■文／賴美君

開源節(jié)流，加強(qiáng)基金的可持續(xù)性

■文／賴美君

長期支付能力趨弱

社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性是社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的根本前提和保證。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)體系中的核心險(xiǎn)種之一，其基金的可持續(xù)能力受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。四川省作為人口大省，基金收支規(guī)模一直在全國靠前，基金收支運(yùn)行狀況具有一定的代表性。

“十二五”期間，隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步深入人心，四川省各類就業(yè)人員的參保意識得到加強(qiáng)，加上被征地農(nóng)民參保、“八大員”等特殊人員參保政策的實(shí)施，全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保覆蓋人數(shù)和基金收入規(guī)模逐年增加。同時(shí)，隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障人數(shù)的大幅增加，以及連續(xù)調(diào)整待遇帶來的人均待遇水平逐年增長，基金支出規(guī)模也逐年加大。多年來，由于各地努力開展擴(kuò)面征繳工作，加上實(shí)施特殊政策帶來的一次性繳費(fèi)收入和中央轉(zhuǎn)移支付的支持，基金結(jié)余呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：即基本實(shí)現(xiàn)當(dāng)期收支平衡，但基金當(dāng)期結(jié)余率逐年下降；基金累計(jì)結(jié)余規(guī)模雖然逐年增加，但支撐能力開始逐年下降。

但是，由于現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)了制度建立初期的轉(zhuǎn)制成本，即“老人”的養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金，導(dǎo)致企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立之初就“負(fù)債”運(yùn)行。隨后為了解決各類人群的歷史遺留問題，縮小人群間的收入差距，四川省又吸收了大量超齡人員進(jìn)入系統(tǒng)，增加了基金負(fù)擔(dān)。且在沒有相應(yīng)足夠的財(cái)政投入做支撐的情況下，連續(xù)多年調(diào)增養(yǎng)老金水平，使得企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一直處于負(fù)重前行狀態(tài)。

此外，由于四川是人口大省，人口老齡化尤其嚴(yán)重，這就使得就業(yè)人員比例失衡并進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，同時(shí)，青年勞動(dòng)力人口大規(guī)?？缡×鞒?；經(jīng)濟(jì)下行對基金征繳也有影響；籌資機(jī)制不夠靈活；各級財(cái)政投入不足；沒有形成科學(xué)的、制度化的待遇調(diào)整機(jī)制等客觀原因的存在，導(dǎo)致“十三五”期間全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支趨勢不容樂觀。

根據(jù)預(yù)測，“十三五”期間，四川全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)人數(shù)仍會(huì)逐年增加，但由于擴(kuò)面空間越來越小，參保繳費(fèi)人員增幅將明顯小于“十二五”期間。同時(shí)，隨著老齡化程度繼續(xù)提高，新增退休人員也將持續(xù)增加，但增幅比“十二五”期間略有降低。到2020年，全省離退休人數(shù)預(yù)計(jì)將達(dá)到965.58萬人，參保繳費(fèi)人員撫養(yǎng)比將跌至1.08，差不多一個(gè)在職繳費(fèi)人員就要供養(yǎng)一個(gè)離退休人員。

“十三五”期間，預(yù)計(jì)基金收入年均增長接近12%。月人均養(yǎng)老金水平高速增長時(shí)期基本結(jié)束，逐步過渡到合理的調(diào)整區(qū)間。但隨著離退休人數(shù)的逐年增長和月人均養(yǎng)老金水平的增長，基金支出規(guī)模仍繼續(xù)呈逐年增長的趨勢，基金支出年均增長預(yù)計(jì)超過14%，支出增幅明顯高于收入。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的影響，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余可能出現(xiàn)波動(dòng)，扣除財(cái)政補(bǔ)助，預(yù)計(jì)基金當(dāng)期收支結(jié)余每年均為赤字，且赤字規(guī)模總體呈擴(kuò)大趨勢?；鹄塾?jì)結(jié)余靜態(tài)可支撐月數(shù)逐年下降，基金支撐能力持續(xù)減弱。

確?；鹩凶銐虻拈L期支付能力，是一項(xiàng)基金可以持續(xù)發(fā)展的根本前提，解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性問題，既需要在“開源”上下功夫，也需要在“節(jié)流”上做文章。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性就是要確保有支撐制度發(fā)展的資金長期承受能力，即要有長期的可續(xù)性，避免引發(fā)代際矛盾。同時(shí)，在這個(gè)過程中要考慮用人單位、參保職工及政府的承受能力，應(yīng)盡量避免使用以犧牲未來利益或加重三方負(fù)擔(dān)的非制度性措施來增加基金積累或基金收入。

完善基金籌資政策

完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資政策，要在確保公平的前提下兼顧效率，增強(qiáng)靈活性，增加制度吸引力，減少參保人員的逆選擇。

完善靈活就業(yè)人員繳費(fèi)政策。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)，靈活就業(yè)參保人員占比越來越高，預(yù)計(jì)“十三五”期間還會(huì)繼續(xù)上升。由于靈活就業(yè)人員具有就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定、收入水平不確定的特點(diǎn)，難以適應(yīng)當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資政策，導(dǎo)致漏保、斷保的情況時(shí)有發(fā)生。筆者認(rèn)為，完善靈活就業(yè)人員繳費(fèi)政策，要適應(yīng)靈活就業(yè)人員的特點(diǎn)，制定有彈性的繳費(fèi)機(jī)制，減少對靈活人員的制度性擠出，同時(shí)，還要提高已參保靈活就業(yè)人員的持續(xù)繳費(fèi)能力和意愿。要做到這兩點(diǎn)，首先要降低參保門檻，增強(qiáng)繳費(fèi)基數(shù)選擇的靈活性，盡可能地降低費(fèi)基的下限、放寬費(fèi)基的上限，靈活就業(yè)人員可以根據(jù)收入的變動(dòng)情況靈活選擇繳費(fèi)基數(shù)而不至于因費(fèi)基（下限）太高被迫放棄參保，或在收入降低時(shí)被迫斷保。其次，允許斷保人員在自身經(jīng)濟(jì)條件恢復(fù)后可以對斷保期間欠繳的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)繳，可要求同時(shí)補(bǔ)繳滯納金和利息，以適應(yīng)靈活就業(yè)人員就業(yè)狀態(tài)和收入變化不定的特點(diǎn)。

建立規(guī)范的財(cái)政投入制度。財(cái)政補(bǔ)助是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源的重要組成部分。首先，社會(huì)保險(xiǎn)制度從誕生起就不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，更是一項(xiàng)政治制度，承擔(dān)著社會(huì)再分配和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任；其次，我國的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度建立之初就承擔(dān)了巨額的國有企業(yè)改革的轉(zhuǎn)軌成本，這部分轉(zhuǎn)軌成本不應(yīng)該由后來的參保人員承擔(dān)；最后，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行過程中，為了讓企業(yè)離退休人員分享整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，調(diào)整提高離退休人員的生活水平而增加的養(yǎng)老金支出，也應(yīng)由財(cái)政投入作為資金保障，才不影響基金的正常運(yùn)行。

近年，政府對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政投入資金規(guī)模逐年增加，但始終沒有形成一個(gè)制度性安排。建立規(guī)范的財(cái)政投入制度，首先是要明確各方職責(zé)，即明確基金支出中哪些是應(yīng)由財(cái)政投入予以保障的，哪些是由參保人員繳費(fèi)形成的基金承擔(dān)的；其次，財(cái)政投入必須規(guī)范化、制度化，即對保障水平及保障方式予以明確，還包括建立明確的各級財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。

完善基金存款計(jì)息辦法。一直以來，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的絕大部分都存放在銀行里，保值增值手段單一，基金收益率偏低，如果把物價(jià)水平的上升因素考慮進(jìn)去，大部分地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不僅沒能實(shí)現(xiàn)增值，甚至還在貶值。盡管目前國務(wù)院已經(jīng)出臺了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法，但受制于基金統(tǒng)籌方式等制約，預(yù)計(jì)超過80%的資金仍然會(huì)存放在銀行里，因此，提高這部分資金的收益率非常重要。在確?；鸢踩那疤嵯?，鼓勵(lì)地方與各國有商業(yè)銀業(yè)進(jìn)行談判，通過實(shí)行談判利率（協(xié)議利率）的方式，提高基金存款收益水平。

適應(yīng)人口老齡化變化

增強(qiáng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性的另一個(gè)重要方面就是要建立科學(xué)的待遇確定及調(diào)整機(jī)制。待遇水平是否科學(xué)合理，一個(gè)最重要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是替代率水平。合理的替代率水平既能提高參保人員的繳費(fèi)積極性，又是保證企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性的關(guān)鍵。因此，養(yǎng)老金水平的確定及調(diào)整，必須以替代率水平為主要考量依據(jù)。目前，替代率的計(jì)算方法有多種，系統(tǒng)內(nèi)部一般使用的是職工平均繳費(fèi)工資替代率，這種算法體現(xiàn)了參保人員權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，可以減輕制度壓力，但缺乏國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r變化對退休人員生活水平影響的反映，在國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展的情況下，參保人員將分享不到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，建議以參保人員平均繳費(fèi)工資替代率為依據(jù)計(jì)算退休人員養(yǎng)老金待遇水平，同時(shí)，以退休人員平均工資與上年度平均繳費(fèi)工資計(jì)算的替代率，與目標(biāo)替代率（一般認(rèn)為60%較為合理）進(jìn)行比較，據(jù)此對已退休人員的養(yǎng)老金水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這樣，既充分考慮了參保人員權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，利于制度的發(fā)展，又同時(shí)間接考慮到了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對退休人員生活水平的影響，使參保人員能分享到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

人口老齡化帶來的參保人員結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡是造成當(dāng)前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力不足的一個(gè)重要原因。近年，世界各國紛紛對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，一個(gè)重要的原因就是人口老齡化使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)了支付能力不足的問題。合理且靈活的退休年齡政策不單是維持企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性的重要舉措，也是維護(hù)參保人員勞動(dòng)權(quán)益的需要。如何設(shè)定合理的退休年齡，有兩個(gè)因素是必須考慮的，一是參保人員繳費(fèi)年限。由于不少靈活參保人員斷?；蛘咴诶U滿15年最低繳費(fèi)年限后不再繳費(fèi)、被征地農(nóng)民等超齡人員一次性繳費(fèi)、部分人員提前退休等原因，使得我們實(shí)際的平均繳費(fèi)年限非常短。一方面要從制度要求上提高最低繳費(fèi)年限，另一方面，以制度完善來激勵(lì)參保人員持續(xù)繳費(fèi)，使得平均繳費(fèi)年限得以逐步增長。二是平均余命年的變化情況。我國現(xiàn)行法定職工退休年齡是上世紀(jì)50年代初制定的，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活條件的改善，人均預(yù)期壽命不斷提高，仍然沿用上世紀(jì)的法定退休年齡政策已不合時(shí)宜，也使得企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承受了巨大壓力。■

作者單位：四川省人社廳