張 晨， 陳鵬鋼

（1上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

“發(fā)展”與“服務(wù)”之間：比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下地方政府轉(zhuǎn)型的蘇州樣本

張 晨1，，2陳鵬鋼2

（1上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

中國(guó)改革開(kāi)放之后的一段時(shí)期內(nèi)，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力推手，地方政府在各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中扮演了極其重要的角色，呈現(xiàn)出典型的“發(fā)展型政府”的特征。目前，地方政府的職能角色正面臨著逐步實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的再定位。如何通過(guò)全方位的體制改革，實(shí)現(xiàn)地方政府的體制重構(gòu)與流程再造，成為構(gòu)建地方服務(wù)型政府的基本命題。蘇州地方政府的探索與實(shí)踐，也許可以為我們提供一個(gè)典型的樣本與示范。

發(fā)展型政府；服務(wù)型政府；政府轉(zhuǎn)型；蘇州；比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

中共中央十八大提出了“確保到二○二○年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)”，同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)提出了“鼓勵(lì)有條件的地方在現(xiàn)代化建設(shè)中繼續(xù)走在前列，為全國(guó)改革發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)”的具體要求和部署。2015年中共中央十八屆五中全會(huì)，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“十三五”期間是“全面建成小康社會(huì)決勝階段”。作為江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的排頭兵，蘇州責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)當(dāng)起在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中率先探索、率先實(shí)踐、率先建成的歷史重任?；仡櫶K州改革開(kāi)放的發(fā)展歷程，引發(fā)我們諸多深思，其中政府強(qiáng)力的主導(dǎo)作用尤為重要?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，如果沒(méi)有蘇州地方政府及其核心行動(dòng)者的高位推動(dòng)，沒(méi)有其充分激活的動(dòng)員機(jī)制，沒(méi)有積極高效的體制創(chuàng)新，沒(méi)有嚴(yán)格認(rèn)真的考核督查，很難想象僅僅作為一個(gè)地級(jí)市的蘇州能在30年來(lái)如此短時(shí)間內(nèi)造就出一個(gè)又一個(gè)地方發(fā)展的奇跡，從而成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)經(jīng)典樣本。

一、發(fā)展型政府：地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“路徑依賴”

發(fā)展型政府，是指發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式[1]。社會(huì)主義的優(yōu)越性需要看得見(jiàn)、摸得著的經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)體現(xiàn)，人民生活水平的提高，社會(huì)福利的改善，教育、醫(yī)療等社會(huì)保障的建立完善需要堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的軍事實(shí)力、國(guó)防能力、綜合國(guó)力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力以及在國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)一個(gè)清晰的中國(guó)形象，都需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)做后盾。建國(guó)以后，在“趕超型戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，即使20世紀(jì)70年代在沿海農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了零星商品經(jīng)濟(jì)，也不足以形成市場(chǎng)機(jī)制。在這種情況下，為迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府不得不承擔(dān)起企業(yè)的角色，于是，“地方政府公司主義”①興起。

改革開(kāi)放浪潮中，以異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要特色的蘇南模式，成為地方政府發(fā)展的典型個(gè)案。建國(guó)之初，以管制為核心的管理方式，沿著革命和歷史的“路徑依賴”滲透進(jìn)國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中。這種情況下，地方政府只不過(guò)是“中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)整條行政鏈條上的中介，是中央政策的傳聲筒”[2](P343)，能動(dòng)性弱、創(chuàng)造性差、積極性低。

1978年以后，中央開(kāi)始賦予地方政府更多的自主權(quán)，通過(guò)分權(quán)化改革重新梳理中央與地方關(guān)系。一系列改革之后，地方政府具有了雙重身份：一方面，它幫助中央政策在一個(gè)地區(qū)得以貫徹執(zhí)行；另一方面，它又促進(jìn)地方發(fā)展，在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面擁有了越來(lái)越多的實(shí)際權(quán)力。

地方政府自主性的提升，最大限度地激發(fā)了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性。各地方政府在發(fā)展主義導(dǎo)向下相繼實(shí)現(xiàn)了向“公司化”的轉(zhuǎn)型：從中央到地方，造就了7萬(wàn)多個(gè)具有強(qiáng)烈經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的政府經(jīng)濟(jì)主體[3](P201)。江蘇地區(qū)由于早在1977年就爭(zhēng)取到財(cái)政包干權(quán)，因此率先完成了農(nóng)村工業(yè)化的初步積累，蘇南憑借各項(xiàng)資源優(yōu)勢(shì)，終于領(lǐng)跑地方經(jīng)濟(jì)第一棒。

良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，開(kāi)放的商品經(jīng)濟(jì)觀念，優(yōu)越的地理位置和歷史機(jī)遇，加上客觀存在著人多地少的矛盾，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，解決大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，成為發(fā)展蘇南模式的必由之路。正是在這些內(nèi)外部各種因素共同作用之下，蘇南地區(qū)在改革開(kāi)放初期就形成了獨(dú)特的發(fā)展模式。在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，特別是充分發(fā)揮了廣大農(nóng)村干部的重要作用，自80年代開(kāi)始到90年代末，在近十年的實(shí)踐中，蘇南模式極大提高了社會(huì)生產(chǎn)力。農(nóng)副工三業(yè)空前發(fā)展，平均每年以30%以上的速度遞增；固定資產(chǎn)快速增加，農(nóng)民收入成倍上漲，不僅保證了絕大多數(shù)人的基本生活，而且農(nóng)民生活水平也得到極大改善。

1990年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)逐漸明晰，蘇南模式的優(yōu)勢(shì)逐漸弱化，其中的關(guān)鍵問(wèn)題在于鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)的模糊性，在開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中難以應(yīng)對(duì)個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)的沖擊。于是，有了從“蘇南模式”到“新蘇南模式”的轉(zhuǎn)變，需要指出的是，盡管改變了政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路和手段，但是政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑仍然存在。面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益衰退的困境，蘇州地方政府選擇了招商引資作為尋求突破的路徑。蘇州外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)：“地處長(zhǎng)三角中心，拓展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的地緣優(yōu)勢(shì)十分明顯；毗鄰上海，物流路徑便捷，并且金融融資渠道豐富，比較適合IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求；多年國(guó)有經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，培育了一批素質(zhì)較高的產(chǎn)業(yè)工人；再加上‘強(qiáng)勢(shì)’政府的‘強(qiáng)力’招商”[4]，短短幾年間，蘇州經(jīng)濟(jì)獲得了高速增長(zhǎng)。2004年底，作為一個(gè)地級(jí)市，蘇州GDP總量達(dá)3450億元，增速居長(zhǎng)三角地區(qū)之首，名列全國(guó)第四，遠(yuǎn)超省會(huì)城市南京，2005年的人均GDP僅次于上海。一時(shí)間，“蘇州模式”成為“蘇南模式”的代表，引起各大媒體和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

然而對(duì)于外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的內(nèi)在缺陷，蘇州地方政府也清晰地認(rèn)識(shí)到：“我們的任務(wù)還很艱巨，矛盾也很突出”。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，自主創(chuàng)新程度比較低，依賴出口拉動(dòng)需求，人口與環(huán)境資源矛盾突出，特別是與經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)相比，當(dāng)?shù)鼐用竦墨@益相對(duì)較少，典型的表現(xiàn)是城市居民人均收入與人均GDP不相匹配。2008年波及全球的世界金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，過(guò)度依賴外資的隱形陷阱，隨著越來(lái)越多外資的撤離和諸多外企的大量裁員，開(kāi)始顯現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)“空心化”的特質(zhì)。蘇州向何處去，成為政府在發(fā)展轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，首先要解決的問(wèn)題。在原有的發(fā)展邏輯下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本還在于政府自身的轉(zhuǎn)型。

二、服務(wù)型政府：面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的地方政府再定位

1980年代以來(lái)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性的新公共管理在西方風(fēng)靡一時(shí)，然而隨著諸多社會(huì)管理問(wèn)題的出現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率，缺乏對(duì)人自身價(jià)值的關(guān)懷，因此1990年代興起了以公民權(quán)為核心的新公共服務(wù)理論。但是，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者借鑒和引入新公共服務(wù)理念來(lái)理解中國(guó)語(yǔ)境下的服務(wù)型政府是有偏差的②。我國(guó)服務(wù)型政府概念的提出，包含“做蛋糕”和“分蛋糕”的目標(biāo)。一方面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中諸多問(wèn)題的出現(xiàn)，使得政府在尋求職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中更加注重“分蛋糕”，而且這也將是服務(wù)型政府的最終歸宿；另一方面，實(shí)際上“分蛋糕”與“做蛋糕”，本就是相輔相成的關(guān)系，服務(wù)型政府的構(gòu)建也要瞄準(zhǔn)把蛋糕做大的目標(biāo)。因此，從本質(zhì)上講，服務(wù)型政府可以算作是“后發(fā)展型政府”的具體形態(tài)。

2001年隨著加入世貿(mào)組織的客觀要求，構(gòu)建服務(wù)型政府的呼聲日漸高漲。2004年初，溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”的專題研究班結(jié)業(yè)式上第一次明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。2012年黨的十八大更是提出了“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的行政改革目標(biāo)。

自古享有人間天堂、魚(yú)米之鄉(xiāng)美稱的蘇州，在改革開(kāi)放后，抓住歷史機(jī)遇，長(zhǎng)期領(lǐng)跑蘇南。2011年更是提出在“十二五”末，要率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在這關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)上，政府職能再定位顯得尤為重要。事實(shí)上，早在2003年，蘇州就率先提出了建設(shè)服務(wù)型政府的具體原則和要求：從更新政府觀念到轉(zhuǎn)變行政職能，從改良運(yùn)作機(jī)制到提升行為水平的全方位轉(zhuǎn)變，充分展現(xiàn)了蘇州市委市政府主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，積極迎合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新要求的主導(dǎo)性和前瞻性良好姿態(tài)。

在2003年蘇州市委制定的《江蘇省蘇州市人民政府關(guān)于蘇州市服務(wù)型政府建設(shè)綱要》中，明確指出蘇州市建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求是：堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，切實(shí)遵循立黨為公、執(zhí)政為民的要求，以加快發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，以富民強(qiáng)市和爭(zhēng)當(dāng)全省“兩個(gè)率先”先行軍、全國(guó)率先發(fā)展排頭兵為己任，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)。深化政府改革，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)管理方式，提高服務(wù)水平，加快構(gòu)建行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，努力把蘇州市的各級(jí)政府建設(shè)成為法治化、負(fù)責(zé)任、守信用，公開(kāi)透明、為民親商、高效運(yùn)作的服務(wù)型政府。在堅(jiān)持依法服務(wù)、廉潔服務(wù)、誠(chéng)信服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、高效服務(wù)和人性服務(wù)的六項(xiàng)基本原則下，從推進(jìn)政府改革，加快職能轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持依法行政，正確行使權(quán)力；完善決策機(jī)制，實(shí)施透明行政；加強(qiáng)效能建設(shè)，爭(zhēng)創(chuàng)優(yōu)良業(yè)績(jī)；構(gòu)建電子政府，提高服務(wù)效率；優(yōu)化財(cái)政收支管理，建立公共財(cái)政框架；維護(hù)市場(chǎng)秩序，打造“誠(chéng)信蘇州”；強(qiáng)化監(jiān)督約束，規(guī)范行政行為；改進(jìn)公務(wù)員管理，提升公務(wù)員素質(zhì)等方面，全面開(kāi)展建設(shè)服務(wù)型政府的新工程。

三、體制重構(gòu)與流程再造：構(gòu)建地方服務(wù)型政府的基本向度

近10年以來(lái)，為了適應(yīng)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的需要，蘇州率先推進(jìn)行政管理體制改革，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務(wù)型政府。以行政審批制度改革和完善政務(wù)公開(kāi)為技術(shù)載體，以強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制及其規(guī)范保障為制度保證，以調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能與理順投資體系制度為核心內(nèi)容，主要圍繞這三個(gè)基本向度展開(kāi)具體改革措施。

（一）行政審批制度改革與完善政務(wù)公開(kāi)

深化行政審批制度改革，在進(jìn)一步規(guī)范審批行為的同時(shí)，減少行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，是蘇州構(gòu)建服務(wù)型政府的技術(shù)改進(jìn)，與以推行電子政務(wù)為核心的政務(wù)公開(kāi)，可謂一脈相承。根據(jù)《建設(shè)綱要》的具體要求，在蘇州“凡屬缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的審批事項(xiàng)，一律取消審批；凡屬企業(yè)自主決策、自主經(jīng)營(yíng)的事項(xiàng)，政府不再參與管理；凡屬市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，政府不再直接管理；凡屬轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)的事項(xiàng)，政府不再直接干預(yù)；凡屬下放給縣級(jí)市、區(qū)的審批事項(xiàng)，市有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，不得繼續(xù)行使審批權(quán)；凡屬因法律、法規(guī)廢止而被取消的審批事項(xiàng)，以及按規(guī)定改變管理方式的事項(xiàng)，決不允許擅自審批，堅(jiān)決杜絕變相審批?！绷硪环矫妫K州率先推出誠(chéng)信高效服務(wù)機(jī)制，做到“易辦件”當(dāng)場(chǎng)辦，“承諾件”即時(shí)辦，“聯(lián)辦件”牽頭辦，“急辦件”快速辦，“補(bǔ)辦件”和“退辦件”明確答復(fù)辦；擴(kuò)大“并聯(lián)審批”范圍，實(shí)行“一門受理，抄告相關(guān)，同步審批，限時(shí)辦結(jié)”；建立快速審批的“綠色通道”；積極推進(jìn)網(wǎng)上審批③。

電子政務(wù)（E-government）是現(xiàn)代信息技術(shù)在政府行政管理領(lǐng)域引發(fā)的一場(chǎng)革命性變革，為行政審批制度改革、進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)提供了技術(shù)保障。早在1999年，蘇州市政府就意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)的快速、便捷、透明等特性，將會(huì)對(duì)未來(lái)政府行政產(chǎn)生重要影響，并適時(shí)創(chuàng)立了“中國(guó)蘇州”網(wǎng)，通過(guò)打造各級(jí)政府部門發(fā)布和分享信息的平臺(tái)，改善投資環(huán)境、擴(kuò)大招商引資跑道；傾聽(tīng)群眾呼聲、關(guān)注民意民生，密切黨群聯(lián)系；同時(shí)方便進(jìn)行政務(wù)監(jiān)督。2003年，“圍繞建設(shè)服務(wù)型政府，以信息傳遞處理的電子化、辦公業(yè)務(wù)的自動(dòng)化、公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化為重點(diǎn)”[5]，成立了市信息化工作暨電子政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。到目前為止，蘇州所轄的12個(gè)區(qū)（市）已經(jīng)全部建立了自己的網(wǎng)站，蘇州市區(qū)電子政務(wù)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)了130多家相關(guān)單位與政務(wù)網(wǎng)的連通。

通過(guò)電子化的政府內(nèi)部運(yùn)作體系，蘇州市打造了內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的電子政府基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部信息共享，促進(jìn)了公文流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化、無(wú)紙化；創(chuàng)建了綜合應(yīng)急指揮系統(tǒng)，有利于指令通達(dá)、快速反饋，迅速?zèng)Q策和綜合部署，大大增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；建立宏觀經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)保障、金關(guān)、金稅、金盾、智能交通指揮等電子化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提高服務(wù)和管理水平；充分利用視頻會(huì)議、可視電話、電子郵件等手段，改善工作交流方式。政府內(nèi)部的電子化運(yùn)作，十分有利于政府提供更優(yōu)質(zhì)更即時(shí)更透明電子化的公共服務(wù)。政府網(wǎng)站在便民的同時(shí)，不斷完善政務(wù)公開(kāi)機(jī)制，已然成為蘇州對(duì)外展示自我形象和新時(shí)代精神的華麗名片。

（二）強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制及其規(guī)范保障

源于地方實(shí)踐的行政執(zhí)法責(zé)任制，是建立在行政執(zhí)法理論基礎(chǔ)上的責(zé)任制和評(píng)議考核制的統(tǒng)稱。具體是指地方政府把實(shí)施法律法規(guī)的職責(zé)落實(shí)到相關(guān)行政執(zhí)法部門，由執(zhí)法部門以崗位責(zé)任制的形式落實(shí)到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，地方政府部門對(duì)責(zé)任對(duì)象提出目標(biāo)要求，并進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)的制度。因?yàn)樾姓ㄖ苹ㄔO(shè)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期具有特別的現(xiàn)實(shí)意義，所以一些地方政府為防止和解決各行政部門推諉扯皮或重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，通過(guò)理順各行政執(zhí)法主體的職能，以評(píng)估實(shí)際執(zhí)法效能為主要手段明確了行政執(zhí)法責(zé)任制。1997年，黨的十五大報(bào)告提出，“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”。1999年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》進(jìn)一步指出，要“積極推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮這兩項(xiàng)相互聯(lián)系的制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中的作用”。

蘇州市為了強(qiáng)化法律監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)政府部門廉政建設(shè)、提高執(zhí)法效率，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，早在2006年就擬定了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作配套制度建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。通過(guò)構(gòu)建、完善和落實(shí)行政執(zhí)法評(píng)議考核制度、行政執(zhí)法責(zé)任追究制度、行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法聽(tīng)證制度、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度、重大行政執(zhí)法決定備案制度、行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法人員資格制度、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法監(jiān)督制度和行政執(zhí)法人員學(xué)法培訓(xùn)制度，共涉及從組織到程序到制度等十二個(gè)領(lǐng)域的改革，大大強(qiáng)化了行政執(zhí)法責(zé)任制及其規(guī)范保障。

（三）調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能與理順投資體系制度

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，率先在安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。在隨后的幾年中，國(guó)家不斷降低稅率，并逐步縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍，直到2006年正式取消了農(nóng)業(yè)稅。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“管治”功能在很大程度上衰退了，同時(shí)開(kāi)始直接面對(duì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中更加錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化問(wèn)題。從有關(guān)學(xué)者的調(diào)查來(lái)看，2005年以來(lái)，人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有了新變化：對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度依舊沒(méi)有發(fā)生根本性改變，而對(duì)社會(huì)治安、文教衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)，以及農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)體系等多項(xiàng)職能，提出了更高的要求；在一項(xiàng)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的調(diào)查中，有近93%的被訪者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是“公共服務(wù)”[6]。

特別是近十年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)入深水區(qū)，土地資源矛盾日益凸顯，環(huán)境污染問(wèn)題不容忽視，城鄉(xiāng)差距較大，社會(huì)矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的步伐被提上日程?；诂F(xiàn)實(shí)的情況和問(wèn)題可以看到，加快調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，對(duì)于加快促進(jìn)城市化、穩(wěn)步推行現(xiàn)代化具有重要意義；其中關(guān)鍵在于理順投資體系制度，換言之，即進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)，以及政府與社會(huì)的關(guān)系。

改革開(kāi)放近四十年以來(lái)，從直接興辦和發(fā)展企業(yè)到主導(dǎo)產(chǎn)權(quán)制度改革，從開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)到招商引資，蘇州市的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起到了重要作用[7]。1979年，蘇州市借助《關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問(wèn)題的規(guī)定（試行草案）》《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》等一系列中央政策，通過(guò)為企業(yè)籌集資金、調(diào)配包括勞動(dòng)力和土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料，或者更多情況下是通過(guò)直接領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)等途徑，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，取得了顯著的發(fā)展績(jī)效。到80年代末90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部的各種問(wèn)題逐漸暴露。1996年，在蘇州市委、市政府的指導(dǎo)下，各市（縣）、區(qū)逐步開(kāi)始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革。到1997年底，全市1.2萬(wàn)家鎮(zhèn)、村企業(yè)中，通過(guò)多種形式改制、轉(zhuǎn)制的占92%；2000年，產(chǎn)權(quán)制度改革轉(zhuǎn)制面達(dá)99%；2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作全部結(jié)束[8](P116)。

進(jìn)入新世紀(jì)，在快速推進(jìn)“三化”的同時(shí)，蘇州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅(jiān)持“兩個(gè)率先”，緊緊抓住城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)的契機(jī)，以新型工業(yè)化推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以城市化提升農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)國(guó)際化塑造農(nóng)村發(fā)展理念。通過(guò)加大農(nóng)村社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施投入，通過(guò)理順投資體系，強(qiáng)化了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，使蘇州逐步成為全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距最小、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、農(nóng)村社會(huì)保障體系最全、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最好的地區(qū)之一。

四、比較視野中的政府角色轉(zhuǎn)型：地方服務(wù)型政府構(gòu)建的未來(lái)

服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵是指，“為全社會(huì)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的公共需求和公共利益訴求，在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排”，其本質(zhì)是對(duì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)成就，而忽視社會(huì)全面均衡發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”[9]的超越。我國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，從最初的服務(wù)行政到后來(lái)提出“服務(wù)型政府”，一方面是改革開(kāi)放到了一定階段，從經(jīng)濟(jì)改革到政府改革的特定歷史情境中的必然產(chǎn)物；另一方面，更深刻的全球時(shí)代背景是后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，給后發(fā)國(guó)家?guī)?lái)種種治理危機(jī)的客觀要求。對(duì)于西方早發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，在基本完成現(xiàn)代化任務(wù)之后，“服務(wù)型政府”本質(zhì)上是一種“后現(xiàn)代政府形態(tài)”；而后發(fā)國(guó)家的“服務(wù)型政府”則“融進(jìn)了先發(fā)國(guó)家的現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化內(nèi)容”，因此，正如前文所述，其理論基礎(chǔ)也不僅是登哈特等人提出的“新公共服務(wù)理論”[10]。

上世紀(jì)八十年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國(guó)地方政府的角色和功能經(jīng)歷了一個(gè)從政治統(tǒng)治型政府到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，以及現(xiàn)在正在向公共服務(wù)型政府發(fā)展的基本趨勢(shì)和方向[11](P32)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，2015年黨的十八屆五中全會(huì)又進(jìn)一步提出全面建成小康社會(huì)的“五位一體”和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略要求，這對(duì)未來(lái)我國(guó)地方政府改革的方向具有重要的指導(dǎo)意義。在加強(qiáng)體制改革的總體設(shè)計(jì)已經(jīng)形成廣泛共識(shí)的今天，需要將政府體制改革納入現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)的視野，明確政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)路徑。[12]具體而言：首先在觀念范式上，將會(huì)更加強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的工具性價(jià)值，嚴(yán)格恪守社會(huì)是價(jià)值主體和價(jià)值評(píng)價(jià)主體的信念；其次，在規(guī)則范式上，遵循以“服務(wù)”為基礎(chǔ)的一整套概念、定理和規(guī)則，承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、公眾主權(quán)和顧客導(dǎo)向等基本傾向；最后，在操作范式上，通過(guò)程序改造提供對(duì)社會(huì)主體價(jià)值的制度性保障，通過(guò)科技創(chuàng)新，為以“服務(wù)”為核心的規(guī)則范式，提供技術(shù)性支持。蘇州地方政府在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中構(gòu)建服務(wù)型政府的實(shí)踐，正是在這三個(gè)層面上為全國(guó)其他地方政府轉(zhuǎn)型的實(shí)踐提供了具體而生動(dòng)的啟示。

[注 釋]

①“地方政府公司主義”的概念最早由斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍在觀察了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程后提出的。參見(jiàn)Jean Oi．FiscalReform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China．World Politics，1992，45(1)．在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，一方面，地方官員像企業(yè)精英那樣行動(dòng)，使地方政府具有許多公司的特征；另一方面，地方政府與企業(yè)密切合作，轄區(qū)內(nèi)的各經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，都似乎是從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。后來(lái)，這個(gè)概念被我國(guó)著名學(xué)者溫鐵軍用來(lái)描述蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

② 參見(jiàn)郁建興、徐越倩．從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個(gè)案[J]．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004，(5)；楊雪冬．公共權(quán)力、合法性與公共服務(wù)型政府建設(shè) [J]．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007，(2)；張康之、張皓．在后工業(yè)化背景下思考服務(wù)型政府[J]．四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1)．

③ 參見(jiàn)：蘇州市人民政府法制辦公室．蘇州市行政審批制度改革成績(jī)顯著[EB/OL]．(2005-4-27)[2012-10-23]http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/js/szs/200504/20050400043624.shtml．

[1]郁建興，徐越倩．從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個(gè)案[J]．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004(5)．

[2]徐邦友．中國(guó)政府傳統(tǒng)行政的邏輯[M]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005．

[3]溫鐵軍．解讀蘇南[M]．蘇州：蘇州大學(xué)出版社，2011．

[4]陳振燁．爭(zhēng)論“蘇州模式”[J]．招商周刊，2005(32)．

[5]沈安華．互聯(lián)網(wǎng)上的蘇州：簡(jiǎn)析蘇州市各級(jí)政府的網(wǎng)站建設(shè)[J]．蘇南科技開(kāi)發(fā)，2004(2)．

[6]吳理財(cái)．從“管治”到“服務(wù)”——關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)卷調(diào)查[J]．中國(guó)農(nóng)村觀察，2008(4)．

[7]張建英．中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)型的實(shí)證分析：以蘇州市為例[J]．江蘇社會(huì)科學(xué)，2011(1)．

[8]王榮等．蘇州農(nóng)村改革30年[M]．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2007．

[9]遲福林．全面理解“公共服務(wù)型政府”的基本涵義[J]．人民論壇，2006(3)．

[10]施雪華．“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J]．社會(huì)科學(xué)，2010(2)．

[11]劉厚金．我國(guó)政府轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)[M]．北京：中央編譯出版社，2008．

[12]何顯明．政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)——60年來(lái)政府體制演變的內(nèi)在邏輯[J]．浙江社會(huì)科學(xué)，2013(6)．

責(zé)任編輯：路 曼

D625

A

1008-4479（2017）05-0078-06

2017-05-06

江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究項(xiàng)目

[作者簡(jiǎn)介]張 晨（1976-），男，江蘇揚(yáng)州人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士后，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，省“青藍(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師培養(yǎng)對(duì)象，主要研究方向?yàn)楸容^政治、地方治理；陳鵬鋼（1996-），男，陜西漢中人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)榈胤街卫怼?/p>