馬 嶺

政體變化與憲法修改：監(jiān)察委員會入憲之討論*

馬 嶺**

政體變化是指政體中的基本板塊和非基本板塊發(fā)生變化，又有板塊的增減和大小調(diào)整之分。政體變化一般應(yīng)以修憲為前提，但修憲不一定都涉及政體變化。我國1954年《憲法》后政體沒有發(fā)生根本性改變，但有過多次板塊的增減和調(diào)整，涉及修憲的有四次（1975年《憲法》、1978年《憲法》、1982年《憲法》、2004年憲法修正案）。設(shè)立監(jiān)察委員會是在我國政體內(nèi)新加了一個系統(tǒng)，需要修憲；但宜采用修正案的形式而不必全面修憲。修憲不僅要符合法定程序，而且應(yīng)遵循先例，如“全民討論”應(yīng)作為具有中國特色的修憲程序予以繼承。我國歷次修憲的經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)，如不可操之過急、討論中要有不同聲音、涉及相關(guān)制度的理論探討要盡量深入。

監(jiān)察委員會 政體 憲法修正案 修憲程序

目 次

一、通過修憲變更政體的四種模式

二、我國涉及政體變化的四次修憲

（一）1975年《憲法》對國家政體的局部修改

（二）1978年《憲法》對國家政體的局部修改

（三）1982年《憲法》對國家政體的局部修改

（四）2004年憲法修正案對國家政體的局部修改

三、設(shè)立監(jiān)察委員會：涉及政體變化，需要修憲

（一）設(shè)立監(jiān)察委員會涉及政體的變化

（二）設(shè)立監(jiān)察委員會涉及的修憲形式和程序

（三）通過修憲設(shè)立監(jiān)察委員會應(yīng)汲取歷次修憲的經(jīng)驗教訓(xùn)

一、通過修憲變更政體的四種模式

一個國家的政體可能在實踐中發(fā)生變化，一個國家的憲法文本也可能在實踐中發(fā)生變化，這二者是什么關(guān)系呢？一般來說，政體變化應(yīng)以修憲為前提。但修憲不一定都涉及政體的變化，例如我國1954年《憲法》頒布后經(jīng)歷了三次大修（全文修正）、六次小修（修正案），其中有的涉及政體的修改，有的并不涉及。在現(xiàn)行憲法的四次局部修改中（共有31條修正案），1分別為1988年、1993年、1999年、2004年4個修正案。大多數(shù)是對序言、總綱部分的修改，2如對憲法序言的修改有3次，共5條，即修正案第3、4、12、18、19條，其中3次對憲法序言第7自然段反復(fù)修改（第3、12、18條）；對“總綱”四次修正案都有涉及，主要是經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容，如修正案第1條（私營經(jīng)濟(jì)）、第2條（土地出租）、第5條（國有經(jīng)濟(jì)）、第6條（家庭聯(lián)產(chǎn)承包制）、第7條（市場經(jīng)濟(jì)）、第8條（國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)）、第9條（集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)）、第14條（分配制度）、第15條（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的雙層經(jīng)濟(jì)體制）、第16條和第21條（非公有制經(jīng)濟(jì)）、第20條（土地征收征用及補(bǔ)償）、第22條（私有財產(chǎn)）?！翱偩V”中也有政體的規(guī)定，如憲法第2、3條規(guī)定了人大的地位及其與“一府兩院”的關(guān)系，但四次修正案對政體的這些條款都未涉及。涉及國家機(jī)構(gòu)的修改僅有6條，其中和政體有關(guān)的僅有1條3即2004年憲法修正案第28條——增加國家主席“進(jìn)行國事活動”的權(quán)力。其他5條（第25、26、27、29、30條）對權(quán)力體制的變更都不是根本性的，如1993年憲法修正案第11條和2004年的第30條將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的任期由3年改為5年、2004年的第25條在全國人大代表中增加特別行政區(qū)的代表、2004年的第26、28、29條將相關(guān)條文中的“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”。。

有些疑似涉及政體的修憲，仍然只是對政體某一板塊中內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，并不涉及政體結(jié)構(gòu)的變動。例如，1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，對1978 年《憲法》確認(rèn)的權(quán)力體制做了四個方面的局部修改，但還上升不到政體的層面：將“文革”中1975年《憲法》確認(rèn)的地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，但這只是名稱的變動；4當(dāng)然名稱的改變在當(dāng)時也有“撥亂反正”的意義，是對“文革”中造反奪權(quán)、“三結(jié)合”（軍宣隊代表、革命干部代表與造反派頭頭）成員的革委會模式的否定，經(jīng)歷十年動亂之后，“全國各地方的干部和群眾紛紛反映意見，表示對革命委員會制度的強(qiáng)烈不滿，要求廢棄革命委員會的名稱，改為地方人民政府”。許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第340頁。將1978年《憲法》確認(rèn)的檢察院上下級之間的監(jiān)督關(guān)系恢復(fù)到1954年《憲法》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是檢察系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整；縣以上地方各級人大“設(shè)立”常委會雖是一項新舉措，但這也只是人大內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變動；選民直接選舉的范圍由原來的鄉(xiāng)級擴(kuò)大到縣級，是民主選舉制度的重大進(jìn)步，但并沒有對國家政體的要素進(jìn)行改變，因此1979年的修憲沒有涉及國家政體的變動。

那么，國家權(quán)力的哪些變化才算是政體的變

*本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“國家監(jiān)察委員會體制與機(jī)制研究”（編號：17BFX002)的階段性成果，中國青年政治學(xué)院學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才科研支持計劃資助項目。

**中國青年政治學(xué)院教授?；兀抗P者認(rèn)為，政體中有關(guān)板塊的變化才是政體變化。這些變化大體有基本板塊（如立法、司法、行政、國家元首）的變化和非基本板塊（立法、司法、行政、國家元首以外的板塊）的變化；二者又都可以分為板塊的增減和板塊的大小之調(diào)整兩類。在國家政體的基本板塊變化中，一是基本板塊數(shù)量的增加或減少，這是根本性改變，如取消司法機(jī)關(guān)或?qū)⑵涓綄儆谛姓?quán)，將立法權(quán)與行政權(quán)合并（議行合一），不再設(shè)國家元首，等等。有些國家的憲法對這種修憲進(jìn)行了一定的限制，如法國、意大利等國家的憲法將“共和政體”列入修憲禁區(qū)，5韓大元主編：《比較憲法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第431頁。即禁止做這類政體的修改，不得把共和政體修改為專制政體。二是改變政體內(nèi)基本板塊的大小，進(jìn)而改變政體的結(jié)構(gòu)，譬如由總統(tǒng)制改為議會制（如1912年的《中華民國臨時約法》），議會制改為半議會制（如1958年法國憲法）等，這類改變并沒有在原有政體內(nèi)增加或減少基本板塊，但在各基本板塊之間對權(quán)力格局做了重新配置，如議會制和半議會制的基本板塊是相同的，但總統(tǒng)的權(quán)力以及與議會的關(guān)系有了很大改變，進(jìn)而形成了不同的政體類型；總統(tǒng)制與議會制的基本板塊也是相同的，只是總統(tǒng)制下的總統(tǒng)是實權(quán)的，議會制下的總統(tǒng)（元首）是虛權(quán)的，由此形成了不同的政體。

在國家政體的非基本板塊的變化中，也涉及非基本板塊的增減及其大小調(diào)整兩方面，但這些都是局部性改變。非基本板塊的增減是在現(xiàn)有政體內(nèi)部基本板塊不變的情況下，增加或減少某些非基本板塊，從而使政體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生一定變化，如許多國家“二戰(zhàn)”后在原有政體內(nèi)新設(shè)憲法法院，我國1982年《憲法》增設(shè)中央軍事委員會等（如果在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)監(jiān)察委員會也屬于此類改變）。政體內(nèi)部非基本板塊大小的調(diào)整，也是局部性改變，但力度更小一些，沒有增減非基本板塊（更沒有增減基本板塊），而是通過改變原有非基本板塊的大小來調(diào)整彼此之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致國家政體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，如賦予法院違憲審查權(quán)從而將議會和法院之間原有的單向監(jiān)督關(guān)系變?yōu)榛ハ嘀萍s的雙向關(guān)系，等等。

總之，如果是涉及政體內(nèi)部板塊的改變（板塊數(shù)量的增減或板塊大小的調(diào)整），即是政體發(fā)生了變化，這種改變需要修憲；如果只是政體某板塊的內(nèi)部改變（如議會內(nèi)部新增專門委員會，司法機(jī)關(guān)上下級之間關(guān)系的調(diào)整，政府內(nèi)某些部委的增減或合并，以及由合議制改為首長制，等等），則不能視為政體的變動，一般修法即可。

二、我國涉及政體變化的四次修憲

從我國1954年《憲法》后的歷史來看，雖都是人民代表大會制，政體沒有發(fā)生根本性改變，但涉及政體內(nèi)部板塊的增減和調(diào)整，從而使政體局部發(fā)生變化的情況是有的，其中涉及修憲的有四次。6政體內(nèi)部板塊發(fā)生變化，但沒有修憲的情況也是有的，如20世紀(jì)90年代國家主席的權(quán)力由憲法上的虛權(quán)變?yōu)楝F(xiàn)實中的實權(quán)。

（一）1975年《憲法》對國家政體的局部修改

1975年《憲法》取消了國家主席的設(shè)置、在地方實行“議行合一”的革命委員會（人大和政府合一），是對1954年《憲法》確立的人民代表大會制度的一次“大手術(shù)”。

在中央的國家機(jī)構(gòu)中，1975年《憲法》取消了國家主席這一事實上的元首設(shè)置，使1954年《憲法》確認(rèn)的人民代表大會制度在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了很大的變化，雖然政體仍然是人民代表大會制度，但由此形成了我國歷史上兩種不同類型的人民代表大會制度，即有國家元首的人民代表大會制度和沒有國家元首的人民代表大會制度。1970年3月，毛澤東在提出召開四屆人大和修改憲法意見的同時，提出了關(guān)于改變國家體制、不設(shè)國家主席的建議。7同注4，第266頁?！安辉O(shè)國家主席”之所以意味著“改變國家體制”，是因為在國家政體內(nèi)部減少了一個基本板塊，并由此改變了其他國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，對原來屬于國家主席的許多職權(quán)做了重新分配。例如把1954年《憲法》賦予國家主席的部分外交權(quán)分配給了全國人大常委會；81975年《憲法》第18條規(guī)定：由全國人民代表大會常務(wù)委員會“派遣和召回駐外全權(quán)代表，接受外國使節(jié)，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約”。最高行政權(quán)分配給了總理——雖然1975年《憲法》對國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制沒有做任何規(guī)定，但由于取消了國家主席及其最高國務(wù)會議，實際上等于把1954年《憲法》中國家主席的最高行政權(quán)給了總理；還把有的職權(quán)直接給了執(zhí)政黨，如統(tǒng)率軍隊權(quán)以及中央政府成員的提名權(quán)；91975年《憲法》第15條第2款規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨中央委員會主席統(tǒng)率全國武裝力量?！钡?7條規(guī)定全國人民代表大會的職權(quán)包括“根據(jù)中國共產(chǎn)黨中央委員會的提議任免國務(wù)院總理和國務(wù)院的組成人員”。甚至一些原來屬于國家主席的職權(quán)沒有分配給任何機(jī)構(gòu)或人員，將這部分權(quán)力空置。10如授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號，發(fā)布大赦令和特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令?？梢?，1975年《憲法》不設(shè)國家主席確實“改變了國家體制”，局部性地改變了國家政體。

在地方上，1975年《憲法》將1954年《憲法》規(guī)定的地方各級“人民委員會”（政府）改為地方各級“革命委員會”，這不僅是名稱的改變，而且其體制也有明顯的變化。1954年《憲法》第62條規(guī)定，“地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)”，即地方各級政府是地方各級人大的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”；而1975年《憲法》第22條第1款規(guī)定，“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時又是地方各級人民政府”，即革命委員會的性質(zhì)是雙重的，它既是立法機(jī)關(guān)（各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)），又是行政機(jī)關(guān)（地方各級人民政府），集人大、政府權(quán)力于一身，等于合并了地方人大和政府，這是地方權(quán)力框架的格局性改變。在地方各級革命委員會建立的過程中，許多地方為奪權(quán)發(fā)生武斗，砸爛公檢法，踢開黨委鬧革命，是在和平年代以非和平方式改變政體的一種特殊現(xiàn)象。

（二）1978年《憲法》對國家政體的局部修改

從表面上看，1978年《憲法》對1975年《憲法》的政體結(jié)構(gòu)似乎并沒有做出調(diào)整，例如兩部憲法在“國家機(jī)構(gòu)”一章中都設(shè)五節(jié)，五節(jié)的順序也一樣，11五節(jié)依次是“全國人民代表大會”“國務(wù)院”“地方各級人民代表大會和地方各級革命委員會”“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”“人民法院和人民檢察院”，只是第五節(jié)的節(jié)名有所不同，1975年《憲法》的這一節(jié)為“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”，1978年《憲法》的這一節(jié)為“人民法院和人民檢察院”。都沒有恢復(fù)國家主席的設(shè)置，等等。1978年《憲法》對1975年《憲法》的改變似乎主要是政體結(jié)構(gòu)內(nèi)部的具體制度，如增加了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的職權(quán)，12這些職權(quán)的增加并沒有改變?nèi)舜笈c其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，只是落實、完善了這些關(guān)系。如1978年《憲法》第22條增加了全國人大監(jiān)督憲法和法律的實施，選舉最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分，決定戰(zhàn)爭和和平的問題等權(quán)力；第25條增加了全國人大常委會主持全國人民代表大會代表的選舉，解釋憲法，監(jiān)督國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)國務(wù)院總理的提議，決定任免國務(wù)院的個別組成人員，任免最高人民法院副院長和最高人民檢察院副檢察長，規(guī)定和決定授予國家的榮譽(yù)稱號，決定特赦，在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯的情況，決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)等權(quán)力。在第20條規(guī)定全國人民代表大會的性質(zhì)時，改變了1975年《憲法》中規(guī)定全國人大是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的寫法，規(guī)定：“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這些改變使得國家機(jī)構(gòu)中某一板塊的內(nèi)容或更充實，或更完善，或更科學(xué)，但并沒有增減政體內(nèi)部的板塊或改變板塊之間的關(guān)系。

有爭議的是，1978年《憲法》是否恢復(fù)設(shè)立了檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)？從憲法文本上看，1975年《憲法》仍然設(shè)有“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”一節(jié)，說明它在憲法上是承認(rèn)“檢察機(jī)關(guān)”的存在及其合法性的；但1975年《憲法》第25條第2款又規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級公安機(jī)關(guān)行使”，這等于架空了檢察院，使其事實上徒有虛名。筆者認(rèn)為，1975年《憲法》并沒有“取消”檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置，只是形同虛設(shè)，但“形同虛設(shè)”也是“設(shè)”，與“不設(shè)”、取消設(shè)置還不能劃等號。因此，認(rèn)為當(dāng)時“檢察機(jī)關(guān)終于從憲法上消失”的觀點，13同注4，第336頁。值得商榷。1975年《憲法》并沒有“取消”檢察機(jī)關(guān)，1978年《憲法》也就談不上“恢復(fù)”設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，兩部憲法在此的區(qū)別是，1975年《憲法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)只是空有其殼，而1978年《憲法》則對檢察院的功能、體制、地位作出了具體規(guī)范（雖也只規(guī)定了1條）。141978年《憲法》第43條第1款：“最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。人民檢察院的組織由法律規(guī)定。”第2款：“最高人民檢察院監(jiān)督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監(jiān)督下級人民檢察院的檢察工作?！钡?款：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作?！睓z察機(jī)關(guān)由“空洞無物”到“拉起隊伍”，從而使國家政體的內(nèi)部關(guān)系也發(fā)生了變化（如法院要接受檢察監(jiān)督）?？梢哉f，檢察機(jī)關(guān)在1975年《憲法》中是空的、死的，在1978年《憲法》中是實的、活的，這使得1978年《憲法》關(guān)于檢察院的規(guī)定確實具有再造檢察體制的意義，進(jìn)而有完善政體的意義——調(diào)整了政體內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使人民代表大會制度內(nèi)部的“一府兩院”之一的檢察院不再是空殼而是有了一套基本框架并開始運作。因此，1978年《憲法》對政體是有改變的，但不屬于增加某一板塊而是充實某一板塊的改變。15檢察機(jī)關(guān)屬于政體中的基本板塊還是非基本板塊？筆者認(rèn)為應(yīng)是后者，作為政體基本板塊的司法機(jī)關(guān)應(yīng)是指法院，這也是檢察系統(tǒng)在英美法系國家附屬于行政機(jī)關(guān)的原因，也是筆者堅持如果設(shè)立監(jiān)察委員會，應(yīng)將其排列在司法機(jī)關(guān)之后而不是之前的原因。

（三）1982年《憲法》對國家政體的局部修改

1982年《憲法》對國家政體有明顯改變，主要表現(xiàn)在兩方面：一是設(shè)立國家主席，這是恢復(fù)1954年《憲法》的設(shè)置，但其板塊結(jié)構(gòu)有所縮小，它把1954年《憲法》中“形虛實實”（形式上是虛的，實際上是實的）的國家主席改為虛權(quán)元首，16“形虛實實”是許崇德教授對1954年《憲法》中國家主席制度的概括性表述。同注4，第206—207頁。這是汲取“文革”中領(lǐng)袖個人過于集權(quán)專斷的歷史教訓(xùn)而進(jìn)行的政治體制改革；二是新設(shè)中央軍事委員會，這是1982年《憲法》的新構(gòu)建，是將長期以來黨的中央軍委領(lǐng)導(dǎo)國家武裝力量的“以黨代政”模式修改為“黨政一體”模式（黨的中央軍委和國家的中央軍委“兩塊牌子，一套人馬”），是把軍權(quán)納入憲法以實現(xiàn)國家化的初步嘗試，二者都是政體意義上的變革。

因此，與1975年《憲法》、1978年《憲法》中的“國家機(jī)構(gòu)”一章設(shè)有五節(jié)不同，1982年《憲法》“國家機(jī)構(gòu)”一章設(shè)有七節(jié)，依次是“全國人民代表大會”“中華人民共和國主席”“國務(wù)院”“中央軍事委員會”“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”“人民法院和人民檢察院”。但1982年《憲法》在“總綱”中關(guān)于政體的表述卻只有人大和“一府兩院”，其第3條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。171975年《憲法》第3條在政體構(gòu)成上只提到“人大”和“其他國家機(jī)關(guān)”：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，是以工農(nóng)兵代表為主體的各級人民代表大會?！薄案骷壢嗣翊泶髸推渌麌覚C(jī)關(guān)，一律實行民主集中制?！薄案骷壢嗣翊泶髸?，由民主協(xié)商選舉產(chǎn)生。原選舉單位和選民，有權(quán)監(jiān)督和依照法律的規(guī)定隨時撤換自己選出的代表。”1978年《憲法》第3條在政體構(gòu)成上與其類似：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄叭珖嗣翊泶髸?、地方各級人民代表大會和其他國家機(jī)關(guān)，一律實行民主集中制?！蹦敲矗袛辔覈w的構(gòu)成要件時是以“國家機(jī)構(gòu)”的章節(jié)安排為準(zhǔn)，還是以“總綱”的規(guī)定為準(zhǔn)？按說“總綱”關(guān)于政體的規(guī)定更具有概括性、根本性，但筆者認(rèn)為“總綱”第3條關(guān)于政體的規(guī)定“漏掉”了國家主席和中央軍委，是其表述的缺陷，并不能因此否定二者在人民代表大會制度中的一席之地。不論是采用體系解釋還是邏輯解釋，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定1982年《憲法》確立的國家政體要素除了人大和“一府兩院”（四要素）外，還應(yīng)包括國家主席和中央軍委（六要素）。

（四）2004年憲法修正案對國家政體的局部修改

2004年憲法修正案第28條賦予國家主席部分外交實權(quán)（“進(jìn)行國事活動”），使1982年《憲法》確認(rèn)的虛權(quán)元首變?yōu)榘雽崣?quán)元首，雖沒有在政體層面新增要素（沒有新設(shè)國家機(jī)構(gòu)），但在一定程度上改變了政體中某些基本板塊之間的關(guān)系，如國家主席與人大的關(guān)系，當(dāng)國家主席有權(quán)“進(jìn)行國事活動”、且不必根據(jù)全國人大常委會的決定行使該項權(quán)力時，全國人大常委會對國家主席的制約顯然減少了。182004年憲法修正案第28條規(guī)定：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進(jìn)行國事活動，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”該條不僅增加了國家主席“進(jìn)行國事活動”的權(quán)力，而且是加在該條中的分號之前，即“進(jìn)行國事活動”這一權(quán)力不受“根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定”限制，也就是國家主席可以不受全國人大常委會的事先制約而獨立“進(jìn)行國事活動”。同時，國家主席與國務(wù)院

的關(guān)系也發(fā)生了變化，當(dāng)國家主席的外交權(quán)都要根據(jù)全國人大常委會的決定行使時，該權(quán)為虛權(quán)，那么外交實權(quán)則應(yīng)在國務(wù)院手里，1982年《憲法》第89條規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)包括“管理對外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定”；當(dāng)國家主席的外交權(quán)半實權(quán)化后，國家主席與國務(wù)院總理之間外交上的分工不再是虛權(quán)與實權(quán)的劃分，而是都有實權(quán)，在實權(quán)的范圍上需要進(jìn)行新的分工，這樣總理的部分外交權(quán)可能轉(zhuǎn)移到國家主席手里，這就涉及政體內(nèi)部基本板塊之間的關(guān)系調(diào)整。

三、設(shè)立監(jiān)察委員會：涉及政體變化，需要修憲

（一）設(shè)立監(jiān)察委員會涉及政體的變化

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會的決定，“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。19此決定是根據(jù)2016 年11 月7 日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》形成的。監(jiān)察委員會既然與“一府兩院”一樣，由本級人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，就說明它具有與“一府兩院”同等的地位，即在人民代表大會制度內(nèi)部新添加了一個系統(tǒng)，屬于政體內(nèi)部非基本板塊的增加。

監(jiān)察委員會的設(shè)立是1954年《憲法》以來國家政體的又一次大調(diào)整，1975年《憲法》雖然取消了國家主席，1982年《憲法》又予以恢復(fù)，是國家政體的大動作，但國家主席僅在中央機(jī)構(gòu)中設(shè)置，不影響地方各級機(jī)構(gòu)的調(diào)整；檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)雖涉及中央到地方的各個層級，但有1954年《憲法》的底子，其后是在這一基礎(chǔ)上或架空，或重建，而不是完全創(chuàng)新一個系統(tǒng)。而設(shè)立由上到下、與“一府兩院”平行的監(jiān)察委員會體制，是中華人民共和國建國以來沒有過的，20在1949年建立的政權(quán)機(jī)構(gòu)中，雖然有監(jiān)察委員會的設(shè)置，但卻是隸屬于政務(wù)院的，當(dāng)時的《中央人民政府組織法》第18條規(guī)定：“政務(wù)院設(shè)政治法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會”和“各部、會、院、署、行”。這不是簡單地把政府內(nèi)部的監(jiān)察部門升格到地位與政府平行的問題，而是在一定意義上改變了國家的權(quán)力體制。在人民代表大會制度的設(shè)計中，“‘一府兩院’如同‘兄弟’三人，人民代表大會如同一位‘家長’，‘家長’要管住‘兄弟’三人，必須讓三‘兄弟’彼此制約平衡，這可以說是中國幾千年傳統(tǒng)政治文化特點的延續(xù)，也是權(quán)力運行一個基本的‘統(tǒng)治術(shù)’”，而監(jiān)察委員會的設(shè)立多少打破了這一格局，“人民代表大會之下就有了四個‘兄弟’，權(quán)力運行的基本規(guī)律是，三個機(jī)關(guān)通過互為犄角、互相制約容易達(dá)到一種平衡，但四個機(jī)關(guān)要互相制約，就存在很大的復(fù)雜性和困難了”。21劉松山：《對推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議》，載《中國法律評論》2017年第2期。

監(jiān)察委員會的設(shè)立不僅在人民代表大會制度內(nèi)新增加了一個板塊，而且這一板塊還很大很強(qiáng)。從全國人大常委會的授權(quán)來看，其享有的職權(quán)包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，其調(diào)查的手段包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，其監(jiān)察的對象包括所有行使公權(quán)力的公職人員（全覆蓋），22據(jù)監(jiān)察部副部長肖培披露，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象主要包括六大類人員：國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員；由法律授權(quán)或者由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；國有企業(yè)的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。參見《國家監(jiān)察委監(jiān)察對象首次明確 主要包括六大類人員》，載中紀(jì)委網(wǎng)站，2017年1月9日訪問。如此強(qiáng)勢的權(quán)力，使局部性改變的力度更為突出。監(jiān)察委員會表面上“與‘一府兩院’平行，實際地位和重要性甚至?xí)h(yuǎn)超‘一府兩院’”“幾乎可以用‘包打天下’一詞來形容”，23劉松山：《對推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議》，載《中國法律評論》2017年第2期。那么監(jiān)察委員會在“四兄弟”中是否會躋身“老大”？在“長兄如父”的傳統(tǒng)文化中，是否可能帶來對人民代表大會制度基本格局的改變？這些問題不能不引起人們的關(guān)注和思考。

（二）設(shè)立監(jiān)察委員會涉及的修憲形式和程序

設(shè)立監(jiān)察委員會涉及國家政體的變化，因此僅僅通過修改法律是不夠的。24對于改革國家監(jiān)察體制，馬懷德教授曾認(rèn)為“修法”即可，童之偉、秦前紅、葉海波等許多學(xué)者堅持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“修憲”。詳見葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第3期。筆者贊同“修憲”的主張。如果在人大系統(tǒng)內(nèi)部新增一個監(jiān)察委員會，那么修改人大組織法即可；如果在政府內(nèi)部撤銷監(jiān)察部，修改國務(wù)院組織法即可，甚至組織法都不必修改，因為這些都只涉及國家二級機(jī)構(gòu)的變化。而監(jiān)察委員會的設(shè)立卻是國家一級機(jī)構(gòu)的增加，政體內(nèi)部因此而發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變動，這必須啟動修憲機(jī)制（憲法解釋也難以擔(dān)此重任）。

1.關(guān)于修憲的形式。修憲的形式大體有兩種：一是全面修憲；二是局部修憲（修正案）。涉及政體的改變應(yīng)當(dāng)修憲，但應(yīng)采用哪種形式修憲？是否必須全面修憲？筆者認(rèn)為政體的變化與全面修憲之間沒有必然聯(lián)系。

對憲法做全面修正還是部分修正，主要不在于修憲內(nèi)容是否涉及國家政體，而在于修改的內(nèi)容是否具有全局性、根本性。如果涉及憲法序言、總綱、公民權(quán)利、國家機(jī)構(gòu)各章節(jié)的修改，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域基本國策的變動，且條目眾多，就應(yīng)當(dāng)全面修憲。從我國1954年《憲法》之后的歷次修憲來看，雖然涉及政體板塊的增減都采用了全面修憲的方式（1975年《憲法》取消國家主席的建制、1978年《憲法》恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)的機(jī)能、1982年《憲法》增設(shè)國家主席和中央軍事委員會），但這幾次修憲都不僅是政體板塊的變動，而是因整個國家的政治形勢發(fā)生了極大的變化，為此對憲法的指導(dǎo)思想、國家的基本任務(wù)都做了較為明顯的修正。如1975年《憲法》對1954年《憲法》的基本精神作了重大修改，把“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”理論確立為指導(dǎo)思想，國家的基本任務(wù)是“開展階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學(xué)實驗三大革命運動”；1978年《憲法》確立的指導(dǎo)思想是“永遠(yuǎn)高舉和堅決捍衛(wèi)毛主席的偉大旗幟”“把無產(chǎn)階級革命事業(yè)進(jìn)行到底”，國家的總?cè)蝿?wù)是“堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命，開展階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學(xué)實驗三大革命運動，在本世紀(jì)內(nèi)把我國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的偉大的社會主義強(qiáng)國”；1982年《憲法》的指導(dǎo)思想是“四項基本原則”，國家的根本任務(wù)是“集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。相形之下，目前中國社會還沒有到一個新的歷史拐點，現(xiàn)在需要的是繼續(xù)高舉三十多年來改革開放的旗幟而不是改旗易幟，1982年《憲法》的指導(dǎo)思想及其確立的國家根本任務(wù)都還沒有過時，因此目前沒有必要對憲法做全面修正。

即使修憲涉及多個領(lǐng)域，但如果修改的條文有限，且不是基本規(guī)范的修改，一般也宜采用修正案的形式。例如我國2004年通過了14條憲法修正案，其中涉及序言的有2條，涉及總綱的有4條，涉及公民權(quán)利的有1條，25其中“總綱”中的3條（第20、22、23條）都與公民權(quán)利有關(guān)，所以也有人認(rèn)為這次修憲涉及公民權(quán)利的有4條。涉及國家機(jī)構(gòu)的有6條，涉及國旗、國徽、首都的有1條。這次修改的條文數(shù)量不算多，且基本沒有觸及根本條款的改變，所以采用修正案的形式是適宜的。

那么，對國家政體如此重要的領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，是否必須全面修憲呢？從歷史上看，全面修憲時往往涉及政體基本板塊的變化以及權(quán)力體制多方面的修改，例如1975年《憲法》不僅取消了國家主席的建制，而且改變了地方政權(quán)的模式；1982年《憲法》不僅恢復(fù)設(shè)立了國家主席，新增加了中央軍事委員會，而且擴(kuò)大了全國人大常委會的職權(quán)，加強(qiáng)了常委會的組織建設(shè)和對日常工作的領(lǐng)導(dǎo)，在人大內(nèi)部設(shè)立了若干專門委員會，在國務(wù)院及其所有行政機(jī)關(guān)實行了首長負(fù)責(zé)制，等等。1982年《憲法》確立的這種國家權(quán)力框架目前雖有改進(jìn)的空間，但基本板塊尚無須變動（即使需要變動，目前變動的條件也還不成熟），僅僅就監(jiān)察委員會（非基本板塊）的設(shè)立而全面修憲，沒有先例，也不符合修憲的一般規(guī)律。因此，如果只涉及修改憲法的某一個領(lǐng)域，一般宜采用局部修憲的方式而不必全面修憲，即便是涉及修改國家政體的領(lǐng)域也是如此。例如，1990年3月14日蘇聯(lián)第三次（非常）人民代表大會通過憲法修正案，即《關(guān)于設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位和蘇聯(lián)憲法（基本法）修改補(bǔ)充法》，增加了有關(guān)總統(tǒng)制的內(nèi)容，規(guī)定設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位，總統(tǒng)為蘇聯(lián)國家元首，在國內(nèi)外代表蘇聯(lián)；26《蘇聯(lián)憲法1990年3月修正案》，載http://xuewen.cnki.net/R2006051450001297.html，2017年7月1日訪問。戈爾巴喬夫在該次會議上當(dāng)選為蘇聯(lián)首任總統(tǒng)，也是歷史上唯一的一位蘇聯(lián)總統(tǒng)。在美國，違憲審查制度的確立甚至是通過判例創(chuàng)設(shè)的。27應(yīng)當(dāng)指出的是，美國體制有其特殊性，如憲法解釋制度極其發(fā)達(dá)，憲法修改機(jī)制很少啟動，且屬于英美法系的判例法制度，對此我們不可盲目借鑒。可見，對政體做某些局部改變未必需要全面修憲，全面修憲還是部分修憲，不能以政體變化與否為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)做綜合考量。

也就是說，是否需要全面修憲，不僅要考慮憲法內(nèi)容修改的必要性，還要考慮其可行性，全面修憲前往往需要社會達(dá)成基本共識。1982年《憲法》修改前的幾年時間里，否定“文革”、要求發(fā)揚(yáng)民主、健全法制、完善人大制度、加速改革的呼聲成為當(dāng)時社會的主流聲音。1978年在全國開展的“真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論”被后人譽(yù)為一場“思想解放運動”，在當(dāng)時形成了官方主導(dǎo)、民間響應(yīng)的強(qiáng)大社會輿論，為后來通過修憲加強(qiáng)國家權(quán)力中的民主法制內(nèi)容、完善國家機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制做了理論上和思想上的鋪墊，使后來的修憲有了良好的社會基礎(chǔ)。而目前這種社會共識還遠(yuǎn)不具備——如今社會各種極端化情緒和多種分歧仍然存在，在這種社會背景下，國家應(yīng)盡量緩和沖突，穩(wěn)定人心，此時國家權(quán)力體制宜靜不宜動，宜小動不宜大動（不折騰）。憲法乃國之重典，牽一發(fā)而動全身，尤其是全面修憲程序的啟動，務(wù)必謹(jǐn)慎穩(wěn)妥；即使需要修憲，也宜采用修正案的方式進(jìn)行。

2.關(guān)于修憲的程序。修憲不僅要符合憲法明文規(guī)定的程序，28現(xiàn)行《憲法》第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過?！倍覒?yīng)遵循以往的、被實踐證明較好的先例。在三十多年的修憲經(jīng)歷中，全國人大常委會在正式提出修憲之前，執(zhí)政黨往往要組織一定規(guī)模的討論，之后才形成憲法修正案草案（建議），并向社會公布。29如1993年2月16 日《人民日報》等首都主要報紙發(fā)表了《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，3月19 日《人民日報》《光明日報》等又發(fā)表了中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的3點補(bǔ)充建議；1999年1月31日《人民日報》頭版刊登了《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》；2003年12月23日有關(guān)報刊也刊登了《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。在黨的修憲建議形成的過程中，總是要在黨內(nèi)和有關(guān)民主黨派以及專家學(xué)者中分別征求意見，如1999年修憲前，“修憲領(lǐng)導(dǎo)小組先將初步意見于1998年12月8日分發(fā)給中央各部門、各黨派、人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、各地方省、區(qū)、市黨委征詢意見。1998 年12月21日，江澤民總書記在北京召開了黨外人士座談會，聽取各黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派代表人士的意見。修憲小組并于12月22日和24日召開了法學(xué)家座談會、經(jīng)濟(jì)學(xué)家座談會”。2004年的修憲“歷時一載”，“2003年4月初，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)中共中央發(fā)出的通知，認(rèn)真討論修憲，積極提出建議；5月下旬，以吳邦國為組長的中央修憲小組先后在上海、四川、北京等地舉行了多次座談會，聽取中央以及地方有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人、部分大型企業(yè)的負(fù)責(zé)人、部分法學(xué)家以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)于憲法修改的意見；8月中旬，中央再一次發(fā)出通知，在黨內(nèi)更大的范圍內(nèi)征求憲法修改的意見；8月28日，中共中央總書記胡錦濤召開并主持座談會，向各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士的代表征求意見；9月12日，修憲小組負(fù)責(zé)人召集部分理論工作者、法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行座談，聽取意見；10月中旬，在黨的第十六屆三中全會會議期間，全體中央委員認(rèn)真討論了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議（討論稿）》?！蓖?，第530—535、538—539、548頁。從歷史上看，凡是修憲過程中討論范圍較廣、時間較長的，修憲質(zhì)量往往較好，反之則效果較差或很差。例如1982年《憲法》修正經(jīng)歷了兩年零兩個月，修憲時向全社會公布憲法草案，進(jìn)行了4個月的全民討論，有的省參加討論的人數(shù)占成年人的80%，有的占90%，“全民討論的規(guī)模之大、參加人數(shù)之多、影響之廣，足以表明全國工人、農(nóng)民、知識分子和其他各界人士管理國家事務(wù)的政治熱情的高漲”，收到了較好的效果。30彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳編：《中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議文件》，人民出版社1983年版。相形之下，1975年全面修憲時，修憲工作以及通過這部憲法的四屆人大對外都是保密的，沒有真正的討論，基本上是表態(tài)性的擁護(hù)、唱贊歌，而這部憲法也已被實踐證明有重大缺陷，從指導(dǎo)思想到政體設(shè)計都有明顯弊端，僅僅3年后就被全面修正。1978年全面修憲時征求意見的范圍也很有限，更沒有進(jìn)行全民討論，“憲法修改委員會于1977年11月上旬，召開了由北京市各方面代表人物參加的座談會，征詢大家對修改憲法的意見和建議，在此基礎(chǔ)上起草出了憲法修改草案的初稿，于1978年2月中旬將其送發(fā)各省、自治區(qū)、各大軍區(qū)、省軍區(qū)進(jìn)行討論?！?1王廣輝：《中國修改憲法問題之研究》，載《憲政論叢》（第3卷），法律出版社2003年版，第281頁。實踐證明1978年《憲法》也存在許多重大瑕疵。筆者認(rèn)為，“全民討論”是我國的一個好傳統(tǒng)（1954年《憲法》制定時也進(jìn)行過全民討論），32同注4，第148—149頁。雖然這種全民討論不具備全民公決的法律效力，但有利于實現(xiàn)修憲程序的公開化、民主化，有利于調(diào)動廣大公民參與民主政治的積極性。如果將修憲討論僅僅限制在部分公民的范圍內(nèi)，只在黨內(nèi)高級干部中征求意見，只是有選擇地召集部分黨外人士和專家學(xué)者開座談會，憲法討論成為有級別、有地位的公民的特權(quán)，成為部分公民的表態(tài)場所，這樣的修憲恐怕經(jīng)不起歷史的檢驗。因此，“全民討論”作為具有中國特色的修憲程序應(yīng)該繼承發(fā)揚(yáng)下來，從先例到慣例，當(dāng)條件成熟時再由憲法性法律加以明確規(guī)定。

如果需要在我國政體中增設(shè)監(jiān)察委員會，必須啟動修憲機(jī)制，同時希望能夠再次向全社會公布憲法修正案草案的內(nèi)容，啟動全民討論程序，不僅在政府官員和專家學(xué)者中進(jìn)行討論，而且要有普通民眾參與，尤其要有利害相關(guān)人的發(fā)言，如人大、紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院、法院、律協(xié)，等等。在目前關(guān)于監(jiān)察委員會的討論中，很少聽到檢察院發(fā)聲，很少聽到律師的意見，這是需要加以改進(jìn)的。

（三）通過修憲設(shè)立監(jiān)察委員會應(yīng)汲取歷次修憲的經(jīng)驗教訓(xùn)

我國1954年《憲法》之后的歷次修憲有經(jīng)驗也有教訓(xùn)，值得我們認(rèn)真總結(jié)，嚴(yán)肅反思。

第一，時間上不可操之過急。治大國若烹小鮮，政體的變化涉及國家權(quán)力制度的改變，應(yīng)謹(jǐn)慎從事，充分醞釀。憲法是國家的根本大法，在條件不成熟時應(yīng)盡量不改，“可改可不改的不改”一直是我國三十多年來的修憲原則，331988年修憲時當(dāng)時的總書記就提出“限于修改必須修改的條款”；1993年確定的憲法修改原則是“可改可不改的不改，不作全面修改”；1999年修憲的原則之一同樣是，非改不可的才改，可改可不改的不作修改。蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第79、83、89頁。2004年修憲時當(dāng)時的委員長提出“對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改”。王兆國：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》，載《憲法和憲法修正案輔導(dǎo)讀本》，中國法制出版社2004年版，第82頁?！?982年修改憲法時，按照黨中央事先的設(shè)想要求，是準(zhǔn)備1981年的五屆全國人大四次會議就通過憲法修改草案的，但在討論過程中因為分歧很大，準(zhǔn)備不充分，最終推遲到1982年的五屆全國人大五次會議審議通過”34同注21。。改革的時間表和路線圖固然是人制定的，但人也要尊重社會發(fā)展的客觀規(guī)律，不宜滲透太多的主觀意志，這方面我們有過許多經(jīng)驗教訓(xùn)。習(xí)近平總書記2017年1月在十八屆中央紀(jì)委七次全會上強(qiáng)調(diào)，“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接”，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革既要積極，也要穩(wěn)妥?！皯椃ǖ男薷?、國家監(jiān)察法的制定，客觀上需要醞釀的時間，需要一個探索實踐和各方面形成共識的過程。否則，立法就缺乏堅實的基礎(chǔ)?！?5同注21。在我國，修憲涉及的國家重大方針政策往往是先經(jīng)過黨內(nèi)高層討論，再向民主黨派征求意見，再逐級、逐步向基層、向群眾公開，這樣的程序已經(jīng)實踐了幾十年，那么，監(jiān)察委員會的設(shè)立是否也應(yīng)遵循這一程序？全黨（尤其是黨的中高層）是否對此經(jīng)過了充分的討論，有了足夠的思想準(zhǔn)備？362014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》從七個方面“對全面推進(jìn)依法治國的若干重大問題”作出了明確決定，其中第二個方面是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實施”，包括：(一)健全憲法實施和監(jiān)督制度，(二)完善立法體制，(三)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，(四)加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法。在反腐敗的問題上，四中全會的提法是，“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴(kuò)大為財物和其他財產(chǎn)性利益”。其中并沒有提及監(jiān)察委員會的建立及其體制改革。四中全會兩年后的2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，指出“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計”。這是否可以理解為設(shè)置監(jiān)察委員會作為四中全會沒有列入的改革計劃，是黨中央根據(jù)形勢的新發(fā)展而對四中全會《決定》作出的補(bǔ)充決定？2018年在全國上下全面建立監(jiān)察委員會制度的時機(jī)是否成熟？是否應(yīng)該給試點實踐更多的時間以完善制度？歷史證明，國家權(quán)力體制的變化可能帶有一定的風(fēng)險，宜各方面反復(fù)協(xié)商，從長計議，形成基本共識后再有序推行，欲速則不達(dá)。

第二，在相關(guān)討論中要允許有不同聲音。在修憲過程中的爭執(zhí)、商議、討論、交鋒，最后基本達(dá)成共識，是最有民主政治色彩的行為，也是修憲質(zhì)量的重要保障。彭真委員長曾強(qiáng)調(diào)要“‘八面樹敵’，通過聽取不同意見縝密考慮立法的必要性、可行性以及面臨的問題困難?，F(xiàn)在，對監(jiān)察體制改革的討論，各種報道給人的感覺是，積極贊成的意見是‘一邊倒’的。有沒有反對的意見，反對的理由是什么？在目前公開的報道中似乎很罕見，但無論是在理論上還是在實踐中都是有的，一些私下的討論中甚至有不少質(zhì)疑。這是一個特別值得重視的問題，為了保證重大改革的正確性，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵公開討論，包括公開提出不同的意見”。37同注21。1975年《憲法》對政體的修正及其修憲過程中對不同意見的打壓，留給我們極為慘痛的教訓(xùn)：不能以個人的意志隨意改變國家政體的結(jié)構(gòu)，不能用簡單生硬的方式把領(lǐng)導(dǎo)意志強(qiáng)加于社會，不能把修憲中的不同意見上綱上線地視為反黨反社會主義的陰謀，扣上種種帽子加以清洗。壓制不同聲音的結(jié)果是權(quán)力的一意孤行，這既有損領(lǐng)導(dǎo)人的威信和地位，更有損憲法的權(quán)威。

第三，有關(guān)制度的理論探討要盡量深入。監(jiān)察委員會體制的建立是現(xiàn)行憲法實施以來對國家政體做出的重大修改，對于如此重大的突破性改制，應(yīng)該有較為充分的理論支持做保障，而這樣的理論探討目前還是很不夠的。例如，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是否應(yīng)該包括人大代表？在人民代表大會制下，這是否構(gòu)成對人大地位的威脅？在許多國家，“議員的職權(quán)行為享有絕對豁免權(quán)”，絕大多數(shù)國家的監(jiān)察專員對立法行為“都未曾涉獵”，即便是立法機(jī)關(guān)的行政行為“一般也未列入監(jiān)察專員的管轄范圍”。有的國家（如丹麥）的監(jiān)察專員雖有權(quán)監(jiān)察國會議員的除關(guān)于法案的活動以外的其他活動，但他們只有建議權(quán)（包括譴責(zé)性的警告，補(bǔ)救、改進(jìn)性的建議），如果監(jiān)察對象拒絕接受，監(jiān)察專員則需申請法院進(jìn)行裁決。38詳見沈躍東：《憲法上的監(jiān)察專員研究》，法律出版社2014年版，第167—183、185頁?！爸袊舜蟪似涮厥獾膽椫频匚唬€必須遵循近代以來代議自治原理，通行的包括規(guī)則自治，機(jī)構(gòu)人員自治、紀(jì)律懲戒自治?！绻采w可以監(jiān)督人大代表，人大代表的言論保障權(quán)、人身特殊保護(hù)權(quán)怎么去實現(xiàn)？”同時，“中國的人大代表絕大多數(shù)是兼職人大代表，如果不許監(jiān)督人大代表，就意味著那些具有黨政職務(wù)的人不能納入國監(jiān)委覆蓋范圍。那么上述理論是否要做一個修正，即不許監(jiān)督開會期間的人大代表？”監(jiān)察委員會是否只“可以監(jiān)督個人不能監(jiān)督機(jī)關(guān)；可以監(jiān)督人大的工作人員（宣傳處、政研室、辦公廳等工作人員），不能監(jiān)督人大代表”？39秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與限度》，載澎湃新聞:http://itm.btime.com/07dcsifk2ndn3h31066t7819pbs，2017年5月17日訪問。此外，是否“把村長、村干部都要納入全覆蓋的范圍？如何覆蓋基層民主自治？如果覆蓋后，自治空間如何保持”？還有，對司法機(jī)構(gòu)的人員怎么監(jiān)察？“現(xiàn)在我國臺灣地區(qū)的‘監(jiān)察院’僅僅是對司法人員的違紀(jì)、傷風(fēng)敗俗進(jìn)行糾舉，對獨立司法權(quán)是不可質(zhì)疑的，我們現(xiàn)在國監(jiān)委改革中是不是也考慮了獨立司法問題。”40同上注。對檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)問題，由各級人大成立專門委員會進(jìn)行查處是否更符合我國人民代表大會制度的性質(zhì)和特征？

監(jiān)察委員會與黨的關(guān)系也是一個十分重要的問題。一方面官方反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是深化國家監(jiān)察體制改革的根本保證，必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)和前提，這是不可動搖的，是改革的政治基礎(chǔ)；另一方面又賦權(quán)監(jiān)察委員會對黨的專門機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，“各級黨的機(jī)關(guān)就是由黨員公職人員組成的，監(jiān)察委員會對其所有公職人員都可以進(jìn)行監(jiān)察，實際就意味著它可以對整個黨的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察”。這是否“將黨的機(jī)關(guān)置于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)之下了”？全國人大常委會對三省市的授權(quán)決定中授予監(jiān)察委員會有權(quán)監(jiān)督檢查公職人員“依法履職”情況，這個“法”是否包括憲法？如果包括憲法，是不是意味著監(jiān)察委員會有權(quán)對所有國家公職人員、黨組織及其成員的違憲行為進(jìn)行監(jiān)督檢查？比如，一個黨委組織部長、宣傳部長、專職黨委常委、專職省委或市委副書記、省委或市委書記作出了違憲的行為，監(jiān)察委員會能不能進(jìn)行監(jiān)督檢查？與此相關(guān)聯(lián)的是，一級黨委及其部門的行為違憲了，監(jiān)察委員會能不能監(jiān)督檢查？41同注21?！@些重大問題都還需要在理論上做深入研究，一些似是而非的問題需要加以澄清，否則將可能直接影響到體制改革的進(jìn)程甚至成敗。

第四，試點要盡可能充分。過去歷次修憲都未曾有過試點，但立法試驗多次在廣東等地推行過。設(shè)立監(jiān)察委員會先試點，再鋪開，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗，這反映了中央在設(shè)置監(jiān)察委員會的問題上持謹(jǐn)慎態(tài)度。正是由于“全面立法的條件不成熟，情況看不清楚”，所以才“在局部試點探索”，但“從現(xiàn)在的實踐看，一些試點地方包括未試點的地方對于設(shè)立監(jiān)察委員會后出現(xiàn)的問題，實際是存在不少疑惑的”。對此“能否找出妥善解決的辦法？恐怕都有待檢驗”。42同注21。如對于全國人大常委會授權(quán)的12項調(diào)查措施，只有山西各級監(jiān)察委員會全部試行過，北京只試行過11項（沒有實行過“勘驗檢查”），浙江還有3項措施未曾啟用。43北京探索了除“勘驗檢查”之外的11項；山西各級監(jiān)委則堅持應(yīng)試全試，其中搜查10人次，勘驗檢查2人次，留置9人次；浙江省監(jiān)委試點了包括留置在內(nèi)9項調(diào)查措施?！毒x浙試點監(jiān)察官制度》，載《新京報》2017年6月15日。又如在監(jiān)察委員會的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，北京市紀(jì)委、監(jiān)委設(shè)立了17個紀(jì)檢監(jiān)察室，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查各8個室（即8∶8）；而山西省紀(jì)委、監(jiān)委共設(shè)10個紀(jì)檢監(jiān)察室，其中1—8室為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，9—10室為執(zhí)紀(jì)審查部門（即8∶2）；浙江省紀(jì)委、監(jiān)委共設(shè)13個紀(jì)檢監(jiān)察室，其中7個為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，6個為執(zhí)紀(jì)審查部門（即7∶6）。44同注43。三地為什么會有這種差別？這種差別是怎么形成的？其依據(jù)是什么？它們對今后各地全面鋪開各有什么示范意義？……人們似乎有理由擔(dān)心，在有限時間內(nèi)進(jìn)行的三地試點，即使成功恐怕也很難完全適用于中央以及東西南北中各地方。

至于留置權(quán)更是備受爭議，它“是整個國監(jiān)委改革里最拉鋸、也是社會最聚焦”的問題。開始僅僅是憲法與行政法學(xué)者在爭辯，后來其他很多部門法學(xué)者也加入論辯，“現(xiàn)在已經(jīng)打成一團(tuán)了”。45同注39。如此重要的一項權(quán)力在三地試點中積累的經(jīng)驗還十分有限。如在“要盡快辦理幾件留置案件”的指令下，北京市截至2017年6月，對9個案件的9名涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的公職人員采取了留置措施，其中僅有1名涉嫌挪用公款罪的涉案人員被移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，“銜接非常順暢”。46《北京開展國家監(jiān)察體制改革試點工作紀(jì)實（下）》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年6月2日。《北京開展國家監(jiān)察體制改革試點工作紀(jì)實（上）》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年6月1日。但如果只有“銜接非常順暢”的例子，沒有“銜接不順暢”的例子，那么對于試點來說，其意義就是有限的。因為成功的范例固然是經(jīng)驗，但試點更需要通過“試”來發(fā)現(xiàn)漏洞，而在不順暢的例子中才更能夠“發(fā)現(xiàn)紀(jì)法銜接、紀(jì)委與檢察院工作銜接中存在的問題”，才能夠“通過解決這些問題為改革提供實踐依據(jù)和試點經(jīng)驗”。47《北京開展國家監(jiān)察體制改革試點工作紀(jì)實（上）》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年6月1日。在山西監(jiān)察委員會的轉(zhuǎn)隸組建過程中，也是“沒有發(fā)生一例負(fù)面事件?！睋?jù)報道，“截至3月30日，山西檢察系統(tǒng)反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防三部門共劃轉(zhuǎn)編制2224個，實際轉(zhuǎn)隸1884人，沒有發(fā)生一例負(fù)面事件?！薄赌贸龈哔|(zhì)量試點“樣品”——山西開展國家監(jiān)察體制改革試點工作紀(jì)實（上、下）》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年6月9日。在山西留置第一案（郭海案）中，監(jiān)察委員會“嚴(yán)格維護(hù)被留置人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和申辯權(quán)等合法權(quán)益，專門為郭海制訂了合理的日常起居計劃，嚴(yán)格按計劃進(jìn)行調(diào)查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時間”。48同上注。這種專門為當(dāng)事人制定的“日常起居計劃”是否只適用于第一案？作為試點經(jīng)驗將來是否有普遍的適用性？僅僅靠監(jiān)察委員會自覺地維護(hù)被留置人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和申辯權(quán)等合法權(quán)益是否靠得??？律師為什么不能介入（律師通常被認(rèn)為是保護(hù)當(dāng)事人更有效的途徑）？49有學(xué)者建議：“可設(shè)立留置期間經(jīng)辦案部門批準(zhǔn)容許律師介入的律師會見制度，實現(xiàn)突破案件和保障權(quán)利的平衡，體現(xiàn)現(xiàn)代法治的衡平原則。同時，可探索職務(wù)犯罪留置案件公開聽證制度，增強(qiáng)留置措施使用的透明度，通過增強(qiáng)外部監(jiān)督，提高監(jiān)委辦案的公信力?！眳墙ㄐ郏骸侗本┦桌糁冒讣姆ɡ碓u析》，載中國廉政法制研究會反腐敗司法研究中心：“中國反腐”微信公號，2017年6月26日。此外，北京“對留置措施的使用和解除，都是由區(qū)委書記楊斌審批的。在留置調(diào)查期間，他也多次聽取情況匯報”。50同注47。在浙江首例留置案例中，《立案審批表》同樣“擺在了區(qū)委書記陳瑾的案頭，等待她的簽批”。51同注43。這是否是一個將來要全面鋪開的留置模式？即所有留置都需要當(dāng)?shù)攸h委書記親自審批？這種書記“一把手”直接插手個案的模式已經(jīng)被歷史證明弊大于利，還需要試點來檢驗其可行性嗎？52在這一點上，《山西省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》的規(guī)定有明顯不同：山西省監(jiān)委確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)委執(zhí)紀(jì)審查“專題會議”研究決定。同注43。“北京市首例留置案件從措施的使用到解除，都由區(qū)委書記審查批準(zhǔn)。這一情節(jié)受到法律實務(wù)界和學(xué)術(shù)理論界的廣泛質(zhì)疑。大多認(rèn)為留置措施的使用和解除，是職能部門的法定職責(zé)，由黨委書記審查批準(zhǔn)實屬越俎代庖。同時，也降低了監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任?！薄叭绻@種情形常態(tài)化，一個小小的職務(wù)犯罪案件留置措施的使用，都要經(jīng)黨委一把手審批，這不僅是要把人累死的問題，而且是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)法職能的混淆，背離了職權(quán)法定的法治原則。”同注49。為了解決之前反腐敗過程中力量分散、無法形成合力的弊端，確實應(yīng)該集中各項資源，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐敗機(jī)構(gòu)，但是否要走向另一極端，重演歷史上一再發(fā)生的權(quán)力過于集中又缺乏制約的悲??？

從目前三地的試點來看，似乎都是經(jīng)驗多，教訓(xùn)少，如處處彰顯各方如何有效“協(xié)調(diào)”，而少有各方如何制衡約束的報道。“各部門齊抓共管、發(fā)揮合力……在市委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，市人大常委會保障試點工作依法推進(jìn)，多次召開會議進(jìn)行研究，確保按時依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會、任命監(jiān)察委員會組成人員；市委政法委加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)配合做好職能劃轉(zhuǎn)工作，深入開展干部思想政治工作，調(diào)動改革積極性，做好與監(jiān)察委員會的工作銜接；市委組織部以及市編辦、市財政局等有關(guān)部門主動配合，深入研究解決改革涉及的機(jī)構(gòu)編制、干部配備、經(jīng)費保障等問題；市檢察院召開全市檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)配合國家監(jiān)察體制改革試點工作會議，對建立案件移送受理銜接機(jī)制、案件審查辦理銜接機(jī)制、線索相互移送機(jī)制等進(jìn)行研究部署。”53同注47。人民代表大會制度下的各個板塊之間應(yīng)當(dāng)有互相制約平衡的作用，而如何監(jiān)督制約強(qiáng)勢的監(jiān)察權(quán)，目前的試點還是把重心放在其內(nèi)部的自我監(jiān)督上?！翱茖W(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，合理配置部門職能，把監(jiān)察權(quán)力從一開始就關(guān)進(jìn)制度籠子。通過設(shè)置執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件管理、案件審理、干部監(jiān)督等部門，確保內(nèi)部流程運轉(zhuǎn)實現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡……執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，解決了‘權(quán)力過于集中’這個關(guān)鍵問題，從制度設(shè)計上構(gòu)建‘防火墻’，嚴(yán)防‘燈下黑’?！?4同注46。而如何加強(qiáng)政體內(nèi)各板塊之間的權(quán)力制衡，在試點中很少提及，如法院是否有權(quán)像香港、新加坡那樣對廉政公署限制人身自由的權(quán)力進(jìn)行司法審查？監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)怎樣才能保證不干涉法院與檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)？尤其是怎么落實人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約？在三地試點中，未見哪一級監(jiān)察委員會向同級人大報告工作，更沒有監(jiān)察委員會接受同級人大質(zhì)詢的嘗試，也沒有人大對監(jiān)察委員會的工作進(jìn)行執(zhí)法檢查的報道。55而繞開當(dāng)?shù)厝舜?、自定?guī)則的現(xiàn)象倒是屢有發(fā)生，如山西省委政法委指導(dǎo)省高院專門制定《職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集指引（試行）》，規(guī)范了每一類證據(jù)收集、固定、運用、保存的方式和標(biāo)準(zhǔn)，并對非法證據(jù)庭前會議排除、留置期限折抵刑期等問題；山西省司法廳制定出臺了《司法行政機(jī)關(guān)支持配合監(jiān)察委員會查辦案件工作辦法（試行）》，明確規(guī)定了對司法鑒定、調(diào)查詢（訊）問在押罪犯等問題。浙江為強(qiáng)化對監(jiān)察權(quán)行使全過程的監(jiān)督，實現(xiàn)重要業(yè)務(wù)的全程留痕，制定出臺了《關(guān)于對說情、過問實行記錄、報告制度》，等等。同注48。對于外部制約，有的試點地方雖有提及，但并沒有付諸實踐。如在山西的試點中，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“對監(jiān)委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實不清、證據(jù)不足的，可以退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力……監(jiān)委對檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，也有相關(guān)的復(fù)議程序?！?6同注48。但檢察機(jī)關(guān)的退回權(quán)、不起訴權(quán)在實踐中似乎都還沒有行使過。57至少在媒體報道和私下傳播中，都未聽聞有過類似例子。

監(jiān)察體制改革的試點是必要的，“授權(quán)既包括試對，也包括試錯。但現(xiàn)在認(rèn)識中似乎有一種傾向：將授權(quán)等同于成功，甚至認(rèn)為前面授權(quán)，后面必然是全面立法了，這種把授權(quán)試點與試點成功包括后續(xù)立法等同起來的看法，是片面和有害的”。試點在“總結(jié)經(jīng)驗的同時，更要發(fā)現(xiàn)問題，如果問題大于和多于經(jīng)驗，又找不到更好的解決辦法……就不宜急于全面推開”，全國人大常委會的決定“并沒有規(guī)定時間，更沒有說一年或者兩年之內(nèi)必須完成試點”。58同注21。因此，三地試點不到一年就全面鋪開，是否有些倉促？59如率先在全國完成省市縣三級監(jiān)察委員會轉(zhuǎn)隸組建工作的山西，2017年3月30日在全省11個市、119個縣（市、區(qū)）全部成立監(jiān)察委員會。同注48。率先組建的山西監(jiān)察委員會2017年4月才開始工作，至2018年3月初召開人大進(jìn)行修憲，時間不足1年?？煞窨紤]適當(dāng)延長試點期限、擴(kuò)大試點范圍？那樣或許會使監(jiān)察體制改革的步子更穩(wěn)，效果更佳。

鑒于以上種種原因，筆者認(rèn)為2018年3月召開全國人民代表大會進(jìn)行修憲，在國家政體中設(shè)立監(jiān)察委員會的條件還不夠成熟，建議繼續(xù)試點，暫緩修憲。如果非修不可，則宜小修不宜大修，即以修正案的形式，在內(nèi)容上僅增設(shè)監(jiān)察委員會，不涉及憲法其他內(nèi)容的變動。60目前對2018年可能的修憲，人們的討論僅僅圍繞監(jiān)察委員會展開，對憲法其他內(nèi)容的修改幾乎沒有涉及，因而修改的條件更加不具備。至于制定《國家監(jiān)察法》，應(yīng)在修憲之后才能啟動，否則這一法律將從出生起就沒有憲法依據(jù)，其制定及其內(nèi)容都有違憲之嫌。