范恒山

（國家發(fā)展和改革委員會，100824，北京）

推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

范恒山

（國家發(fā)展和改革委員會，100824，北京）

水利；供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性改革

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央綜合研判世界經(jīng)濟形勢和我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)作出的重大決策，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟工作的主線。水利作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，要按照中央關(guān)于保障水安全和加快水利改革發(fā)展的決策部署，堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，加快推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力破解制約水利發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾和問題，優(yōu)化水利公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和水資源配置體系，提高水利發(fā)展質(zhì)量和效益，顯著增強國家水安全保障綜合能力。

一、水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是全面提高我國水利改革發(fā)展水平的治本良方

中華人民共和國成立以來，通過大規(guī)模的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國水利在保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得了巨大的成就，治水興水進入一個新的階段。當前，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，水利發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新老水問題相互交織，已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素和面臨的突出安全問題。推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快提高水資源配置效率、提高水利發(fā)展質(zhì)量和效益，十分重要和迫切。

1.推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、增強水利公共產(chǎn)品供給能力的重要舉措

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理階段演進。水利作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，必須形成與發(fā)展需求相適應(yīng)的防洪、供水保障能力，提高水資源要素與其他經(jīng)濟要素的適配性，促進培育新的經(jīng)濟增長點，激發(fā)和釋放發(fā)展新動能。當前，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施仍有不少短板和薄弱環(huán)節(jié)，水利公共服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給還存在不足。防洪排澇減災(zāi)體系還不健全,城鄉(xiāng)供水保障和應(yīng)急能力不強，農(nóng)田灌排設(shè)施存在老化失修、配套不完善、建設(shè)標準低等問題。推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，補齊防災(zāi)減災(zāi)短板、供水保障和農(nóng)業(yè)節(jié)水短板，能夠大幅度增強水利公共服務(wù)和產(chǎn)品供給能力，同時也能夠發(fā)揮水利建設(shè)吸納投資大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、創(chuàng)造就業(yè)機會多的優(yōu)勢，更好發(fā)揮水利投資對經(jīng)濟增長的拉動作用。

2.推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫徹落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

習(xí)近平總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。綠色是實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。當前，我國部分地區(qū)水資源過度開發(fā)，生態(tài)用水被嚴重擠占，全國地下水超采區(qū)面積近30萬km2，引發(fā)河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沉降等生態(tài)問題。全國水土流失面積295萬km2，約占國土面積的30%。主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率為73.4%，23%河道長度水質(zhì)劣于Ⅲ類，水環(huán)境持續(xù)改善壓力較大。一些不合理的水利工程建設(shè)運行和人類活動對區(qū)域水生態(tài)環(huán)境造成影響，部分水生生物棲息環(huán)境遭到破壞，生物多樣性降低。推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把水資源和水環(huán)境承載能力作為剛性約束，通過強化水資源用途管制、降低水資源開發(fā)強度、增加生態(tài)環(huán)境用水、減少入河湖排污總量、實施水生態(tài)保護修復(fù)等措施，可以最小的水資源消耗和水生態(tài)環(huán)境代價取得最大的產(chǎn)出效益，修復(fù)生態(tài)、改善環(huán)境，補齊生態(tài)短板，實現(xiàn)綠色發(fā)展，為生態(tài)文明建設(shè)提供水利保障。

3.推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是破解我國水資源短缺瓶頸、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的必然選擇

我國水資源短缺和粗放用水并存，用水效率不高，2016年萬元工業(yè)增加值用水量52.8m3，為世界先進水平的2～3倍，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.536，遠低于0.7～0.8的世界先進水平；用水結(jié)構(gòu)不合理，近年來農(nóng)業(yè)用水量約占全社會用水總量的62%，西北地區(qū)高達90%以上；經(jīng)濟發(fā)展布局與水資源承載能力不協(xié)調(diào)，水資源處于超載和緊平衡狀態(tài)的區(qū)域越來越多、范圍越來越大、約束越來越緊。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，今后相當長時間內(nèi)，水資源供需矛盾將更加突出。通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴格控制用水總量、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、提升用水效率、抑制不合理用水需求，能夠從根本上破解水資源短缺的瓶頸制約，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是破除體制機制障礙、激發(fā)水利發(fā)展新動能的重要途徑

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和全球氣候變化影響加劇，未來我國面臨的水問題將更趨復(fù)雜，主要依靠勞動、投資、資源等要素投入驅(qū)動的傳統(tǒng)水利發(fā)展模式難以適應(yīng)新的形勢和任務(wù)。目前，我國水權(quán)、水價、建設(shè)管理、投融資等體制機制在水資源配置節(jié)約保護中的作用沒有充分發(fā)揮，水資源要素對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的倒逼機制尚未形成，部分工程建成后“無人管”“曬太陽”，效益沒有充分發(fā)揮。受經(jīng)濟下滑、淹沒損失、移民安置、環(huán)境影響等因素制約，水利工程建設(shè)無法長期保持高速增長，部分新建工程投入產(chǎn)出比已明顯偏高。推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要用改革的辦法矯正供需結(jié)構(gòu)錯配和要素配置扭曲，加快實現(xiàn)從工程供給向制度供給轉(zhuǎn)變，從注重行政推動向堅持兩手發(fā)力、實施創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，激發(fā)水利發(fā)展新動能，有效提升國家水治理能力。

二、準確把握水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求

習(xí)近平總書記強調(diào)，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，說到底最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要堅定不移貫徹這些精神和要義，結(jié)合水利改革發(fā)展特點，準確把握總體要求。

1.堅持把滿足人民群眾需要作為根本目的

習(xí)近平總書記強調(diào)，從政治經(jīng)濟學(xué)的角度看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本，是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要，從而實現(xiàn)社會主義生產(chǎn)目的。這是堅持以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的防洪、供水、水生態(tài)改善等問題，讓廣大人民群眾有更多的獲得感。

2.堅持把提高水利供給質(zhì)量和效率作為主攻方向

我國現(xiàn)狀節(jié)水供水和管水用水工程設(shè)施體系還不完善，不少工程建設(shè)標準低、配套跟不上、布局不合理。在加快推進水利工程建設(shè)、擴大有效供給的同時，要著力提升整個水利工程供給體系質(zhì)量，從全局角度優(yōu)化流域區(qū)域水利工程體系布局，充分發(fā)揮水利工程防洪、除澇、減淤、供水、灌溉、發(fā)電、航運、生態(tài)等綜合效益，優(yōu)化生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水結(jié)構(gòu)。特別是把加強節(jié)水管水能力建設(shè)放在優(yōu)先位置，推動水利發(fā)展由過度消耗資源生態(tài)、滿足“量”的需求為主，向集約節(jié)約利用資源，滿足“質(zhì)”的需求和追求綠色生態(tài)可持續(xù)轉(zhuǎn)變。

3.堅持做好水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“加減乘除”四則運算

做加法，就是要補短板、強生態(tài)，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、加強水生態(tài)保護與修復(fù)，擴大水量、水質(zhì)、水生態(tài)的有效供給。做減法，就是要降損耗、提效率，嚴格用水總量控制和定額管理，減少水資源的輸送使用過程中的跑冒滴漏和無效供給，優(yōu)先通過節(jié)水治污、優(yōu)化調(diào)整結(jié)構(gòu)等綜合措施解決區(qū)域水資源問題。做乘法，就是要謀創(chuàng)新、增動力，全面推動水利科技、管理、市場、融資模式創(chuàng)新，充分提高科技進步對水利發(fā)展的貢獻度，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)撬動和聚集放大作用，培育發(fā)展新市場、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新服務(wù)，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，提高水利全要素生產(chǎn)率。做除法，就是要促改革、順機制，逐步消除制約要素高效配置的體制機制藩籬，推進水價、水權(quán)、投融資、水利工程產(chǎn)權(quán)和水行政管理體制機制改革，使供給體系有效適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化，增加管水節(jié)水護水主體的內(nèi)生動力，實現(xiàn)水利投入效率的整體提升。

4.堅持把深化改革作為根本途徑

習(xí)近平總書記強調(diào)，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的原因是要素配置扭曲，是體制機制障礙。要通過深化改革，使市場手段、價格機制真正引導(dǎo)水資源配置，通過制度創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)生動力，引導(dǎo)全社會積極支持和參與水利建設(shè)與管理，形成政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、全民參與的用水管水新機制，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的水利發(fā)展。

三、統(tǒng)籌推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)

習(xí)近平總書記指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的實用性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)緊緊圍繞全面提高水利供給的質(zhì)量和效率這一目標，不斷優(yōu)化水利發(fā)展要素配置和組合，充分發(fā)揮市場機制在工程建管、資源配置、節(jié)水護水、資金籌措等方面的作用，激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力，使水利供需關(guān)系在更高水平上實現(xiàn)新的平衡。

1.補齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高防洪供水節(jié)水能力

以節(jié)水供水重大水利工程和水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)等為重點，集中力量補短板、夯基礎(chǔ)、增后勁，既補工程短板也補制度短板，不斷增強水利公共產(chǎn)品供給和水安全保障能力，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在防洪減災(zāi)方面，著力完善以河道堤防為基礎(chǔ)、控制性樞紐為骨干、蓄滯洪區(qū)為保障，工程措施與非工程措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)綜合體系，特別針對近年來洪澇災(zāi)害中暴露出的突出問題，扎實開展中小河流治理、病險水庫除險加固、重點區(qū)域排澇能力建設(shè)等災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。在供水保障方面，以重大引調(diào)水工程、重點水源工程為骨干，以各類中小型供水工程和非常規(guī)水源為補充，大中小微并舉，著力構(gòu)建布局合理、水源可靠、水質(zhì)優(yōu)良的供水安全保障體系。在農(nóng)田水利建設(shè)方面，按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求，把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，實施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉行動。要推進水利工程建設(shè)管理體制改革。明晰水利工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實工程管理主體、責(zé)任和經(jīng)費。針對各類工程特點，因地制宜采取專業(yè)化、社會化管理和群眾自建自管相結(jié)合的多種管護方式，確保工程長久持續(xù)發(fā)揮效益。堅持先建機制、后建工程，特別是對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，要落實合同節(jié)水管理、工程改造、節(jié)水計量監(jiān)測設(shè)施建設(shè)等綜合措施，確保水能實實在在節(jié)下來，形成長效機制。

2.優(yōu)化水資源配置格局，加強水資源集約高效利用

以水資源承載能力為基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化供水用水結(jié)構(gòu)，推進節(jié)水型社會建設(shè)。一是嚴格用水總量控制和定額管理，實施水資源消耗總量和強度雙控行動。強化水資源承載能力剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，進一步推動產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，探索實行耕地輪作休耕制度，退減不合理用水量，減少水資源的無效供給和低端供給。加快淘汰超出定額的落后產(chǎn)能，全面推進節(jié)水增產(chǎn)、節(jié)水增效、節(jié)水降耗、節(jié)水減排。二是科學(xué)合理配置水資源。強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，進一步提高流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力，優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)，合理有序使用地表水、控制使用地下水、積極利用非常規(guī)水、退減被擠占的生態(tài)用水，逐步降低過度開發(fā)河流和地區(qū)的開發(fā)利用強度。特別是大力推進非常規(guī)水源利用，把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置。三是建立健全節(jié)水激勵機制。合理制定水價，充分運用價格機制促進節(jié)約用水。加快建立初始用水權(quán)分配制度，開展水權(quán)交易試點，鼓有條件的地區(qū)逐步建立節(jié)約水量交易機制。大力推行合同節(jié)水管理，培育發(fā)展節(jié)水市場。

3.加強水生態(tài)治理與保護，推行綠色發(fā)展方式

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加強水生態(tài)保護和修復(fù)，改善河湖生態(tài)環(huán)境，增強水利可持續(xù)發(fā)展能力。一是加大水資源保護力度，全面落實水污染防治行動計劃，強化水功能區(qū)監(jiān)管，全面控制污染物排放，嚴格控制入河湖排污總量，對入河排污布局問題突出、威脅飲水安全或水質(zhì)嚴重超標區(qū)域的排污口實施綜合整治?？茖W(xué)劃定飲用水水源保護區(qū)，實施水源地安全警示、隔離防護、水源涵養(yǎng)和修復(fù)措施。二是加強重點區(qū)域水土流失綜合治理和水生態(tài)修復(fù)治理。加強西北黃土高原區(qū)、東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)等重要江河源頭區(qū)、重要水源地和水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)等重點區(qū)域水土流失防護和治理。以京津冀“六河五湖”、西北內(nèi)陸河、重要濕地等為重點，推進生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重要生境和生態(tài)功能受損河湖的生態(tài)修復(fù)。加強農(nóng)村河道堰塘整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境和河流生態(tài)。三是維持河湖生態(tài)流量和保護地下水。深化河湖水系連通運行管理和優(yōu)化調(diào)度，維持重要河湖、濕地及河口基本生態(tài)需水，重點保障枯水期生態(tài)基流。對東北、華北及西北地區(qū)等重要濕地和湖泊實施生態(tài)補水。嚴格地下水水量和水位雙控制，加強地下水保護和超采區(qū)綜合治理。

4.強化科技創(chuàng)新驅(qū)動，引領(lǐng)現(xiàn)代水利發(fā)展

深入貫徹落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，盡快推動水利發(fā)展由依靠物質(zhì)要素投入驅(qū)動向依靠科技進步驅(qū)動轉(zhuǎn)變，提高水利全要素生產(chǎn)率。一是加強水利科技研發(fā)和應(yīng)用推廣，重點在水資源節(jié)約利用、水生態(tài)保護與修復(fù)、重大水工程、水災(zāi)害防治與風(fēng)險管理、應(yīng)對氣候變化等方面，實施一批基礎(chǔ)理論研究、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)、高新技術(shù)應(yīng)用和科技普及推廣，不斷提高水利科技自主創(chuàng)新水平和水利科技貢獻率。二是全面提升水利信息化水平。推進國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)、水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)等建設(shè)，建立規(guī)模以上用水戶取水計量設(shè)施和在線實時監(jiān)測體系，提高水利綜合決策和管理能力。優(yōu)化水利工程聯(lián)合調(diào)度運用方式，實現(xiàn)工程體系資源綜合利用效益最大化。建立國家基礎(chǔ)水信息平臺，提升水利信息的社會服務(wù)水平。三是延伸水利產(chǎn)業(yè)鏈條。支持水利產(chǎn)品設(shè)備制造企業(yè)做大做強，引導(dǎo)企業(yè)加快推廣應(yīng)用先進實用技術(shù)和裝備，特別是加快研發(fā)水資源高效利用成套技術(shù)設(shè)備，形成規(guī)范化和規(guī)?；a(chǎn)，使產(chǎn)業(yè)鏈條向上下游延伸，產(chǎn)品向中高端邁進，形成集研發(fā)、設(shè)計、制造、銷售、施工、管護、技術(shù)推廣和輸出為一體的全產(chǎn)業(yè)鏈。

5.加大水利重點領(lǐng)域改革力度，激活內(nèi)生發(fā)展動力

聚焦水價、水權(quán)和投融資機制改革，堅持政府與市場兩手發(fā)力，使水利發(fā)展更加充滿活力、富有效率。一是深化水價改革。要緊緊扭住農(nóng)業(yè)水價綜合改革這個“牛鼻子”，通過建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、完善計量設(shè)施、加強用水管理等措施夯實農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)。建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制。

大型灌區(qū)和農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要率先完成改革目標。全面實行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度、非居民用水超定額累進加價制度。二是穩(wěn)步推進水權(quán)交易。加快明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán)，在宏觀層面加快推進用水總量控制指標分解和江河流域水量分配，明確區(qū)域取用水權(quán)益；在微觀層面對納入取水許可管理的取用水戶、灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水戶分別進行確權(quán)，明確用水戶的用水權(quán)益。積極培育和發(fā)展水市場，統(tǒng)籌建立水權(quán)交易機制，鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間開展水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。加強水權(quán)交易監(jiān)管，維護水市場良好秩序。三是拓寬水利投融資渠道。繼續(xù)將水利作為公共財政支持的重點，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新資金使用方式，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用。通過授予特許經(jīng)營權(quán)、終端用戶付費、政府購買服務(wù)、建設(shè)資金支持、節(jié)約水量交易、配置盈利資源等方式，構(gòu)建可行的商業(yè)模式或融資模式，完善投資補助、財政補貼、貸款貼息、收益分配、價格支持等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會資本積極參與相關(guān)工程建設(shè)和運營管理。加大金融支持水利工程建設(shè)，充分發(fā)揮各類金融機構(gòu)作用，拓寬水利建設(shè)項目的抵押物范圍和還款來源。鼓勵和支持通過水利企業(yè)上市和發(fā)行企業(yè)債券擴大直接融資規(guī)模?！?/p>

TV+F407.9責(zé)任編輯B

1000-1123（2017）18-0004-03

2017-09-01

范恒山，副秘書長。

責(zé)任編輯 李建章