杜茂華，陳 莉，曹國(guó)棟

（長(zhǎng)江師范學(xué)院 財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶 408100）

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的調(diào)查報(bào)告
——基于重慶市萬(wàn)州區(qū)的調(diào)查分析

杜茂華，陳 莉，曹國(guó)棟

（長(zhǎng)江師范學(xué)院 財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶 408100）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了農(nóng)村土地制度改革的基本方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)土地制度改革及建設(shè)用地市場(chǎng)化普遍存在理解不到位、土地權(quán)屬意識(shí)不明晰的問(wèn)題。農(nóng)村集體建設(shè)用地利用率低、閑置浪費(fèi)和一戶多宅等問(wèn)題也比較嚴(yán)重。推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的改革，必須從完善土地法律制度、建設(shè)用地市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制以及加強(qiáng)土地交易市場(chǎng)體系的建設(shè)等方面入手。

農(nóng)村土地；建設(shè)用地；市場(chǎng)化；問(wèn)題；建議

一、問(wèn)題的提出

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地及其市場(chǎng)化

農(nóng)村集體建設(shè)用地一般是指鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村集體的建設(shè)用地，最早產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代。當(dāng)時(shí)，為了配合農(nóng)村推行社會(huì)主義公有制改造，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，在自然鄉(xiāng)村內(nèi)，農(nóng)民把屬于自己所有的土地、宅基地等相關(guān)生產(chǎn)資料，投入到村集體的公有財(cái)產(chǎn)中，形成各種集體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)戶自己的房屋占地及其未成為耕地的部分 （包括房屋周邊的林地、宅基地、荒地等），這部分土地法律上為集體所有，但實(shí)際上是農(nóng)民個(gè)人占有、長(zhǎng)期擁有并無(wú)限期使用。這種土地大體可分為3類：第一類是村集體公益事業(yè)用地；第二類是農(nóng)村宅基地；第三類是集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地，其性質(zhì)是非國(guó)有土地，所有權(quán)屬于村集體，不是指農(nóng)用土地，而是依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地，是合法的。

農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化是指對(duì)土地使用權(quán)賦予商品性質(zhì)進(jìn)入市場(chǎng)，與城市建設(shè)用地享有公平、平等的待遇，以建設(shè)用地市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以市場(chǎng)機(jī)制為競(jìng)爭(zhēng)手段，最終使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這一資源得到合理配置并達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化，有助于克服城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端，使農(nóng)民分享到城市發(fā)展帶來(lái)的收益，同時(shí)讓農(nóng)村富余出來(lái)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享受到與城市國(guó)有土地同樣的權(quán)利和公平的價(jià)格，以此作為一種緩解城市發(fā)展過(guò)程中建設(shè)用地供不應(yīng)求的方式。

農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化有其特定的內(nèi)涵。首先，其產(chǎn)權(quán)主體的表現(xiàn)形式必須是集體；其次，可進(jìn)入的土地必須是建設(shè)用地，既不是農(nóng)用地，也不是未利用地；最后，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化是受國(guó)家調(diào)節(jié)的，是在一段時(shí)間內(nèi)由集體單一管控轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在此過(guò)程中，農(nóng)村土地由市場(chǎng)進(jìn)行配置形成市場(chǎng)價(jià)格，最終形成完善的、統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化問(wèn)題的提出

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占較大的比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年底中國(guó) （大陸）農(nóng)業(yè)人口占45.3%。農(nóng)村與城市長(zhǎng)期實(shí)行土地二元制度，導(dǎo)致了土地市場(chǎng)的統(tǒng)一化被人為地限制。改革開(kāi)放后，土地交易市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，城市國(guó)有土地激活并能通過(guò)公開(kāi)的方式出讓給需要用地的企事業(yè)單位，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)逐步形成，但農(nóng)村土地卻依舊不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市規(guī)模呈發(fā)散式擴(kuò)大，其建設(shè)用地需求也就不斷擴(kuò)大，城市國(guó)有土地已經(jīng)無(wú)法滿足城市發(fā)展的需求。因此，城市與農(nóng)村的建設(shè)用地利用情況成反向狀態(tài)：城市里亮起不足信號(hào)，農(nóng)村里卻少有開(kāi)發(fā)足跡。城鄉(xiāng)土地要素資源的供需嚴(yán)重失衡，制約著我國(guó)城市化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革為農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化提供了政策引導(dǎo)和改革創(chuàng)新的方向。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化面臨的第一個(gè)內(nèi)部問(wèn)題就是自身產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜構(gòu)成，主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體不明確。農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體既可以是鄉(xiāng)級(jí)的集體組織，也可以是村級(jí)的集體組織，還可以是村內(nèi)生產(chǎn)隊(duì)的形式。同時(shí)收益分配機(jī)制的模糊性和市場(chǎng)監(jiān)管的缺失都導(dǎo)致其在土地市場(chǎng)的利用率很低。在這種背景下，應(yīng)探討農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)以及在市場(chǎng)化過(guò)程中的運(yùn)行機(jī)制及遇到的阻礙，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，合理高效地配置農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以達(dá)到農(nóng)民增收和土地合理利用的目的。

二、基于重慶市萬(wàn)州區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化現(xiàn)狀的調(diào)研分析

為研究農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市情況，我們選取了重慶市萬(wàn)州區(qū)作為調(diào)研對(duì)象。萬(wàn)州區(qū)作為重慶市的重要區(qū)位城市，地貌廣闊，山多人多，非常具有代表性。據(jù)2013年的調(diào)查顯示，萬(wàn)州區(qū)幅員面積3456.38km2。其中，耕地150.73萬(wàn)畝，園地16.5萬(wàn)畝，林地202.03萬(wàn)畝；牧草地41.62萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)及礦工用地42.88萬(wàn)畝，交通運(yùn)輸用地9.15萬(wàn)畝，水域及水利設(shè)施用地26.71萬(wàn)畝，其他土地28.84萬(wàn)畝。規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)面積98.94萬(wàn)畝，完成永久基本農(nóng)田劃定99.14萬(wàn)畝，占耕地總面積的65.78%。我們?cè)谌f(wàn)州市區(qū)隨機(jī)取了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為調(diào)查點(diǎn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取了3-5個(gè)村干部和40個(gè)左右的村民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查并與村民進(jìn)行面對(duì)面的訪談?？傆?jì)調(diào)查樣本170個(gè)，回收有效問(wèn)卷160份。調(diào)查問(wèn)卷涉及以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：家庭基本情況、農(nóng)戶資本情況、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)調(diào)查。其中前兩個(gè)部分屬于基本情況調(diào)查，后一部分是本次調(diào)查的核心內(nèi)容。

從家庭基本信息和農(nóng)戶資本狀況的調(diào)查結(jié)果可以了解到，留在農(nóng)村的大多數(shù)是50歲以上的空巢老人，文化程度普遍不高，大多只有小學(xué)程度左右，其子女大多在外務(wù)工，因此他們使用的耕地和林地很少，大多是種植一些水果、蔬菜自用，另外大部分的土地則都已經(jīng)退耕還林，很少部分作為農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)利用。

此次調(diào)查共涉及44個(gè)問(wèn)題，本研究著重分析萬(wàn)州區(qū)村民對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的認(rèn)知、意愿，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)合訪談的方式調(diào)查了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題。

（一）對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的認(rèn)知情況

調(diào)查結(jié)果表明，近一半的人（48.54%）對(duì)我國(guó)的土地制度及法律法規(guī)有一定了解，38.83%居然完全不了解，只有小部分的人 （12.62%）比較了解 （如圖1所示）。

圖1 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的認(rèn)知情況

可以看出，地方政府在對(duì)我國(guó)的土地制度及相關(guān)的法律法規(guī)普及等方面做得不夠到位，而作為普通百姓，如果不能深刻地了解國(guó)家相關(guān)的土地政策以及法律法規(guī)，土地市場(chǎng)化缺乏民意基礎(chǔ)，就不可能使土地資源利用最大化。

通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行土地確權(quán)情況的調(diào)查，48%的人表達(dá)了對(duì)政府不積極開(kāi)展土地確權(quán)工作的不滿，20%的人認(rèn)為政府完全沒(méi)有進(jìn)行，僅有32%的人認(rèn)為政府部門積極執(zhí)行土地相關(guān)工作。如圖2所示。

圖2 當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行土地確權(quán)情況

由于地方政府在我國(guó)的土地制度及相關(guān)的法律法規(guī)普及方面做得不夠到位，也沒(méi)有積極地執(zhí)行土地確權(quán)的相關(guān)工作，從而造成了當(dāng)?shù)孛癖姴粌H不了解相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)和確權(quán)的認(rèn)知更是缺乏，只有小部分的人（23.30%）對(duì)產(chǎn)權(quán)和確權(quán)有明確的認(rèn)識(shí)，41.75%的人僅有模棱兩可的認(rèn)識(shí)，剩下34.95%的人則完全不清楚可以自己擁有的土地權(quán)利，這就很容易造成土地權(quán)益被侵犯以及權(quán)益收入分配不公等現(xiàn)象。

（二）現(xiàn)行土地制度、土地利用方式滿意度

村民對(duì)現(xiàn)行土地制度與土地利用方式的滿意度，如圖3所示。

圖3 現(xiàn)行土地制度、土地利用方式滿意度

調(diào)查結(jié)果顯示，有一半以上的人 （61.54%）持一般滿意態(tài)度，只有一小部分的人 （12.50%）不滿意現(xiàn)行的土地制度，25.96%的人表示滿意。土地制度作為一個(gè)重要的社會(huì)制度，可能因?yàn)闆](méi)有明顯地影響農(nóng)民的自身根本利益，所以他們更多地表現(xiàn)出了一種隨性的態(tài)度。但是土地利用方式則與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)，所以他們?cè)趯?duì)現(xiàn)行的土地利用方式滿意程度方面表達(dá)出了自己的態(tài)度和觀點(diǎn)，有相當(dāng)一部分人（26.92%）表達(dá)出了強(qiáng)烈的不滿，剩下47.52%的人則保持中立態(tài)度，因?yàn)樗麄儾](méi)有感受到土地利用方式對(duì)他們的自身利益的密切相關(guān)，只有24.75%的人表示滿意。村民們反映，當(dāng)?shù)睾芏嗤恋囟蓟膹U著，而且大部分都已退耕還林，他們無(wú)法對(duì)其進(jìn)行合理有效的利用，這就造成土地資源浪費(fèi)，村民也無(wú)法獲得收益。土地利用方式關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，他們非常希望國(guó)家能制定并實(shí)施相關(guān)的有效的政策，合理、充分地開(kāi)發(fā)與利用土地資源，使土地改革能真正惠及農(nóng)民，為農(nóng)民帶來(lái)收益。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化可行性調(diào)查

村民在農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的必要性和可行性方面基本形成了共識(shí)。有一半以上的人 （64.95%）表示贊成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化，小部分人（35.05%）不贊成。超過(guò)一半的人（56.43%）同意本地成為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革試點(diǎn)，只有少部分人 （15.84%）表示不同意。如圖4所示：

圖4 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化可行性調(diào)查

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化后對(duì)維護(hù)土地權(quán)益的作用，結(jié)果表明一半以上的人 （57.84%）不是很確定推行農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化會(huì)起到維護(hù)土地權(quán)益的作用；22.10%的人表示不會(huì)有作用；僅有20%的人認(rèn)為有作用。顯然，由于大部分人對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致他們并沒(méi)有意識(shí)到農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的真正意義與價(jià)值。只有小部分人認(rèn)為土地入市會(huì)起到維護(hù)土地權(quán)益的作用，還有小部分人認(rèn)為，即使農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化了，受益的是村集體，而村民個(gè)人不會(huì)是最大的受益者。只有20.75%的人認(rèn)為最大受益者是農(nóng)民。29.25%的人認(rèn)為是承包商。有50%（24.53%和25.47%）的人認(rèn)為最大受益者是政府和村干部。如圖5、圖6所示。

圖5 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化對(duì)吧維護(hù)土地權(quán)益的作用

圖6 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的受益者

這間接地表明了大部分村民對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是否能夠真正為自己帶來(lái)收益持懷疑態(tài)度，同時(shí)這也表現(xiàn)出了他們對(duì)政府缺乏一定的信任。在現(xiàn)實(shí)情況中的確存在政府和村干部不僅沒(méi)有真正做到為人民服務(wù)，而且有時(shí)還嚴(yán)重地侵占了老百姓利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民所得土地權(quán)益收益和預(yù)期收益分配不相匹配。但大部分村民還是意識(shí)到農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的意義，認(rèn)為在把閑置荒廢的土地利用起來(lái)的同時(shí)能夠?yàn)樗麄儙?lái)收益，這種一舉兩得的事情。因此，他們是支持的。

（四）農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地利用率低，閑置浪費(fèi)和一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)查表明，僅28.15%的調(diào)查對(duì)象表示本村閑置土地或者荒廢土地少，40.78%的人表示有大量土地或閑置或荒廢。一部分村民表示，他們的土地大多已退耕還林，荒置在外沒(méi)人管理和使用，同時(shí)一房多宅的情況普遍存在。只有19.39%的人表示本村沒(méi)有一戶多宅的情況，27.55%的人表示有一戶多宅的情況而且很多，53.06%的人表示有但是比較少。造成農(nóng)村住宅閑置的主要原因有二：其一是因外出讀書、參軍、工作在城市并在城市購(gòu)房居?。黄涠且蚪Y(jié)婚后戶口移出本村，但已單獨(dú)建房。如圖7、圖8所示。

圖7 閑置或荒廢土地情況

圖8 一戶多宅情況

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地違法行為屢見(jiàn)不鮮。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)各地在農(nóng)村集體建設(shè)時(shí)占用村民耕地的情況比較嚴(yán)重，有31.18%的調(diào)查對(duì)象明確表示耕地被占用，44.09%的調(diào)查對(duì)象表示不好說(shuō)，因?yàn)楦貨](méi)有劃分清楚，只有24.73%的調(diào)查對(duì)象表示其耕地沒(méi)有被占用 （如圖9所示）。這樣看來(lái)就有超過(guò)七成村民有耕地被占用的現(xiàn)象，可見(jiàn)非法占用村民耕地情況具有普遍性。農(nóng)村集體建設(shè)用地違法行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一是村集體沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)土管理部門審批，擅自占用農(nóng)村土地，特別嚴(yán)重的是占用已經(jīng)被列入保護(hù)的基本農(nóng)田用地進(jìn)行工業(yè)性廠房建設(shè)，開(kāi)發(fā)成所謂工業(yè)園區(qū)，對(duì)外出租、出售；其二是村集體通過(guò)以租代征，將村集體土地出租給單位和個(gè)人，改變土地使用性質(zhì)，非法建設(shè)工業(yè)性廠房；其三是假借調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，擅自占用村集體的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)用地，違規(guī)修建永久性建筑進(jìn)行種植和養(yǎng)殖。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因主要是村集體在集體建設(shè)占用耕地時(shí)并沒(méi)有充分尊重村民的意見(jiàn)，以及村集體對(duì)于承包方出現(xiàn)違反土地使用規(guī)范的泛濫行為，沒(méi)有及時(shí)處理，而是睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。另外，占用耕地的單位 （個(gè)人）應(yīng)該開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量相當(dāng)?shù)母?，以保證耕地占補(bǔ)平衡，但是超過(guò)一半的調(diào)查對(duì)象反映，地方政府占用村集體土地并沒(méi)有貫徹占多少墾多少的原則，許多耕地被非法占用，可耕地面積在不斷地減少。

圖9 非法占用耕地情況

3.犧牲農(nóng)民利益求發(fā)展。調(diào)查顯示，有70%的調(diào)查對(duì)象表示有且有大量土地被企業(yè)占用，其中41.35%屬于私企。合作方式包括租賃 （33.65%）、轉(zhuǎn)包 （25%），其他小部分有合作、轉(zhuǎn)讓、入股等方式。盡管這么多的土地被占用，但大部分調(diào)查對(duì)象 （50.84%）都表示他們并沒(méi)有分紅，17.76%的人表示都是一次性買斷土地，20.79%的人表示每年都會(huì)分一次紅，只有10.61%的人表示每年會(huì)有兩次或兩次以上分紅的機(jī)會(huì)。如圖10、圖11所示。

圖10 土地被企業(yè)使用情況占用土地的企業(yè)類型

圖11 土地占用方式及被占用土地分紅情況

由于占地企業(yè)大多屬于私企，都是以營(yíng)利為目的，且多數(shù)是通過(guò)轉(zhuǎn)包和租賃的方式取得集體建設(shè)用地的，有些甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)有效、正規(guī)的程序辦理相關(guān)手續(xù)，而是私下與農(nóng)民談條件，加上土地監(jiān)管缺位，最終損害的還是農(nóng)民的利益。

三、對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的建議

（一）加快修訂并完善相關(guān)土地問(wèn)題的法律法規(guī)，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化有法可依

按照我國(guó)現(xiàn)行的法律，農(nóng)村集體所有制下土地的使用權(quán)是不可以直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行買賣的，只有國(guó)有土地的使用權(quán)才能進(jìn)行買賣。這樣的規(guī)定實(shí)質(zhì)上是指土地交易的唯一合法身份只能是國(guó)有性質(zhì)的土地，這樣就造成了國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地在權(quán)益上的二元化。將 “土地國(guó)有制”修定為國(guó)家和集體兩種土地公有制，才能為農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化提供法律保障，因此，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一、完善的土地法律制度以保證在土地市場(chǎng)化的過(guò)程中做到有法可依，并依法監(jiān)督和管制市場(chǎng)化中的買賣行為。第一，修改相關(guān)法律條文中關(guān)于只有城市國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)定并賦予農(nóng)村集體土地平等的待遇；第二，落實(shí)《物權(quán)法》中的平等公平的基本原則，盡快消除兩種不同權(quán)屬的土地的不平等待遇，保障農(nóng)民在物權(quán)上的權(quán)益，建立起統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

（二）建立規(guī)范統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)體系

1.完善農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)監(jiān)管制度。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化過(guò)程中需要日常監(jiān)管制度來(lái)保證市場(chǎng)化的順利進(jìn)行，但實(shí)際中缺乏這樣的日常監(jiān)管制度。最近出臺(tái)的 《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展意見(jiàn)》提出由政府相關(guān)部門來(lái)組成監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這在一定程度上會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)的有序運(yùn)行提供監(jiān)督，但我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制仍然不完善，仍缺少具體的監(jiān)管措施、實(shí)施代表、獎(jiǎng)懲制度等。制定較為詳細(xì)的市場(chǎng)化過(guò)程中的監(jiān)管制度，關(guān)系到整個(gè)市場(chǎng)優(yōu)化配置的效率和社會(huì)公平，有利于提高民眾參與國(guó)家治理的主動(dòng)性和節(jié)約治理成本，使土地市場(chǎng)參與主體的各項(xiàng)權(quán)利得以有效維護(hù)。

2.完善農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的價(jià)格體系。合理的、公平的價(jià)格有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格構(gòu)成應(yīng)該由市場(chǎng)內(nèi)復(fù)雜的各種因素如買賣雙方、土地自身、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等的博弈共同決定。但市場(chǎng)各方博弈形成均衡價(jià)格的第一步，形成一個(gè)基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地價(jià)的形成不是個(gè)人可以完成的，其工作量大、認(rèn)可度高的要求決定了應(yīng)該由政府來(lái)完成這項(xiàng)工作。這是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性的工作，也只有政府完成這一工作才能保證市場(chǎng)價(jià)格形成的有效性。

有了基準(zhǔn)地價(jià)后，第二步就需要市場(chǎng)參考價(jià)。因此，需要鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)的介入，并且制定最低保護(hù)價(jià)格，以完善土地市場(chǎng)的價(jià)格體系。這里的中介機(jī)構(gòu)是指農(nóng)村土地評(píng)估企業(yè)，作為中介機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于買賣雙方和行政部門。最低保護(hù)價(jià)格應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或者具體地方的差異適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有一個(gè)買賣雙方認(rèn)可的市場(chǎng)價(jià)，可根據(jù)市場(chǎng)價(jià)確定相關(guān)的土地稅費(fèi)以及收益分配的方式和比例。

有了基準(zhǔn)地價(jià)和中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估，市場(chǎng)就可以自發(fā)形成合理的均衡價(jià)格。合理的地價(jià)體系建設(shè)是市場(chǎng)化的重要環(huán)節(jié)，決定著到整個(gè)市場(chǎng)化順利、穩(wěn)定發(fā)展的成果。這一地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市建設(shè)用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，避免產(chǎn)生統(tǒng)一地理位置不同價(jià)的問(wèn)題。

3.規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)交易程序。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)達(dá)到優(yōu)化配置，需從3個(gè)方面明確交易程序。第一，交易雙方平等自愿，以商品市場(chǎng)的交易方式進(jìn)行交易，雙方交易有專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行估價(jià)作為交易參考。第二，明確整個(gè)市場(chǎng)化過(guò)程中相應(yīng)行為的規(guī)范性和有效性。嚴(yán)格遵守交易程序和法律制度，嚴(yán)謹(jǐn)審査公共利益用途和經(jīng)營(yíng)性用途的農(nóng)村用地，防止出現(xiàn)政府強(qiáng)制索取農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的情況。第三，以內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，以社會(huì)監(jiān)督與法制監(jiān)督為保障，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序。

（三）加快完成農(nóng)村建設(shè)用土地的確權(quán)工作，保彰農(nóng)民的利益不受損害

1.通過(guò)制度明確確定農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體，并頒發(fā)給建設(shè)用地的土地權(quán)屬證明。農(nóng)村集體建設(shè)用地要通過(guò)土地確權(quán)工作，明確其土地權(quán)屬性質(zhì)。第一是明確土地權(quán)屬的主體資格。農(nóng)村建設(shè)用地土地所有權(quán)證的主體是依法設(shè)立的農(nóng)村土地合作社和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體建設(shè)用地的使用、收益、處分的決策權(quán)。為了正確行使決策權(quán)，村集體要按照土地市場(chǎng)化運(yùn)行規(guī)則的基本要求，建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)的管理組織機(jī)構(gòu)，并規(guī)范其運(yùn)行行為，確保決策科學(xué)、公開(kāi)、公平和公正及決策程序規(guī)范化。第二是厘清歷史遺留的土地權(quán)屬問(wèn)題。由于歷史的原因，農(nóng)村土地大量存在權(quán)屬不清晰、用地手續(xù)不合法的問(wèn)題。對(duì)此，要厘清農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記的范圍，分清楚問(wèn)題的性質(zhì)區(qū)別對(duì)待：對(duì)于符合土地使用規(guī)劃及用途管制但尚未取得合法用地手續(xù)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，以及對(duì)已經(jīng)取得集體土地所有權(quán)證并已經(jīng)成為集體建設(shè)用地的土地可以一次性完成確權(quán)登記和頒證工作，為集體建設(shè)用地順利入市交易提供明晰的土地產(chǎn)權(quán)保證；對(duì)于亂占選用、不符合土地規(guī)劃，沒(méi)有取得合法的土地使用權(quán)的非法占用集體土地堅(jiān)決予以依法處置。

2.規(guī)范建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)交易體系。農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格是土地產(chǎn)權(quán)的貨幣化表現(xiàn)，是土地產(chǎn)權(quán)人資本化其權(quán)利的客觀要求。合理的價(jià)格形成機(jī)制能夠真實(shí)反映權(quán)利的稀缺性，能夠合理并優(yōu)化配置作為稀缺資源的農(nóng)村集體建設(shè)用地。因此，應(yīng)該制訂科學(xué)合理的政策和法規(guī)，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的促進(jìn)作用。

第一，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格形成中的作用，堅(jiān)持以市場(chǎng)方式推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化。在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要遵循土地用途管制的基本原則，在堅(jiān)持 “同地、同權(quán)、同價(jià)”的原則下，加快城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度由二元向一元的轉(zhuǎn)變。調(diào)整和修改長(zhǎng)期分割的土地產(chǎn)權(quán)制度，按照平等原則，農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格評(píng)估體系可參照城市國(guó)有建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估原則，全面、綜合考慮流通土地地理位置和市場(chǎng)價(jià)格等因素，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地有平等的收益權(quán)。第二，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地土地交易市場(chǎng)，制訂統(tǒng)一的交易規(guī)則和交易方式，建設(shè)一體化的交易場(chǎng)所，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易全程監(jiān)管。第三，充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易中的作用，在市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估、融資擔(dān)保、委托代理等方面為土地市場(chǎng)交易提供規(guī)范化的服務(wù)。

3.建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地土地增值收益分配機(jī)制。在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程中，要努力構(gòu)建包容性和可持續(xù)性的土地增值收益分配機(jī)制。第一，堅(jiān)持以人為本的理念，以切實(shí)保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，讓農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地收益。完善土地增值收益分配機(jī)制要把保障農(nóng)民利益作為基本點(diǎn)，要有利于激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，保障農(nóng)民的參與權(quán)利，從制度上將保障農(nóng)民利益落到實(shí)處。第二，要縮小農(nóng)業(yè)用地和集體建設(shè)用地的利益差距，平衡村 （鎮(zhèn)）集體內(nèi)部土地利益分配。對(duì)基本農(nóng)田補(bǔ)貼、承擔(dān)耕地保護(hù)的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織要給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，提高農(nóng)民和集體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與收益，縮小因土地利用規(guī)劃與建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值的差距，避免村集體內(nèi)部利益分配的不平衡。第三，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)揮好市場(chǎng)的決定性作用，同時(shí)也要有效地發(fā)揮政府的引導(dǎo)和調(diào)控作用。完善土地增值收益分配機(jī)制要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)在各自的權(quán)力范圍內(nèi)有效地發(fā)揮作用。

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[責(zé)任編輯：慶 來(lái)]

F301.0

A

1674-3652（2016）06-0026-08

2016-10-11

2015年度教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化模式及實(shí)現(xiàn)路徑研究”（15YJA630013）

杜茂華，男，四川南部人。教授，主要從事農(nóng)村土地問(wèn)題研究。