效果，再加之智庫(kù)在美國(guó)具有較之在其他國(guó)家更加分明的“體制外”特征（概不直接隸屬于政府部門），其活躍程度對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)更為可見(jiàn)，從而使得公眾在認(rèn)知上普遍覺(jué)得美國(guó)的智庫(kù)異?；钴S。

另外，作為對(duì)于英式憲政制度偏重立法權(quán)的反思，美國(guó)憲法對(duì)于三權(quán)分立的架構(gòu)設(shè)計(jì)更加均勢(shì)。久而久之，我們可以觀察到美國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)的決策特點(diǎn)——司法可能在關(guān)鍵時(shí)刻介入政治，甚至涉及國(guó)家根本制度的政治爭(zhēng)議（如總統(tǒng)大選是否可以重新計(jì)票）往往是由司法機(jī)關(guān)（聯(lián)邦最高法院）出面解決的。游說(shuō)集團(tuán)的合縱連橫終有邊界（禁止游說(shuō)法官），反倒是知識(shí)精英的純專業(yè)意見(jiàn)因?yàn)槊撾x了政治立場(chǎng)的束縛，更可能在法庭這樣的中立場(chǎng)合中發(fā)揮作用——知識(shí)精英的價(jià)值發(fā)揮不需要（最好也不要）以任何一種政治立場(chǎng)為前提，這是美國(guó)包括智庫(kù)在內(nèi)的智力行業(yè)繁榮的重要前提，也是值得中國(guó)借鑒的地方。

3 總統(tǒng)行政權(quán)與官僚制度對(duì)美國(guó)國(guó)外決策機(jī)制的塑造

外交事務(wù)方面，美國(guó)的決策機(jī)制與內(nèi)政方面存在較大不同。雖然三權(quán)分立的總體框架并未被撼動(dòng)，但是在歷史因素和現(xiàn)實(shí)考量的綜合作用下①美國(guó)建國(guó)初期，聯(lián)邦事務(wù)（如外交事務(wù)、對(duì)外用兵）在總的國(guó)家事務(wù)中占比輕微，后來(lái)這些事務(wù)量隨著美國(guó)國(guó)際角色的變化而激增，然而從現(xiàn)實(shí)角度考慮到，立法機(jī)關(guān)幾乎必然出現(xiàn)的效率低下等其他因素往往不利于國(guó)家對(duì)國(guó)際事務(wù)，尤其是危機(jī)應(yīng)對(duì)中做出迅速回應(yīng)。，行政權(quán)，更準(zhǔn)確地來(lái)說(shuō)是總統(tǒng)的行政權(quán)，確實(shí)有機(jī)會(huì)在某些事務(wù)上繞過(guò)其他權(quán)力進(jìn)行“獨(dú)斷”。在外交領(lǐng)域，美國(guó)的開(kāi)國(guó)者有意無(wú)意地為美國(guó)建立了一個(gè)雙軌制，即一條軌道是通過(guò)一系列權(quán)力規(guī)定和先例給予總統(tǒng)在制定外交政策上的充分自由，甚至是幾乎完全的自主權(quán)；另一條軌道是在外交政策制定上要求行政系統(tǒng)與立法系統(tǒng)進(jìn)行公開(kāi)的對(duì)話與合作，總統(tǒng)雖然在政策制定上起先導(dǎo)作用但國(guó)會(huì)要對(duì)其外交提案進(jìn)行評(píng)估[2]。

坦誠(chéng)講，第一種設(shè)計(jì)的權(quán)力“誘惑”實(shí)在太大，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，在兩可的情況下，行政權(quán)顯然傾向于選擇第1條軌道②即便是在對(duì)外用兵這樣的重大決策上，歷任美國(guó)總統(tǒng)也未見(jiàn)半點(diǎn)猶豫。因?yàn)閷?shí)際掌握了繞過(guò)國(guó)會(huì)“不宣而戰(zhàn)”的運(yùn)作程序，自1789年以來(lái)，美總統(tǒng)派軍到國(guó)外作戰(zhàn)150多次，其中經(jīng)國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)的僅5次，即1812年美英戰(zhàn)爭(zhēng)、1846年美墨戰(zhàn)爭(zhēng)、1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)和兩次世界大戰(zhàn)。。然而就此引出的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是：首先，手握如此生殺予奪大權(quán)的政治領(lǐng)袖多大程度上得以純粹按照自己的個(gè)人意志行事；其次，如果其決策很大程度上受到其他因素（比如利益集團(tuán)、官僚系統(tǒng)、總統(tǒng)幕僚、智庫(kù)機(jī)構(gòu)）的影響，誰(shuí)才是這其中的關(guān)鍵角色。

對(duì)于第1個(gè)問(wèn)題的回答，如果從制度設(shè)計(jì)的理論角度分析，必須坦承美國(guó)總統(tǒng)在大多數(shù)外交事務(wù)上的決策屬于行政權(quán)力內(nèi)部事宜，并不直接涉及（三權(quán)）分權(quán)制衡。對(duì)于相信內(nèi)部制衡的人來(lái)說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)不僅談不上純粹按照自己的個(gè)人意志行事，甚至還要平衡官僚機(jī)構(gòu)（總統(tǒng)內(nèi)閣）③美國(guó)內(nèi)閣（the United States Cabinet），通常被稱為總統(tǒng)內(nèi)閣（the President’s Cabinet）或者直接簡(jiǎn)稱為內(nèi)閣（the Cabinet）。和幕僚機(jī)構(gòu)（如國(guó)家安全委員會(huì)）④美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)，the United States（U.S.）National Security Council，簡(jiǎn)稱NSC。的意見(jiàn)分歧從而進(jìn)行相對(duì)中庸的決策；而對(duì)于不大信任內(nèi)部制衡的人來(lái)說(shuō)，“外交決策的真正體系更多地取決于個(gè)性和技巧等因素，而不是結(jié)構(gòu)和程序”[3]，總統(tǒng)個(gè)人的好惡完全可能轉(zhuǎn)化為白宮的決定。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的理論爭(zhēng)議很難有結(jié)論，所幸歷史的經(jīng)驗(yàn)再度給出了答案：總統(tǒng)的個(gè)人意志很大程度上被整個(gè)行政架構(gòu)消解了。比如，為了擺脫參議院的制約，總統(tǒng)多尋求同外國(guó)訂立行政協(xié)定，少締結(jié)條約（根據(jù)美最高法院裁決，總統(tǒng)有權(quán)不經(jīng)參議院批準(zhǔn)同國(guó)外締結(jié)行政協(xié)定，而具有條約同等法律效力）。而這種操作客觀上使得幾乎每份行政協(xié)定都明顯具有總統(tǒng)內(nèi)閣和（或）總統(tǒng)幕僚團(tuán)隊(duì)的參與痕跡，這其中又尤以國(guó)務(wù)卿和國(guó)家安全顧問(wèn)在其中扮演的角色最為關(guān)鍵⑤國(guó)務(wù)卿（Secretary of State，State Secretary）美國(guó)國(guó)務(wù)院的行政首長(zhǎng)。美國(guó)的國(guó)務(wù)院在聯(lián)邦政府各部中居首位，主要負(fù)責(zé)外交事務(wù)；美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理（Assistant to the President for NationalSecurity Affairs），又稱國(guó)家安全顧問(wèn)（National Security Advisor）是美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家安全相關(guān)事項(xiàng)的主要參謀，國(guó)家安全顧問(wèn)隸屬總統(tǒng)辦公室國(guó)安會(huì)。。此類事務(wù)中最為中國(guó)人熟知的要數(shù)基辛格博士通過(guò)周恩來(lái)總理展開(kāi)秘密外交，而于1972年2月28日在上海發(fā)布了《中美聯(lián)合公報(bào)》（“上海公報(bào)”）⑥1972年2月28日《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)聯(lián)合公報(bào)》（又稱為《上海公報(bào)》）；1978年12月15日《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)關(guān)于建立外交關(guān)系的聯(lián)合公報(bào)》（又稱為《中美建交公報(bào)》）和1982年8月17日《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)聯(lián)合公報(bào)》（又稱為《八一七公報(bào)》）。，標(biāo)志著中美關(guān)系開(kāi)始走向正常化。

既然總統(tǒng)的外交決策受到包括國(guó)務(wù)卿和國(guó)家安全顧問(wèn)在內(nèi)的其他因素的影響，那么相關(guān)論述轉(zhuǎn)入對(duì)以上第2個(gè)問(wèn)題的回應(yīng)，即誰(shuí)才是這其中的關(guān)鍵角色。在美國(guó)政治生態(tài)圈里，仿佛無(wú)孔不入的利益集團(tuán)是否對(duì)總統(tǒng)的決策發(fā)揮作用；如果是，發(fā)揮多大的作用，這個(gè)問(wèn)題需要首先得到澄清。按照詹姆斯·杰佛遜等美國(guó)國(guó)父對(duì)多元主義政治的設(shè)想，利益集團(tuán)的發(fā)展使得不同訴求的社會(huì)群體都有機(jī)會(huì)向政治決策者表達(dá)自己的期望。利益集團(tuán)通過(guò)游說(shuō)對(duì)政府施加壓力，使政府的決策對(duì)他們有利。就有關(guān)外交事務(wù)的決策而言，利益集團(tuán)確實(shí)能夠?qū)Q策者形成一貫的壓力影響，從而間接地在單個(gè)決策中發(fā)生作用。比如1961年“豬灣事件”的失敗就源于肯尼迪在受到支持古巴流亡者的利益集團(tuán)的影響而產(chǎn)生的危機(jī)管理決策失誤[2]。但這又回到了與上一節(jié)中利益集團(tuán)影響國(guó)內(nèi)事務(wù)決策的模式，即利益集團(tuán)也需要借助立場(chǎng)中立的第三方研究結(jié)論來(lái)為其訴求增加合理性。于是，在對(duì)外事務(wù)上，利益集團(tuán)的存在客觀上再次為智庫(kù)發(fā)揮作用創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

另外還有頗為重要的一點(diǎn)，如果具體到外交事務(wù)中的危機(jī)管理決策機(jī)制，該類型決策過(guò)程短，決策人數(shù)少，決策過(guò)程保密等特點(diǎn)會(huì)使其較之其他長(zhǎng)期的行政機(jī)制更少地受利益集團(tuán)的影響。尤其在國(guó)務(wù)卿或國(guó)家安全顧問(wèn)業(yè)務(wù)精湛、姿態(tài)強(qiáng)勢(shì)，又與總統(tǒng)保持著密切的個(gè)人關(guān)系時(shí)，橢圓形辦公室里可供利益集團(tuán)插入的縫隙就更加稀少。比如尼克松時(shí)期的非正式?jīng)Q策機(jī)制極為簡(jiǎn)單，主要決策者就是他與基辛格兩人[3]。

以上這兩種具體情況的具體分析說(shuō)明在對(duì)外事務(wù)的決策機(jī)制中，利益集團(tuán)的影響力不是受到明顯制約，就是需要借助于智庫(kù)來(lái)發(fā)揮，同時(shí)也說(shuō)明始終需要關(guān)注的無(wú)非是以國(guó)務(wù)卿為代表的政府官僚和以國(guó)家安全顧問(wèn)為代表的總統(tǒng)幕僚（非官僚），有待闡明的是這兩類角色與智庫(kù)到底是什么關(guān)系。這個(gè)問(wèn)題牽涉到了美國(guó)決策機(jī)制中的人員構(gòu)成和人事任免制度，更適合留在下一節(jié)展開(kāi)細(xì)節(jié)論述，但是可以先假設(shè)，即如果以國(guó)務(wù)卿為代表的政府官僚和以國(guó)家安全顧問(wèn)為代表的總統(tǒng)幕僚（非官僚），其中一種或兩種都與智庫(kù)存在重大關(guān)聯(lián)，那么就說(shuō)明智庫(kù)在美國(guó)確實(shí)找到了“與決策機(jī)制相適應(yīng)”的發(fā)展道路。

4 美國(guó)最高決策層與智庫(kù)的關(guān)系

本節(jié)涉及到美國(guó)決策機(jī)制中核心板塊的人員構(gòu)成問(wèn)題，需要分層、分類推演這背后的制度細(xì)節(jié)，比較瑣碎。因此，筆者先將分析的結(jié)論在此呈現(xiàn)，以保持必要的連貫性。主要的結(jié)論包括以下兩點(diǎn)：（1）確認(rèn)“總統(tǒng)內(nèi)閣+白宮班子”（抑或稱為“高級(jí)政務(wù)官官僚+高級(jí)私人幕僚”）構(gòu)成核心決策團(tuán)隊(duì)；（2）上一節(jié)假設(shè)成立，即國(guó)務(wù)卿為代表的政府官僚和以國(guó)家安全顧問(wèn)為代表的總統(tǒng)幕僚（非官僚）確實(shí)與智庫(kù)存在重大關(guān)聯(lián)，而“旋轉(zhuǎn)門”制度即為實(shí)現(xiàn)此關(guān)聯(lián)的制度銜接點(diǎn)。

上文提到了美國(guó)的對(duì)外事務(wù)決策中的兩種基本角色，即以國(guó)務(wù)卿為代表的政府官僚和以國(guó)家安全顧問(wèn)為代表的總統(tǒng)幕僚（非官僚）。但是如果從個(gè)人角色上升到機(jī)構(gòu)角色，官僚機(jī)構(gòu)與幕僚機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上有所區(qū)別，但在人員上又有所重疊。因此，對(duì)他們進(jìn)行一些必要的分析，將有助于把握美國(guó)決策制度中人的因素，特別是如果確認(rèn)這些關(guān)鍵決策者普遍與智庫(kù)存在某種程度上的關(guān)聯(lián)（如倚重智庫(kù)的研究結(jié)論、在擔(dān)任政府職務(wù)前后加入智庫(kù)）又將一舉驗(yàn)證上文的重要假設(shè)，從而證明美國(guó)存在智庫(kù)與國(guó)家決策制度之間的適應(yīng)性。

首先，政府官僚系統(tǒng)中，最高級(jí)別的美國(guó)聯(lián)邦行政部門（the United States Federal Executive Departments）即美國(guó)內(nèi)閣（Cabinet of the United States），通常被稱為總統(tǒng)內(nèi)閣（the President’s Cabinet）或者直接簡(jiǎn)稱為內(nèi)閣（the Cabinet），包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿和各部部長(zhǎng)。雖然除了總統(tǒng)、副總統(tǒng)，內(nèi)閣中國(guó)務(wù)院行政首長(zhǎng)國(guó)務(wù)卿位列首位并且主要負(fù)責(zé)外交事務(wù)（還有其他權(quán)限），但是內(nèi)閣總體上兼顧內(nèi)政、外交。

其次還有非官僚系統(tǒng)的幕僚團(tuán)隊(duì)?？偨y(tǒng)幕僚團(tuán)隊(duì)也被稱為“白宮班子（White House Staff）”，在美國(guó)政府機(jī)構(gòu)中，其正式名稱為總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)（the Executive Offce of President）。該機(jī)構(gòu)是一個(gè)總統(tǒng)直接任命、不須任何機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、協(xié)助總統(tǒng)履行其職責(zé)的一系列高級(jí)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的集合體。其成員單位主要分為白宮辦公廳（White House Offce）和一些委員會(huì)、辦公室兩部分。前者包括白宮辦公廳主任（白宮幕僚長(zhǎng)）、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、新聞秘書及其他一切冠以總統(tǒng)助理、特別助理、總統(tǒng)顧問(wèn)和特別顧問(wèn)頭銜的總統(tǒng)私人助手；后者包括國(guó)家安全委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、行政管理與預(yù)算局、國(guó)內(nèi)事務(wù)委員會(huì)等顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)由于是總統(tǒng)自行任命，不同總統(tǒng)任上其組成有所不同[4]。

需要特別注意的是國(guó)家安全委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)這一類顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的成員并非總是以幕僚（非官僚）為主。白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)（Council of Economic Advisers, CEA）一般有3名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，由總統(tǒng)任命，這種主要由幕僚組成的專家智囊團(tuán)只是一種形態(tài)。若以各委員會(huì)中最為重要的國(guó)家安全委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)安會(huì)）為例，情況則不同。國(guó)安會(huì)成員以總統(tǒng)顧問(wèn)（而非政府官僚）的身份出席會(huì)議，但其常務(wù)會(huì)員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)家安全顧問(wèn)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席和中央情報(bào)局長(zhǎng)⑦此外，總統(tǒng)的白宮辦公廳主任、其他總統(tǒng)顧問(wèn)以及總統(tǒng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策助理也會(huì)受邀參加國(guó)安會(huì)會(huì)議。有時(shí)，司法部長(zhǎng)和管理與預(yù)算辦公室主任、政府其他部門的部長(zhǎng)以及資深官員會(huì)受邀參加與其分管業(yè)務(wù)相關(guān)的國(guó)安會(huì)會(huì)議。較之總統(tǒng)內(nèi)閣，國(guó)安會(huì)與軍方和情報(bào)機(jī)關(guān)建立了更加直接的溝通機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)一有關(guān)美國(guó)國(guó)家內(nèi)政、軍事和外交政策，向總統(tǒng)提出建議。，其中僅有國(guó)家安全顧問(wèn)為非官僚。

然而，國(guó)家安全顧問(wèn)是總統(tǒng)的私人幕僚，因此具有別的官僚所不具備的優(yōu)勢(shì)，作為國(guó)安會(huì)的第一負(fù)責(zé)人，國(guó)家安全顧問(wèn)肩負(fù)著搜集信息、將內(nèi)閣成員的意見(jiàn)轉(zhuǎn)呈總統(tǒng)的任務(wù)。事實(shí)上，這一職位（如在基辛格任上）還可能掌握國(guó)安會(huì)幾乎所有重要部際委員會(huì)的主席職務(wù)，從而可以通過(guò)控制部際委員會(huì)直接控制內(nèi)閣相關(guān)部門[3]。另外，國(guó)家安全顧問(wèn)完全可能身兼兩職，在擔(dān)任國(guó)家安全顧問(wèn)的同時(shí)兼任國(guó)務(wù)卿（如：基辛格在尼克松政府晚期和福特政府早期）；或者從擔(dān)任國(guó)家安全顧問(wèn)過(guò)渡到擔(dān)任國(guó)務(wù)卿（基辛格、賴斯），真正變身為政府官僚體系的一部分；或者被總統(tǒng)直接賦予內(nèi)閣部長(zhǎng)的身份（卡特時(shí)期的布熱津斯基）[3]。

因此，就介入最高決策過(guò)程的深度而言，首先，不存在官僚機(jī)構(gòu)相對(duì)于幕僚機(jī)構(gòu)的必然優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槟承┠涣艡C(jī)構(gòu)的成員可能與官僚機(jī)構(gòu)高度重合，也可能在實(shí)踐中高度“滲透”總統(tǒng)內(nèi)閣，從而使其已經(jīng)成為高度官僚化的非官僚機(jī)構(gòu)。其次，官僚和幕僚間并不必然存在著誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)的優(yōu)勢(shì)。雖然就總體趨勢(shì)而言，白宮確實(shí)上演著總統(tǒng)閣員與幕僚的權(quán)力消長(zhǎng)現(xiàn)象[4]，但是就具體某一任總統(tǒng)的班子來(lái)講，類似國(guó)務(wù)卿與國(guó)家安全顧問(wèn)未能有效合作而呈現(xiàn)“官僚-幕僚”沖突的也不少見(jiàn)，但這些事實(shí)總結(jié)起來(lái)仍然清晰地呈現(xiàn)了“總統(tǒng)內(nèi)閣+白宮班子”（抑或稱為“高級(jí)政務(wù)官官僚+高級(jí)私人幕僚”）構(gòu)成核心決策團(tuán)隊(duì)的基本態(tài)樣。

進(jìn)一步分析“總統(tǒng)內(nèi)閣+白宮班子”的制度內(nèi)涵，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這基本就是按照總統(tǒng)個(gè)人意愿打造的團(tuán)隊(duì)。先關(guān)注總統(tǒng)內(nèi)閣，內(nèi)閣閣員們雖然屬于官僚系統(tǒng)，但他們既不是選舉產(chǎn)生，也不是普通的事務(wù)公務(wù)員⑧部次長(zhǎng)以下各級(jí)官僚均通過(guò)考試進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)后，參照工作業(yè)績(jī)進(jìn)行升轉(zhuǎn)，但是最高只能擔(dān)任各部常務(wù)次長(zhǎng)。同時(shí)事務(wù)公務(wù)員不能加入任何黨派；事務(wù)公務(wù)員非因?yàn)^職不被免職，可以任職終身。。國(guó)務(wù)卿、各部部長(zhǎng)由選任總統(tǒng)提名，參議院通過(guò)后總統(tǒng)任命。由于參議員由選舉產(chǎn)生，所以說(shuō)選舉這個(gè)環(huán)節(jié)，理論上尚可以對(duì)總統(tǒng)產(chǎn)生間接影響。但至于“白宮班子”的幕僚職務(wù)，則完全不受選舉影響。這部分職位雖然在編制上隸屬白宮，但根本屬性就是總統(tǒng)的“私人幕僚”，任命無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，行為也不受國(guó)會(huì)監(jiān)督，總統(tǒng)完全可以對(duì)其“私相授受”。

再次重申，對(duì)于美國(guó)的多元主義政治生態(tài)，包括以上這種用人機(jī)制當(dāng)然可以有不同的評(píng)價(jià)。只是具體到本文討論的智庫(kù)議題，必須客觀地看到正是因?yàn)橹贫仍试S總統(tǒng)在政務(wù)官和幕僚職務(wù)的人選上擁有這么大的自主權(quán)，才可能實(shí)現(xiàn)“旋轉(zhuǎn)門”在政府和智庫(kù)（以及其他智力行業(yè)）間的制度銜接功能，從而留給包括智庫(kù)在內(nèi)的智力行業(yè)中的專業(yè)人士極大的機(jī)遇?；粮?、布熱津斯基和賴斯的例子，可以很好地印證這個(gè)觀點(diǎn)?；粮窈唾囁辜葥?dān)任過(guò)國(guó)家安全顧問(wèn)，又擔(dān)任過(guò)國(guó)務(wù)卿；布熱津斯基被總統(tǒng)直接賦予內(nèi)閣部長(zhǎng)的身份，3位可謂在美國(guó)的“高級(jí)政務(wù)官官僚”體系和“高級(jí)私人幕僚”體系跨界的驕子，通過(guò)表1簡(jiǎn)要回顧他們履歷中與智庫(kù)等智力機(jī)構(gòu)的交集，會(huì)發(fā)現(xiàn)“旋轉(zhuǎn)門”這種制度設(shè)計(jì)的用意和功效確實(shí)耐人尋味。

從一個(gè)相對(duì)直觀的角度分析，可以看到：首先，如果對(duì)基辛格、布熱津斯基和賴斯的經(jīng)歷進(jìn)行一個(gè)“政府職務(wù)”與“非政府職務(wù)”的兩分法處理后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“政府職務(wù)”只是他們職業(yè)生涯中的某一片段；在此前和此后的日子里，他們不是從智庫(kù)中來(lái)，就是往智庫(kù)中去。所以說(shuō)，國(guó)家安全顧問(wèn)（幕僚）和國(guó)務(wù)卿（官僚）往往根本上就是“智庫(kù)的人”。其次，考慮到美國(guó)智庫(kù)的法律身份并不存在英式的“皇家研究所”、法式的“政府（部門）研究所”或韓式的“國(guó)家社會(huì)科學(xué)研究會(huì)（NRCS）”等“公立智庫(kù)”的概念，所以一個(gè)通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”去白宮赴任或者從白宮卸任的“智庫(kù)的人”在思維構(gòu)建和行為選擇上受到私人機(jī)構(gòu)不同程度上的影響是正常的，也是必然的。最后，由于美國(guó)的智庫(kù)現(xiàn)今大多并不在其章

程中禁止接受來(lái)自政府的項(xiàng)目委托，從而保證了國(guó)家決策機(jī)制與智庫(kù)運(yùn)作的相互適應(yīng)。

表1 基辛格、布熱津斯基、賴斯的“旋轉(zhuǎn)門”經(jīng)歷Table 1 The “revolving door” experience of Kissinger, Brzezinski, and Rice

繼而還可以從一個(gè)更加間接的角度分析：以上3名學(xué)者型國(guó)家安全顧問(wèn)不同于其他官僚系統(tǒng)出身的高級(jí)幕僚。取得學(xué)術(shù)成就是他們說(shuō)服高層的第1步，然后進(jìn)入政策咨詢界證明自己的能力，得到總統(tǒng)的賞識(shí)后才得以躋身競(jìng)爭(zhēng)激烈的最高決策圈。不能假借世襲的財(cái)富或者銀行家、律師的經(jīng)濟(jì)資本，又沒(méi)有官僚們?cè)谛姓w系中多年積攢的人脈關(guān)系和行政資源。當(dāng)這些以知識(shí)精英為首要特征的幕僚想從專業(yè)主義的角度完善決策過(guò)程，或者支持自己認(rèn)為對(duì)國(guó)家有利的政策方案時(shí)，往往面臨格外大的阻力[3]。但是，體制外的人往往也意味著為整個(gè)官僚系統(tǒng)輸入新鮮血液?；粮?、布熱津斯基、賴斯的履歷從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了美國(guó)政治圈其實(shí)深諳外部多元主義政治哲學(xué)的精髓。3位分別是德裔（猶太人）、波蘭裔、非裔美國(guó)人（前2位出生地非美國(guó)），他們主要憑借卓越的學(xué)識(shí)在美國(guó)這片土地上步入權(quán)力最高層，無(wú)論如何都證明了這個(gè)國(guó)家對(duì)于知識(shí)精英的肯定。當(dāng)年成就了這3位的“旋轉(zhuǎn)門”并不是某幾屆總統(tǒng)的一時(shí)興起，它已經(jīng)是非常制度化的權(quán)力設(shè)計(jì)?！靶D(zhuǎn)門”向一切杰出的知識(shí)精英們敞開(kāi)著，智庫(kù)的從業(yè)者們當(dāng)然也在這個(gè)市場(chǎng)中分享機(jī)會(huì)、同等競(jìng)爭(zhēng)。智庫(kù)并不需要爭(zhēng)取什么特別的關(guān)注，只需要適應(yīng)這個(gè)生態(tài)就可以極大繁榮了。

5 “分贓制”所奠定的“旋轉(zhuǎn)門”及其向中國(guó)移植的可能

對(duì)于美國(guó)智庫(kù)，“旋轉(zhuǎn)門”絕對(duì)是一個(gè)好制度。國(guó)內(nèi)不少意見(jiàn)認(rèn)為這也是很值得中國(guó)智庫(kù)和政府借鑒的模式。但是美國(guó)的“旋轉(zhuǎn)門”制度到底是建立在什么樣的基礎(chǔ)制度上的，往往被一筆帶過(guò)。究其根本，“旋轉(zhuǎn)門”其實(shí)是由“分贓制”所成就的，因此有理由對(duì)此抱持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。

美國(guó)決策制度在人員構(gòu)成方面允許總統(tǒng)手握“旋轉(zhuǎn)門”“一朝天子臣”，這與美國(guó)政治中的“分贓制”傳統(tǒng)密切相關(guān)。分贓制（spoils system, 也叫patronage system）是指競(jìng)爭(zhēng)獲勝的政黨，將行政職位分配給本黨助選干將、個(gè)人親信、重大利益交換人等的任用制度⑨從分贓制的產(chǎn)生過(guò)程來(lái)看，其盛行于1829年以后的聯(lián)邦政府中，但其開(kāi)端始于第3任總統(tǒng)杰弗遜時(shí)（1801—1809年）。在自第7任總統(tǒng)杰克遜到第20任總統(tǒng)加菲爾德（1829—1883年）執(zhí)政期間，政黨分贓制因?yàn)楹芎玫赜狭水?dāng)時(shí)偏重政治傾向的政治生態(tài)而成為一種公認(rèn)的任官制度。。分贓制在美國(guó)誕生有其歷史緣由，但其弊端也是不言自明的，美國(guó)早期總統(tǒng)候選人一旦勝選就大肆將國(guó)家權(quán)力私分，造成了包括腐敗在內(nèi)的各種社會(huì)問(wèn)題。因此，美國(guó)政界對(duì)政黨分贓制度的修正也從未停止過(guò)。從第15任總統(tǒng)格蘭特開(kāi)始，政黨分贓制的改革便不斷進(jìn)行。1865年托馬斯·詹克斯（Thomas Jenckes）提出了第1個(gè)文官改革法，旨在以“功績(jī)制（merit system）”為核心的常任文官制度取代“分贓制”；1883年，共和黨議員彭德?tīng)栴D依據(jù)英國(guó)文官制度經(jīng)驗(yàn)提出的《文官制度法案》（Civil Service Act），即《彭德?tīng)栴D法案》（Pendelton Act），被國(guó)會(huì)一致通過(guò)[5]。雖然這一法案并未從根本上廢除“分贓制”，但是自此分贓制度被限縮在一個(gè)非常有限的范圍內(nèi)。

然而關(guān)鍵是構(gòu)成總統(tǒng)核心決策團(tuán)隊(duì)的“高級(jí)政務(wù)官僚”和“高級(jí)私人幕僚”們恰恰屬于“分贓制”得以覆蓋的有限范圍，他們的職位基本或完全是由總統(tǒng)決定的，而總統(tǒng)任期結(jié)束之后，也一并卸下職務(wù)——“雙向開(kāi)啟”是“旋轉(zhuǎn)門”制度的工作基理，也是基本要求。需要特別強(qiáng)調(diào)的是上述“總統(tǒng)內(nèi)閣+白宮班子”的決策結(jié)果若非經(jīng)總統(tǒng)簽署行政命令不能對(duì)行政部門生效，因此總統(tǒng)本人仍然居于權(quán)力的絕對(duì)核心。這2點(diǎn)綜合起來(lái)，歷任美國(guó)總統(tǒng)在任期內(nèi)都掌握著近乎“帝王”般的權(quán)力，以最高行政決策層的權(quán)力集中度來(lái)說(shuō)，甚至要超越中國(guó)現(xiàn)行的“集體決策”機(jī)制；但這也是附時(shí)限的權(quán)力，總統(tǒng)任期的“南瓜馬車”一過(guò)時(shí)限，幕僚們的“水晶鞋”也灰飛煙滅。

因此，包括“旋轉(zhuǎn)門”在內(nèi)的美國(guó)智庫(kù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)的確有很多可以借鑒的地方，但是有些東西未必適合直接移植?！靶D(zhuǎn)門”在美國(guó)能夠雙向開(kāi)啟，首先是基于美國(guó)的選舉政治。基辛格在尼克松任上權(quán)傾一時(shí)，但也是要隨著總統(tǒng)下野而隱退的。如果沒(méi)有政務(wù)官和事務(wù)官分開(kāi)管理的文官體制，就會(huì)出現(xiàn)只有智庫(kù)人才單向流入政府的情況。也就是說(shuō)國(guó)家安全顧問(wèn)和國(guó)務(wù)卿的職位如果不能和事務(wù)公務(wù)員區(qū)分開(kāi)來(lái)，就不排除基辛格把持國(guó)安會(huì)直到其退休的可能。中國(guó)文官制度的改革未動(dòng)，“領(lǐng)導(dǎo)干部”與普通公務(wù)員尚在同一序列評(píng)價(jià)和晉升，也沒(méi)有相應(yīng)的退出機(jī)制，“旋轉(zhuǎn)門”在中國(guó)的“雙向開(kāi)啟”就只能是破例而非慣例。美國(guó)式“旋轉(zhuǎn)門”的戲碼搭上中國(guó)當(dāng)下的制度設(shè)計(jì)，難免就會(huì)唱成現(xiàn)代版本的“科舉制”。

6 結(jié)論

美國(guó)的巔峰時(shí)刻可能已經(jīng)過(guò)去，但目前仍然是最強(qiáng)的。這個(gè)判斷當(dāng)然同樣適用于美國(guó)的智庫(kù)行業(yè)。對(duì)于其他國(guó)家的智庫(kù)來(lái)說(shuō)，要向美國(guó)學(xué)習(xí)的東西遠(yuǎn)比可以向他挑戰(zhàn)的東西多。美國(guó)作為現(xiàn)代智庫(kù)行業(yè)的起源地，長(zhǎng)期以來(lái)形成了一套與其典型的外部多元主義政治生態(tài)相適應(yīng)的智庫(kù)運(yùn)作規(guī)則。對(duì)于美國(guó)的政治生態(tài)當(dāng)然可以有不同的評(píng)論，但是難以否認(rèn)的是美國(guó)的政治生態(tài)客觀上為其智庫(kù)行業(yè)的成長(zhǎng)營(yíng)造了很大的空間 ，而以“旋轉(zhuǎn)門”為最突出特征的人員交換機(jī)制，又使得智庫(kù)以一種極其有利的姿態(tài)嵌入了美國(guó)的國(guó)家決策機(jī)制?？梢哉f(shuō)“分贓制”奠定了“旋轉(zhuǎn)門”制度，而“旋轉(zhuǎn)門”則是面向包括智庫(kù)在內(nèi)的美國(guó)智力行業(yè)敞開(kāi)的大門。美國(guó)的智庫(kù)正是做到了與有著“分贓制”傳統(tǒng)的美國(guó)決策機(jī)制相適應(yīng)，才最終得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

誠(chéng)然，“與決策機(jī)制相適應(yīng)”這種表達(dá)含有迎合色彩，某種程度上弱化了智庫(kù)在其服務(wù)對(duì)象面前實(shí)際具有的地位，更沒(méi)有突出智庫(kù)作為高端智力供給對(duì)其服務(wù)對(duì)象可能產(chǎn)生的誘導(dǎo)與塑造。畢竟，越是強(qiáng)大的事物，就越可能影響環(huán)境，而不僅僅是被環(huán)境影響。但是如果能將“與決策機(jī)制相適應(yīng)”視作對(duì)美國(guó)智庫(kù)與其服務(wù)對(duì)象互動(dòng)的結(jié)果，則亦不失為一種具有建設(shè)意義的理解。

[1] 席來(lái)旺. 美國(guó)“政府”與“行政當(dāng)局”辨析[J]. 世界經(jīng)濟(jì)與政治, 2002(9)：72-76.

[2] 王昶. 美國(guó)外交的危機(jī)管理決策機(jī)制：兼論其對(duì)中國(guó)的參鑒意義[D]. 外交學(xué)院, 2001：28-29.

[3] 陳征. 國(guó)家安全顧問(wèn)在美國(guó)外交決策機(jī)制中的角色與作用[D]. 北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué), 2015：30, 32, 60, 83, 158.

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The Relationship Between the National Decision-making Mechanism and Think Tanks in the United States, and the Refection on the “Revolving Door” System

Zhang Jun
Institute of Public Policy, South China University of Technology, Guangzhou 510640

[Purpose/signifcance] While the relationship between the national decision-making mechanism and think tanks in the United States is referable for China’s rapidly growing think tank industry, the “revolving door” system has been controversial in China in terms of institutional transplantation. [Method/process] By understanding the power boundary and the procedural design in the United States, this paper reviewed the country’s decision-making mechanism on both domestic and foreign policies. On top of that, this paper explored the relationship between the power core and think tanks, and finally expounded the coexistence of the “spoils system” and the “revolving door”. [Result/conclusion] The political ecology of the United States has greatly prospered its think tank industry. Since the “revolving door” plays the most prominent feature of the personnel exchange between power and wisdom, think tanks in the United States have been embedded into the national decision-making mechanism with very favorable patterns. However, the system of the “revolving door” is eventually achieved by the “spoils system”, which distances itself from the Chinese reality.

American think tank decision-making mechanism spoils system revolving door secretary of state national security adviser

D73/77

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.05.08

2016-09-01

2016-09-15 本文責(zé)任編輯：周楠

*本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“決策咨詢制度與中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14JZD023）研究成果之一。

張駿（ORCID：0000-0003-0809-1990），華南理工大學(xué)公共政策研究院政研究助理，倫敦大學(xué)亞非學(xué)院政治學(xué)碩士、法律碩士，E-mail：zhangjun@ipp.org.cn。