(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830052)

礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益分配沖突與協(xié)調(diào)研究

王承武,王志強(qiáng),馬 瑛,景邀穎
(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830052)

礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配是否合理對礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用和保護(hù)有著重要影響。為了有效協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家利益、地方利益、礦區(qū)群眾利益之間的沖突,必須建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分享機(jī)制,調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收益分成比例,完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和資源稅費制度,建立以區(qū)域利益補(bǔ)償和資源收益共享的分配機(jī)制。

礦產(chǎn)資源;利益沖突;利益協(xié)調(diào)

1 利益主體及其關(guān)系

在我國現(xiàn)行礦權(quán)制度下,礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配涉及的利益主體包括中央政府、地方政府、礦業(yè)企業(yè)與職工、資源地居民、礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)等,不同利益主體參與礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配的方式和獲益能力有所差異,利益矛盾的表現(xiàn)形式錯綜復(fù)雜。這些主體之間的利益關(guān)系主要表現(xiàn)在:①中央政府。我國《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定:“礦產(chǎn)資源屬于國家所有,并由國務(wù)院代表國家行使對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。國家主要通過礦權(quán)交易獲得財產(chǎn)性收益以實現(xiàn)所有權(quán)上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。中央政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)中扮演著三個角色,即礦產(chǎn)所有者、礦業(yè)管理者和礦業(yè)投資者[1]，不同角色下中央政府的行為方式和獲益渠道有所不同。作為礦產(chǎn)資源所有者,通過征收礦產(chǎn)資源有償使費,如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費等獲得所有權(quán)收益;作為行政管理者,運用稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,維護(hù)正常的礦業(yè)市場秩序;作為礦業(yè)投資者,通過成立國有礦業(yè)企業(yè)獲得礦業(yè)權(quán)許可,從事礦產(chǎn)品生產(chǎn)加工等經(jīng)營活動,以經(jīng)營利潤和礦業(yè)權(quán)價款方式獲取經(jīng)濟(jì)利益。②地方政府。地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)中扮演著管理者和實施者的角色。

一方面，地方政府代表國家對礦業(yè)企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督管理,維護(hù)當(dāng)?shù)卣５牡V業(yè)市場秩序,保障國家既得的礦產(chǎn)資源利益;另一方面，作為資源屬地群眾的代言人,當(dāng)資源地居民的利益受到損害時,地方政府要與中央政府進(jìn)行博弈,以盡可能實現(xiàn)自身利益的最大化[2]。地方政府既希望與中央政府共同分享礦產(chǎn)資源稅費收入,以增強(qiáng)地方政府的財政實力,又希望通過與中央政府博弈,獲得更多的礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)權(quán),以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,地方政府作為礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配主體具有雙重性的特點,這是中央與地方政府利益沖突產(chǎn)生的主要原因。③礦產(chǎn)企業(yè)。礦產(chǎn)企業(yè)通過在礦業(yè)權(quán)市場上取得探礦權(quán)和采礦權(quán)從事礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,獲得的礦產(chǎn)資源收益形式主要表現(xiàn)為勘查成果和礦產(chǎn)品。我國的礦產(chǎn)企業(yè)主體主要分為國有投資、私人投資和國外資本投資,但絕大多數(shù)都是國有投資即國有礦產(chǎn)企業(yè),也包括一些地方礦業(yè)企業(yè)。國有礦產(chǎn)企業(yè)是實現(xiàn)國家利益的重要載體。一方面,通過礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動獲得投資回報,以利潤或稅費的形式上繳給國家,以此體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面,礦業(yè)企業(yè)通過獲取的投資回報以實現(xiàn)企業(yè)的生存與發(fā)展。所以在制度規(guī)范、產(chǎn)權(quán)明晰的前提下,礦產(chǎn)企業(yè)與中央和地方政府的利益關(guān)系主要體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源稅費的征收標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營收益的分配比例上。地方礦業(yè)企業(yè)與國有礦業(yè)企業(yè)作為競爭主體關(guān)系,由于存在中央與地方的利益博弈,在礦產(chǎn)資源的實際占有上存在著一定的利益沖突[3]。④礦業(yè)企業(yè)職工。礦業(yè)企業(yè)職工作為礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配的主體之一,主要通過提供技術(shù)、勞動、資本等方式參與到礦業(yè)企業(yè)的經(jīng)營活動中。礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展離不開企業(yè)職工提供的勞動,礦產(chǎn)企業(yè)職工在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中通過付出勞動或參與投資的方式獲得相應(yīng)的報酬,他們的報酬取得形式主要包括工資和入股分紅。⑤資源地居民。礦產(chǎn)資源開發(fā)會給當(dāng)?shù)鼐用駧硐鄳?yīng)的就業(yè)機(jī)會,增加當(dāng)?shù)卣呢斦杖?提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?但同時也會給資源所在地造成一系列經(jīng)濟(jì)影響和環(huán)境破壞,帶來諸多社會問題,如土地塌陷、耕地面積減少、農(nóng)作物絕收、礦區(qū)農(nóng)民搬遷等,礦區(qū)居民成為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用負(fù)外部效應(yīng)的直接承擔(dān)者。因此,在礦產(chǎn)資源收益分配中應(yīng)全面考慮和評估礦產(chǎn)資源所在地居民因采礦帶來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等一系列負(fù)外部效應(yīng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失,除了給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外還應(yīng)從礦產(chǎn)資源開發(fā)中獲得或分享更多的機(jī)會和利益。⑥礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)。礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu),主要是為礦業(yè)權(quán)人和礦業(yè)管理者提供探礦權(quán)、采礦權(quán)價值評估等服務(wù),評估機(jī)構(gòu)以合同的形式規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù),并獲取收益。

由此可見,礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益分配格局與各利益主體自身的權(quán)利和責(zé)任有關(guān),當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)中各利益主體的權(quán)利和責(zé)任不匹配或沒有得到很好履行時,就會導(dǎo)致矛盾沖突的產(chǎn)生,這就需要讓獲利多的利益者對獲利少的利益者進(jìn)行補(bǔ)償,從而形成合理的利益分配格局。

2 利益矛盾及其表現(xiàn)

上述分析表明,在現(xiàn)行礦權(quán)制度下,礦產(chǎn)資源開發(fā)中所涉及的利益主體是多元的,都是追逐自身利益最大化,為了獲得更多的資源開發(fā)收益,各利益主體之間不可避免地會產(chǎn)生一些利益矛盾,主要表現(xiàn)在政府與礦業(yè)企業(yè)的矛盾、地方政府與中央企業(yè)的矛盾,表面上是政府與企業(yè)之間的利益矛盾,實質(zhì)上是中央與地方之間的利益矛盾[4]。

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益權(quán)的分配矛盾

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益權(quán)的分配是由礦權(quán)制度決定的,其中最重要的制度就是礦產(chǎn)資源稅費制度。世界上大多數(shù)國家采用的是“所得稅權(quán)利金”模式,通過征收權(quán)利金來體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。我國采用的則是以資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費為核心的模式,通過征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費來體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地方政府能分享的資源稅有兩大類:地方稅和共享稅。其中,地方稅包括資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城建稅及教育費附加，共享稅包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅[5]。資源稅、所得稅、增值稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費是地方政府稅費分享的主要來源，但由于資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)偏低,對地方財政收入的貢獻(xiàn)不大。此外,由于資源稅征收不區(qū)分地域,省外和省內(nèi)消費的稅率相同,在油氣價格偏低的情況下,導(dǎo)致本應(yīng)屬于資源輸出地的那部分收益嚴(yán)重外溢。增值稅屬于共享稅,75%上繳中央,25%留在地方,由于資源地很多礦產(chǎn)品都是以原材料或初級產(chǎn)品的形式輸出,因此資源地政府能分享到的增值稅很少。另一部分稅收,如土地使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅在企業(yè)稅收中只占很小的比例,對地方財政的貢獻(xiàn)很小。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費在中央與省、直轄市之間的分成比例為5∶5，在中央與自治區(qū)之間的分成比例為4∶6。地方所獲得的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費按照一定比例在省、市、縣之間逐級分成后,市、縣級政府能得到的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費所剩無幾,縣以下的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組則無法分享到這筆費用。此外,我國從事油氣資源開采的企業(yè)大多是中央大型國有企業(yè),這些企業(yè)雖然分布在資源所在地,但收入核算和稅收不在當(dāng)?shù)?大部分稅收上繳給了企業(yè)總部所在地,雖然給地方GDP數(shù)字上帶來了增長,但在財政上并沒有得到太多實惠,從而造成中央大型企業(yè)對地方財政收入貢獻(xiàn)遠(yuǎn)不如地方企業(yè)。此外,我國稅法規(guī)定管道運輸業(yè)的稅收由其企業(yè)所在地的稅務(wù)部門征收,這一規(guī)定對資源所在地是十分不利的。目前我國從事管道運輸業(yè)的機(jī)構(gòu)基本上都分布在中部和東部城市,管道運輸營業(yè)稅也在這些城市繳納,油氣資源通過管道運輸源源不斷地被輸送到中部和東部城市供當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)和居民生活使用,這些城市不但由此獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源,而且還獲得了相應(yīng)的稅收收入,顯然這種財政分配制度對資源所在地是不公平的,相當(dāng)于是擠占了資源所在地應(yīng)得的財政利益。如“西氣東輸”工程的起點是新疆巴州輪臺縣輪南鎮(zhèn),天然氣輸送管道途徑上海等地區(qū),管線總長4000km以上,新疆境內(nèi)有1000km以上,但由于該工程的機(jī)構(gòu)總部所在地在上海,因此管道運輸營業(yè)稅在上海市繳納。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,“西氣東輸”工程中管道運輸業(yè)每年的營業(yè)稅約為3億元,這部分稅收大部分在上海繳納,而返還給新疆的每年僅有1億元。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)投資權(quán)的分配矛盾

西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富,但獲得資源的收益卻很少。中央與地方政府的資源開發(fā)利益分配矛盾從表面上看是資源稅費分配比例問題,但本質(zhì)上是資源的開發(fā)權(quán)問題[6]。礦產(chǎn)資源開發(fā)中，國家和地方的收益分配關(guān)系與資源投資開發(fā)權(quán)密切相關(guān),資源投資開發(fā)權(quán)決定礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配格局，誰擁有礦產(chǎn)資源的投資開發(fā)權(quán),誰就能從資源開發(fā)中獲得更多的資源開發(fā)收益。在國家高度集權(quán)的管理體制下,國家基本壟斷了礦產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán),在資源開發(fā)的很多領(lǐng)域,地方都受到了嚴(yán)格制約,導(dǎo)致地方政府從資源開發(fā)中獲得的利益非常有限。以新疆為例,由于油氣資源的開發(fā)權(quán)都集中在中央政府,由中央企業(yè)壟斷開采,新疆地方政府只是在煤炭資源開發(fā)上具有一定的自主權(quán),在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域完全沒有決定權(quán),無法以投資利潤回報的方式參與資源開發(fā)收益分配,只能以資源稅費的方式分享資源開發(fā)收益。因此,在礦產(chǎn)資源開發(fā)中,中央政府獲得了比地方政府更多的經(jīng)濟(jì)利益。中央政府不但可以獲得國有礦業(yè)企業(yè)上繳的投資利潤,而且還可以獲得企業(yè)上繳的國稅收入部分。地方政府雖然不是資源產(chǎn)權(quán)主體,但完全可以通過國家對資源開發(fā)許可權(quán)的行政配置和投資權(quán)的控制來獲取相應(yīng)的收益[7]。因此,為了獲得更多的資源開發(fā)收益,各地方政府都想方設(shè)法爭取礦產(chǎn)資源的投資開發(fā)權(quán)。在此過程中,地方政府與中央政府之間不可避免地會產(chǎn)生利益分配矛盾,陜北油氣資源開發(fā)中的中央與地方政府之間的產(chǎn)權(quán)博弈就是最具代表性的案例。

2.3 對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動作用的矛盾

礦業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),具有顯著的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和波及效應(yīng)。礦產(chǎn)資源開發(fā)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)聚集和輻射作用,主要表現(xiàn)在:①產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動。通過發(fā)展礦產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè),延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,提高礦產(chǎn)品附加值,在帶動石油化工、煤化工等礦業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時還可以帶動當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\輸業(yè)、建筑業(yè)、電力業(yè)的發(fā)展。②投資推動。礦產(chǎn)資源開發(fā)帶動相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè),改善投資環(huán)境。礦產(chǎn)行業(yè)投資回報率較高,會吸引大量國內(nèi)外資本進(jìn)入和投資者前來投資,進(jìn)而帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。③就業(yè)推動。礦產(chǎn)資源開發(fā)在帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時,也帶來人流、物流和商流的發(fā)展,吸納當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè),間接增加了就業(yè)機(jī)會。礦產(chǎn)資源開發(fā)對社會經(jīng)濟(jì)雖然有這些推動效應(yīng),但在西部地區(qū)礦產(chǎn)資源大規(guī)模開發(fā)的過程中,一方面大規(guī)模的礦產(chǎn)資源開發(fā)給國家創(chuàng)造了巨大的財富和經(jīng)濟(jì)效益,對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推進(jìn)作用；另一方面,受制度安排和體制機(jī)制等方面的制約,資源開發(fā)并沒有使西部地區(qū)走出“富饒的貧困”,反而陷入“資源詛咒”的窘境。西部地區(qū)資源豐富與生活貧困現(xiàn)象并存,這是當(dāng)前西部地區(qū)的突出問題。

3 利益協(xié)調(diào)途徑與對策

3.1 調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收益分成比例

礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配中要充分考慮各級政府、礦業(yè)企業(yè)、資源地居民等各利益主體之間的利益分配關(guān)系,同時要充分考慮和重視資源地政府及其居民的利益,通過建立科學(xué)合理的資源開發(fā)收益分配體系,尋求不同利益主體之間的利益平衡。建議調(diào)整中央與地方政府資源收益的分成比例,資源收益分成適當(dāng)向資源地政府傾斜。世界許多國家和地區(qū)在處理資源收益分配關(guān)系時,都會充分重視資源地居民的優(yōu)先受惠權(quán),將資源開發(fā)收益按照一定比例劃歸資源所在地政府[9]。因此,建議國家對各級政府間的資源稅分成比例進(jìn)行調(diào)整,加大資源地政府的分成比例,將資源地居民作為優(yōu)先受惠的主體,不斷增強(qiáng)資源地政府的財政收入;加快推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型,提高增值稅在地方政府中的分成比例,即由現(xiàn)在的中央75%、地方25%調(diào)整到中央50%、地方50%。調(diào)整中央企業(yè)所得稅的征收方式,無論礦產(chǎn)資源開采企業(yè)所屬地在哪,都應(yīng)在礦產(chǎn)資源開采地登記注冊,就地繳納所得稅[10]。將中石油、中石化等中央企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅,并在中央和地方之間按照6∶4的比例進(jìn)行分配。改革管道運輸企業(yè)營業(yè)稅的征收方式,由以往按營業(yè)地點征收改為就地繳納,并按照5∶5的比例在資源地和企業(yè)所在地之間進(jìn)行分配。提高資源補(bǔ)償費在中央和地方的分成比例,由原來的中央與省、直轄市5∶5,中央與自治區(qū)4∶6調(diào)整到2∶8或全額返還。在礦產(chǎn)資源收益分配上,國家可從西部民族區(qū)域的特殊性出發(fā),實行差別化政策,賦予西部民族地區(qū)政府更多的資源開發(fā)權(quán),在財政、稅收等方面給予更多的扶持政策,以實現(xiàn)東西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 穩(wěn)步推進(jìn)資源稅費制度改革

主要是:①擴(kuò)大資源稅征收范圍,調(diào)整資源稅征收對象,適當(dāng)提高資源稅稅率。一般按照礦產(chǎn)品銷售收入的10%作為計征標(biāo)準(zhǔn),對所有礦產(chǎn)資源開采企業(yè)和個人普遍征收。由于我國現(xiàn)行資源稅實行省內(nèi)與省外統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),不區(qū)分省內(nèi)消費和省外消費,從而導(dǎo)致資源地資源輸出過程中資源收益的外溢,對資源地財政收入的貢獻(xiàn)不大。如新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)的礦產(chǎn)資源輸出量非常大,但得到的財政收入?yún)s相對較少。因此,在礦產(chǎn)資源區(qū)際流動的過程中可借鑒聯(lián)邦制國家征收“跨州稅”的做法。當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源跨州流動時要對從事礦產(chǎn)資源開采的企業(yè)征收跨州稅,以彌補(bǔ)資源輸出地在資源外輸過程中的利益損失。建議中央可率先在西部一些地區(qū)開展試點工作,對礦產(chǎn)資源的省內(nèi)消費比礦產(chǎn)資源的省外消費多征收2%—5%的資源稅。通過省內(nèi)、省外消費實行不同的資源稅率標(biāo)準(zhǔn),將財稅收入從資源消費省向資源輸出省轉(zhuǎn)移,從而盡可能讓資源地在資源輸出過程中獲得更多的利益。②重新確定資源補(bǔ)償費率。目前,我國的資源補(bǔ)償費率標(biāo)準(zhǔn)為0.5%—4%,平均為1.18%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國和澳大利亞的12.5%和10%。資源補(bǔ)償費率過低,不但會助長礦業(yè)企業(yè)過度開采和采富棄貧的行為,而且在經(jīng)濟(jì)上也難以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益。建議國家適當(dāng)提高油氣、煤炭資源的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費計征標(biāo)準(zhǔn),由原來的1%提高至3%—5%,加上資源稅,兩者合計比例達(dá)到10%—15%,與國際一般水平相當(dāng)。

3.3 建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分享機(jī)制

如何將礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的收益在不同利益主體之間進(jìn)行合理的分配是礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分享機(jī)制的核心。目前在我國的資源收益分配體系設(shè)計中,明顯忽略了資源地政府和當(dāng)?shù)鼐用竦睦?。為?在礦產(chǎn)資源開發(fā)利益共享機(jī)制設(shè)計時,要充分考慮資源地居民的利益,注重資源地居民的優(yōu)先受惠權(quán),不斷提高資源地居民的生活水平,減小區(qū)域間、民族間的收入差距。通過建立科學(xué)合理的資源開發(fā)收益分配體系,尋求不同利益主體之間的利益平衡。主要包括:①建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分享制度。在維護(hù)國家礦產(chǎn)資源的所有權(quán)的前提下,將資源產(chǎn)權(quán)在不同利益主體之間按比例進(jìn)行分?jǐn)?根據(jù)不同利益主體所占的產(chǎn)權(quán)份額,對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所得的收益進(jìn)行合理分配。根據(jù)各利益主體所占的產(chǎn)權(quán)份額,分享礦產(chǎn)資源開發(fā)與運營過程中所獲得的利益,這樣既可很好地兼顧中央、地方政府、礦業(yè)企業(yè)、資源地居民四個核心利益主體之間的利益關(guān)系,保障其各自的合理收益,又可從根本上減少礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中各利益主體之間的摩擦與沖突。②在資源分配上,給資源所在地一定的政策優(yōu)惠。西部地區(qū)作為我國油氣、煤炭資源等礦產(chǎn)資源的主要供給地,大量資源從西部調(diào)出,在資源開發(fā)過程中留給資源所在地政府的資源份額卻極小,一定程度上對資源所在地的利益產(chǎn)生了影響。因此,國家應(yīng)擴(kuò)大西部民族地區(qū)油氣資源本地深加工的比例,適當(dāng)增加油氣資源在當(dāng)?shù)氐牧舸娣蓊~,實現(xiàn)油氣資源就地進(jìn)行加工轉(zhuǎn)化。③完善產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套機(jī)制。打通資源采掘業(yè)與加工業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)鏈條,建立與資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)相匹配的產(chǎn)業(yè)加工體系。通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,不斷促進(jìn)資源地新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,讓資源開發(fā)對西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資、就業(yè)和消費的推動效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)真正體現(xiàn)出來。

3.4 改革與完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度

資源配置的效率和公平程度取決于資源產(chǎn)權(quán)制度安排,西部地區(qū)“富饒的貧困”現(xiàn)象的產(chǎn)生,實質(zhì)上是資源產(chǎn)權(quán)“制度失靈”。在現(xiàn)行礦權(quán)產(chǎn)權(quán)制度下,礦產(chǎn)資源的所有權(quán)、收益權(quán)和支配權(quán)歸中央政府所有,地方政府擁有的僅僅是資源的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),只能以礦產(chǎn)資源稅費方式參與礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配。這種資源國家占有的形式將資源地政府對資源的支配和收益權(quán)利被排除在外,資源地的資源優(yōu)勢與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系被無形割裂開來,導(dǎo)致資源地不能把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,出現(xiàn)“富饒的貧困”的現(xiàn)象。因此,有必要在資源領(lǐng)域建立一整套包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)在內(nèi)的資源產(chǎn)權(quán)制度。在維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的基礎(chǔ)上,加快礦產(chǎn)資源所有權(quán)改革試點,完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),積極探索嘗試礦產(chǎn)資源國家所有實現(xiàn)形式上的多元化,允許西部地區(qū)地方政府作為合法的產(chǎn)權(quán)主體適度參與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)益分配。國家可考慮在西部資源富集地區(qū)推行陜北地區(qū)在油氣資源開發(fā)中實行的“油氣資源一級所有二級開發(fā)”的管理體制。地方政府在資源開發(fā)中直接以國有礦產(chǎn)資源所有者身份出現(xiàn),不再僅是國家代理人的角色,這樣可大大提高地方政府的積極性,充分發(fā)揮地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用監(jiān)管中的低交易成本優(yōu)勢,促進(jìn)資源地財政收入的持續(xù)增長和居民生活水平的穩(wěn)步提高,更好地保障國家所有者權(quán)益。為了充分體現(xiàn)和落實國家對民族地區(qū)自然資源優(yōu)先開發(fā)權(quán)和資源開發(fā)利益補(bǔ)償?shù)臋?quán)力,國家可以考慮向西部民族地區(qū)適度放寬部分礦產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán),打破中央企業(yè)壟斷開發(fā)的局面,實行多元主體平等開發(fā),讓資源地政府和居民能從礦產(chǎn)資源開發(fā)中直接獲得相應(yīng)的利益。

[1]世界銀行項目課題組.中國少數(shù)民族地區(qū)自然資源開發(fā)社區(qū)受益機(jī)制研究[M].北京:中央民族大學(xué)出版社,2009∶210-212.

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ResearchonInterestsSharingConflictintheProcessofMineralResourcesDevelopment

WANG Cheng-wu,WANG Zhi-qiang,MA Ying,JING Yao-ying
(College of Management,Xinjiang Agricultural University,Urumqi 830052,China)

Whether interest distribution was reasonable would have a deep impact on development,utilization and protection of mineral resources.To coordinate national interests,local government interests and mass interests,the following measures should be taken which was to establish benefit sharing mechanism,adjust the revenue-sharing proportion of mineral resources,improve system of mineral resources property rights and resources tax, establish regional interests compensation and revenue sharing mechanism.

mineral resources;conflict interests;interests coordination

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.02.012

F424.1

A

1005-8141(2017)02-0184-04

2016-12-25；

2017-01-11

國家社會科學(xué)基金項目(編號:11XMZ055);新疆維吾爾自治區(qū)科技計劃項目(編號:201442104)。

及通訊作者簡介：王承武(1975-),男,湖北省麻城人,博士,教授,博士生導(dǎo)師,主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。