王瑞紅++周建勇

[摘 要]

上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進行了村民自治的有益實踐探索，創(chuàng)造了“1+1+X”的村民自治工作模式，是執(zhí)政黨通過領導村黨組織對基層社會的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進，是解決當前基層面臨的各種問題的一種選項。

浦東；合慶鎮(zhèn)；“1+1+X”；村民自治工作模式

[關鍵詞]

[中圖分類號] D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）01-0035-02

1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，賦予和保障廣大村民的自治權(quán)力。在三十多年的實踐與探索中，村民自治圍繞“四個民主”展開，即把村干部的選任權(quán)交給村民，把重大村務的決定權(quán)交給村民，把日常村務的參與權(quán)交給村民，把對村干部的評議權(quán)和村務的知情權(quán)交給村民。不過，在基層群眾自治的進程中，黨組織如何保證領導核心地位而不至于被邊緣化；村民自治如何有效進行而不至于被“去自治化”“無效化”，是當前在思考村民自治工作機制中亟待解決的兩大難題。為化解難題，上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進行了村民自治的有益探索實踐。

合慶鎮(zhèn)屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面享受著開發(fā)開放帶來的發(fā)展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來滬人員大量涌入帶來的環(huán)境臟亂差等問題。自2010年開始，合慶鎮(zhèn)探索和試點“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全鎮(zhèn)各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即黨組織領導下的村民自治工作法。第一個“1”是指堅持黨的領導，發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用；第二個“1”是指自治章程，每個村都注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動群眾并依靠群眾，就群眾利益密切相關的事項經(jīng)過村民民主決策建章立制，形成符合村實際的自治章程，填補國家政策法規(guī)顧及不到的農(nóng)村具體村務事項的空白，使得村民自治有了具體的、群眾公認的依據(jù)；“X”是指若干實施細則，村民會議或村民代表會議就群眾關心的事務如何處置，制定出若干實施細則，如征地安置、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民建房、土地流轉(zhuǎn)、收支預決算、補貼發(fā)放等，把群眾關心的公共村務問題都涵蓋進去，表決通過后，由村委會執(zhí)行，村務監(jiān)督委員會監(jiān)督。

合慶鎮(zhèn)“1+1+X”體現(xiàn)了村民自治的一些共同特點：比如民主選舉——海選，村民代表會議表決機制，村務、村財監(jiān)督等，戶籍居民為主的參與等，同時形成了一些自己的特點。

（一）“1+1+X”工作模式的特點。第一，在黨建引領中將黨建與自治有機融合。在“1+1+X”工作模式中，黨總支提議，只不過是提出方案，具體哪些村務大事被提上議事日程還是村民或村民代表根據(jù)村里實際需要提出的。黨總支不會自己提出或做一些村民不認可，吃力不討好的事情。而在決策過程中，黨的意圖與自治得到了很好的結(jié)合，村黨總支在廣泛聽取意見的基礎上，提出初步意見和方案，然后兩委班子會議討論。對意見分歧比較大的事項，根據(jù)不同情況，可采取口頭、舉手、無記名等方式表決，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成商議意見。然后以“黨員議事會”為平臺，讓廣大黨員參與討論審議，在經(jīng)過廣泛的參與討論之后，形成一個更科學、優(yōu)化的、可執(zhí)行的方案。最后在村委會的主持下，召開村民代表大會，讓村民代表討論并表決。表決通過后，在村宣傳欄及網(wǎng)站上公示，在由村委會組織實施后，實施結(jié)果也及時向全體村民公布?！八淖h兩公開”打破了“書記一言堂”的傳統(tǒng)，也有效防止了專斷和腐敗的產(chǎn)生，正所謂“給老百姓一個明白，給村干部一個清白”。

第二，以具體程序和機制保障基本政治制度的實現(xiàn)。具體而言，用村民自治章程和實施細則來保障基層群眾自治制度。“1+1+X”工作模式建立推廣之后，更為關鍵的就是保證機制正常運轉(zhuǎn)、切實發(fā)揮可持續(xù)性作用。合慶鎮(zhèn)黨委用“機制”保障“機制”，很好地避免了自治機制的空轉(zhuǎn)或失靈。比如“四議兩公開”議事規(guī)則，明確規(guī)定年度工作目標任務、收（支）預（決）算、10萬以上集體投資項目、拆借資金、5萬以上集體資產(chǎn)處置、集體企業(yè)改制、村民各類補貼福利發(fā)放、村建設規(guī)劃以及其他重大事項，必須走“四議兩公開”程序，努力確保各項制度的執(zhí)行落地。

第三，自治的目的在于提高基層社會治理能力。十八屆三中全會提到了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在村民自治的共性問題面前，合慶鎮(zhèn)基層自治的效果最終體現(xiàn)為治理能力的提升。即通過“1+1+X”工作模式，將基層社會治理的難題進行了逐步化解。

（二）“1+1+X”對村民自治工作方法的創(chuàng)新?！?+1+X”村民自治工作模式是在自治框架下開展有效治理的工作模式。也就是說，它是村級工作運行機制的創(chuàng)新，而非村級管理體制的變革。那么，這一工作模式的效果在哪里？其最大效用就在于，較好地將黨的領導、村民選舉與村民重大決策參與整合起來了，從而提高了基層的治理能力。因此，合慶鎮(zhèn)的“1+1+X”工作模式其實是執(zhí)政黨通過領導村黨組織對基層社會的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進，是解決當前基層面臨的各種問題的一種選項。

在全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記指出，我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。今天的基層群眾自治制度效果如何呢？目前，村民自治既面臨著老問題，又出現(xiàn)了新挑戰(zhàn)。鑒于此，我們提出完善村民自治的幾點思考和建議：

（一）合理界定和實施黨組織與基層政府在村民自治中的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。第五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。提到執(zhí)政黨，用了“領導、支持、保障”；在基層政府，用了“指導、支持、幫助和不得干預”。由此可見，村黨組織的領導主要體現(xiàn)在：一是對政策法律的宣傳和指導；二是對違法違規(guī)現(xiàn)象的監(jiān)督；三是對村委會班子的思想教育與對不同意見的協(xié)調(diào)。黨組織直接或隨意否決、干預村委會是一種侵占村民自治權(quán)的表現(xiàn)。黨和政府要把握好“度”，過猶不及，在今天，這需要基層領導者的法制意識、權(quán)力自律與對人民當家作主的尊重，來更好地推進村民自治的有效開展。

（二）要鼓勵真正的協(xié)商。在政協(xié)成立60周年大會上，習近平總書記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。在中國特色社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。商量的過程就是協(xié)商的過程，這也是推動基層民主進一步發(fā)展的重要舉措。

（三）要鼓勵“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”由村民表決。習近平主席指出，我們要堅持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象。村民就村里的重大事項展開表決，有利于推動基層群眾自治。

作者王瑞紅系上海黨建文化研究中心研究員，周建勇系中共上海市委黨校黨史黨建教研部副教授

1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，賦予和保障廣大村民的自治權(quán)力。在三十多年的實踐與探索中，村民自治圍繞“四個民主”展開，即把村干部的選任權(quán)交給村民，把重大村務的決定權(quán)交給村民，把日常村務的參與權(quán)交給村民，把對村干部的評議權(quán)和村務的知情權(quán)交給村民。不過，在基層群眾自治的進程中，黨組織如何保證領導核心地位而不至于被邊緣化；村民自治如何有效進行而不至于被“去自治化”“無效化”，是當前在思考村民自治工作機制中亟待解決的兩大難題。為化解難題，上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進行了村民自治的有益探索實踐。

合慶鎮(zhèn)屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面享受著開發(fā)開放帶來的發(fā)展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來滬人員大量涌入帶來的環(huán)境臟亂差等問題。自2010年開始，合慶鎮(zhèn)探索和試點“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全鎮(zhèn)各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即黨組織領導下的村民自治工作法。第一個“1”是指堅持黨的領導，發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用；第二個“1”是指自治章程，每個村都注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動群眾并依靠群眾，就群眾利益密切相關的事項經(jīng)過村民民主決策建章立制，形成符合村實際的自治章程，填補國家政策法規(guī)顧及不到的農(nóng)村具體村務事項的空白，使得村民自治有了具體的、群眾公認的依據(jù)；“X”是指若干實施細則，村民會議或村民代表會議就群眾關心的事務如何處置，制定出若干實施細則，如征地安置、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民建房、土地流轉(zhuǎn)、收支預決算、補貼發(fā)放等，把群眾關心的公共村務問題都涵蓋進去，表決通過后，由村委會執(zhí)行，村務監(jiān)督委員會監(jiān)督。

合慶鎮(zhèn)“1+1+X”體現(xiàn)了村民自治的一些共同特點：比如民主選舉——海選，村民代表會議表決機制，村務、村財監(jiān)督等，戶籍居民為主的參與等，同時形成了一些自己的特點。

（一）“1+1+X”工作模式的特點。第一，在黨建引領中將黨建與自治有機融合。在“1+1+X”工作模式中，黨總支提議，只不過是提出方案，具體哪些村務大事被提上議事日程還是村民或村民代表根據(jù)村里實際需要提出的。黨總支不會自己提出或做一些村民不認可，吃力不討好的事情。而在決策過程中，黨的意圖與自治得到了很好的結(jié)合，村黨總支在廣泛聽取意見的基礎上，提出初步意見和方案，然后兩委班子會議討論。對意見分歧比較大的事項，根據(jù)不同情況，可采取口頭、舉手、無記名等方式表決，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成商議意見。然后以“黨員議事會”為平臺，讓廣大黨員參與討論審議，在經(jīng)過廣泛的參與討論之后，形成一個更科學、優(yōu)化的、可執(zhí)行的方案。最后在村委會的主持下，召開村民代表大會，讓村民代表討論并表決。表決通過后，在村宣傳欄及網(wǎng)站上公示，在由村委會組織實施后，實施結(jié)果也及時向全體村民公布?！八淖h兩公開”打破了“書記一言堂”的傳統(tǒng)，也有效防止了專斷和腐敗的產(chǎn)生，正所謂“給老百姓一個明白，給村干部一個清白”。

第二，以具體程序和機制保障基本政治制度的實現(xiàn)。具體而言，用村民自治章程和實施細則來保障基層群眾自治制度。“1+1+X”工作模式建立推廣之后，更為關鍵的就是保證機制正常運轉(zhuǎn)、切實發(fā)揮可持續(xù)性作用。合慶鎮(zhèn)黨委用“機制”保障“機制”，很好地避免了自治機制的空轉(zhuǎn)或失靈。比如“四議兩公開”議事規(guī)則，明確規(guī)定年度工作目標任務、收（支）預（決）算、10萬以上集體投資項目、拆借資金、5萬以上集體資產(chǎn)處置、集體企業(yè)改制、村民各類補貼福利發(fā)放、村建設規(guī)劃以及其他重大事項，必須走“四議兩公開”程序，努力確保各項制度的執(zhí)行落地。

第三，自治的目的在于提高基層社會治理能力。十八屆三中全會提到了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在村民自治的共性問題面前，合慶鎮(zhèn)基層自治的效果最終體現(xiàn)為治理能力的提升。即通過“1+1+X”工作模式，將基層社會治理的難題進行了逐步化解。

（二）“1+1+X”對村民自治工作方法的創(chuàng)新?！?+1+X”村民自治工作模式是在自治框架下開展有效治理的工作模式。也就是說，它是村級工作運行機制的創(chuàng)新，而非村級管理體制的變革。那么，這一工作模式的效果在哪里？其最大效用就在于，較好地將黨的領導、村民選舉與村民重大決策參與整合起來了，從而提高了基層的治理能力。因此，合慶鎮(zhèn)的“1+1+X”工作模式其實是執(zhí)政黨通過領導村黨組織對基層社會的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進，是解決當前基層面臨的各種問題的一種選項。

在全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記指出，我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。今天的基層群眾自治制度效果如何呢？目前，村民自治既面臨著老問題，又出現(xiàn)了新挑戰(zhàn)。鑒于此，我們提出完善村民自治的幾點思考和建議：

（一）合理界定和實施黨組織與基層政府在村民自治中的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。第五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。提到執(zhí)政黨，用了“領導、支持、保障”；在基層政府，用了“指導、支持、幫助和不得干預”。由此可見，村黨組織的領導主要體現(xiàn)在：一是對政策法律的宣傳和指導；二是對違法違規(guī)現(xiàn)象的監(jiān)督；三是對村委會班子的思想教育與對不同意見的協(xié)調(diào)。黨組織直接或隨意否決、干預村委會是一種侵占村民自治權(quán)的表現(xiàn)。黨和政府要把握好“度”，過猶不及，在今天，這需要基層領導者的法制意識、權(quán)力自律與對人民當家作主的尊重，來更好地推進村民自治的有效開展。

（二）要鼓勵真正的協(xié)商。在政協(xié)成立60周年大會上，習近平總書記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。在中國特色社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。商量的過程就是協(xié)商的過程，這也是推動基層民主進一步發(fā)展的重要舉措。

（三）要鼓勵“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”由村民表決。習近平主席指出，我們要堅持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象。村民就村里的重大事項展開表決，有利于推動基層群眾自治。

作者王瑞紅系上海黨建文化研究中心研究員，周建勇系中共上海市委黨校黨史黨建教研部副教授