李玉耘

（濰坊學(xué)院法學(xué)院，山東濰坊261061）

倫納德·懷特的行政思想研究

李玉耘

（濰坊學(xué)院法學(xué)院，山東濰坊261061）

在文官制度改革、科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)、市政管理改革的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，公共行政研究呈現(xiàn)出科學(xué)化、實(shí)用主義、法律視角、分層分類的特征。在總結(jié)和反思前人思想以及當(dāng)時(shí)的公共行政狀況的基礎(chǔ)上，倫納德·懷特提出四個(gè)行政研究的假設(shè)：一、行政是一個(gè)通用的程序；二、行政學(xué)應(yīng)該建立在管理的基礎(chǔ)之上；三，行政現(xiàn)在是一門藝術(shù)，正在轉(zhuǎn)變成一門科學(xué)；四、行政成為現(xiàn)代政府管理的核心。然后，以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建了行政科學(xué)，廣受大家歡迎。但是，20世紀(jì)四十年代末期，正統(tǒng)理論受到挑戰(zhàn)，懷特的行政科學(xué)也遭受危機(jī)。懷特開始反思，走向了行政史研究，希望能夠從歷史中找到行政學(xué)研究的基礎(chǔ)。懷特是行政學(xué)的奠基人，在行政學(xué)的構(gòu)建過程中做出過重大貢獻(xiàn)，但是由于受時(shí)代的局限，懷特過多的關(guān)注行政細(xì)節(jié)和行政組織內(nèi)部，忽視行政的公共性問題。

倫納德·懷特；行政科學(xué)；管理；行政史

一個(gè)學(xué)科發(fā)展成熟的標(biāo)志是它能夠進(jìn)行自我意識(shí)——從自身歷史中學(xué)習(xí)的能力。而對(duì)在該學(xué)科中有著重大影響的人物的行為、思想以及啟示的進(jìn)行研究探討，就是這種學(xué)習(xí)的重要一環(huán)①。因?yàn)閷?duì)這些重大人物的研究，尤其是思想的領(lǐng)會(huì)和理解，有助于透徹地了解該學(xué)科過去的歷史、更清楚地知曉該學(xué)科發(fā)展的動(dòng)力和準(zhǔn)確地把握該學(xué)科前進(jìn)的方向。綜觀西方行政學(xué)一百二十余年的歷史，伍德羅·威爾遜、弗蘭克·古德諾、弗雷德里克·泰勒、馬克斯·韋伯、盧瑟·古利克、赫爾伯特·西蒙、羅伯特·達(dá)爾、德懷特·沃爾多，都對(duì)行政學(xué)的發(fā)展做出過巨大的貢獻(xiàn)，都是值得我們深入研究的對(duì)象。但是，倫納德·懷特最終進(jìn)入我的視野。

一、為什么是懷特

本文之所以選擇懷特作為研究對(duì)象，主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：

第一，懷特是20世紀(jì)20年代至50年代在美國(guó)行政學(xué)界最具影響力的人物②，他所作的工作被稱為美國(guó)公共行政中最杰出的事業(yè)③。他影響公共行政的方式有三種④：一是教學(xué)、研究、寫作。他在芝加哥大學(xué)任教近四十年，培養(yǎng)了許多優(yōu)秀的公共行政學(xué)者，其中最著名的有赫爾伯特·西蒙、保羅V·里佩爾、林頓·考德威爾，為此，芝加哥大學(xué)授予他歐尼斯特·德威特·波頓杰出服務(wù)教授，并建立倫納德·懷特獎(jiǎng)，以表他對(duì)芝加哥大學(xué)作出的貢獻(xiàn)；懷特著作等身，廣為人知的是《行政學(xué)導(dǎo)論》，是行政學(xué)第一本教課書，先后三次修訂，首次系統(tǒng)的闡述了行政學(xué)的理論體系，鮮為人知的是四卷本的美國(guó)行政史，這是他在人生最后階段為公共行政作出的又一大貢獻(xiàn)，開創(chuàng)了行政史研究的先河，另外，他的三分之一的著作涉及人事行政問題⑤，政治學(xué)教授埃德溫·科特雷爾、認(rèn)為它是簡(jiǎn)潔而全面介紹人事管理問題的最好的著作⑥。二是服務(wù)于職業(yè)團(tuán)體。懷特非常注重鼓勵(lì)和培養(yǎng)“共同感”，這是一個(gè)新職業(yè)形成的基礎(chǔ)⑦。為此，他積極籌備并建立美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)，創(chuàng)辦《公共行政評(píng)論》，作為公共行政學(xué)者和實(shí)踐者相互溝通交流的平臺(tái)。懷特被選舉為《公共行政評(píng)論》第一任主編，為這專業(yè)期刊設(shè)立了很高的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)⑧。他還擔(dān)任過美國(guó)行政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、美國(guó)政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)的副會(huì)長(zhǎng)。這些都為作為一種職業(yè)的公共行政的發(fā)展起著重要的作用。三是擔(dān)任公職。懷特認(rèn)為公共行政學(xué)者應(yīng)該也是一個(gè)實(shí)踐者⑨，將自己所學(xué)與公共行政實(shí)踐結(jié)合在一起。所以，他身體力行，曾多次兼職于國(guó)家和地方的行政機(jī)構(gòu)，尤其在任職國(guó)家文官委員會(huì)期間，推動(dòng)建立初級(jí)文官考試制度和聯(lián)邦公務(wù)員在職培訓(xùn)制度，將大學(xué)畢業(yè)生引入到美國(guó)文官隊(duì)伍之中，極大的推動(dòng)美國(guó)公共行政的發(fā)展，為此，人力資源管理協(xié)會(huì)授予其斯托克博格成就獎(jiǎng)，以表他對(duì)美國(guó)人事行政所作的貢獻(xiàn)，后來，還得到“現(xiàn)代文官制度締造者”的美譽(yù)⑩。

第二，與懷特所取得的煊赫學(xué)術(shù)成就和產(chǎn)生的巨大學(xué)術(shù)影響相比，學(xué)術(shù)界對(duì)于他的研就顯得非常匱乏。當(dāng)我們翻開行政學(xué)的教材時(shí)，在行政學(xué)發(fā)展史的內(nèi)容里，都會(huì)發(fā)現(xiàn)：1926年，懷特出版了第一本行政學(xué)教科書。除此之外，行政學(xué)文獻(xiàn)就很少提及懷特的內(nèi)容。根據(jù)本人的簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)，專門研究懷特思想的文獻(xiàn)，不足10篇（書評(píng)除外），而在國(guó)內(nèi)，有關(guān)懷特的研究更是寥寥無幾，迄今為止還沒有一篇以懷特為研究對(duì)象的學(xué)位論文。所以，懷特思想研究存在巨大的空間和潛力。

第三，也是尤為重要的一點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)的公共行政理論與實(shí)踐來說，懷特的思想具有極大的警醒與啟示意義。懷特的學(xué)術(shù)生涯正處于美國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，迫切需要改造以前適合的農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共事務(wù)管理手段，以有利于治理方興未艾的聯(lián)系密切的城市社區(qū)。社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景與當(dāng)今的中國(guó)有著相處之處，當(dāng)時(shí)的美國(guó)與現(xiàn)在的中國(guó)可能面臨著相同的問題，懷特給出的答案，雖然不完全適用于我國(guó)，但至少會(huì)對(duì)我國(guó)解決轉(zhuǎn)型期所面臨的問題提供一定的參考價(jià)值。

二、懷特的行政科學(xué)思想

從1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》到20世紀(jì)20年代，行政學(xué)研究已經(jīng)走過三十多個(gè)春秋，但是有關(guān)行政學(xué)的研究范圍以及公共行政的定義，行政學(xué)界都沒有達(dá)成一個(gè)共識(shí)，無法為本領(lǐng)域的研究人員和實(shí)踐者提供一個(gè)進(jìn)行思想交流和觀點(diǎn)交鋒的平臺(tái)，有礙于公共行政學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，于是，作為行政學(xué)人的懷特義不容辭地扛起了這個(gè)歷史使命。從1924到1925這兩年的時(shí)間里，懷特集中精力撰寫《行政學(xué)導(dǎo)論》一書。他最初就把這本書設(shè)想為綜合性的行政學(xué)教科書，因?yàn)樵谛姓芾淼木唧w專業(yè)領(lǐng)域，比如公共衛(wèi)生、高速公路建設(shè)、稅收和公共教育等已經(jīng)發(fā)表很多優(yōu)秀的著作。他寫這本書的目的就是希望更多的人去研究公共行政問題，解決所有行政機(jī)構(gòu)共有的潛在問題，不論是何種層級(jí)的政府。他認(rèn)為現(xiàn)在的行政管理主要面臨著四個(gè)問題：組織、管理、人事、財(cái)政，并希望通過《行政學(xué)導(dǎo)論》構(gòu)建一個(gè)行政科學(xué)體系，發(fā)現(xiàn)行政管理問題，并能夠催生出更多的公共行政研究成果。懷特在書中表達(dá)自己的一個(gè)想法，就是存在一個(gè)統(tǒng)一的行政過程，換言之，行政管理的基本問題在所有政府層級(jí)都是相同的，可以建構(gòu)一個(gè)通用的公共行政理論。1926年，《行政學(xué)導(dǎo)論》出版，被公認(rèn)為是第一本行政學(xué)教科書，先后在1939年、1948年、1955年經(jīng)過三次修訂，這四版行政學(xué)教科書記錄了美國(guó)公共行政三十年的發(fā)展變化，也反映了懷特對(duì)行政科學(xué)構(gòu)建所作出的不懈努力。在書中提出了行政學(xué)研究的四個(gè)假設(shè)，即（1）行政是一種通用的程序，無論在何處其基本特征大體相同，這樣可以避免市行政、州行政和聯(lián)邦行政的分類研究；（2）行政學(xué)研究應(yīng)該開始以管理為基礎(chǔ)，而不是法律，因此，要更多關(guān)注美國(guó)管理協(xié)會(huì)的事務(wù)，而不是法院的判決；（3）行政現(xiàn)在基本上仍然是一種技藝，但要特別注意它轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)的重要趨勢(shì)；（4）行政已經(jīng)成為并且將來一直是現(xiàn)代政府問題的核心。

第一個(gè)假設(shè)：行政是一個(gè)通用的程序，使公共行政成為一個(gè)研究領(lǐng)域或者學(xué)科成為可能。當(dāng)時(shí)的公共行政研究基本特征之一就是采用分層分類的公共行政。在這種狀況下，學(xué)者之間由于關(guān)注點(diǎn)的限制，很難進(jìn)行對(duì)話，形成統(tǒng)一的公共行政意識(shí)，不利于公共行政學(xué)的發(fā)展，又造成了重復(fù)研究和資源的浪費(fèi)。而懷特提出的“行政是一個(gè)通用的程序”的假設(shè)，破除了分層分類的公共行政之間的壁壘，使大家在統(tǒng)一的公共行政意識(shí)中，進(jìn)行公共行政問題的研究，能夠相互交流與借鑒，對(duì)于公共行政共同體的形成和行政學(xué)的發(fā)展具有很重要的作用。第二個(gè)假設(shè)；公共行政研究要以管理為基礎(chǔ)，指出了行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)的公共行政研究沿襲行政制約的傳統(tǒng)，主要以法律為基礎(chǔ)，使得行政機(jī)關(guān)按照司法的邏輯運(yùn)作，行政機(jī)構(gòu)完全淹沒在大量的法律條文之中，難以發(fā)揮行政的力量，而懷特要求公共行政要建立在管理的基礎(chǔ)上，公共行政的目標(biāo)是追求效率，因此，公共行政研究重點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部是如何運(yùn)作的，要積極借鑒工商業(yè)管理的優(yōu)秀成果，而不是把大量精力放在法院的判例上。第三假設(shè)：公共行政基本上是一種技藝，正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)，明確了行政學(xué)發(fā)展的方向。根據(jù)四版《行政學(xué)導(dǎo)論》，可以看到懷特在這個(gè)觀點(diǎn)上有所變化，尤其是后期，他更強(qiáng)調(diào)行政技能，多于行政科學(xué)。不論是行政科學(xué)還是行政技能，都是強(qiáng)調(diào)行政學(xué)的實(shí)用性和實(shí)踐性，這與懷特的實(shí)用主義特性是相符的。懷特堅(jiān)信：第一，在公共行政領(lǐng)域中，學(xué)者應(yīng)是一個(gè)實(shí)踐者；第二，行政的目的就是有效率、經(jīng)濟(jì)地使用資源。第四個(gè)假設(shè)：公共行政已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的核心，使公共行政學(xué)成為必要。在工業(yè)革命以前，公共權(quán)力主要掌握在國(guó)會(huì)和司法部門手中，行政部門只負(fù)責(zé)維護(hù)社會(huì)治安，保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全，保衛(wèi)國(guó)家，根本不需要行政管理知識(shí)和專業(yè)人才，但是隨著工業(yè)革命興起，社會(huì)事務(wù)越來越復(fù)雜，原有的管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，行政部門開始掌握越來越多的公共權(quán)力，成為現(xiàn)代政府的核心，相應(yīng)地，行政部門需要行政管理知識(shí)和專業(yè)人才，這就必須發(fā)展公共行政學(xué)，為政府管理提供智力支持。

懷特認(rèn)為，隨著工業(yè)革命的興起，社會(huì)與國(guó)家結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，公共行政成為現(xiàn)代政府的核心，原有的政治學(xué)理論難以解釋和指導(dǎo)現(xiàn)在的公共行政問題，因此，他試圖構(gòu)建一門行政科學(xué)，希望能夠?qū)ΜF(xiàn)有的公共行政問題有所幫助。一方面，他主張政治-行政二分，試圖把行政中的政治因素剔除出去，隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的學(xué)者對(duì)政治-行政二分提出批評(píng)，懷特也承認(rèn)政治-行政二分根本不符合現(xiàn)實(shí)，并指出這產(chǎn)生于不同的土壤。也就是說，懷特否認(rèn)政治-行政二分，并不是因?yàn)檎卧俣雀深A(yù)行政，而是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的行政不僅僅是一個(gè)價(jià)值中立的執(zhí)行工具，而且不可避免地參與政策制定，已經(jīng)成為政府的核心，而事實(shí)上，懷特堅(jiān)持政治-行政二分法的目的在于將政治從行政事務(wù)中排除，而不是相反，以此建構(gòu)一支高效率的行政力量和一門具有實(shí)踐性的公共行政學(xué)。到了20世紀(jì)50年代，美國(guó)已經(jīng)建立一支職業(yè)文官隊(duì)伍，并形成了公共行政學(xué)共同體。所以，懷特雖然不再堅(jiān)持政治-行政二分，但是他的目標(biāo)基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。另一方面，他認(rèn)為行政是一個(gè)通用的程序，并不斷的模糊公私行政的界限，試圖借鑒工商業(yè)管理的先進(jìn)成果，但是后來發(fā)現(xiàn)，公共行政與私人行政的本質(zhì)不同在于公共行政的政治性，但是不能改變其管理的本質(zhì)，因此，懷特仍然堅(jiān)持公共行政研究必須以管理為基礎(chǔ)，而不是法律和政治，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以組織、管理、控制、人事、財(cái)政為主體的公共行政學(xué)理論體系，提供了公共行政學(xué)這門新興學(xué)科的概貌。其中，人事行政在行政學(xué)理論中占據(jù)著相當(dāng)重要的位置，是其他主題無法相比的，占《行政學(xué)導(dǎo)論》的篇幅30%以上，這也是懷特的研究專長(zhǎng)。

三、懷特的行政史研究

懷特為公共行政正統(tǒng)理論的形成做出不懈的努力，成為早期行政學(xué)的重要奠基人。但是到了20世紀(jì)40年代，正統(tǒng)理論遭到前所未有的抨擊：正統(tǒng)理論所宣揚(yáng)的行政科學(xué)在內(nèi)容上是不成熟的，在方法上是粗糙的，甚至是錯(cuò)誤的；行政科學(xué)所追求的科學(xué)原則最多只是普通常識(shí)的總結(jié)表述；行政科學(xué)把經(jīng)濟(jì)和效率作為目標(biāo)或者標(biāo)準(zhǔn)太過狹隘，不可思議的；政治-行政二分是人為虛構(gòu)的，必須放棄或者從新的角度去思考。沃爾多將其稱為“公共行政的身份危機(jī)”。面對(duì)這樣的危機(jī)，公共行政學(xué)者不斷的反思，并尋找解決之道。而實(shí)際上，前文講述的西沃之爭(zhēng)，也是為了解決這個(gè)問題。西蒙希望沿著正統(tǒng)理論的路子，將邏輯實(shí)證主義引入到行政學(xué)研究之爭(zhēng)，構(gòu)建一門真正的行政科學(xué)，而沃爾多則希望與正統(tǒng)理論徹底決裂，希望構(gòu)建一門以民主為中心的公共行政學(xué)，更好的反映真實(shí)的世界。而懷特對(duì)這兩種路徑并不是很滿意。西蒙所主張的行政科學(xué)與懷特的早期追求有著契合之處，但是隨著社會(huì)的發(fā)展以及自身經(jīng)歷，懷特對(duì)行政科學(xué)的信心日漸式微，甚至感覺行政根本不可能成為一門科學(xué)，而是更接近一門藝術(shù)，這在后期出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》中體現(xiàn)得非常明顯，所以說，在懷特看來，西蒙走的有點(diǎn)遠(yuǎn)。而且，在懷特看來，西蒙構(gòu)建行政科學(xué)的基礎(chǔ)——事實(shí)-價(jià)值二分，只不過是政治-行政二分的一個(gè)變體，在現(xiàn)實(shí)生活中，根本不可能實(shí)現(xiàn)，在這種情況下，構(gòu)建的行政科學(xué)，只能脫離實(shí)際生活，這不符合懷特的風(fēng)格，也有悖于行政學(xué)研究的目的。因此，懷特難以接受西蒙的作法。沃爾多更多的是從政治理論角度對(duì)公共行政正統(tǒng)理論進(jìn)行批判和解構(gòu)，希望拋棄公共行政狹隘的技術(shù)特征，將其建立在廣泛的政治、文化、歷史基礎(chǔ)之上，構(gòu)建一個(gè)以民主為核心的公共行政規(guī)范理論。沃爾多的作法的確比較符合實(shí)際，但是在當(dāng)時(shí)美國(guó)行政學(xué)會(huì)已經(jīng)從政治學(xué)學(xué)會(huì)分離出來，行政學(xué)已經(jīng)成為一門獨(dú)立學(xué)科，如果再拿政治理論說事，會(huì)使行政學(xué)者很難堪，也會(huì)面臨這一個(gè)危險(xiǎn)，使得剛剛獲得獨(dú)立地位的公共行政學(xué)再次陷入到政治學(xué)之中，而且這樣會(huì)使公共行政的內(nèi)容無限擴(kuò)大，就會(huì)造成“什么都是公共行政，公共行政就什么都不是了”的尷尬境地。所以說，沃爾多的愿望是良好的，但是實(shí)際運(yùn)作起來比較困難。正因?yàn)槿绱?，有人就指?zé)說，沃爾多更多的是公共行政的批判者和評(píng)論者，而不是一個(gè)建構(gòu)者，他顛覆了正統(tǒng)理論的舊世界，卻無力構(gòu)建一個(gè)新的世界。沃爾多在晚年回憶錄中，也承認(rèn)這一點(diǎn)：“我的目標(biāo)不是告訴人們思考什么……然而我會(huì)盡力去告訴他們?nèi)绾稳ニ伎肌?dāng)然，特別是關(guān)于公共行政”?？偟膩碚f，沃爾多指出了正統(tǒng)理論存在的問題以及癥結(jié)所在之處，但是并沒有提出很好有效的解決辦法。正因?yàn)槿绱耍谖譅柖喑霭媪说谋姸嘈姓W(xué)的著作中，我們沒有發(fā)現(xiàn)一本系統(tǒng)的行政學(xué)教科書。而后來的西沃之爭(zhēng)，并沒有實(shí)現(xiàn)公共行政研究的共識(shí)，而是更加劇了正統(tǒng)理論的危機(jī)，甚至是公共行政學(xué)的危機(jī)。所以，懷特希望尋找一種新的研究路徑，作為公共行政學(xué)的出路。

懷特在第四版的《行政學(xué)導(dǎo)論》中寫道：“現(xiàn)在有許多研究公共行政現(xiàn)象的路徑。第一個(gè)綜合性的美國(guó)路徑就是法律視角，關(guān)注于公共權(quán)威的合法組織、行政行為的合法形式以及對(duì)公共權(quán)力的限制，代表性人物就是弗蘭克·古德諾。接下來的一個(gè)研究途徑關(guān)注行政機(jī)構(gòu)的行政，把行政機(jī)構(gòu)看作管理部門，這個(gè)途徑與科學(xué)管理有關(guān)，體現(xiàn)效率的標(biāo)準(zhǔn)。還有一個(gè)途徑關(guān)注歷史的、檔案的資料，這些資料反映行政體系的變化以及行政思想的發(fā)展，行政的性質(zhì)主要被社會(huì)學(xué)家探討，只是作為很多重要的社會(huì)組織的一部分。最近的就是行為主義的社會(huì)-心理途徑，對(duì)于理解官員行為的原因作出重要的貢獻(xiàn)。所有的研究途徑都具有很重要的意義，這些都來自于聰明智慧”。很奇怪的是，他沒有沿著以前的管理途徑，也沒有從中選擇一個(gè)途徑，而是轉(zhuǎn)向了美國(guó)行政史，通過研究美國(guó)行政的歷史基礎(chǔ)來理解公共行政。因?yàn)樗嘈拧肮残姓臍v史是理解現(xiàn)在公共行政體系乃至未來公共行政發(fā)展的可能和期待的方向的一種重要源頭”，“只有熟悉了歷史背景，才能真正地評(píng)估當(dāng)前的環(huán)境和問題”。1940年秋天，在公共行政委員會(huì)的倡議下，成立了美國(guó)行政機(jī)構(gòu)歷史委員會(huì)，由懷特?fù)?dān)任委員會(huì)主席。這個(gè)委員會(huì)的功能不是進(jìn)行研究，而是促進(jìn)和鼓勵(lì)研究，比如部署研究計(jì)劃，讓研究者保持相互聯(lián)系，鼓勵(lì)他們有關(guān)行政史的寫作和發(fā)表，形成初步的研究，從總體上引起學(xué)者們對(duì)行政史興趣的投入。正因?yàn)槿绱耍瑧烟貙⒋罅烤蜁r(shí)間花費(fèi)到美國(guó)行政史研究之中，從備忘錄中可以看到，他對(duì)美國(guó)公共行政的研究主要涉及四個(gè)主題：由聯(lián)邦黨人建立的行政體系；由杰克遜主義者改造的行政體系；隨著十九世紀(jì)晚期文官制度改革的到來，行政體系的進(jìn)一步改造；隨著二十世紀(jì)科學(xué)管理原理的引入，行政體系的轉(zhuǎn)變。很遺憾的是，懷特進(jìn)入到第三個(gè)研究主題，在助手珍·施耐德的協(xié)助下，完成了第四本行政史《共和主義時(shí)代》，在病痛的折磨下去世，本來計(jì)劃寫到1932年富蘭克林·羅斯福上臺(tái)，結(jié)果只寫到老羅斯福就任總統(tǒng)，但是這絲毫不影響他對(duì)美國(guó)行政史研究作出的貢獻(xiàn)和意義，也無法動(dòng)搖這些作品的經(jīng)典地位。

懷特行政史研究具有以下兩個(gè)鮮明的特征：（1）關(guān)注行政過程和組織。從懷特出版的書的目錄，我們可以看出，懷特行政史比較關(guān)注行政組織的內(nèi)部運(yùn)作和行政細(xì)節(jié)，而對(duì)美國(guó)憲法和重大政策涉及的比較少，正因?yàn)槿绱耍腥藢?duì)懷特提出質(zhì)疑，認(rèn)為公共行政不可能存在于真空之中，是與當(dāng)時(shí)的政治和社會(huì)環(huán)境密切關(guān)聯(lián)的，后來，懷特有所改變，增加了對(duì)社會(huì)環(huán)境和政治的內(nèi)容，不過他的著眼點(diǎn)還在于行政組織和行政細(xì)節(jié)，這與他所理解的公共行政的內(nèi)容有著很大的關(guān)系，深受正統(tǒng)理論的影響。（2）關(guān)注重要的行政人物。懷特非常重視大人物在公共行政發(fā)展中的作用，這個(gè)從他的行政史著作的命名上可以窺見一斑，他希望研究這些人物，在他們身上尋找共同的行政技巧和行政規(guī)律，以便為后人所遵循。他研究這些人時(shí)，不光研究這些人的思想，而且要看這些人的實(shí)際行動(dòng)，他發(fā)現(xiàn)行政人物的思想和實(shí)際行動(dòng)往往并不是一致的，比如，杰斐遜雖然在理論上反對(duì)聯(lián)邦黨人強(qiáng)大政府的觀點(diǎn)，但是當(dāng)他掌權(quán)之后，同樣致力于構(gòu)建強(qiáng)有力的政府，最明顯的例子莫過于《禁運(yùn)令》的頒布和實(shí)施。當(dāng)時(shí)英法之間沖突不斷，并干涉美國(guó)商船，以削弱彼此。為了避免挑釁并保證美國(guó)大陸的和平，杰斐遜總統(tǒng)頒布了激進(jìn)的《禁運(yùn)令》，停止一切對(duì)外貿(mào)易。但是在實(shí)施《禁運(yùn)令》時(shí)，美國(guó)政府卻遇到了巨大的行政危機(jī)，杰斐遜總統(tǒng)不得不派兵控制反對(duì)《禁運(yùn)令》的叛亂，以保證《禁運(yùn)令》的順利實(shí)施。懷特認(rèn)為，杰斐遜雖然在理論上和個(gè)性上傾向于制約和分散權(quán)力，但是在事實(shí)的驅(qū)使下他走向了權(quán)力的無限擴(kuò)張和集權(quán)。這給我們一個(gè)很好的啟示，尤其是行政學(xué)說史研究，我們不能光關(guān)注行政學(xué)家的思想，而且要關(guān)注他們面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樗麄兲岢鲆粋€(gè)理論或思想，并不是憑空捏造或者自?shī)首詷?，而是要解決一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

懷特在《聯(lián)邦黨人》的序言中就寫道：“我的主要興趣在于探討現(xiàn)在美國(guó)人所具有的公共行政思想的起源和發(fā)展過程，這些思想只有放在當(dāng)時(shí)的主流價(jià)值觀、發(fā)生的事件、出現(xiàn)的人物以及制度的構(gòu)建之中才能被理解，因?yàn)檫@些思想都是它們的衍生物。盡管我對(duì)社會(huì)的特征、事件流、和人物的特性給予不少的關(guān)注，但我還是把重點(diǎn)放在政府的實(shí)踐問題以及在這些問題被克服過程中的行政思想的構(gòu)建上面”。因此，懷特在做行政史研究時(shí)更多的關(guān)注行政過程和細(xì)節(jié)，或者說行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作，而對(duì)法律和政治爭(zhēng)論不予關(guān)注。這與他認(rèn)為行政應(yīng)建立在管理基礎(chǔ)之上，而不是法律之上的觀點(diǎn)相一致。懷特認(rèn)為，政府公文只能部分地展示美國(guó)行政史，只有通過相關(guān)參與者的私人信件才能最好的理解美國(guó)行政史，因?yàn)檫@些信件中能夠更好的揭示出參與人的企圖和個(gè)性。所以，為了弄清行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作，他盡力搜尋一手資料，不僅要閱讀大量的政府文件，包括政府公告、議會(huì)的文件、行政領(lǐng)導(dǎo)人的文集，以及一些未公開的文件，還要閱讀行政領(lǐng)導(dǎo)人的私人信件。雖然懷特非常強(qiáng)調(diào)偉人在行政發(fā)展中的作用，但是懷特在行政史研究中的關(guān)注點(diǎn)一直都是行政制度或者體系，這主要受正統(tǒng)理論的影響，所以，懷特在進(jìn)行行政史研究過程中基本上按照當(dāng)時(shí)所確立的POSDCORB模式來進(jìn)行組織的，發(fā)現(xiàn)由聯(lián)邦黨人所構(gòu)建的行政體系一直延續(xù)到19世紀(jì)末，這個(gè)從懷特的書的目錄編排中可以很清晰的看到。沃爾多認(rèn)為這仍然是按照當(dāng)時(shí)的主導(dǎo)思想看待行政史，很難將行政史研究與行政關(guān)切區(qū)分，行政史研究應(yīng)該關(guān)注古代行政，使用當(dāng)前的社會(huì)科學(xué)的工具對(duì)古代行政進(jìn)行詳細(xì)審查。而懷特認(rèn)為脫離了某些有關(guān)行政體系是什么以及它如何成為當(dāng)今樣式的知識(shí)，任何行政體系都無法得到很好的理解，因此，懷特關(guān)注行政史，目的在于現(xiàn)實(shí)的行政關(guān)切，更具體的說，就是解決行政學(xué)正統(tǒng)理論的發(fā)展危機(jī)，懷特對(duì)正統(tǒng)理論仍然抱有信心，希望能夠從行政史研究中尋找公共行政研究的基礎(chǔ)，對(duì)正統(tǒng)理論進(jìn)行補(bǔ)充和修正，更適應(yīng)行政實(shí)踐發(fā)展的要求。

五、懷特行政思想的評(píng)價(jià)與啟示

（1）懷特的理論貢獻(xiàn)與局限性

懷特的理論貢獻(xiàn)主要有：第一，懷特提出行政是一個(gè)通用的程序，這就破除了不同領(lǐng)域的行政研究者之間的藩籬，使他們認(rèn)識(shí)到，他們之間的研究是共通的，都存在一個(gè)普適的程序，可以通過共同努力，找到這個(gè)共同的東西。所以說，懷特這個(gè)觀點(diǎn)猶如一顆炸彈，把早期行政研究者之間的隔閡和成見炸得粉碎，使他們從分層分類的公共行政研究中驚醒，讓他們意識(shí)到公共行政是可以共通的，無論是對(duì)于公共行政學(xué)科的形成和發(fā)展，還是公共行政學(xué)術(shù)共同體的形成，具有重大的意義。懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》的出版，在當(dāng)時(shí)的公共行政研究圈子里產(chǎn)生不凡的影響。第二，在懷特看來，從法的視角來研究公共行政已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，要從管理的角度去研究公共行政，將公共行政與行政法的領(lǐng)域做出區(qū)分，賦予公共行政更加積極的角色。也就是說，懷特要把行政權(quán)力從統(tǒng)治權(quán)力的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N管理權(quán)力，作為管理權(quán)力，它的靈活使用能夠更好的促進(jìn)政府組織的運(yùn)作，滿足公眾的要求。相應(yīng)地，學(xué)者們面臨的問題不是如何限制公共行政，而是如何引導(dǎo)行政權(quán)力以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。這徹底改變了人們以前對(duì)公共行政的消極認(rèn)識(shí)，使得人們開始努力構(gòu)建更加積極的公共行政，促使政府運(yùn)作得更為有效率，能夠更好地提供公共服務(wù)，反映了當(dāng)時(shí)的公共行政實(shí)踐的發(fā)展要求，也為后來的公共行政研究奠定基調(diào)。像后來的西蒙以及新公共管理學(xué)派，在這方面走得更遠(yuǎn)，把公共行政看作是一個(gè)組織問題。第三，懷特系統(tǒng)總結(jié)和借鑒前人的有關(guān)公共行政研究的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出公共行政研究的四個(gè)假設(shè)。在此基礎(chǔ)上，撰寫了第一本行政學(xué)教科書，在書中，他從行政學(xué)的研究對(duì)象與范圍、行政環(huán)境、行政組織、行政協(xié)調(diào)、人事行政、行政倫理、行政法規(guī)以及行政監(jiān)督等諸方面對(duì)公共行政學(xué)的基本理論框架進(jìn)行了系統(tǒng)的建構(gòu)。正是由于懷特在《行政學(xué)導(dǎo)論》一書中完成了行政學(xué)研究的系統(tǒng)化這一歷史性任務(wù)，公共行政學(xué)才在他的手里真正贏得了作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位。然而，應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管懷特開創(chuàng)性地提出了一個(gè)系統(tǒng)化的公共行政學(xué)理論框架，但是他只是提供了公共行政學(xué)這門新興學(xué)科的概貌，只是完成了公共行政學(xué)理論體系建構(gòu)的第一步，而相對(duì)完整的理論體系是通過古利克等人來完成的，不過他們也只是對(duì)懷特的行政學(xué)理論體系進(jìn)行補(bǔ)充和完善，并沒有實(shí)質(zhì)性的變化，而且懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》是當(dāng)時(shí)使用最廣泛的教科書，正因?yàn)槿绱?，懷特被認(rèn)為是公共行政學(xué)的奠基人。第四，懷特開創(chuàng)了行政史研究，開創(chuàng)了行政學(xué)研究的新途徑，也代表了美國(guó)行政研究的本土化方向。

由于處于行政學(xué)研究的早期，懷特的行政思想難免存有較大的局限性，主要表現(xiàn)在公共性的缺失和過度關(guān)注組織內(nèi)部問題兩個(gè)方面。但是，當(dāng)結(jié)合懷特所處時(shí)代，他的行政思想存有的局限就很好理解了。當(dāng)行政不具有公共性的時(shí)候，人們必然會(huì)思考如何把公共行政的理想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，而當(dāng)行政之公共性獲得制度保障時(shí)，它就不再是人們思考的中心。政黨分肥制導(dǎo)致行政效率低下，政治腐敗，導(dǎo)致行政喪失公共性，為了構(gòu)建公共行政，學(xué)者們提出政治-行政二分的原則，希望把行政從紛亂的政治中分離出來，建立職業(yè)文官制度，也就是說行政要保持價(jià)值中立，主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)與效率問題，就能夠保障行政的公共性。所以，到了20世紀(jì)20年代，尤其是科學(xué)管理原理的引入，效率與經(jīng)濟(jì)成為公共行政的核心主題，相應(yīng)地，公共行政的關(guān)注點(diǎn)也都在組織內(nèi)部了。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是羅斯福新政以后，行政不斷入侵政治，行政不再是保持價(jià)值中立的執(zhí)行工具，行政的價(jià)值取向問題必然成為人們的關(guān)注點(diǎn)，而懷特也已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，卻沒有對(duì)此做出相應(yīng)的回應(yīng)，所以，他的行政思想必然遭到批判，甚至扔進(jìn)歷史的垃圾堆里。

（2）懷特行政思想的啟示

第一，推進(jìn)公共行政研究的標(biāo)準(zhǔn)化。綜觀中國(guó)行政學(xué)界，基本概念的使用隨意性之大是難以形容的，很多學(xué)者并不關(guān)注概念的內(nèi)涵與外延，往往根據(jù)自己的理解隨意使用這個(gè)學(xué)科的基本概念，似乎他們只跟自己打交道，自?shī)首詷?，用阿爾蒙德的話說，坐在各種的桌子旁，阻礙了建立公共行政共同知識(shí)框架的對(duì)話與進(jìn)步，使得學(xué)者之間無法彼此認(rèn)同，學(xué)者與實(shí)踐者之間的溝通就更困難了。公共行政概念使用上的這種混亂狀況在其他學(xué)科中很少見到，其原因似乎很難理解。也許是由于我國(guó)的行政學(xué)恢復(fù)和創(chuàng)建的歷史較短，較早一批從事行政學(xué)研究的人大都來自其他學(xué)科，他們進(jìn)入該學(xué)科時(shí)都已經(jīng)成為很有名的學(xué)者或者教授，更何況基礎(chǔ)研究都是費(fèi)力不討好的事情，所以，他們不屑于從學(xué)科的基礎(chǔ)做起，因而，對(duì)于那些屬于基本概念與基本知識(shí)范疇的東西了解很少。這對(duì)我國(guó)的行政學(xué)發(fā)展產(chǎn)生極大的制約作用，尤其是給學(xué)科的教學(xué)帶來嚴(yán)重的消極影響，使得青年學(xué)生在學(xué)習(xí)中遇到許多困難。如果不對(duì)這個(gè)學(xué)科的基本概念進(jìn)行內(nèi)涵和外延上的界定，意味著我們始終處在這個(gè)學(xué)科基礎(chǔ)知識(shí)不牢的境地。在缺乏一個(gè)學(xué)科必要的基礎(chǔ)知識(shí)的條件下，又如何談學(xué)科的發(fā)展，更不用說學(xué)科的本土化建構(gòu)了。因此，我們行政學(xué)研究的主要任務(wù)是公共行政基本概念的標(biāo)準(zhǔn)化。本人認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面做起：加強(qiáng)公共行政的基本理論研究，編纂有關(guān)公共行政學(xué)手冊(cè)、詞典之類的行政學(xué)研究工具書；充分發(fā)揮公共行政學(xué)術(shù)共同體的作用，加強(qiáng)學(xué)者之間的交流；加強(qiáng)公共行政學(xué)的教育，使每個(gè)公共行政研究者必須經(jīng)過專門的行政學(xué)基本知識(shí)的系統(tǒng)訓(xùn)練。

第二，加強(qiáng)公共行政研究的本土化。達(dá)爾在《公共行政科學(xué)》一文中，就指出“對(duì)于某一民族國(guó)家環(huán)境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并運(yùn)用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則有可能適用于不同的框架，但是原則的適用性只有在對(duì)那種特殊框架進(jìn)行研究之后才能確定”。換言之，公共行政研究只有本土化，才能更好的發(fā)揮指導(dǎo)作用。對(duì)中國(guó)而言，行政學(xué)本土化，即是要求中國(guó)人基于中國(guó)本土文化的特點(diǎn)，對(duì)于中國(guó)行政場(chǎng)域進(jìn)行研究，并進(jìn)行具有自己特色的理論建構(gòu)的過程。大體上可分為兩種路徑：一是“由外向內(nèi)”的本土化，是指應(yīng)用西方的行政理論和方法研究中國(guó)情境下的行政問題，但是理論與現(xiàn)實(shí)問題應(yīng)具有適切性；或者借鑒西方的行政理論框架和方法，研究中國(guó)情境下的行政問題，并根據(jù)研究結(jié)論對(duì)既有的理論框架進(jìn)行修正及完善。二是“由內(nèi)向外”的本土化，是指為解釋或解決中國(guó)情境下的問題，構(gòu)建全新的研究視角和理論框架；或針對(duì)中國(guó)情境中的特定問題，設(shè)計(jì)適用的研究方法，并開發(fā)解釋力強(qiáng)的研究工具。從目前狀況看，我更傾向于第一種路徑，具體說來，既然中國(guó)公共行政學(xué)研究的重點(diǎn)是中國(guó)的公共行政實(shí)踐，它的首要任務(wù)就是深入研究當(dāng)代的中國(guó)行政的基本架構(gòu)，運(yùn)作過程以及其中的組織與個(gè)人行為等等。但是，我并不提出左派的觀點(diǎn)，為了爭(zhēng)奪國(guó)際學(xué)術(shù)話語權(quán)，排斥西方的行政理論，妄想關(guān)起國(guó)門自己創(chuàng)造一套話語體系，這是非常愚蠢的行為，畢竟西方行政理論有一百多年的歷史，形成比較完善的體系，是國(guó)際學(xué)術(shù)的引導(dǎo)者，掌握行政理論的話語權(quán)，我們必須要跟隨，要認(rèn)真研讀西方行政理論，但是不能生搬硬套，而是在中國(guó)實(shí)踐中尋找與此話語相對(duì)應(yīng)的事物，慢慢的融入他們的體系，只有這樣，才有機(jī)會(huì)改變這個(gè)體系，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，創(chuàng)造能夠反映中國(guó)真實(shí)世界的行政理論，有效的指導(dǎo)中國(guó)行政實(shí)踐，進(jìn)而將中國(guó)的行政理論推向世界。

第三，注重行政的公共性問題。幾十年來，我國(guó)行政學(xué)研究基本上是以效率主義為導(dǎo)向的，盛行一種“管理主義”思維，而將公平、正義、公民權(quán)等與政治有著密切聯(lián)系、涉及公共精神的價(jià)值問題拋在一邊，少有人問津，這使我們無法意識(shí)到目前公共行政實(shí)踐與理論背后隱含的價(jià)值或更大的政治哲學(xué)，無法認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)之外的其他可能性，更無法形成脈絡(luò)清晰的行政學(xué)“大問題”。在這種思維指導(dǎo)下，公共行政理解為一種追求效率的管理技術(shù)或工藝，公共行政的功能定位為政策執(zhí)行，公共行政學(xué)成為一門研究純技術(shù)的學(xué)問，是一個(gè)缺乏“公共性”的公共行政學(xué)。所以，中國(guó)公共行政，無論是理論研究，還是公共行政的實(shí)務(wù)，存在的最大問題在于“公共性”的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致行政學(xué)的合法性危機(jī)。因此，對(duì)于中國(guó)行政學(xué)界而言，當(dāng)前最為緊迫的事情是重建中國(guó)公共行政的公共部分。我們必須對(duì)公平、正義、參與、公共利益等涉及公共精神的要素及其內(nèi)涵做出準(zhǔn)確、全面的解釋，將其從統(tǒng)治或者政治的層面拉入到行政或治理的層面，這既可以解決行政學(xué)的合法性危機(jī)，又可以進(jìn)一步拉開與政治學(xué)的距離，使行政學(xué)更加獨(dú)立。

第四，重視行政史研究。如果中國(guó)公共行政學(xué)研究的重點(diǎn)是中國(guó)的公共行政實(shí)踐，那么，我們不僅需要研究現(xiàn)在的公共行政實(shí)踐，還要研究這一實(shí)踐的歷史，尤其是20世紀(jì)巨大歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)行政史。正如行政史專家瑞德斯切爾所說的，“沒有地理和歷史知識(shí)的背景，我們將無法評(píng)估社會(huì)現(xiàn)象的獨(dú)特性與相對(duì)性，因?yàn)檫^去的知識(shí)有助于擴(kuò)大視野，并深入了解當(dāng)代的行政架構(gòu)和過程是如何運(yùn)作的，為什么會(huì)這樣以及它們的起源”。然而，盡管中國(guó)的學(xué)術(shù)研究一向非常重視歷史研究，中國(guó)公共行政學(xué)研究卻嚴(yán)重忽視行政史的研究，尤其是20世紀(jì)的行政史。即使偶爾有一些零星的研究，但是這些研究并未對(duì)中國(guó)公共行政理論產(chǎn)生影響。一種缺乏歷史意識(shí)的中國(guó)公共行政學(xué)研究不僅不能幫助我們理解中國(guó)公共行政實(shí)踐的過去，而且使得我們不能很好地理解當(dāng)前實(shí)踐的歷史邏輯，也一定程度上妨礙了我們理性而冷靜地審視不斷涌入的西方公共行政學(xué)理論。例如，中國(guó)行政學(xué)者在研究西方行政理論時(shí)，只關(guān)注理論的演變，而忽略與之相對(duì)應(yīng)的公共行政實(shí)踐。他們認(rèn)為這些理論的含義和意義只通過其內(nèi)在的語言文字就可以理解，人為地割裂了理論與實(shí)踐的聯(lián)系，是行政學(xué)說史研究的一個(gè)重大誤區(qū)。正因?yàn)槿绱?，本人認(rèn)為要加強(qiáng)行政史的研究，主要從以下幾個(gè)方面做起：集中力量研究1949年中華人民共和國(guó)成立以來的行政史；強(qiáng)調(diào)政府功能與組織結(jié)構(gòu)的變遷，探討發(fā)展變化的原因；鼓勵(lì)個(gè)案研究，可以側(cè)重某一地區(qū)、某一部門或者某一時(shí)間段；注意和黨史研究結(jié)合，尤其是延安整風(fēng)以來的歷史，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，不結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨來探討中國(guó)行政問題，就變得沒有意義。

[注釋]

責(zé)任編輯：劉華安

D261.3

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1008-4479（2017）01-0068-09

2015-12-26

李玉耘（1986-），男，山東昌樂人，中國(guó)社科院研究生院博士，濰坊學(xué)院法學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)槲鞣叫姓碚摗?/p>