張占斌

（國家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，北京 100089）

新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的若干重大問題

張占斌

（國家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，北京 100089）

在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，要深刻認(rèn)識城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必由之路。在推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，既要積極、又要穩(wěn)妥，要以人為本、注重質(zhì)量，要注重歷史文化保護(hù)傳承。在選擇新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的科學(xué)路徑中，要堅(jiān)持以人為核心，努力提高用地利用效率，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，提高規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，堅(jiān)持生態(tài)文明。在保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有序推動中，要注重城鎮(zhèn)化與區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重處理好政府和市場的關(guān)系，注重處理好中央和地方的關(guān)系。

新型城鎮(zhèn)化；戰(zhàn)略地位；建設(shè)原則；發(fā)展路徑；保障措施

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、全面建成小康社會的決定性階段，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要深刻認(rèn)識城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。[1]16

一、深刻認(rèn)識城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2013年年底，中央城鎮(zhèn)化工作會議召開；2015年年底，時(shí)隔37年中央城市工作會議再次召開，凸顯了新型城鎮(zhèn)化在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊重要地位。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，[2]589要“走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。[3]這些重要論述賦予了城鎮(zhèn)化新的戰(zhàn)略地位。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化發(fā)展相生相伴、互相促進(jìn)。工業(yè)革命以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史表明，一國要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)今中國，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，[2]16是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。工業(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基；信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展注入新的活力；城鎮(zhèn)化是載體和平臺，承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，發(fā)揮著不可替代的融合作用。城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會全面進(jìn)步的必然要求。積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是推動我國從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)的重要動力，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展是順應(yīng)世界各國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律和潮流。城鎮(zhèn)化是伴隨現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)重要過程。世界發(fā)達(dá)國家成為強(qiáng)國的過程就是其逐步提高城鎮(zhèn)化率的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19世紀(jì)初全球只有3%的人口是城市人口，到20世紀(jì)初，世界城鎮(zhèn)化率提高到了13%-14%。20世紀(jì)是全球城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速時(shí)期，到20世紀(jì)末城鎮(zhèn)化率達(dá)到48%。進(jìn)入21世紀(jì)，目前全球城市居民已達(dá)36億人左右，發(fā)達(dá)國家70%-80%的人口生活在城市。城鎮(zhèn)化是提升國家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)。大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終有賴于自身城鎮(zhèn)化進(jìn)程所引發(fā)的大量國內(nèi)需求。西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)能夠率先高速發(fā)展并一直擁有較強(qiáng)的競爭力，在很大程度上是源于其城鎮(zhèn)化起步早、發(fā)展快，城鎮(zhèn)化的巨大能量得到了釋放和傳播。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家城市化率一般達(dá)到80%，人均收入與我國相近的一些發(fā)展中國家城市化率也在60%以上。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到57.35%，[4]已經(jīng)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速時(shí)期。我們必須抓住世界城鎮(zhèn)化的歷史性機(jī)遇，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，從提升國家綜合實(shí)力、實(shí)現(xiàn)大國崛起的角度，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化是提升人類發(fā)展水平的有效途徑。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，有助于普及和改善公共服務(wù)，提高了人民教育水平和健康水平。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的收入、消費(fèi)和福利差距拉大程度逐步趨于減緩。在全球化的背景下，全球城市體系把世界更加緊密地聯(lián)結(jié)在一起，為人類更好地互助合作交流建立了有效的載體。

（三）新型城鎮(zhèn)化對中國和世界發(fā)展起到積極推動作用。在我們這樣一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。習(xí)近平總書記指出，我國是世界上最大的發(fā)展中國家，產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展具有不平衡性，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域發(fā)展留給我們的戰(zhàn)略回旋余地還很大，這樣有利于我們把發(fā)展的主動權(quán)牢牢掌握在自己手里。[5]“城鎮(zhèn)化目標(biāo)正確、方向?qū)︻^，走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會公平和共同富裕，而且世界經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境也將從中受益?！盵2]590因此，我們思考城鎮(zhèn)化問題，也不能僅僅考慮自身問題，不能局限于“一畝三分地”，要立足全球合作發(fā)展的角度去觀察去探索，有國際視野和國際胸懷，造福于整個(gè)人類社會。

二、準(zhǔn)確把握推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的原則

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。[6]但在持續(xù)推進(jìn)城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，也出現(xiàn)了城市綜合配套發(fā)展質(zhì)量不高、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城市資源環(huán)境承載力減弱等“城市病”，阻礙著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。這些問題，暴露了我們在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，重大的理論和公共政策準(zhǔn)備是不夠充分的。為了推動中國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須著重把握好以下幾個(gè)原則。

（一）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程。既然是自然歷史過程和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程，我們就必須從我國的基本國情出發(fā)，重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，使之成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。雖然現(xiàn)階段世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整、復(fù)蘇動力不足、地緣政治影響加重，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、發(fā)展中深層次矛盾凸顯，全社會對新型城鎮(zhèn)化充滿期待，但我們?nèi)匀弧耙獓@提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”，[7]要把握正確的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持遵循規(guī)律、因勢利導(dǎo)，而不能揠苗助長、急于求成。一些地方事實(shí)上存在著各種問題，揠苗助長、急于求成不是少數(shù)地方的毛病，而是多數(shù)地方的共同缺點(diǎn)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實(shí)”，[2]591“如果城鎮(zhèn)化路子走偏了，存在的問題得不到及時(shí)化解，則可能積重難返，帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)”。[2]590

（二）新型城鎮(zhèn)化要以人為本、注重質(zhì)量。以人為本的城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。我國一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不同程度存在著“重物輕人”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一系列問題，譬如城市對人的疏離、城市對傳統(tǒng)和人文的冷漠、城市對環(huán)境和生態(tài)的擠壓等。城鎮(zhèn)化是個(gè)系統(tǒng)工程，不能把城鎮(zhèn)化簡單等同于市鎮(zhèn)建設(shè)，而是要圍繞人的城鎮(zhèn)化這一核心，努力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量?！靶滦统擎?zhèn)化必須以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！盵2]592李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化貴在突出“新”字、核心在寫好“人”字。[8]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，核心和靈魂在于更加注重維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人的各項(xiàng)權(quán)益，把滿足人的各種現(xiàn)實(shí)需要、促進(jìn)人的全面發(fā)展真正作為城鎮(zhèn)化乃至現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，堅(jiān)決拒絕那種 “目中無人”的所謂“城市化”。

（三）在城鎮(zhèn)化過程中要注重歷史文化保護(hù)傳承。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過一味模歐仿美、甚至趕歐超美的現(xiàn)象，盲目興建大廣場、寬馬路、摩天樓，將“新型城鎮(zhèn)化”簡單理解成“鋼筋水泥化”，盲目大拆大建，結(jié)果導(dǎo)致城市發(fā)展千城一面。城鎮(zhèn)化發(fā)展要注重文化脈絡(luò)，歷史文化是城市的靈魂，以“城鎮(zhèn)化”為名破壞原有城市風(fēng)格、大肆拆除歷史文化建筑，不僅抹殺了城市發(fā)展厚重的歷史，也抽走了城市未來發(fā)展的靈魂，因此我們必須像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)。要保護(hù)弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)城市歷史文脈，保護(hù)好前人留下的文化遺產(chǎn)。要結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內(nèi)凝聚人心。[9]要注重發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，要將現(xiàn)代元素的融入和傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的保護(hù)弘揚(yáng)結(jié)合起來，延續(xù)城市歷史文脈；要把讓群眾生活更舒適的理念融入城鎮(zhèn)建設(shè)全過程，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中；要加強(qiáng)建筑質(zhì)量管理制度建設(shè)；要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

三、科學(xué)設(shè)定新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的路徑

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，與之相伴也帶來一系列問題。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，“半城鎮(zhèn)化”問題依然突出；征地拆遷、“被上樓”導(dǎo)致的各類糾紛、群體事件頻頻發(fā)生；建設(shè)用地利用粗放低效，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“空城”“鬼城”現(xiàn)象屢見不鮮；城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境承載能力不匹配，城市管理服務(wù)水平不高，空氣霧霾、道路擁堵、城市看海等“城市病”問題日益突出；自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鄉(xiāng)建設(shè)與當(dāng)?shù)氐乩砣宋牟幌嗳诤?、缺乏特色，奇異建筑比比皆是，個(gè)別地區(qū)大拆大建現(xiàn)象突出。舊型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的異化，[10]20-21會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險(xiǎn)，可能落入“中等收入陷阱”，因而健康、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化刻不容緩。

（一）推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。截至2016年底，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有41.2%，[11]數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工隨經(jīng)濟(jì)形勢起伏而往返于城市和鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的突出問題。要解決好已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，就要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局；要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不僅要讓轉(zhuǎn)移人口能夠留在城市，還要讓城市居民過上有尊嚴(yán)的生活。要建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制，要充分考慮到房地產(chǎn)市場特點(diǎn)，緊緊把握“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，深入研究短期和長期相結(jié)合的長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排。要深入實(shí)施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，特別是在中西部發(fā)展仍然比較滯后、棚戶區(qū)比較集中的情況下，要更加注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化，要實(shí)行差別化的落戶政策，加強(qiáng)中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二）努力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，如何提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地利用集約化就成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。要切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度，就要在居住、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的用地需求之間進(jìn)行權(quán)衡，在眼前需要和長遠(yuǎn)發(fā)展之間進(jìn)行統(tǒng)籌。具體而言，就要適當(dāng)控制工業(yè)用地，優(yōu)先安排和增加住宅用地，合理安排生態(tài)用地，保護(hù)城郊菜地和水田，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地；完善各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高工業(yè)項(xiàng)目容積率、土地產(chǎn)出率門檻；盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，建立存量建設(shè)用地退出激勵機(jī)制，推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)，發(fā)揮政府土地儲備對盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用；堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格土地用途管制，統(tǒng)籌耕地?cái)?shù)量管控和質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，建立健全耕地保護(hù)激勵約束機(jī)制。

（三）建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。巧婦難為無米之炊，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，沒有穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源作保障是萬萬不行的。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，我們應(yīng)該建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)；應(yīng)完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。[2]525對于社會普遍關(guān)注的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解問題，黨中央明確指出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要切實(shí)注重防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該堅(jiān)持開前門、堵后門、筑圍墻等相結(jié)合，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作；加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序；明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任；強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。

（四）不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。要在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014－2020年）》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，明確我國城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展，讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化成果。要統(tǒng)籌制定實(shí)施城市群規(guī)劃，明確城市群發(fā)展目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)方向，明確各城市的功能定位和分工，統(tǒng)籌交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)布局，加快推進(jìn)城市群一體化進(jìn)程；要促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展：優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；要強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐，強(qiáng)化城市群之間交通聯(lián)系，加快城市群交通一體化規(guī)劃建設(shè)，發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導(dǎo)作用。

（五）提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平。規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。[12]要重視規(guī)劃制定與實(shí)施，“要一張藍(lán)圖干到底，不要翻燒餅”，[2]600規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。要加強(qiáng)政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)的統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。規(guī)劃編制要接地氣，可邀請被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)該邀請市民共同參與。要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性。要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)，加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的公開性和強(qiáng)制性。要加強(qiáng)對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)領(lǐng)域。提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，人的素質(zhì)是關(guān)鍵。要培養(yǎng)一批專家型的城市規(guī)劃管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識規(guī)劃、建設(shè)和管理城市。

（六）將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程。將生態(tài)文明融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程，就要著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。[2]603城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。要增強(qiáng)城市內(nèi)部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環(huán)能力。要強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。要大力開展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山。要控制城市開發(fā)強(qiáng)度，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，防止“攤大餅”式擴(kuò)張。要堅(jiān)持集約發(fā)展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。[13]要推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，加快構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系、綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、約束和激勵并舉的生態(tài)文明制度體系、政府企業(yè)公眾共治的綠色行動體系，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

四、有序推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障措施

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將為數(shù)以億計(jì)的中國人從農(nóng)村走向城市、走向更高水平的生活創(chuàng)造新空間。但這一過程不是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的“獨(dú)角戲”，如何充分發(fā)揮我們的社會制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和其他各方面對新型城鎮(zhèn)化的支撐作用，直接影響著城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和速度。

（一）注重城鎮(zhèn)化與區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)。要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須充分發(fā)揮各地區(qū)的資源稟賦比較優(yōu)勢，因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，按照市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律制定政策。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，使自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。要扎扎實(shí)實(shí)打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困地區(qū)群眾生活不斷好起來，貧困地區(qū)要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標(biāo)，扶貧工作要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn)，提高精準(zhǔn)性、有效性、持續(xù)性。要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，既要在經(jīng)濟(jì)上分工互補(bǔ)，還要在行政管理體制方面進(jìn)行相應(yīng)的變革創(chuàng)新。要不斷完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市；對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)；建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）注重在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。黨中央高度重視三農(nóng)問題，習(xí)近平總書記明確指出：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。[2]658現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，因此我們必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，始終把“三農(nóng)”工作牢牢抓住、緊緊抓好。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。一是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。二是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

（三）注重處理好政府和市場的關(guān)系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理等方面的職能。城市發(fā)展要善于調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展正能量。要堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。[14]要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

（四）注重處理好中央和地方的關(guān)系。中央和地方的關(guān)系是一個(gè)動態(tài)演進(jìn)的過程，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會歷史條件的變化適時(shí)調(diào)整，沒有一個(gè)可以“畢其功于一役”的終極方案。我國地區(qū)差異性大，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的方針。要合理確定中央和地方的稅收分配比例，加大國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，科學(xué)構(gòu)建地方稅源體系。要深化行政體制改革，優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，將立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、人事任免權(quán)等在中央和地方間進(jìn)行科學(xué)劃分并在較長時(shí)間保持穩(wěn)定，增強(qiáng)地方發(fā)展的自主權(quán)，避免因收權(quán)放權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)系導(dǎo)致的中央地方間的競爭博弈，構(gòu)建協(xié)作共贏的中央和地方關(guān)系。地方要從實(shí)際出發(fā)，貫徹落實(shí)好中央總體規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設(shè)和管理工作。

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[責(zé)任編輯 郭彥英]

Major Issues Concerning the New Type of Urbanization

ZHANG Zhanbin
（Department of Economics,Chinese Academy of Governance,Beijing 100089,China）

In the current critical period of urbanization,we should view urbanization as a natural choice in accelerating modernization process in China.In promoting a new type of urbanization,it is necessary to take active and steady measures under the principle of people-oriented,quality-focused and historical culture protection.In seeking a sustainable development of urbanization,we must take people’s interests as the top priority and enhance land-use efficiency with a diversified and sustainable financial support system.We must enhance our governing capacity in strategy,construction and management with remarkable achievement in the distribution of urban areas and ecological progress.A new type of urbanization relies on coordinated development among regions,the common prosperity both of urban and rural areas.Meanwhile,we should properly handle the relationship between the government and market, between the central and local government in seeking a sustainable development of urbanization.

new type of urbanization;strategic position;constructive principles;development path;safeguard measures

2017-05-07

張占斌，男，吉林通榆人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、一級教授、博士生導(dǎo)師。

F29

A

1674-0955（2017）04-0121-06