鄭賢君

試論監(jiān)察委員會(huì)之調(diào)查權(quán)*

鄭賢君**

監(jiān)督公職人員依法履職，是社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)下人民民主主義本質(zhì)之所在。監(jiān)察委員會(huì)在憲法上的性質(zhì)和地位有四種觀點(diǎn)：民意機(jī)關(guān)（政權(quán)機(jī)關(guān)）、治權(quán)機(jī)關(guān)、準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)，本文認(rèn)為其介于民意機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間，屬于政法機(jī)關(guān)。政治性是指體現(xiàn)黨和人民意志的統(tǒng)一，負(fù)有督察諫責(zé)官員之職；法律性是指其可運(yùn)用刑事司法手段予以調(diào)查偵訊。鑒于調(diào)查權(quán)鮮明的程序性，憲法和法治要求監(jiān)察委員會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，恪守民主集中制，尊重其他機(jī)關(guān)的權(quán)能，不得侵犯公民基本權(quán)利。為此，宜從速制定法律，對(duì)其予以規(guī)范。

調(diào)查權(quán) 人民性 政法機(jī)關(guān) 合憲性 程序法治

目 次

引言

一、調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的固有權(quán)力

二、正當(dāng)性：政治性、人民性和法律性的統(tǒng)一三、調(diào)查權(quán)的原則

四、調(diào)查對(duì)象與范圍

（一）調(diào)查對(duì)象：行使公權(quán)力的公職人員

（二）調(diào)查范圍

五、調(diào)查權(quán)的程序

（一）調(diào)查方式

（二）調(diào)查結(jié)果

六、調(diào)查權(quán)的憲法界限

結(jié)語(yǔ)：人民同意之法律保留

引言

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是法治的再出發(fā)，也是名副其實(shí)的治官之舉。2016年12月通過(guò)的全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。王岐山在2017年“兩會(huì)”期間參加北京代表團(tuán)會(huì)議時(shí)指出：“通過(guò)制定國(guó)家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的調(diào)查權(quán)限，使黨的主張成為國(guó)家意志?！蔽羧諏O中山曾言：“各院失職，由監(jiān)察院彈劾之?！魺o(wú)調(diào)查權(quán)等相關(guān)的附屬職位權(quán)力，則如手無(wú)寸鐵之獵人，又如何打老虎？”1謝政道：《孫中山憲政思想》，五南圖書(shū)出版公司1999年版，第158頁(yè)。調(diào)查權(quán)之重，可見(jiàn)一斑。

調(diào)查權(quán)是指監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)、住宅、文件等適用刑事強(qiáng)制措施予以限制，其目的是查明真相。這些調(diào)查手段主要包含四種形式：傳喚，訊問(wèn)（包括談話、詢問(wèn)、質(zhì)問(wèn)、質(zhì)詢），調(diào)閱文件和扣押財(cái)產(chǎn)。傳喚是為了保證證人到場(chǎng)，接受調(diào)查；訊問(wèn)是為了保證證人道出事實(shí)；調(diào)閱文件是為了獲取重要資訊；扣押財(cái)產(chǎn)是為了獲得表明非法財(cái)產(chǎn)或者贓物的重要證據(jù)。其他措施都是圍繞這些手段進(jìn)行，共同服務(wù)于獲取真相這一目的，如這些手段通常須伴隨著對(duì)人身自由的限制，如拘留?！稕Q定》規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?！边@些措施正是檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，包含了調(diào)查手段、措施、處分、方式、結(jié)果，它們是刑事強(qiáng)制措施，屬于司法程序。2參見(jiàn)拙作：《國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)：一項(xiàng)獨(dú)立的準(zhǔn)司法權(quán)力》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。具體包括“人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)”，可以分為四類：一是人身自由的限制，如談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)；二是住宅自由的限制，如搜查；三是財(cái)產(chǎn)限制，如查詢、凍結(jié)、查封、扣押；四是對(duì)個(gè)人文件和信息限制，如調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等。王岐山指出：“留置是調(diào)查權(quán)的手段，要將其在國(guó)家監(jiān)察法中確立?！睆?qiáng)制手段對(duì)于獲得所需信息是必要的，美國(guó)國(guó)會(huì)調(diào)查采取的措施包括：簽發(fā)傳票；授權(quán)強(qiáng)制作證的證人豁免權(quán)，其可援引第五修正案不得自證其罪；規(guī)定工作人員處分權(quán)；確立證人權(quán)利較之法院較少保護(hù)的聽(tīng)證規(guī)則；對(duì)拒絕作證的證人課以藐視國(guó)會(huì)罪及刑事指控。3Morton Rosenberg, Constitution Project Fellow, "When Congress Comes Calling: A Primer on the Principles, Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry", info@constitutionprojectorg.為確保調(diào)查順利行使，亦應(yīng)通過(guò)立法授權(quán)監(jiān)察委員會(huì)采取類似美國(guó)國(guó)會(huì)調(diào)查的某些措施。

一、調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的固有權(quán)力

調(diào)查權(quán)是由監(jiān)察職權(quán)的性質(zhì)決定的。《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)為履行職權(quán)得從事調(diào)查。第10條規(guī)定：“監(jiān)察*本文是北京市委宣傳部項(xiàng)目“憲法的政治實(shí)施：人民民主主義的憲法解釋理論”的階段性成果。**首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授。機(jī)關(guān)為履行職責(zé)，有權(quán)要求被監(jiān)察的部門(mén)和人員全面、如實(shí)地提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目以及其他有關(guān)的材料?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察法”規(guī)定：“監(jiān)察院為行使監(jiān)察職權(quán)，得由監(jiān)察委員會(huì)持監(jiān)察證或派員持調(diào)查證，赴各機(jī)關(guān)部隊(duì)公私團(tuán)體調(diào)查檔案冊(cè)籍及其他文件……”欲厘清調(diào)查權(quán)之本質(zhì)，必先界明監(jiān)察權(quán)之屬性。歸納起來(lái)，在監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定上有以下觀點(diǎn)：民意機(jī)關(guān)（政權(quán)機(jī)關(guān)）、治權(quán)機(jī)關(guān)、準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)。本文認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是“政法機(jī)關(guān)”，介于民意機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間。

民國(guó)時(shí)期與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“憲法”視監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)類同歐美各國(guó)參議院，故民國(guó)憲法以之為民意機(jī)關(guān)，或曰政權(quán)機(jī)關(guān)，4張世熒：《中華民國(guó)憲法與憲政》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第201頁(yè)。享有彈劾官吏之權(quán)，乃至同意權(quán)、糾舉權(quán)、審計(jì)權(quán)等，其在臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)第四次（1997年）增修之后，“監(jiān)察院”已非民意機(jī)構(gòu)，而是準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。“監(jiān)察院”為治權(quán)機(jī)關(guān)，5管歐：《憲法新論》，五南圖書(shū)出版公司1998年版，第282頁(yè)。其依據(jù)有三：一為增修后“憲法”將體現(xiàn)民意機(jī)關(guān)的彈劾權(quán)移除；二為監(jiān)察委員已非由選舉產(chǎn)生；三為只有“國(guó)民大會(huì)”為政權(quán)機(jī)關(guān)，其余“立法院”與“監(jiān)察院”皆為治權(quán)機(jī)關(guān)。孫中山早就肯定監(jiān)察院的準(zhǔn)司法性質(zhì)，認(rèn)為其與法院的不同之處在于：“法院是裁判人民的機(jī)關(guān)”，“監(jiān)察院是裁判官吏的機(jī)關(guān)”。6謝政道：《孫中山憲政思想》，五南圖書(shū)出版公司1999年版，第177頁(yè)。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)為“法治機(jī)關(guān)”，因?yàn)樗傻胤綑?quán)力機(jī)關(guān)依法產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，并由將來(lái)修訂完善的相應(yīng)監(jiān)察法律法規(guī)賦予其權(quán)限、職能，程序上實(shí)體上依照憲法和相關(guān)法律法規(guī)行使其監(jiān)督察舉職權(quán)。7張智新：《監(jiān)察委員會(huì)：如何監(jiān)怎么察？》，載http://news.ifeng.com/a/20161225/50472114_0.shtml，2017年7月16日訪問(wèn)。唯我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)與臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察院”的理論根據(jù)并不相同。我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)原則是民主集中制，而臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察院”及其職權(quán)則秉孫文遺教“五權(quán)憲法”與“權(quán)能分職”之思想，雖然二者的地位和享有的權(quán)力有相似之處，但應(yīng)認(rèn)定我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)在憲法上的性質(zhì)和地位是介于民意機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的一種機(jī)構(gòu)為宜。享有監(jiān)督權(quán)，是我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)作為準(zhǔn)民意機(jī)關(guān)的表現(xiàn)；享有調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，是其作為準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的體現(xiàn)。前者決定其有權(quán)對(duì)一切公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員開(kāi)展調(diào)查，后者決定其相對(duì)獨(dú)立屬性。王岐山指出監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)質(zhì)是“反腐機(jī)關(guān)”，因而可將其稱為本土意味極為濃厚的“政法機(jī)關(guān)”更為相宜，兼有政權(quán)和司法權(quán)屬性。

臺(tái)灣地區(qū)一度將“監(jiān)察院”視為民意機(jī)關(guān)，等同于美國(guó)的參議院，并以政權(quán)性質(zhì)為理，以糾舉、彈劾之職為據(jù)。1957年“司法院”“釋字第76號(hào)解釋文”，8臺(tái)灣地區(qū)“司法院”釋字第76號(hào)解釋文。將“監(jiān)察院”和“國(guó)民大會(huì)”“立法院”一起認(rèn)定為“民意機(jī)關(guān)”，等同于民主國(guó)家之國(guó)會(huì)?！啊畤?guó)民大會(huì)’代表全國(guó)國(guó)民行使政權(quán)，‘立法院’為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，‘監(jiān)察院’為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成。其所分別行使之職權(quán)亦為民主國(guó)家國(guó)會(huì)重要之職權(quán)。雖其職權(quán)行使之方式，如每年定期集會(huì)、多數(shù)開(kāi)議、多數(shù)決議等，不盡與各民主國(guó)家國(guó)會(huì)相同，但就憲法上之地位及職權(quán)之性質(zhì)而言，應(yīng)認(rèn)‘國(guó)民大會(huì)’、‘立法院’、‘監(jiān)察院’共同相當(dāng)于民主國(guó)家之國(guó)會(huì)。”9參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)1957年“余鴻鈞”彈劾案。該案表面上為“國(guó)民大會(huì)”“立法院”和“監(jiān)察院”三家競(jìng)爭(zhēng)誰(shuí)為“正牌國(guó)會(huì)”，實(shí)則是蔣介石派系內(nèi)部斗爭(zhēng)。孫中山著名的“權(quán)能區(qū)分”理論認(rèn)為，“人民有權(quán)，政府有能”，該理論是建立在“政權(quán)”和“治權(quán)”分離的基礎(chǔ)之上。10張世熒：《中華民國(guó)憲法與憲政》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第200頁(yè)。政權(quán)須由人民掌握，是以國(guó)民大會(huì)為組織，行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)；各院為履行具體職能之機(jī)關(guān)，監(jiān)督官員履行職責(zé)的監(jiān)察權(quán)具有政權(quán)性質(zhì)。細(xì)察二機(jī)構(gòu)之職責(zé)，實(shí)有不同。雖然二者都負(fù)有對(duì)公職人員的彈劾之職，但一則美國(guó)參議院的彈劾為政治審判，并依循嚴(yán)格的司法程序，而監(jiān)察院的彈劾雖為去官之舉，但在程序上有明顯不同，并無(wú)最高法院首席法官主持，兩造對(duì)峙之局面；二則美國(guó)參議院議員為民意代表，臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察院”成員并非民選，故其“修憲”改民意機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，并廢止監(jiān)察委員享有的只有民意代表才能享有的言論免責(zé)權(quán)和人身特別保障權(quán)。1993年7月23日 ，“司法院”大法官會(huì)議作成釋字第325號(hào)解釋，解釋指出“改制后的‘監(jiān)察院’已不再是國(guó)會(huì)，但‘憲法’規(guī)定‘五院’體制并未改變”。11臺(tái)灣地區(qū)“司法院”釋字第325號(hào)解釋文。由于我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)尚在初創(chuàng)階段，僅為試點(diǎn)，而相關(guān)規(guī)定亦未詳盡，迄今并未制定《監(jiān)察委員會(huì)法》或者《監(jiān)察委員會(huì)組織法》等，特別是對(duì)“處置權(quán)”的具體內(nèi)涵未作界明和列舉，故不宜認(rèn)定其為民意機(jī)關(guān)。且在目前試點(diǎn)階段，《決定》規(guī)定地方監(jiān)察委員會(huì)由“本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生”，說(shuō)明監(jiān)察委員會(huì)依然從屬于人民大會(huì)制度，而非人民代表大會(huì)的分支機(jī)構(gòu)。

同時(shí)，亦須將監(jiān)察委員會(huì)與我國(guó)古代監(jiān)察制度有所區(qū)分。一個(gè)值得玩味的現(xiàn)象是，學(xué)界將監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的淵源都追溯至古代監(jiān)察制度，似乎監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)確有相似之處，但在實(shí)際上，古代監(jiān)察制度可資借鑒之處甚少，無(wú)論與現(xiàn)代監(jiān)察還是檢察理念皆勢(shì)如冰炭。古代御史監(jiān)察制度立基于人治，其設(shè)立是為了維護(hù)自上而下的君主統(tǒng)治，澄明“吏治”，鞏固皇權(quán)?，F(xiàn)代監(jiān)察和檢察理念源于人民主權(quán)，且古代并無(wú)程序合法和人權(quán)保障之理。所謂糾官，無(wú)非是皇帝身邊的鷹犬，或?yàn)樘幹门簏h之患，而由此導(dǎo)致的刑訊逼供、冤假錯(cuò)案、株連九族更是不勝枚舉。只有其實(shí)體內(nèi)容給予現(xiàn)代監(jiān)察和檢察以靈感。古代監(jiān)察制度包括“御史”和“給諫”兩部分內(nèi)容?！坝贰必?fù)責(zé)“監(jiān)官”，指糾彈百官；“給諫”負(fù)責(zé)“諫官”，指勸誡改正。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)貌為神似，實(shí)則大異其趣。雖然兩者都負(fù)有對(duì)官員的督察之職，但檢察權(quán)為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員遵守和執(zhí)行法律情況，改制前其“督官”體現(xiàn)在訴訟過(guò)程中，表現(xiàn)為偵查、公訴等，監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督之職是對(duì)訴訟過(guò)程的不完全參與。而古代監(jiān)察制度與現(xiàn)代監(jiān)察理念之分殊，正是確立調(diào)查權(quán)原則、程序與界限的依據(jù)。此外，作為民意機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和地方各級(jí)人大享有調(diào)查權(quán)，但此調(diào)查權(quán)非彼調(diào)查權(quán)，故實(shí)有必要在鑒別學(xué)說(shuō)理論的前提下對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)作初步檢視，以示分別。

二、正當(dāng)性：政治性、人民性和法律性的統(tǒng)一

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的統(tǒng)一”的體現(xiàn)。

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的理論基礎(chǔ)是人民性與監(jiān)督理論。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民?！薄稇椃ā返?7條規(guī)定：“ 一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！惫賳T接受監(jiān)督，是社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)人民民主主義本質(zhì)之所在，也是調(diào)查權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

督官之權(quán)的本質(zhì)為監(jiān)督，這是一項(xiàng)享有極為崇高地位的權(quán)力，誠(chéng)如《決定》所言，“權(quán)威集中，統(tǒng)一高效”，非擁有至高地位者不能行之，只有擁有政權(quán)或者統(tǒng)治權(quán)的人民才享有對(duì)官員的監(jiān)督權(quán)，故我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一度賦予“監(jiān)察院”以具備政權(quán)性質(zhì)的民意機(jī)關(guān)之屬性，意在強(qiáng)調(diào)其“人民性”，成就孫中山“萬(wàn)能政府”的理想。12張世熒：《中華民國(guó)憲法與憲政》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第200頁(yè)。這從一方面強(qiáng)有力地說(shuō)明了監(jiān)察權(quán)的人民性和政權(quán)屬性，即只有人民有權(quán)監(jiān)督官員，也是為什么早期臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察院”作為民意機(jī)關(guān)的緣由。由于“監(jiān)察院”成員畢竟非民選，“增修”條文一改其民意屬性，而為準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，并刪除同意權(quán)。

人民性是監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的理論基礎(chǔ)，并蘊(yùn)含著監(jiān)督。我國(guó)《憲法》除第2條規(guī)定申明“人民主權(quán)”之外，第27條具體闡明了公職人員接受監(jiān)督的“人民性”內(nèi)涵，即“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議”，并將之具體化為“接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。該條或可簡(jiǎn)化為“依靠人民、聯(lián)系人民、傾聽(tīng)人民、接受人民監(jiān)督、服務(wù)人民”。這一“民有、民治、民享”的社會(huì)主義中國(guó)版本，清晰地表明了官員接受監(jiān)督的基礎(chǔ)來(lái)源。而在一個(gè)條款中以排比句式連續(xù)出現(xiàn)五次“人民”，具有排山倒海之勢(shì)，其在修辭上的力量是強(qiáng)勁的，也是無(wú)可比擬的。此外，新時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)我國(guó)國(guó)情，對(duì)政權(quán)的“人民性”作出了積極、動(dòng)人的闡發(fā)。胡錦濤提出，“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。習(xí)近平格外強(qiáng)調(diào)人民性，指出政權(quán)的性質(zhì)是“為了人民，服務(wù)人民，依靠人民，造福人民”?？梢?jiàn)，人民作為政權(quán)之本，既為憲法明定，亦為監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之理?yè)?jù)。

三、調(diào)查權(quán)的原則

調(diào)查是為了獲取真相，目的是判斷公職人員是否依法履職提供基礎(chǔ)。鑒于監(jiān)察權(quán)的政治和法律雙重屬性，調(diào)查權(quán)應(yīng)遵循如下原則：

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察委員會(huì)的工作是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，調(diào)查權(quán)的行使不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)認(rèn)定“監(jiān)察院”為“黨派中立”。“憲法”增修條文第7條第5項(xiàng)規(guī)定：“監(jiān)察委員須超出黨派之外，依據(jù)法律獨(dú)立行使職權(quán)?！眹?guó)家監(jiān)察委員會(huì)不可能黨派中立。原因有三：一是中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨；二是監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立本為將“三家分晉”改為“三家合璧”，將隸屬于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、隸屬于國(guó)務(wù)院的“監(jiān)察部”，隸屬于檢察機(jī)關(guān)的“反貪局”合體，即將“檢查”（inspect）、“檢察”（prosecute）、“監(jiān)察”（supervise）三個(gè)音同義不同，且字詞不同都含有監(jiān)督之意的機(jī)構(gòu)合而為“監(jiān)察”，故其不能排除中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；三是監(jiān)督包括黨的自身監(jiān)督，各級(jí)黨組織亦在調(diào)查之列，因而非但不能排除，反而要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)才符合監(jiān)察之精義。

2.合憲性。所有國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力都是憲法授予的，調(diào)查權(quán)須符合憲法是依憲執(zhí)政的要求。憲法確立了國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)原則，監(jiān)察委員會(huì)必須遵守民主集中制，接受相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！稕Q定》規(guī)定：監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行調(diào)查權(quán)須符合憲法：一是須符合憲法授予的權(quán)限；二是不得侵犯其他機(jī)關(guān)的核心；三是接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督及上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督；四是不得侵犯基本權(quán)利。

3.合法性。合法性是法治的要求，調(diào)查權(quán)須程序合法。調(diào)查權(quán)是程序的，并不涉及對(duì)被調(diào)查人員行為的實(shí)質(zhì)判斷，即不對(duì)被調(diào)查人員是否構(gòu)成犯罪作出判斷。第一，調(diào)查權(quán)必須依據(jù)法律進(jìn)行；第二，調(diào)查權(quán)須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行；第三，限制人身自由須依法進(jìn)行，須符合刑事訴訟程序；第四，財(cái)產(chǎn)搜查、扣押、凍結(jié)等須依據(jù)程序進(jìn)行。此外，合理性也不能完全排除，調(diào)查采取的手段及限制人身自由等須適當(dāng)。

4.獨(dú)立性。調(diào)查權(quán)只對(duì)憲法和法律負(fù)責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人干涉。臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察院”獨(dú)立于立法權(quán)，孫中山認(rèn)為如果“監(jiān)察院”不能獨(dú)立于立法權(quán)，勢(shì)必使政府受立法機(jī)關(guān)彈劾官員的牽累。為補(bǔ)歐美制度中議會(huì)彈劾官員之流弊，“監(jiān)察院”必不能依附于立法機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)制度決定我國(guó)調(diào)查權(quán)并不能獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)，《決定》規(guī)定地方國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在組織上由地方民意機(jī)關(guān)決定，因而其獨(dú)立性不包含相對(duì)于立法機(jī)關(guān)的獨(dú)立。

5.公開(kāi)和秘密并舉原則。調(diào)查既可以公開(kāi)，也可以秘密。公開(kāi)調(diào)查指聽(tīng)證，秘密調(diào)查指不得披露被調(diào)查人的姓名及相關(guān)信息，其目的在于保護(hù)被調(diào)查人的名譽(yù)、維護(hù)司法公信力及保護(hù)證人。原《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察人員的保密義務(wù)，確立了對(duì)泄密的責(zé)任追究制度。13《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第46條規(guī)定：“泄露舉報(bào)事項(xiàng)、舉報(bào)受理情況以及與舉報(bào)人相關(guān)的信息的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施細(xì)則》第3條規(guī)定了舉報(bào)保密制度：“監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)保密制度，對(duì)舉報(bào)人的有關(guān)情況予以保密，嚴(yán)禁泄露舉報(bào)人身份或者將舉報(bào)材料、舉報(bào)人情況透露給被舉報(bào)單位、被舉報(bào)人?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察法”第26條規(guī)定：“調(diào)查人員對(duì)調(diào)查內(nèi)容不得外泄”。美國(guó)47個(gè)州規(guī)定了開(kāi)展司法調(diào)查的秘密程序，這些程序用以評(píng)估和決定對(duì)司法人員投訴的處理，以決定司法官員是否引起了嚴(yán)重的犯罪需要啟動(dòng)訴訟程序。對(duì)于每一項(xiàng)投訴，委員會(huì)都要秘密考量，而且被判定嚴(yán)重到足夠?qū)徟校对V才能公之于眾，后續(xù)審判的所有程序因此會(huì)被公開(kāi)。14［美］佛洛依德·艾布拉姆斯：《第一修正案辯護(hù)記》，王婧、王東亮譯，三聯(lián)書(shū)店2007年版，第70—71頁(yè)。具體而言，初始程序是機(jī)密的，專門(mén)小組決定訴求是否足夠有力以使進(jìn)一步的考慮是否為正當(dāng)。弗吉尼亞州最高法院認(rèn)定這種秘密性具有如下三種價(jià)值：第一，確保被調(diào)查人員的名譽(yù)；第二，避免起訴曝光以維護(hù)司法機(jī)關(guān)的公信力；第三，保護(hù)申冤者和證人使其免受可能的反訴。15Landmark Communications v. Virginia,435 U.S.829 (1978)，美國(guó)47個(gè)州規(guī)定了秘密調(diào)查程序，但只有弗吉尼亞和夏威夷兩個(gè)州規(guī)定對(duì)泄露秘密的人員處以刑事責(zé)任。在上訴到最高法院之后，該案裁決州規(guī)定泄密者的刑事責(zé)任違反第一修正案。最高法院沒(méi)有采納艾布拉姆斯的觀點(diǎn)，即所有涉及公職的真相告知都依據(jù)第一修正案免予刑事懲罰，法院不認(rèn)為這些利益構(gòu)成對(duì)未參與程序者課以刑事處罰的充分基礎(chǔ)。即法院承認(rèn)委員會(huì)程序的機(jī)密性符合州的合法利益，但拒絕接受這以主張：這些利益足以證明將刑事制裁加諸像蘭德馬克公司這樣的程序非參與方身上是正當(dāng)?shù)?。法院利用“明顯和現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為必須確定源于某個(gè)特定說(shuō)法的急迫性和巨大危險(xiǎn)性，平衡邪惡特征及其可能性與自由和不受限制的表達(dá)需求之間的關(guān)系?？赡苄姑苷甙惾耍赫{(diào)查組成員、證人（被調(diào)查者）以及未參與程序的第三方包括記者、媒體、新聞機(jī)構(gòu)等。我國(guó)制定監(jiān)察法之時(shí)，是否對(duì)泄露秘密或者披露被調(diào)查人員姓名的人員包括記者等處以刑罰，應(yīng)視情形而定。

6.合目的性。《決定》規(guī)定，“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況”，此即監(jiān)察目的。合目的性應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是為人民服務(wù)；二是廉潔自律；三是憲法忠誠(chéng)；四是經(jīng)濟(jì)性。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是人民的公仆，權(quán)力來(lái)自人民，須為人民謀福利，忠于憲法，竭誠(chéng)服務(wù)，而不得為一己之私利，公權(quán)私用。公職人員在就職時(shí)須對(duì)《憲法》宣誓。我國(guó)憲法宣誓制度規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。這一規(guī)定說(shuō)明公職人員基于憲法忠誠(chéng)，不得濫用權(quán)力，而公權(quán)的行使以公帑為支出，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性是為了避免浪費(fèi)國(guó)家財(cái)物。

四、調(diào)查對(duì)象與范圍

國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員是人民利益的代表，其權(quán)力來(lái)自人民授予，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督。調(diào)查權(quán)的對(duì)象是公職人員，調(diào)查權(quán)的范圍是“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為”。這一范圍是通常所說(shuō)“職務(wù)犯罪”的內(nèi)容，原由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查、起訴，現(xiàn)由監(jiān)察委員會(huì)行使。

（一）調(diào)查對(duì)象：行使公權(quán)力的公職人員

原則上，所有行使公權(quán)力的公職人員應(yīng)包括立法、行政、法院、檢察機(jī)關(guān)公職人員，具體而言，所有規(guī)定必須在任職之時(shí)向憲法宣誓的公職人員，都在調(diào)查之列?！靶惺顾泄珯?quán)力的公職人員”意味著調(diào)查的對(duì)象僅包括公務(wù)員，而不包括機(jī)關(guān)本身。前社會(huì)主義波蘭共和國(guó)1952憲法于1957年修正時(shí)增加“最高監(jiān)察院”，規(guī)定最高監(jiān)察院的任務(wù)是：“從合法性、經(jīng)濟(jì)性，以及符合目的性合忠誠(chéng)性的觀點(diǎn)出發(fā)，監(jiān)察國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)及其所屬的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政機(jī)構(gòu)在組織和行政方面的活動(dòng)?！?6波蘭1952年憲法。波蘭監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍只是行政機(jī)關(guān)及其所屬的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政機(jī)構(gòu)在組織和行政方面的運(yùn)行活動(dòng)，社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)設(shè)施完成國(guó)家指示的任務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)化，以及有關(guān)部門(mén)或法律所規(guī)定的其他任務(wù)的完成情況。但在實(shí)際上，監(jiān)察委員會(huì)作為相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，監(jiān)察范圍和調(diào)查對(duì)象都應(yīng)包括機(jī)關(guān)。

目前，作為試點(diǎn)的北京市石景山區(qū)監(jiān)察委員會(huì)確立其監(jiān)察范圍包括：區(qū)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，群眾自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員。

1.黨務(wù)人員。雖然《決定》沒(méi)有具體規(guī)定在黨的各級(jí)機(jī)關(guān)任職的人員，只規(guī)定公職人員，但依據(jù)《規(guī)定》的精神，在黨的各級(jí)機(jī)關(guān)任職的黨務(wù)人員，亦在被調(diào)查之列。

2.立法機(jī)關(guān)人員。立法機(jī)關(guān)人員包括全國(guó)人大及其常委會(huì)與地方各級(jí)人大及常委會(huì)組成人員、各專門(mén)委員會(huì)組成人員，人大工作機(jī)構(gòu)如法制工作委員會(huì)等，以及各級(jí)人大代表。前幾種均屬于公務(wù)員，可在被調(diào)查之列，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，人大代表是否屬于公職人員？或者，人大代表作為民意代表是否應(yīng)被調(diào)查，還是受人身特別保護(hù)，享有言論免責(zé)權(quán)？鑒于我國(guó)人大代表為兼職，除作為人大代表之外，另在本人工作機(jī)構(gòu)任職，應(yīng)以本人單位職務(wù)為據(jù)。當(dāng)其作為人大代表被調(diào)查之時(shí)，應(yīng)享有人身特別保護(hù)權(quán)，由同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后再行調(diào)查。至于作為人大代表被調(diào)查還是本人任職單位被調(diào)查，除視情形而定之外，應(yīng)參考《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》處理。人大代表是否接受調(diào)查同樣涉及言論自由。美國(guó)判決裁定用以保護(hù)國(guó)會(huì)議員言論免責(zé)權(quán)的“speech and debate”條款不僅適用于國(guó)會(huì)議員，且及于其助手，目的是防止行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)干涉立法過(guò)程，但這并不意味著免除國(guó)會(huì)議員及其助手接受大陪審團(tuán)因刑事犯罪調(diào)查的義務(wù)。17Gravel v. United Stated, 408 U.S.606 (1972).

3.行政機(jī)關(guān)人員，包括國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)工作人員等。

4.法院工作人員，包括法官與行政人員。鑒于審判獨(dú)立為憲法原則，有關(guān)審判權(quán)限及程序事項(xiàng)，亦排除在調(diào)查權(quán)之外。

5.檢察院工作人員，包括行政人員與檢察官。類同法院，涉及檢察獨(dú)立的內(nèi)容須排除在調(diào)查范圍之外。臺(tái)灣地區(qū)“司法院”解釋道：“若檢察官有違法、不當(dāng)情事，也應(yīng)由‘監(jiān)察院’調(diào)查?！?8參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”325號(hào)和585號(hào)解釋文；林娜：《臺(tái)灣規(guī)定“立法院”不得調(diào)閱偵查中的檢察卷證》，載http://news.youth.cn/sh/201508/t20150828_7057286.htm，2017年7月16日訪問(wèn)。

6.地方機(jī)關(guān)工作人員，包括在各級(jí)地方政府的立法、行政、司法等機(jī)構(gòu)擔(dān)任公職人員。

7.作為武裝力量的軍隊(duì)在國(guó)家機(jī)關(guān)之列，原則上可對(duì)軍職人員開(kāi)展調(diào)查權(quán)。

8.至于監(jiān)察委員會(huì)委員本身，基于其同為公職人員，不應(yīng)排斥在調(diào)查權(quán)之外。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，監(jiān)察委員為公務(wù)員，亦在被調(diào)查之列。至于監(jiān)察委員人身特別保障以及對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置的監(jiān)督，宜作深論。

9.人民政協(xié)雖然不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)，但其支出來(lái)自國(guó)家財(cái)政，參與國(guó)家事務(wù)決策和民主協(xié)商，須區(qū)分政協(xié)委員和在政協(xié)機(jī)關(guān)工作的工作人員。政協(xié)委員多為社會(huì)賢達(dá)，有較高的社會(huì)地位和社會(huì)影響，應(yīng)按其實(shí)際任職對(duì)待。在政協(xié)機(jī)關(guān)工作的工作人員是否屬于公職人員呢？依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，這部分人員屬于公務(wù)員，應(yīng)視其職務(wù)具體情況而定。

10.其他民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，亦在調(diào)查之列。

11.在公立學(xué)校與社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位任職人員，因在我國(guó)屬于國(guó)有(公辦醫(yī)院、學(xué)校等)、國(guó)設(shè)（工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)）、國(guó)營(yíng)（國(guó)有企業(yè)，如鐵路、郵政、銀行等），亦在被調(diào)查之列。

12.群眾自治組織從事集體事務(wù)管理的人員?！稇椃ā返?11條規(guī)定群眾自治組織有兩種：一是城市地區(qū)的居民委員會(huì)；二是農(nóng)村地區(qū)的村民委員會(huì)。它們雖然不是國(guó)家機(jī)關(guān)，在其中任職的人員亦非公務(wù)員，不享受國(guó)家公務(wù)員的待遇，但由于其聯(lián)系基層民眾，其職務(wù)具有公共屬性，為國(guó)家政權(quán)所倚重，憲法特為此專條規(guī)定，并制定法律規(guī)范其活動(dòng)。從事管理事務(wù)的人員包括居委會(huì)、村民委員會(huì)主任、副主任、委員等須接受調(diào)查。

（二）調(diào)查范圍

1.涉嫌職務(wù)犯罪

職務(wù)犯罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體工作人員利用已有職權(quán)，貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利，破壞國(guó)家對(duì)公務(wù)活動(dòng)的規(guī)章規(guī)范，依照刑法應(yīng)當(dāng)予以刑事處罰的犯罪，包括我國(guó)《刑法》規(guī)定的“貪污賄賂罪”“瀆職罪”和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪。這些涉嫌職務(wù)犯罪的行為具有以下特點(diǎn)：

第一，主體是公職人員。我國(guó)法律規(guī)定職務(wù)犯罪的主體：一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；二是國(guó)有公司、企事業(yè)單位中的國(guó)家工作人員；三是人民團(tuán)體中的工作人員；四是受國(guó)家機(jī)關(guān)國(guó)有公司、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體的委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員。這些人員都被調(diào)查權(quán)所覆蓋。在履行公權(quán)力的過(guò)程中。第二，利用職權(quán)，公權(quán)私用。具體表現(xiàn)有三：一是利用職務(wù)之便；二是濫用職權(quán)；三是嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不正確履行職務(wù)。

2.職務(wù)違法

違法指違反法律規(guī)定，并不一定構(gòu)成犯罪。公職人員不按照法律規(guī)定履行職務(wù)，雖然沒(méi)有嚴(yán)重到造成犯罪的后果，同樣在調(diào)查之列。違法包括形式違法和實(shí)質(zhì)違法。形式違法是指違反了法律規(guī)定的程序，實(shí)質(zhì)違法是指觸犯了法律禁止的行為，或者法律要求的行為即不作為，或者怠惰職守，怠于履行法律授權(quán)。具體違法行為包括瀆職、越權(quán)、濫權(quán)、玩忽職守等，考慮不相關(guān)、不考慮相關(guān)，以及目的不合法、目的與手段沒(méi)有關(guān)聯(lián)等。除依法行政原則之外，合理性原則、授權(quán)明確性、越權(quán)無(wú)效以及比例原則等構(gòu)成對(duì)行政違法的衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

3.違紀(jì)

紀(jì)律包括黨紀(jì)、政紀(jì)和行業(yè)紀(jì)律。黨紀(jì)指《黨員紀(jì)律處分條例》規(guī)定的內(nèi)容。政紀(jì)指行政機(jī)關(guān)規(guī)定的公職人員須遵守的規(guī)則，如我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定。行業(yè)紀(jì)律指根據(jù)某一職業(yè)特殊要求而制定的須遵守的規(guī)范。例如，禁止醫(yī)生泄露患者的健康信息，禁止律師泄露客戶信息，新聞從業(yè)人員有權(quán)拒絕披露信息來(lái)源以保護(hù)信息提供者，19“對(duì)記者消息來(lái)源的保護(hù)是新聞自由的基本條件之一，被很多締約國(guó)的法律和職業(yè)行為守則規(guī)定，并被數(shù)個(gè)有關(guān)新聞自由的國(guó)際機(jī)構(gòu)所確認(rèn)。沒(méi)有這樣的保護(hù)，知情人可能不敢?guī)椭侣劽襟w告知公眾事關(guān)公共利益的消息?！闭畯?qiáng)制新聞人員披露消息來(lái)源不僅是對(duì)新聞自由的壓制，也是令人極為恐怖的。這是2003年歐洲人權(quán)法院的判決。參見(jiàn)Schmit v. Luxembourg (2003),E.C.H.R.51772/99。這些都是極為重要的行業(yè)紀(jì)律，表明從業(yè)者的職業(yè)倫理和道德操守。雖然違反黨紀(jì)、政紀(jì)和行業(yè)紀(jì)律不等同于違法，也不構(gòu)成犯罪，但違反這些紀(jì)律，同樣會(huì)給國(guó)家事業(yè)造成不便或者損失，屬于違規(guī)或者觸犯禁律，說(shuō)明當(dāng)事人放縱、輕視、疏忽大意，未盡職盡責(zé)。這些行為為組織、機(jī)構(gòu)或者行業(yè)所不容，應(yīng)予處分。

4.違背道德操守

道德操守是個(gè)不確定的概念，如何確立道德操守的標(biāo)準(zhǔn)？道德操守包含在孫中山“權(quán)能”理論中“能”的概念之中，他將“德”納入“能”的內(nèi)涵之中，發(fā)人深思?！艾F(xiàn)在文明進(jìn)化的人類，覺(jué)悟起來(lái)，發(fā)生一種新道德。這種新道德，就是有聰明能力的人，應(yīng)該要替眾人來(lái)服務(wù)。這種替眾人來(lái)服務(wù)的新道德，就是世界上道德的新潮流?！彼^“能者多勞”，此處的“勞”是為人民服務(wù)，說(shuō)明公職人員只有為人民服務(wù)才符合道德。何者為“能”？“能”包括兩方面內(nèi)容，才與德，德才兼?zhèn)洌滤囯p馨等。所謂才，孫文言“專門(mén)家”或者“專家”；所謂德，指“有道德”。何為道德？端方正直、秉公辦事，不欺下媚上、見(jiàn)風(fēng)使舵，遵循“善良風(fēng)俗”，不觸犯公眾公認(rèn)的道德準(zhǔn)則和道德底線。比如，《黨員紀(jì)律處分條例》嚴(yán)禁黨員道德敗壞、貪污腐化、奢侈浪費(fèi)、作風(fēng)低下，第150條禁止黨員通奸、重婚、包養(yǎng)情人，規(guī)定：“與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。與現(xiàn)役軍人的配偶通奸的，依照前款規(guī)定從重或者加重處分。重婚或者包養(yǎng)情婦(夫)的，給予開(kāi)除黨籍處分?！?/p>

五、調(diào)查權(quán)的程序

四種調(diào)查手段即傳喚、訊問(wèn)、調(diào)閱文件和扣押財(cái)產(chǎn)包含了對(duì)公民人身、住宅、財(cái)產(chǎn)和文件權(quán)利的限制或剝奪，對(duì)不同的措施應(yīng)采取不同的程序。總體上，這些程序應(yīng)服從刑事強(qiáng)制措施的一般要求，如告知身份、出示證件、告知調(diào)查原因，對(duì)人身限制不得超過(guò)法律規(guī)定的期限，進(jìn)入住宅搜查須有搜查證，財(cái)產(chǎn)扣押須按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。20參見(jiàn)自2005年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》。除此之外，調(diào)查還應(yīng)依照下列程序，對(duì)調(diào)查方式和結(jié)果予以詳盡規(guī)定。

（一）調(diào)查方式

1.主動(dòng)和被動(dòng)并行。被動(dòng)調(diào)查指接受舉報(bào)，依據(jù)人民書(shū)狀開(kāi)展調(diào)查，也可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。個(gè)人、公職機(jī)關(guān)和團(tuán)體均有權(quán)向監(jiān)察委員會(huì)舉報(bào)或檢舉。至于口頭還是書(shū)面，應(yīng)以書(shū)面為宜。

2.自行調(diào)查、派員調(diào)查和委派機(jī)關(guān)調(diào)查。

3.持證調(diào)查。無(wú)論是自行調(diào)查、派員調(diào)查還是委派機(jī)關(guān)調(diào)查，調(diào)查人員須持有證件。

4.指定時(shí)間和地點(diǎn)。

5.向行政機(jī)關(guān)與各部會(huì)發(fā)布命令、調(diào)閱文件。文件包括書(shū)面文件、聲音文件、電子文件、視頻包括照片、錄像、光盤(pán)、截圖等，以及筆錄、譯文、公文、文書(shū)復(fù)印件等。

6.要求協(xié)助之權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)在運(yùn)行調(diào)查之時(shí)，如遇調(diào)查證據(jù)遭抗拒或者為保全證據(jù)，或被調(diào)查人員有危險(xiǎn)或者逃亡之可能，可請(qǐng)求當(dāng)?shù)卣?、法院或者警察予以協(xié)助，采取適當(dāng)措施，予以防范。

（二）調(diào)查結(jié)果

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的結(jié)果是移交司法。對(duì)于調(diào)查的結(jié)果，《決定》規(guī)定：“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察法”規(guī)定三種處理方式：第一，對(duì)公務(wù)人員認(rèn)為有重大違法或者失職者，即予以彈劾或者糾舉；第二，對(duì)于各機(jī)關(guān)設(shè)施認(rèn)為有違法或者失當(dāng)者，即提出糾正案；第三，對(duì)于違法失職之情節(jié)輕微而不足以構(gòu)成糾彈，但有改善之必要者，可促其主管機(jī)關(guān)予以注意。

除對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴之外，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的結(jié)果還應(yīng)包含紀(jì)律處分。紀(jì)律處分宜由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)執(zhí)行還是監(jiān)察委員會(huì)直接執(zhí)行，目前還不十分清楚?！稕Q定》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)享有“處置權(quán)”，但其內(nèi)涵既不清楚，執(zhí)行主體、程序和后果等亦未明朗。誰(shuí)處置，處置什么，怎樣處置，什么時(shí)候處置，處置的后果如何等俱未規(guī)定。例如，處置的內(nèi)容包括人身、財(cái)產(chǎn)、文件等，還是僅就財(cái)產(chǎn)和文件？我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察法”規(guī)定的處置是“封存或者攜去”，攜去一部或者全部？處置后是否允許申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟等。上述等問(wèn)題，皆未言明。簡(jiǎn)言之，紀(jì)律處分應(yīng)包含如下內(nèi)容：一是督責(zé)，對(duì)于各公權(quán)力機(jī)關(guān)的輕微違法失職行為，應(yīng)責(zé)令其改正；二是教育，對(duì)于公務(wù)人員不當(dāng)行為，應(yīng)由主管機(jī)關(guān)施以教育；三是紀(jì)律處分，對(duì)于明顯違反政紀(jì)者，可由主管機(jī)關(guān)予以行政處分。另外，對(duì)于被調(diào)查人員涉及違反軍事法律，應(yīng)移送軍事機(jī)關(guān)處理。

六、調(diào)查權(quán)的憲法界限

調(diào)查權(quán)并非沒(méi)有界限，既不能為披露而披露，監(jiān)察委員會(huì)也并非法律實(shí)施和審判機(jī)構(gòu)。調(diào)查的目的是獲取真相，但終極目的是督促公職人員依法履職。從《決定》規(guī)定的措施看，其手段恰好是美國(guó)《權(quán)利法案》第四條修正案禁止無(wú)理搜查和扣押的內(nèi)容。該條規(guī)定：“人民的人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)不受無(wú)理搜查和扣押的權(quán)利，不得侵犯。除依照合理根據(jù)，以宣誓或代誓宣言保證，并具體說(shuō)明搜查地點(diǎn)和扣押的人或物，不得發(fā)出搜查和扣押狀?！彪m然調(diào)查權(quán)是對(duì)涉嫌犯罪、違法亂紀(jì)和有道德瑕疵的公職人員施行，但因涉及機(jī)關(guān)權(quán)限，且為對(duì)公民憲法基本權(quán)利的嚴(yán)重侵害，故不應(yīng)逾越憲法界限。

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的界限分為三種：符合目的；對(duì)內(nèi)不得逾越機(jī)關(guān)權(quán)限；對(duì)外不得侵犯基本權(quán)利。21參見(jiàn)拙作：《論國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的憲法界限》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第1期。

第一，符合目的。調(diào)查之網(wǎng)不能任意撒開(kāi)，必須是對(duì)涉嫌犯罪、違法、違紀(jì)和道德敗壞的公職人員開(kāi)展調(diào)查，而不得波及無(wú)辜。具體而言，監(jiān)察委員會(huì)或者是收到舉報(bào)，或者是人民書(shū)狀，或者是內(nèi)部掌握足以構(gòu)成職務(wù)犯罪嫌疑，盡力避免“風(fēng)聞言事”。監(jiān)察委員會(huì)成員不能因個(gè)人恩怨、挾私報(bào)復(fù)、打擊、陷害而開(kāi)展調(diào)查，亦不能因派別之爭(zhēng)開(kāi)展調(diào)查，以免調(diào)查權(quán)成為個(gè)人泄憤的工具，公報(bào)私仇。

第二，對(duì)內(nèi)界限：符合機(jī)關(guān)權(quán)限。一是明確調(diào)查權(quán)與立法機(jī)關(guān)的界限以及與立法調(diào)查之區(qū)別。調(diào)查權(quán)不得觸及人大的立法過(guò)程；22Gravel v. United Stated, 408 U.S.606 (1972).立法調(diào)查是人大調(diào)查，調(diào)查目的、范圍、對(duì)象和后果不同于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查，立法調(diào)查的目的是輔助立法、監(jiān)督行政；23參見(jiàn)拙作：《國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)：一項(xiàng)獨(dú)立的準(zhǔn)司法權(quán)力》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。監(jiān)察調(diào)查主要是為了確認(rèn)違法事實(shí)，督促官員依法行政。二是明確調(diào)查權(quán)與行政機(jī)關(guān)的界限：調(diào)查不得侵犯行政機(jī)關(guān)的核心職權(quán)，行政權(quán)的核心為外交和國(guó)防，凡涉及國(guó)家機(jī)密、于國(guó)家安全有虞的文件材料，被調(diào)查人員原則上可予拒絕。三是明確調(diào)查權(quán)與審判權(quán)的界限：（1）不得確認(rèn)犯罪事實(shí)；（2）不得代替法院進(jìn)行審判；（3）評(píng)估法院的判決但不代替法院裁判；（4）審判程序應(yīng)排除在調(diào)查權(quán)之外。24參見(jiàn)拙作：《試論全國(guó)人大調(diào)查權(quán)與審判權(quán)的界限》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。對(duì)于調(diào)查對(duì)象有罪事實(shí)的認(rèn)定應(yīng)是法院的專屬職權(quán)，調(diào)查權(quán)不能作出有罪與否的事實(shí)認(rèn)定與判斷，是否有罪應(yīng)依照法院裁決。審判是法院的專屬職責(zé)，調(diào)查權(quán)不得代替法院審判。審判程序應(yīng)排除在調(diào)查權(quán)之外。法官在承辦案件期間，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)盡量避免調(diào)查，以免妨礙法院獨(dú)立審判，但對(duì)于法院已經(jīng)終結(jié)或者判決確定的案件，法院不得拒絕調(diào)查。四是明確調(diào)查權(quán)與檢察權(quán)的界限：不得妨礙檢察獨(dú)立。檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，受憲法保障。對(duì)于檢察院偵查終結(jié)已經(jīng)決定不予起訴部分，檢察機(jī)關(guān)不得拒絕調(diào)查。

第三，對(duì)外界限：不得侵犯基本權(quán)利。我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定國(guó)家尊重和保障人權(quán)，總綱第13條規(guī)定公民的私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯，第37條、第39條、第40條分別規(guī)定公民的人身、住宅和通訊自由和秘密受憲法保護(hù)。除這些權(quán)利外，被調(diào)查人員應(yīng)有言論自由、不得自證其罪、質(zhì)證和辯護(hù)權(quán)利。25Morton Rosenberg, Constitution Project Fellow,"When Congress Comes Calling: A Primer on the Principles, Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry", info@constitutionprojectorg.對(duì)于確認(rèn)案件事實(shí)的重要證據(jù)不適用非法證據(jù)排除；而對(duì)于所謂個(gè)人隱私宜酌情而定，原則上給予最低程度保護(hù)。因職務(wù)犯罪通常與個(gè)人隱秘信息關(guān)聯(lián)密切，隱私信息是確立犯罪事實(shí)的重要來(lái)源，且公職人員須接受監(jiān)督，隱私涉及刑事職務(wù)犯罪，應(yīng)給予較低保護(hù)，或者不保護(hù)。由于調(diào)查限制乃至侵害人民權(quán)利，故而比例原則實(shí)為必要。

結(jié)語(yǔ)：人民同意之法律保留

簡(jiǎn)言之，調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，屬于刑事強(qiáng)制措施，也是對(duì)公民基本權(quán)利的限制，并涉及機(jī)關(guān)權(quán)限，通常情況下只對(duì)涉嫌犯罪者才可適用，表明監(jiān)察權(quán)的高權(quán)屬性，意味著其兼具政治性和法律性。政治性是指其體現(xiàn)黨和人民意志的統(tǒng)一，負(fù)有督察諫責(zé)官員之職；法律性是指其可運(yùn)用司法刑事手段予以調(diào)查偵訊。鑒于調(diào)查權(quán)極強(qiáng)的程序性，憲法和法治要求監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行須恪守民主集中制，尊重其他機(jī)關(guān)的權(quán)能，不得侵犯公民基本權(quán)利，因而應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第8條、第9條之規(guī)定，從速制定法律，明確調(diào)查權(quán)的原則、對(duì)象、范圍、程序、界限，以便試點(diǎn)結(jié)束后在全國(guó)推廣之時(shí)有法可依。