張麗

（寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)水務(wù)局，751100，利通）

吳忠市利通區(qū)五里坡?lián)P水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革措施與成效

張麗

（寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)水務(wù)局，751100，利通）

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革；五里坡?lián)P水灌區(qū)；農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)

一、五里坡?lián)P水灌區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

五里坡?lián)P水灌區(qū)位于寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)南部山區(qū)丘陵地帶，灌區(qū)自東干渠引水，現(xiàn)有揚(yáng)水泵站2座，揚(yáng)水干渠2條，直開口斗渠191條，灌溉面積3.81萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同）。灌區(qū)分為渠灌區(qū)、生態(tài)移民區(qū)、高效節(jié)水區(qū)3個(gè)灌域，主要灌溉作物有玉米、經(jīng)濟(jì)果木林及牧草。

五里坡?lián)P水灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，抗御自然災(zāi)害能力較低，特別是灌區(qū)末級(jí)渠系渠口無(wú)計(jì)量手段和量測(cè)水設(shè)施，水量無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量和核算，導(dǎo)致水費(fèi)分?jǐn)偛缓侠?、不公正，引發(fā)用水戶和水管單位之間的矛盾，也增加了管理單位的收費(fèi)難度。在管護(hù)責(zé)任方面，因職責(zé)不清、管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致水利工程毀損嚴(yán)重，難以充分發(fā)揮工程效益。由于農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低，不能反映市場(chǎng)價(jià)值和稀缺程度，導(dǎo)致用水戶普遍缺乏節(jié)水意識(shí)，低水價(jià)與供水成本差距較大，嚴(yán)重影響了供水工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)和效益發(fā)揮。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主要措施

1.創(chuàng)新終端用水管理模式

試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)行“管理站+協(xié)會(huì)+用水戶”的三級(jí)管護(hù)方式，按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的原則，成立了3個(gè)以灌域?yàn)榻绲霓r(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，構(gòu)建了由農(nóng)民用水組織自主經(jīng)營(yíng)、自我管理、水務(wù)局監(jiān)督協(xié)調(diào)、水管單位指導(dǎo)服務(wù)的農(nóng)業(yè)供水管理體系，建立健全了各項(xiàng)規(guī)章制度，明確了各方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，按照“獨(dú)立自主、自我發(fā)展、農(nóng)戶參與、自負(fù)盈虧”方式運(yùn)行。

2.劃小計(jì)量單元，完善計(jì)量設(shè)施

農(nóng)業(yè)水價(jià)能否成功執(zhí)行很大程度上取決于用水計(jì)量的精準(zhǔn)度。推廣實(shí)用的量測(cè)水設(shè)施，劃小計(jì)量單元，用科學(xué)手段加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)量管理，是農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配、供水價(jià)格調(diào)整、落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和推行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等改革措施的基礎(chǔ)。

五里坡?lián)P水干渠直開口數(shù)量多，每個(gè)直開口灌溉面積從幾畝到上千畝不等，灌溉面積大小不一。從運(yùn)行經(jīng)濟(jì)角度考慮，灌溉面積在20畝及以下的直開口不布設(shè)自動(dòng)量測(cè)水設(shè)施，已砌護(hù)的渠道利用斷面測(cè)水，土渠布設(shè)無(wú)喉道量水堰；灌溉面積在20畝以上的布設(shè)自動(dòng)量測(cè)水設(shè)施。為了劃小計(jì)量單元，精確計(jì)量，考慮到投資控制，灌溉面積在500畝以上的直開口計(jì)量單元繼續(xù)劃小，延伸到下一級(jí)斗渠（農(nóng)渠）直開口。直開口采用具備“測(cè)量、采集”一體的磁致伸縮水位流量監(jiān)測(cè)終端設(shè)備進(jìn)行計(jì)量，能通過(guò)不同傳輸方式到灌區(qū)信息中心，對(duì)于末級(jí)渠系量測(cè)水非常實(shí)用有效。在新建的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)服務(wù)中心布設(shè)終端管理系統(tǒng)，配置水費(fèi)收繳管理系統(tǒng)、直開口末級(jí)渠道水情監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，為劃小計(jì)量單元提供條件。

3.核定基本水價(jià)，建立加價(jià)機(jī)制

農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)實(shí)行“骨干工程水價(jià)+末級(jí)渠系水價(jià)”的終端水價(jià)制度。根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范（試行）》等有關(guān)規(guī)定測(cè)算農(nóng)業(yè)供水成本，供水成本由國(guó)有工程成本和末級(jí)渠系工程成本兩部分構(gòu)成。按照作物性質(zhì)、灌溉方式、作物種類不同，核定作物水價(jià)并實(shí)行分類水價(jià)制度。按照《灌溉用水定額編制導(dǎo)則》，充分利用調(diào)查數(shù)據(jù)和試驗(yàn)資料等確定基本用水定額，附加用水定額，調(diào)節(jié)系數(shù)和不同糧食作物種類、經(jīng)濟(jì)作物種類的用水定額。將核定的用水定額作為第一量級(jí)，將初始毛灌溉定額作為第二量級(jí)。對(duì)于不同用水量級(jí)，按1∶1.5∶3的用水量水價(jià)原則，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。

為保障水利工程良性運(yùn)行，同時(shí)考慮農(nóng)民對(duì)水價(jià)調(diào)整的認(rèn)識(shí)過(guò)程和承受能力，在執(zhí)行運(yùn)行成本終端水價(jià)后，對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、用水戶進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的資金渠道主要來(lái)自各級(jí)財(cái)政安排精準(zhǔn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金中超定額累進(jìn)加價(jià)收入、政府回購(gòu)水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、社會(huì)捐贈(zèng)收入等。根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象的水費(fèi)承受能力，結(jié)合供水價(jià)格調(diào)整和財(cái)力情況，按照確定運(yùn)行成本終端農(nóng)業(yè)供水價(jià)格與實(shí)際承受水費(fèi)的差額確定補(bǔ)貼規(guī)模。第一年為100%補(bǔ)貼，然后按照25%的比例逐年遞減，直至第五年取消補(bǔ)貼，完全執(zhí)行運(yùn)行成本終端農(nóng)業(yè)供水價(jià)格。

4.明晰水權(quán)指標(biāo)，激活交易市場(chǎng)

對(duì)五里坡?lián)P水灌區(qū)水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。將用水總量控制指標(biāo)分配到農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)后，進(jìn)一步細(xì)化到每一揚(yáng)水干渠直開口，對(duì)直開口下種植作物和面積，按照用水定額進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)用水總量控制指標(biāo)分配到用水戶。利通區(qū)政府鼓勵(lì)節(jié)約農(nóng)業(yè)灌溉用水，賦予農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和用水戶對(duì)節(jié)約水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和議價(jià)的權(quán)利，并對(duì)節(jié)約的用水量進(jìn)行回購(gòu)，保障用水戶獲得節(jié)水效益，保護(hù)用水戶節(jié)水的積極性。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須為總量控制指標(biāo)和定額管理指標(biāo)內(nèi)節(jié)約的水量，不得侵害糧食基本生產(chǎn)用水和生態(tài)用水。對(duì)于用水戶之間水權(quán)轉(zhuǎn)讓：一是在同一農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)的用水戶轉(zhuǎn)讓水權(quán)，由用水戶之間平等協(xié)商確定，由該農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)組織、監(jiān)督實(shí)施；二是非同一農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)的用水戶轉(zhuǎn)讓水權(quán)的，用水戶之間平等協(xié)商確定，由該灌區(qū)管理協(xié)調(diào)組織、監(jiān)督實(shí)施。對(duì)于跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓：在滿足項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水的前提下，由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)提出申請(qǐng)，利通區(qū)水務(wù)局協(xié)調(diào)，將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量向其他行業(yè)轉(zhuǎn)讓，并由利通區(qū)水務(wù)局審批備案。

利通區(qū)政府授權(quán)區(qū)水務(wù)局、灌區(qū)管理單位、灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)可利用節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金、其他財(cái)政專項(xiàng)資金、水費(fèi)收入等，按不低于用水戶購(gòu)買水價(jià)對(duì)沒(méi)有轉(zhuǎn)讓的節(jié)約水量進(jìn)行回購(gòu)，回購(gòu)后由水務(wù)局負(fù)責(zé)調(diào)配到其他灌溉單位或轉(zhuǎn)讓到其他行業(yè)。

5.積極籌措資金，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

在保障水利工程正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，利通區(qū)政府將建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金。節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金來(lái)源為：從超定額累進(jìn)加價(jià)的收入中計(jì)提30%的資金、節(jié)約的水權(quán)轉(zhuǎn)讓到其他行業(yè)的收入、社會(huì)捐贈(zèng)資金等。重點(diǎn)對(duì)采用噴灌、滴灌、管灌等高效節(jié)水灌溉和水肥一體化技術(shù)設(shè)施的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和用水戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)引導(dǎo)用水戶采用高效節(jié)灌技術(shù)和設(shè)施的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、節(jié)約用水量的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和用水戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)節(jié)約水量共享突出的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、用水戶、大戶和灌溉管理單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。灌溉運(yùn)行過(guò)程中，灌溉一次結(jié)算一次，按供水計(jì)劃兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。

6.明晰工程產(chǎn)權(quán)，激活管護(hù)機(jī)制

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，落實(shí)小型水利工程產(chǎn)權(quán)。五里坡?lián)P水一、二泵站，揚(yáng)水一、二干渠及其配套建筑物，計(jì)量點(diǎn)量測(cè)水設(shè)施等均由國(guó)家投資興建，工程產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，利通區(qū)水務(wù)局行使管理權(quán)；生態(tài)移民區(qū)和高效節(jié)灌區(qū)的泵站、蓄水池、田間主管道均由國(guó)家投資興建，工程產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，利通區(qū)水務(wù)局行使管理權(quán)。渠灌區(qū)揚(yáng)水干渠以下末級(jí)渠道及其配套建筑物屬于跨村的小型水利工程，產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，受益村集體代表受益戶分別行使使用權(quán)；生態(tài)移民區(qū)和高效節(jié)灌區(qū)田間主管道以下管道屬于不跨村的小型水利工程，產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，代表受益戶行使使用權(quán)。對(duì)確權(quán)的水利工程實(shí)施產(chǎn)權(quán)移交，頒發(fā)所有權(quán)證、管理權(quán)證、使用權(quán)證，簽訂管護(hù)責(zé)任書，明確管護(hù)責(zé)任，落實(shí)管護(hù)主體。

激發(fā)社會(huì)資本參與工程管護(hù)。對(duì)公益性工程，在落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任、適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)或其他競(jìng)爭(zhēng)方式引進(jìn)社會(huì)化和專業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍，探索多種管護(hù)模式，推行財(cái)政資金購(gòu)買公共服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與競(jìng)爭(zhēng)公益性工程運(yùn)行管護(hù)。對(duì)準(zhǔn)公益性工程，由工程產(chǎn)權(quán)所有者按照受益用水戶意愿，可以靈活采取自主經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民合作、租賃、拍賣、承包等多種經(jīng)營(yíng)方式。

三、改革取得的成效

1.提高了水資源綜合管理效益

項(xiàng)目區(qū)實(shí)行三級(jí)管護(hù)方式后，協(xié)會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)小型水利工程進(jìn)行自主使用和管理，結(jié)束了水利工程設(shè)施無(wú)人管和管不好的歷史，達(dá)到了用管一體的目標(biāo)。通過(guò)執(zhí)行運(yùn)行成本終端水價(jià)，建立三級(jí)累進(jìn)加價(jià)機(jī)制，明晰水權(quán)指標(biāo)，項(xiàng)目區(qū)群眾主動(dòng)根據(jù)水價(jià)、水量調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，減少了過(guò)去“大水漫灌”的現(xiàn)象，用水戶的節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)。灌溉水利用系數(shù)由0.45提高到0.55；灌溉周期由10天縮短到7天；渠灌區(qū)畝均水費(fèi)降低8元，畝均節(jié)省0.5個(gè)工日，年共計(jì)節(jié)省用工效益達(dá)48萬(wàn)元，節(jié)水150萬(wàn)～200萬(wàn)m3，節(jié)水率達(dá)10%～14%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門數(shù)據(jù)，糧食畝均增產(chǎn)26 kg，年新增產(chǎn)值70萬(wàn)元。

2.規(guī)范了水費(fèi)征收管理

通過(guò)建設(shè)智能化終端管理系統(tǒng)、水費(fèi)收繳管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“水量、水價(jià)、水費(fèi)”賬目三公開，讓農(nóng)民明明白白用水、清清楚楚交費(fèi)。通過(guò)實(shí)行水費(fèi)預(yù)交制度，采取“以水促費(fèi)，以費(fèi)保水”的措施，使水費(fèi)收取形成良性機(jī)制，水價(jià)改革得到農(nóng)民理解與支持。經(jīng)過(guò)一年的灌溉運(yùn)行，與去年同期相比，水費(fèi)收繳率由84.3%提高到98.3%，保障了供水工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)和效益發(fā)揮。

3.提高了工程使用壽命

落實(shí)工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用解決了毀損水利工程維修養(yǎng)護(hù)問(wèn)題，有效消除了工程隱患，使瀕臨報(bào)廢的工程重新發(fā)揮效益，減少了工程更新改造投資。據(jù)測(cè)算，每投入1元維修養(yǎng)護(hù)資金可減少數(shù)十元甚至數(shù)百元的工程更新改造投資。渠道輸水能力、用水效率大幅度提高，保證了灌溉用水，緩解了灌溉用水緊張局面。

4.建立了工程長(zhǎng)效管護(hù)新機(jī)制

區(qū)政府出臺(tái)了《利通區(qū)小型水利工程管理辦法》《利通區(qū)小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)管理辦法》等相關(guān)配套規(guī)定，通過(guò)工程產(chǎn)權(quán)抵押方式籌措工程更新改造和維修養(yǎng)護(hù)資金，調(diào)動(dòng)了其日常管理的積極性。目前小型水利工程正在從“重建輕管”向“建管并重”轉(zhuǎn)變。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已有3家企業(yè)、種植大戶租賃了土地，獲得了農(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理權(quán)，投入400萬(wàn)元資金發(fā)展高效節(jié)水灌溉。

5.實(shí)現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置和高效利用

將水資源使用權(quán)分配到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、用水戶，頒發(fā)了水資源使用權(quán)證書，確立了水資源使用權(quán)有償交易機(jī)制。通過(guò)價(jià)格杠桿作用、水資源使用權(quán)“私有”作用，使灌區(qū)用水戶充分認(rèn)識(shí)到水的稀缺屬性和水資源使用權(quán)的商品屬性。灌區(qū)用水戶主動(dòng)根據(jù)水價(jià)、水量調(diào)整了種植結(jié)構(gòu)。

首筆水權(quán)交易成功是利通區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革重要成果，實(shí)現(xiàn)了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置和可持續(xù)利用水資源的目的，為寧夏全面推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供了借鑒與參考。

四、建議

一是改革要充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的“助推器”作用。探索創(chuàng)新終端用水管理方式，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用水戶參與等多種形式的終端用水管理模式，使其成為農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)的主體，發(fā)揮其在用水管理、水費(fèi)計(jì)收等方面的作用。

二是改革要充分發(fā)揮精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的“穩(wěn)壓器”作用。在完善水價(jià)形成機(jī)制基礎(chǔ)上，建立與農(nóng)民承受能力、節(jié)水成效、地方財(cái)力相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中要多渠道籌集精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，逐步建立易于操作、用戶接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化用水戶節(jié)水意識(shí)。

三是改革要充分發(fā)揮水價(jià)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)杠桿“調(diào)節(jié)器”作用。做好農(nóng)業(yè)供水價(jià)格成本核算，核定作物水價(jià)并實(shí)行分類水價(jià)，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，確立水資源使用權(quán)有償交易機(jī)制?！?/p>

[1] 利通區(qū)人民政府.利通區(qū)五里坡?lián)P水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案［R］.2015.

[2] 張麗.吳忠市利通區(qū)水利改革的探索與思考［J］.水利發(fā)展研究，2017（3）.

F045.32責(zé)任編輯B

1000-1123（2017）18-0057-02

2017-07-20

張麗，高級(jí)工程師。

責(zé)任編輯 董明銳