馮小敏

(上海市黨建研究會(huì)，上海 200003)

上海城市基層黨建回眸與啟示

馮小敏

(上海市黨建研究會(huì)，上海 200003)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海城市基層黨建的探索創(chuàng)新，先后經(jīng)歷了四個(gè)具有顯明特征及重點(diǎn)的發(fā)展階段。90年代，按照“上層抓合力，基層抓活力”指導(dǎo)思想和工作要求，堅(jiān)持條塊結(jié)合的工作體制，推進(jìn)兩級(jí)政府三級(jí)管理，創(chuàng)新社區(qū)黨建加強(qiáng)基層力量；十六大后，按照“全覆蓋、凝聚力、組織化”原則，探索支部建在樓上，建立社區(qū)專職黨建工作者，構(gòu)建“1+3”社區(qū)黨建組織體制；十七大后，按照“單位黨建、區(qū)域黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)”原則，探索區(qū)域化黨建體制，健全聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)黨建責(zé)任制；十八大以來(lái)，按照“組織有活力，黨員起作用，群眾得實(shí)惠”原則，完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治，加強(qiáng)社區(qū)黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)，區(qū)域化黨建延伸深化，破解城市治理精細(xì)化短板。這些探索對(duì)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和城市社會(huì)治理創(chuàng)新中黨建破局的啟示價(jià)值在于：圍繞大局是基層黨建的必然使命，區(qū)域化黨建是關(guān)鍵，資源配置下沉是必然要求和趨勢(shì)，條塊結(jié)合深度融合是重要優(yōu)勢(shì)，建立紐結(jié)釋放張力是重要路徑。

城市基層黨建；社區(qū)黨建；區(qū)域化黨建；黨建責(zé)任制；社會(huì)治理創(chuàng)新；城市治理

一、上海城市基層黨建發(fā)展脈絡(luò)和階段性特征

20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海城市進(jìn)入了快速發(fā)展期。上海城市基層黨建順應(yīng)城市發(fā)展，在實(shí)踐中探索創(chuàng)新，在破解難題中前行。筆者試圖梳理其發(fā)展脈絡(luò)、階段性特征及其重點(diǎn)，分析其現(xiàn)實(shí)價(jià)值，并就此求教方家。

1.“上層抓合力，基層抓活力”

堅(jiān)持條塊結(jié)合的工作體制。“上層抓合力，基層抓活力”，是這一時(shí)期城市黨建格局的基本思路。上層抓合力，最重要的是強(qiáng)調(diào)一個(gè)黨委，三個(gè)黨組。一個(gè)黨委是市委，總攬全局，協(xié)調(diào)各方；三個(gè)黨組是人大、政府、政協(xié)黨組，在市委領(lǐng)導(dǎo)下形成合力?；鶎幼セ盍?，主要通過(guò)市級(jí)層面10個(gè)大口黨委和20個(gè)區(qū)縣委來(lái)實(shí)現(xiàn)。大口黨委是上海特色，20世紀(jì)60年代成立的工交等政治部是大口黨委的前身，通過(guò)其把這個(gè)領(lǐng)域黨的工作包括基層黨建抓起來(lái)。上海是個(gè)特大型城市，分級(jí)管理比較符合上海實(shí)際。區(qū)縣黨委管理范圍覆蓋上海全域，在城市基層黨建上同樣承擔(dān)著重要責(zé)任?！皸l”形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，具有行業(yè)優(yōu)勢(shì)，在長(zhǎng)期發(fā)展中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，集聚了人財(cái)物優(yōu)質(zhì)資源；“塊”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期是兩新組織生長(zhǎng)發(fā)育的主要舞臺(tái)，是城市最具活力的領(lǐng)域，對(duì)于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程各類矛盾具有很強(qiáng)的托底承載力。上海城市基層黨建在保障城市加快發(fā)展的速度、深化改革的力度、社會(huì)穩(wěn)定的程度三者協(xié)調(diào)平衡上，條塊結(jié)合工作體制始終發(fā)揮著重要作用。

推進(jìn)兩級(jí)政府三級(jí)管理。90年代初期，上海推進(jìn)“兩級(jí)政府兩級(jí)管理”，進(jìn)一步向區(qū)縣下放事權(quán)，要讓當(dāng)時(shí)20個(gè)區(qū)長(zhǎng)成為20個(gè)“小市長(zhǎng)”。1995年，“兩級(jí)政府三級(jí)管理”開始萌發(fā)，市委在全市開展了加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理的試點(diǎn)和調(diào)研。1996年3月，市委正式明確提出“兩級(jí)政府三級(jí)管理”體制，即中心城區(qū)以街道為社區(qū)建設(shè)管理單元。1997年進(jìn)一步明確了街道黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，并要求派出所、工商所、房管所、市容環(huán)衛(wèi)所、地段醫(yī)院等與社區(qū)街道對(duì)應(yīng)設(shè)置，還提出探索設(shè)立社區(qū)社會(huì)發(fā)展委員會(huì)等四個(gè)協(xié)調(diào)性委員會(huì)。上海城市建設(shè)管理逐步向街道社區(qū)下放事權(quán)、財(cái)權(quán)，加大了資源下沉的力度。同時(shí)地區(qū)工作由過(guò)去街居制的單向型逐步向區(qū)域多元參與、互動(dòng)協(xié)同轉(zhuǎn)化，駐區(qū)單位對(duì)本區(qū)域的共同性、歸屬感有所增強(qiáng)。

創(chuàng)新社區(qū)黨建加強(qiáng)基層力量。伴隨社區(qū)建設(shè)管理的加強(qiáng)，上海率先提出社區(qū)黨建概念，市委下發(fā)加強(qiáng)社區(qū)黨建的文件，召開社區(qū)黨建工作會(huì)議，還把加強(qiáng)“兩新”組織政治領(lǐng)導(dǎo)、消除“空白點(diǎn)”、擴(kuò)大覆蓋面納入社區(qū)黨建重要工作內(nèi)容。在建立兩級(jí)政府三級(jí)管理體制機(jī)制過(guò)程中的一個(gè)亮點(diǎn)，就是明確每個(gè)居委會(huì)可設(shè)置1-3個(gè)享受事業(yè)待遇的居委干部崗位，將數(shù)千名國(guó)有企業(yè)骨干在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中轉(zhuǎn)移到居民區(qū)第一線，這一重大舉措一舉改變了50年代形成的居委骨干隊(duì)伍年齡老化、青黃不接的現(xiàn)狀，為90年代社區(qū)建設(shè)管理和社區(qū)黨建提供了有力的組織保證。

2.“全覆蓋，凝聚力，組織化”

探索支部建在樓上。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制及戰(zhàn)略性重組，非公經(jīng)濟(jì)得以蓬勃發(fā)展。取締法輪功組織的非法活動(dòng)，使加強(qiáng)新社會(huì)組織引導(dǎo)管理提上日程。針對(duì)城市基層黨建如何應(yīng)對(duì)“兩新”領(lǐng)域新情況新挑戰(zhàn)，市委提出了“全覆蓋，凝聚力，組織化”工作思路。在此背景下，一些街道探索商務(wù)樓宇黨建，引起中央媒體的重視。2002年12月，新華社內(nèi)參清樣以“支部建在樓上，黨建落在實(shí)處”為題，報(bào)道了上海浦東濰坊街道嘉興大廈、靜安區(qū)靜安寺街道中華大廈等加強(qiáng)樓宇兩新黨建的經(jīng)驗(yàn)。胡錦濤同志對(duì)此非常重視，專門作出批示，肯定上海依托社區(qū)抓好“兩新”黨建的做法，并要求“要總結(jié)帶有規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)面上工作”。中組部領(lǐng)導(dǎo)2003年9月專程到上海進(jìn)行調(diào)研，充分肯定上海依托社區(qū)加強(qiáng)兩新黨建的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)胡錦濤同志批示同意調(diào)研報(bào)告轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)。樓宇黨建的探索有極大的創(chuàng)新價(jià)值，在新的條件下，依托單位建黨組織，很多非公企業(yè)不具備條件。而在商務(wù)樓成立樓宇黨組織，可將流動(dòng)黨員納入有效管理，幫助入黨積極分子接續(xù)培養(yǎng)、具備條件的企業(yè)建立黨支部。支部建在樓上是城市基層黨組織設(shè)置上的突破，為兩新黨建實(shí)現(xiàn)組織覆蓋和工作覆蓋探索了一條新路。中組部領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是“支部建在連上”的深化和拓展，具有普遍意義。以后這一模式從樓宇拓展到工業(yè)科技園區(qū)、商業(yè)街市、專業(yè)市場(chǎng)，為城市基層黨建實(shí)行“布點(diǎn)劃片、網(wǎng)格化管理”全覆蓋創(chuàng)造了基礎(chǔ)。

建立社區(qū)專職黨建工作者。加強(qiáng)“兩新”黨建必然涉及基層黨建骨干隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題。國(guó)有企事業(yè)單位按規(guī)定可以依職工數(shù)比例配備專職黨務(wù)人員?！皟尚隆苯M織建立黨組織，業(yè)主按規(guī)定要予以支持，但不能強(qiáng)求其出錢配專職人員?；鶎狱h建必須要有人來(lái)做，否則就是空的。2005年“四一六”涉日游行，充分證明有人做工作和沒(méi)人做大不一樣。市委經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究，及時(shí)總結(jié)兩新黨建骨干力量配置經(jīng)驗(yàn)，決定在全市建立社區(qū)專職黨群工作者隊(duì)伍。具體分為兩類：40歲以下、本科以上學(xué)歷并有黨群工作經(jīng)歷，可報(bào)考事業(yè)編制；60歲以下有豐富黨群工作經(jīng)驗(yàn)可報(bào)考聘用制。市區(qū)兩級(jí)共招錄了約2000人的隊(duì)伍。2005年下半年“兩新”黨組織開展先進(jìn)性教育，在生產(chǎn)力最活躍的樓宇、園區(qū)加強(qiáng)“兩新”黨建，實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上非公企業(yè)黨組織建設(shè)全覆蓋，探索建立非公企業(yè)“兩個(gè)溝通”機(jī)制等等，這支隊(duì)伍起了不可替代的重要作用。

構(gòu)建“1+3”社區(qū)黨建組織體制。按照“全覆蓋，凝聚力，組織化”工作思路和“凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會(huì)”的工作要求，創(chuàng)新城市基層黨的組織體制成為這一時(shí)期的重點(diǎn)。中組部調(diào)研，對(duì)上海社區(qū)黨建以服務(wù)群眾為重點(diǎn)，探索區(qū)域內(nèi)各類黨組織和在職黨員參與的大黨建工作格局和協(xié)調(diào)機(jī)制，也給予了充分肯定。隨后，中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》。在此背景下，上海又一次開展較大規(guī)模的調(diào)研，正式提出構(gòu)建“1+3”社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)和組織新體制?！?”就是把街道黨工委改為“社區(qū)黨工委”，其最大不同就是將黨工委委員由過(guò)去內(nèi)部人調(diào)整為區(qū)域性的構(gòu)成，新增4-6個(gè)兼職委員，由政府派出機(jī)構(gòu)和駐區(qū)單位黨員負(fù)責(zé)人和優(yōu)秀居民區(qū)書記兼任，一批區(qū)域單位領(lǐng)導(dǎo)干部包括局級(jí)干部進(jìn)入了街道黨工委?！?”即按轄區(qū)結(jié)構(gòu)中政府派出機(jī)構(gòu)、法人單位和居民區(qū)自然人三種類別，對(duì)應(yīng)設(shè)置行政黨委、綜合黨委和居民區(qū)黨委。“社區(qū)黨工委”中加上“(街道)”二字是中組部同志建議的，主要考慮到其他省市是在街道層級(jí)以下使用社區(qū)概念，以防止混淆。

3.“單位黨建、區(qū)域黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)”

區(qū)域化黨建探索和破局。上海城市基層黨建隨著社區(qū)黨建的加強(qiáng)，區(qū)域化黨建的探索逐步成為重要趨勢(shì)。街道社區(qū)黨組織依托區(qū)縣黨政組織及其資源支撐，較之于其他基層黨組織具有組織穩(wěn)定性、資源綜合性、工作協(xié)同性的明顯優(yōu)勢(shì)。區(qū)域化黨建是以街道黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)各類黨組織和全體共產(chǎn)黨員共同參與的黨建工作格局。在地區(qū)性、公益性、群眾性工作方面，圍繞共同利益和共同需求，街道社區(qū)黨組織具有指導(dǎo)協(xié)調(diào)駐區(qū)單位黨組織的職權(quán)。社區(qū)“1+3”黨建新體制，為區(qū)域化黨建提供了一個(gè)組織架構(gòu)和工作基礎(chǔ)，客觀上形成了“共治”中的領(lǐng)導(dǎo)核心。市第九次黨代會(huì)在此基礎(chǔ)上，提出了“單位黨建、區(qū)域黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)”的重要思路和工作要求，抓住了區(qū)域化黨建破局的關(guān)鍵，有力推進(jìn)了區(qū)域化黨建廣泛實(shí)踐。在地鐵工地、物業(yè)管理、公園綠地、市容環(huán)境、扶貧幫困等眾多領(lǐng)域，甚至在國(guó)際金融危機(jī)沖擊下企業(yè)抱團(tuán)取暖，區(qū)域化黨建創(chuàng)造了一系列黨建聯(lián)建項(xiàng)目，取得了積極成效。單位黨建、區(qū)域黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)，得到了大多數(shù)基層黨組織的積極支持，所取得的工作成效在社會(huì)上產(chǎn)生了良好反響。習(xí)近平同志到中央工作后對(duì)上海黨建工作第一個(gè)批示，就認(rèn)為區(qū)域化大黨建格局“很有新意”，要求上海堅(jiān)持下去抓出成效。

健全聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制。服務(wù)群眾是上海城市基層黨建始終堅(jiān)持的主題主線。90年代以來(lái)，上海開展了“凝聚力工程”“三服務(wù)”“雙結(jié)對(duì)”“一線工作法”等活動(dòng)，市委總結(jié)推廣這些經(jīng)驗(yàn)，不斷聚焦增強(qiáng)城市基層黨組織服務(wù)功能，建立健全聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制。市委提出走進(jìn)基層、服務(wù)群眾的“三訪三服務(wù)”機(jī)制，即村居黨組織和黨員走訪、黨員干部下訪、黨代表和人大代表到社區(qū)接訪，居村黨組織自助互助服務(wù)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)窗口就近服務(wù)、上級(jí)黨組織協(xié)調(diào)協(xié)同服務(wù)機(jī)制。特別是黨員干部下訪，習(xí)近平同志在上海時(shí)大力倡導(dǎo)和推動(dòng)。世博會(huì)以后上海探索建立組團(tuán)式聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制，通過(guò)劃塊明責(zé)、組團(tuán)聚力、亮牌承諾、普遍走訪，以“人對(duì)人，面對(duì)面”為主要形式，以回應(yīng)群眾訴求化解矛盾為工作重點(diǎn)，以聚合力量整合資源為有力支撐，以問(wèn)計(jì)于民匯集民智為重要內(nèi)涵，以教育引領(lǐng)群眾為重要任務(wù)，逐步形成一支經(jīng)常聯(lián)系服務(wù)做群眾工作的隊(duì)伍，一個(gè)整合各類資源的工作支撐體系，健全暢通群眾訴求表達(dá)、協(xié)調(diào)回應(yīng)解決問(wèn)題、上級(jí)考核群眾評(píng)議的聯(lián)系服務(wù)工作機(jī)制。

推進(jìn)城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌。城市具有資源集聚優(yōu)勢(shì)，如何統(tǒng)籌各類資源，也成為這一時(shí)期城市基層黨建在互聯(lián)、互補(bǔ)、互動(dòng)中得到拓展的重要內(nèi)容。覆蓋所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨員服務(wù)中心，發(fā)揮“流動(dòng)黨員接納地、兩新黨組織孵化器、黨員的溫馨家園、服務(wù)群眾的重要窗口、區(qū)域黨建資源共享”的功能，服務(wù)于黨員、群眾、兩新黨建和區(qū)域化黨建，是城市傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域資源統(tǒng)籌平臺(tái)。上海普遍開展“雙結(jié)對(duì)”活動(dòng)，其中一個(gè)結(jié)對(duì)，就是資源相對(duì)多的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織與城鄉(xiāng)基層黨組織結(jié)對(duì)。中央提出推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，上海在全市開展了城鄉(xiāng)基層黨組織結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)，不僅中心城區(qū)與郊區(qū)結(jié)對(duì)，358個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村全部與城市機(jī)關(guān)企事業(yè)黨委黨組織結(jié)上對(duì)子，從扶貧幫困、經(jīng)濟(jì)支持、技術(shù)指導(dǎo)、人才幫助入手，并做到每年不低于2萬(wàn)元的資金幫扶。2007年7月，時(shí)任市委書記習(xí)近平批示：“各級(jí)黨組織結(jié)對(duì)幫扶經(jīng)濟(jì)薄弱村意義深遠(yuǎn)且初見(jiàn)成效，須進(jìn)一步努力，按照‘以城促鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、以企哺村’的方針，把工作做實(shí)做細(xì)，努力抓出成效，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做貢獻(xiàn)?！苯y(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源在實(shí)踐中不斷深化，從輸血式扶貧到造血式扶貧，從經(jīng)濟(jì)幫扶到促進(jìn)社會(huì)事業(yè)協(xié)同發(fā)展，從單純扶貧到促進(jìn)基層黨組織建設(shè)和基層干部隊(duì)伍建設(shè)，取得了多方面的積極成效。

加強(qiáng)黨建責(zé)任制。先進(jìn)性教育結(jié)束時(shí)，中央要求地方黨委和黨組建立黨建責(zé)任制，每年向上級(jí)黨組織報(bào)告一次基層黨建工作。2008年，市委按照要求向中央報(bào)了2007年基層黨建責(zé)任制報(bào)告，時(shí)任中央政治局常委、書記處書記習(xí)近平作出批示：“上海市委對(duì)基層黨建工作十分重視，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任到位，督促檢查有力，頗有成效；特別是在建立區(qū)域性大黨建格局、資源整合型黨建工作模式、基層黨建工作支撐體系等方面很有新意，希望進(jìn)一步抓好黨建工作責(zé)任制的落實(shí)，不斷探索創(chuàng)新?！秉h的十七屆四中全會(huì)提出要進(jìn)一步加強(qiáng)黨建責(zé)任制，市委決定與每年一次市委常委親自帶隊(duì)開展黨風(fēng)廉政責(zé)任制檢查同步，常委每年開展基層黨建責(zé)任制檢查，為推進(jìn)城市基層黨建提供了重要制度保障。

4.“組織有活力，黨員起作用，群眾得實(shí)惠”

完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治。十八大以后，習(xí)近平總書記指出，上海要率先探索社會(huì)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從“管”向“治“轉(zhuǎn)變。要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，把最廣大人民群眾的利益作為根本坐標(biāo)。上海城市基層黨建開始以社會(huì)治理創(chuàng)新為重要抓手，市委提出了“組織有活力，黨員起作用，群眾得實(shí)惠”的工作思路和要求，并將黨組織領(lǐng)導(dǎo)下基層群眾自治列為年度重點(diǎn)工作。城鄉(xiāng)基層實(shí)行群眾自治，是中國(guó)特色社會(huì)主義基本政治制度之一。如何切實(shí)抓好黨組織領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的基層群眾自治，以加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新，既是社會(huì)治理創(chuàng)新題中應(yīng)有之意，也是城市基層黨建與時(shí)俱進(jìn)的重要課題。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的群眾自治，是中國(guó)基層治理的鮮明特色和政治組織優(yōu)勢(shì)。搞好基層群眾自治，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；完善基層群眾自治，基層黨組織要正確定位，轉(zhuǎn)變大包大攬傳統(tǒng)工作方式。在認(rèn)真調(diào)研、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，上海將“價(jià)值引領(lǐng)、組織動(dòng)員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚骨干”作為黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用基本方法途徑，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)自治組織積極性、發(fā)揮其作用。市委組織部、市民政局重點(diǎn)部署推進(jìn)三項(xiàng)工作：一是搭建居村協(xié)商議事平臺(tái)，關(guān)鍵是讓各方面代表尤其是樓組長(zhǎng)、社團(tuán)領(lǐng)袖、老黨員、老知識(shí)分子等基層積極分子參與，扎實(shí)推進(jìn)基層協(xié)商民主。二是增強(qiáng)自下而上的自治議題、自治項(xiàng)目比重，完善民主協(xié)商決策監(jiān)督機(jī)制。三是大力培育基層自治骨干。重點(diǎn)做好對(duì)各類骨干的服務(wù)、凝聚和引領(lǐng)工作，把好各類活動(dòng)團(tuán)隊(duì)方向，提升群眾自我教育、自我管理和自我服務(wù)水平。2014年市委社會(huì)治理創(chuàng)新“一號(hào)課題”形成的“1+6”文件，對(duì)此做了突出強(qiáng)調(diào)。

加強(qiáng)社區(qū)黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)?；鶎狱h組織書記隊(duì)伍建設(shè)始終是基層黨建的重要內(nèi)容。社區(qū)居委會(huì)是我國(guó)城市基層自治組織，承擔(dān)著協(xié)助政府搞好社會(huì)管理的職能；社區(qū)黨支部要在基層群眾自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，負(fù)有鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重任?；鶎訒浭侨罕姷闹餍墓恰ь^人，也是基層工作的組織者、實(shí)踐者。一定數(shù)量的社區(qū)職業(yè)工作者，包括專職黨組織書記隊(duì)伍，是基層社會(huì)治理的客觀需要。市區(qū)兩級(jí)對(duì)這支隊(duì)伍建設(shè)作了不少努力，包括2011年市委決定延續(xù)“黃菊干部”的相關(guān)政策，試點(diǎn)探索優(yōu)秀居村書記通過(guò)公選直接任街鎮(zhèn)科級(jí)崗位。但實(shí)際執(zhí)行不夠到位，居民區(qū)書記年齡老化問(wèn)題嚴(yán)重，有的中心城區(qū)社區(qū)專職書記收入低于全市平均工資水平。2014年市委一號(hào)課題將此列為重點(diǎn)，制定文件明確社區(qū)專職書記享受事業(yè)待遇，任滿兩屆、考核優(yōu)秀并得到群眾認(rèn)可，轉(zhuǎn)為事業(yè)編制。一大批綜合素質(zhì)優(yōu)秀的年輕干部充實(shí)到這支隊(duì)伍中來(lái)，給城市基層黨建和社會(huì)治理創(chuàng)新帶來(lái)了新的活力。

區(qū)域化黨建延伸深化。區(qū)域化黨建在世博期間發(fā)揮了重要作用。按照市委要求，單位黨組織主動(dòng)到街鎮(zhèn)報(bào)到、認(rèn)領(lǐng)任務(wù)，全市8萬(wàn)多個(gè)黨組織和170多萬(wàn)黨員以崗位行動(dòng)、家園行動(dòng)和志愿行動(dòng)，為世博提供了有力支持和保障。世博以后，根據(jù)大多數(shù)黨組織的要求，市委制定了進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域化黨建的意見(jiàn)，對(duì)區(qū)域化黨建目標(biāo)、任務(wù)、運(yùn)作、考核提出了一系列制度性新要求。在堅(jiān)持駐區(qū)單位到街鎮(zhèn)報(bào)到的同時(shí)，明確提出黨的關(guān)系不在社區(qū)的黨員到社區(qū)報(bào)到發(fā)揮作用的“雙報(bào)到”制度。2014年市委將深化區(qū)域化黨建作為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在區(qū)縣層面，全部建立了區(qū)級(jí)區(qū)域化黨建載體平臺(tái)，普遍探索設(shè)立區(qū)域黨建專業(yè)委員會(huì)，發(fā)揮駐區(qū)單位專業(yè)性優(yōu)勢(shì)；在街道層面，黨組織設(shè)置由原來(lái)“1+3”改為“1+2”體制，即撤銷綜合黨委和居民區(qū)黨委，新建社區(qū)黨委。街道黨員服務(wù)中心改為黨建服務(wù)中心，進(jìn)一步發(fā)揮其區(qū)域化黨建重要平臺(tái)的作用。居民區(qū)黨組織也探索吸納派出所、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等黨員負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨總支任兼職委員，更好發(fā)揮其協(xié)同轄區(qū)單位和社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)和服務(wù)的作用。

破解城市治理精細(xì)化的短板。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”社會(huì)治理新格局，進(jìn)一步推進(jìn)共建、共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化，是十三五規(guī)劃提出的明確目標(biāo)。中央城市工作會(huì)議也對(duì)城市建設(shè)管理提出一系列新的要求。市委明確城市街道社區(qū)工作重心是社會(huì)治理，要疏解與此無(wú)關(guān)的任務(wù)包括招商引資功能。城市基層黨建也必須適應(yīng)新情況新挑戰(zhàn)，在社會(huì)治理精細(xì)化中提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，充分發(fā)揮應(yīng)有的政治組織保障作用。上海強(qiáng)化黨建引領(lǐng)社會(huì)治理，聚焦到“補(bǔ)短板”，把拆除違法建筑、城市交通整治、河道治理、中心城區(qū)禁放煙花爆竹等作為重點(diǎn)工作方向。城市社會(huì)治理是城市基層黨建的大舞臺(tái)，也是檢驗(yàn)城市基層黨建成效的試金石。在城市治理精細(xì)化進(jìn)程中，上海創(chuàng)新城市基層黨建方式，廣泛整合協(xié)同各方力量，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮黨員攻堅(jiān)克難先鋒模范作用，大力破除陳規(guī)陋習(xí)，創(chuàng)新體制機(jī)制，廣泛開展志愿活動(dòng)，使城市治理精細(xì)化進(jìn)程與加強(qiáng)城市基層黨建良性互動(dòng)、互為促進(jìn)。

二、城市基層黨建探索發(fā)展的啟示

1.推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型中基層黨建的必然使命

上海這座超大型城市在世紀(jì)之交進(jìn)入了快速發(fā)展期，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市改造更新、人口急劇增長(zhǎng)等多重挑戰(zhàn)，上海城市基層黨建不回避矛盾，始終以研究新情況、破解新問(wèn)題為導(dǎo)向，為城市發(fā)展提供了有力保障。執(zhí)政為民是黨的根本宗旨，基層黨組織最根本的政治功能就是代表群眾利益，服務(wù)群眾、凝聚人心，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。上海城市基層黨建始終以服務(wù)群眾為核心，盡管不同時(shí)期探索實(shí)踐有不同特點(diǎn)，但在這一體現(xiàn)執(zhí)政規(guī)律的根本問(wèn)題上不轉(zhuǎn)向、不動(dòng)搖，這也是城市基層黨建具有旺盛生命力、在鞏固中發(fā)展提升的根本原因。城市基層黨建必須繼續(xù)聚焦城市發(fā)展中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，填補(bǔ)空白點(diǎn)，消除薄弱點(diǎn)，不斷增強(qiáng)人民群眾的“獲得感”。

2.區(qū)域化黨建是城市社會(huì)治理創(chuàng)新中黨建破局的關(guān)鍵

城市快速發(fā)展的流變性需要穩(wěn)定性，利益主體的多元化需要協(xié)調(diào)性，社會(huì)矛盾的復(fù)雜性需要綜合性，社會(huì)治理的現(xiàn)代化需要精細(xì)化，特大型城市的這些特點(diǎn)決定了社會(huì)治理必須要在體制機(jī)制上創(chuàng)新，努力構(gòu)建社會(huì)治理的新格局。上海城市基層黨建實(shí)踐催生了區(qū)域化黨建格局，其從萌發(fā)到不斷發(fā)展完善，直面城市發(fā)展進(jìn)程從管理向治理轉(zhuǎn)變面臨的新挑戰(zhàn)，為社會(huì)治理創(chuàng)新破局提供了思路和實(shí)踐基礎(chǔ)。區(qū)域化黨組織發(fā)揮了其特有的穩(wěn)定性、權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，為多重主體搭建了協(xié)商協(xié)同平臺(tái)，探索了參與共治路徑，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域資源統(tǒng)籌，區(qū)縣、街鎮(zhèn)、居村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，條與塊優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。區(qū)域化黨建圍繞發(fā)展重點(diǎn)、民生關(guān)切整合資源放大了工作實(shí)效，雖不改變隸屬關(guān)系、利益格局卻實(shí)現(xiàn)了多方主動(dòng)跨前參與，有利于綜合施策、提升治理精細(xì)化水平。中央提出的構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公眾協(xié)同、法制保障”的社會(huì)治理新格局，區(qū)域化黨建無(wú)疑提供了一個(gè)有價(jià)值的實(shí)踐樣本。城市基層黨建要進(jìn)一步完善區(qū)域化黨建體制機(jī)制，必須從實(shí)際出發(fā)創(chuàng)新組織設(shè)置，建立機(jī)關(guān)企事業(yè)單位履行社會(huì)治理責(zé)任的評(píng)價(jià)體系，更好調(diào)動(dòng)激發(fā)其參與的積極性、主動(dòng)性；在黨組織領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)助推下，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的自組織性，發(fā)揮骨干力量的創(chuàng)造性凝聚性帶動(dòng)性；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，求真務(wù)實(shí)，不斷提升區(qū)域化黨建的實(shí)際成效。

3.資源配置下沉是城市基層黨建的必然要求和趨勢(shì)

多種經(jīng)濟(jì)成分并存，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，城市更新改造和動(dòng)拆遷矛盾大量呈現(xiàn)，城市從建設(shè)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，決定了城市基層必然要承接消解城市快速發(fā)展的各類矛盾，支付必要的成本。要適應(yīng)城市基層在這一過(guò)程中功能角色轉(zhuǎn)換，必須堅(jiān)持資源配置下沉，包括管理下沉，工作重心下沉，骨干力量下沉，經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)支撐下沉。上海城市基層黨建正是不斷順應(yīng)這一客觀趨勢(shì)，機(jī)構(gòu)體制按基層變化和需要去改革創(chuàng)新，人才政策向鼓勵(lì)優(yōu)秀人才向基層集聚作調(diào)整，資源配置朝為基層提供強(qiáng)有力支撐而努力，從而使城市基層黨建極大增強(qiáng)了抗壓承重能力，也為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了必要條件。加強(qiáng)城市基層黨建必須進(jìn)一步完善資源統(tǒng)籌機(jī)制，包括注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，繼續(xù)推動(dòng)人財(cái)物、責(zé)權(quán)利對(duì)稱下沉，增強(qiáng)公共服務(wù)供給水平，提升基層組織統(tǒng)籌使用資源的自主權(quán)。

4.條塊結(jié)合深度融合是符合城市治理規(guī)律的重要優(yōu)勢(shì)

上海城市工作長(zhǎng)期實(shí)踐中，形成了條塊結(jié)合的體制機(jī)制。城市基層黨建充分發(fā)揮條塊結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，以能否解決問(wèn)題為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中使這一體制不斷改革創(chuàng)新、健全完善。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型中解決百萬(wàn)職工下崗再就業(yè)，在城市發(fā)展社會(huì)轉(zhuǎn)型中協(xié)同疏解各類復(fù)雜社會(huì)矛盾，在傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)，在國(guó)家重大活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)效能最大化的有力保障，在“雙結(jié)對(duì)”“城鄉(xiāng)結(jié)對(duì)幫扶”中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、傳統(tǒng)領(lǐng)域與新興領(lǐng)域資源，在切實(shí)加強(qiáng)對(duì)不同領(lǐng)域基層黨建的分類指導(dǎo)等方面，都發(fā)揮了獨(dú)特有效、不可替代的重要作用。按照實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升城市治理精細(xì)化水平的新要求，上海城市基層黨建必須堅(jiān)持條塊結(jié)合的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在繼承中創(chuàng)新完善，既堅(jiān)持分級(jí)管理，又注重條塊融合，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、各方統(tǒng)籌、區(qū)域整合、城鄉(xiāng)基層托底，以求得城市資源效能最大化。

5.建立紐結(jié)釋放張力是提升服務(wù)凝聚群眾成效的重要路徑

服務(wù)群眾、做好群眾工作是基層黨建工作的核心。城市最大的特點(diǎn)是人口集聚，通過(guò)加強(qiáng)城市基層黨建更好服務(wù)凝聚廣大人民群眾，顯得尤為重要。上海堅(jiān)持以最廣大人民群眾根本利益為根本坐標(biāo)，針對(duì)城市不同群體特點(diǎn)和實(shí)際需要，創(chuàng)設(shè)各類工作載體。如針對(duì)商務(wù)樓宇青年群體的“白領(lǐng)驛家”“金領(lǐng)驛家”，針對(duì)來(lái)滬務(wù)工人員的“天臺(tái)”“平邑”“濱江建設(shè)者之家”等黨建共建平臺(tái)，針對(duì)留學(xué)歸國(guó)科創(chuàng)群體的“張江陽(yáng)光驛站”，針對(duì)居民群眾的“鄰里中心”等等，形成了城市基層黨建網(wǎng)上的一個(gè)個(gè)紐結(jié)，有效釋放著其服務(wù)凝聚群眾的張力。城市基層黨建要認(rèn)真總結(jié)這些重要經(jīng)驗(yàn)，把工作重心放在人群上，以建設(shè)服務(wù)型黨組織為重要抓手，在完善不同群體利益表達(dá)機(jī)制、充分了解其特點(diǎn)和需求基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)各類服務(wù)凝聚群眾的有效工作紐結(jié)，真正把群眾的事當(dāng)作自己家的事，用心回應(yīng)不同群體的實(shí)際需求。要不斷拓展城市基層黨建工作的生長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)黨在不同群體中的影響力、凝聚力，充分發(fā)揮黨員在各類群體中的骨干作用，在增強(qiáng)基層黨組織服務(wù)功能的同時(shí)增強(qiáng)政治功能，更好地團(tuán)結(jié)凝聚群眾，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

[責(zé)任編輯沈斐]

AReviewandReflectionsonthePartyBuildingatthePrimaryLevelinShanghai

FENG Xiaomin

(ShanghaiMunicipalPartyBuildingResearchAssociation,Shanghai200003)

Since the 1990s, there have been new attempts and four major stages in the Party building work at the primary level in Shanghai. In the 1990s, based on the guiding thoughts and requirement that “the upper focuses on cohesion, the branch stimulates vitality”, the Party building work conformed to the principle of integrating relevant departments and governments at different levels and strengthening basic forces Party building in communities. Since the 16th National Congress, following the principle of “full coverage, enhancing cohesion and organization”, there had been a“1+3” organizational system of community Party building in Shanghai, with the foundation of Party branch in residential communities and full-time staff that being responsible for Party-building. Since the 17th National Congress, following the principle of “interactions of Party building work among primary unit, regions and industries,” there had been explorations on regional Party building system with the objective of maintaining close ties with the people, making a balanced allocation of resources between urban and rural areas and setting up a responsibility system in Party building. After the 18th National Congress, adhering to the principle of “maintaining the Party’s vitality, carrying out Party members’ duty and the people obtaining real benefits”, the community-level self-governance system and the quality of Party branch secretaries had been improved. The work focused much on deepening regional Party building with remedial measures for the deficiencies in urban governance. These experience has practical significance for the Party building work in the development and transition of urban communities. In terms of the Party building work at the primary level, a proper view of the overall situation has been a historical mission. Regional Party building is the backbone. The resource allocation to the primary level is an essential requirement and trend of Party building. The coordination of departments and regions at different level has been a major advantage. The foundation of Party branch and pressure release system link is a critical step in the Party building work at the primary level in Shanghai.

Party building at the primary level in urban communities; Party building in communities; regional Party building; responsibility in Party-building; new efforts in social governance; urban governance

D267

A

1674-0955(2017)05-0097-06

2017-06-19

馮小敏，男，浙江寧波人，研究員，上海市黨建研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，上海市社區(qū)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中共上海市委組織部原副部長(zhǎng)、黨史研究室原主任。