陳立旭

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121）

創(chuàng)新公共文化投入方式：國(guó)內(nèi)外的探索與實(shí)踐

陳立旭

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121）

改革開放以來，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孕育和發(fā)展，我國(guó)公共文化投入方式已經(jīng)發(fā)生了不少變化，但仍然在相當(dāng)程度上存在投入不合理的問題：一方面是投入結(jié)構(gòu)和比例不合理；另一方面，投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、多元、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道、投入資金效率低等問題，依然是制約我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展的瓶頸性因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，如何在加大公共文化財(cái)政投入的同時(shí)，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投入方式、提高投入效率，是擺在我國(guó)政府文化管理部門面前的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題。在創(chuàng)新投入方式、提高投入效率方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在前列的地區(qū)，都進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，提供了成功的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

公共文化服務(wù)；投入方式；創(chuàng)新；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)孕育和發(fā)展的結(jié)果，要求把公共文化服務(wù)和文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開來，實(shí)施分類指導(dǎo)、分類發(fā)展原則。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，就是要按照市場(chǎng)的效率和競(jìng)爭(zhēng)等原則，釋放文化企業(yè)主體的生產(chǎn)活力。在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，就是要打破過去的“大包大攬”模式，在增加財(cái)政投入的同時(shí)，圍繞政府和市場(chǎng)各自的“優(yōu)勢(shì)”和“缺陷”，以全新理念和方式創(chuàng)新投入方式和運(yùn)作機(jī)制，形成更優(yōu)的公共文化服務(wù)生產(chǎn)和供給模式。誠(chéng)然，公共文化服務(wù)資金的最主要來源是財(cái)政稅收，但單一的融資模式也容易產(chǎn)生弊端：一是有限的政府投資難以滿足日益增長(zhǎng)的公共文化需求；二是政府財(cái)政投入效率和效果往往難以監(jiān)控。為了彌補(bǔ)這些缺陷，一方面有必要優(yōu)化政府投入結(jié)構(gòu)，明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的投資重點(diǎn)；另一方面有必要?jiǎng)?chuàng)新投入方式，嘗試形成多元化融資渠道和融資方式，建立健全多元投入體系，以較少財(cái)政投入，引導(dǎo)和激勵(lì)民間資本進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，為公共文化發(fā)展籌措更多、更充足的資金。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，轉(zhuǎn)變建設(shè)理念、創(chuàng)新投入方式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)。

一、創(chuàng)新投入方式：公共文化發(fā)展的必然選擇

一個(gè)良好的資金保障體系，是包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)的血脈?，F(xiàn)代政府作為服務(wù)型政府，承擔(dān)著公共服務(wù)重要職能，而政府財(cái)政投入也是公共服務(wù)的主要資金來源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，作為一種公共物品，公共文化服務(wù)具有明顯的外部性特征，難以通過市場(chǎng)機(jī)制有效地加以生產(chǎn)和供給，公共財(cái)政是政府矯正市場(chǎng)失衡的重要手段，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的功能不足，解決市場(chǎng)不能解決或不能令人滿意解決的問題。同時(shí)，滿足公共需要也是公共財(cái)政“公共性”的基本要求，是公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。從歷史來看，公共財(cái)政產(chǎn)生和發(fā)展的過程，本身就是公共財(cái)政不斷滿足社會(huì)公共需要的過程。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，如何在加大公共文化財(cái)政投入的同時(shí)，創(chuàng)新投入方式、提高投入效率，是擺在我國(guó)政府文化管理部門面前的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)和緊迫的課題。

從理論上看，公共文化服務(wù)的投入，是獲取資金以支付服務(wù)成本產(chǎn)出成本的過程。對(duì)于投入方式的選擇問題，事實(shí)上就是公共文化服務(wù)由誰支付以及如何支付的問題。投入過程中的關(guān)鍵因素，是對(duì)于投入方式如何影響公共文化服務(wù)生產(chǎn)和供給的成本和收益所進(jìn)行的衡量與判斷。投入過程不僅僅是簡(jiǎn)單的關(guān)于成本的決策和安排問題，而是相對(duì)于收益的成本配置。中國(guó)傳統(tǒng)的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、政府選擇政府供給的“大包大攬”公共文化服務(wù)模式，不僅導(dǎo)致浪費(fèi)、低效，而且也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)的“二元結(jié)構(gòu)”，區(qū)域、城鄉(xiāng)居民文化生活質(zhì)量差異巨大，產(chǎn)生社會(huì)不公平。總的來看，長(zhǎng)期以來我國(guó)基礎(chǔ)文化設(shè)施落后，公共文化服務(wù)實(shí)施主體總量不足，公共文化產(chǎn)品種類單一，服務(wù)面窄，結(jié)構(gòu)不合理，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村缺少基本公共文化服務(wù)現(xiàn)象突出。而這些問題都與政府單一財(cái)政投入方式以及管理刻板、機(jī)制不活、投入效率低下等相關(guān)。

改革開放以來，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孕育和發(fā)展，我國(guó)包括公共文化在內(nèi)的公共投入方式已經(jīng)發(fā)生了不少變化。然而，在我國(guó)許多地方仍然存在公共投入不合理問題：一方面是投入結(jié)構(gòu)和比例不合理，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)比例明顯偏高，不少財(cái)政支出被運(yùn)用于政府缺乏比較優(yōu)勢(shì)的用途上，過多地進(jìn)入到了那些本應(yīng)由市場(chǎng)力量發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域，特別是競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；公共投入順序有時(shí)發(fā)生顛倒錯(cuò)位，公共財(cái)政增長(zhǎng)偏向大型基本建設(shè)，一些奢華性公共投入造成鋪張浪費(fèi)，一般性公共消費(fèi)品投入過少，用于公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)比例偏低；在公共服務(wù)支出中，以政府投資為主的經(jīng)濟(jì)性支出、以行政管理等支出為主的維護(hù)性支出比重過大，政府行政成本過高，而教育文化醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障為主的社會(huì)性支出增長(zhǎng)速度不夠快；公共服務(wù)投入存在城鄉(xiāng)、地區(qū)不平衡現(xiàn)象，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體和農(nóng)村的關(guān)注度不夠；沒有經(jīng)過科學(xué)論證，由長(zhǎng)官意志決定等。另一方面，目前我國(guó)尚未形成包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)多方社會(huì)主體投入體制，投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、多元、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道；也缺乏激勵(lì)民間社會(huì)力量參與包括公共文化事業(yè)在內(nèi)的公益性事業(yè)建設(shè)法律體系和稅收體系；政府“包辦”的觀念依然根深蒂固，社會(huì)公眾也還沒有形成包括公共文化事業(yè)在內(nèi)的公共事業(yè)共建共享的觀念。因此，投入資金短缺、投入資金效率等問題，仍然是制約我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展的瓶頸性因素。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)把支持包括公共文化在內(nèi)的公共設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為公共財(cái)政投入重點(diǎn)。解決公共投入不合理現(xiàn)象的一個(gè)關(guān)鍵問題，就是如何明確投入重點(diǎn)、把政府有限財(cái)政投入到人民群眾最迫切需要的公共服務(wù)發(fā)展上來。改革開放以來盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，財(cái)政收入逐年提高，但由于公共投入永遠(yuǎn)是受預(yù)算制約的，而預(yù)算永遠(yuǎn)不可能“充裕”，所以從原則上說包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的合理公共投入同樣存在某種選擇性，存在如何進(jìn)行特定的優(yōu)先排序問題。政府及其公共文化機(jī)構(gòu)不可能大包大攬一切事務(wù)，而只可能優(yōu)先提供公共財(cái)政可以支持的基本公共文化服務(wù)。中國(guó)縣、鄉(xiāng)、村和社區(qū)基層公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，是提供基本公共服務(wù)的網(wǎng)底和基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來由于投入不足，不少地方仍然存在設(shè)施條件差、人員水平低、服務(wù)能力弱等問題，一直是公共文化服務(wù)的短板和薄弱環(huán)節(jié)。按照公平性原則，政府的公共文化服務(wù)必須惠及全體人民，既要惠及城市和中心發(fā)達(dá)地區(qū)，也要惠及農(nóng)村和邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，不應(yīng)存在任何種族、身份以及區(qū)域、城鄉(xiāng)等的歧視。這就意味著我國(guó)公共文化服務(wù)投入重心必須下移，把更多財(cái)政資金投向薄弱領(lǐng)域，加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，向農(nóng)村傾斜，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜，不斷改善人民群眾尤其是弱勢(shì)群體的文化生活條件，讓他們共享文化發(fā)展成果。

推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，提高公共文化投入效率，不僅需要加大資金投入，明確投資重點(diǎn)、優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，更需要?jiǎng)?chuàng)新投入方式。盡管服務(wù)型政府與傳統(tǒng)“大包大攬”式政府都面臨相同的財(cái)政約束，但差異就在于兩者不同的回應(yīng)方式。服務(wù)型政府不是僅僅依賴于提高賦稅、增加投入，而是重視采用一些以較少成本辦更多事情的創(chuàng)新辦法，“通過將利潤(rùn)動(dòng)機(jī)的理念引入公共領(lǐng)域，……能夠增值并保證結(jié)果，就連銀根緊縮時(shí)期，他們也能夠這樣做”。改進(jìn)投入方式，創(chuàng)新投入機(jī)制，逐步從政府直接撥款轉(zhuǎn)向項(xiàng)目投資、服務(wù)購買等，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高具有激勵(lì)效應(yīng)的財(cái)政投入比重，把向公眾提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量作為確定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼數(shù)額根據(jù)。通過創(chuàng)新財(cái)政投入方式和管理模式，提高財(cái)政資金使用效益：“一要通過完善財(cái)稅政策、信貸手段建立起多渠道的社會(huì)投入機(jī)制，二要探索文化項(xiàng)目基金管理模式，實(shí)施專家評(píng)審和社會(huì)公示制度不斷提高財(cái)政資金使用的透明度；三要逐步建立和完善以市場(chǎng)和人民群眾評(píng)價(jià)為主要指標(biāo)的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估機(jī)制?！辈扇∵@些措施的主要目的，就是要發(fā)揮公共財(cái)政四兩撥千斤的作用，以較少投入，引導(dǎo)和激勵(lì)多元投資主體進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，從而籌措更多的資金，提供更多更好的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。

一個(gè)從傳統(tǒng)文化發(fā)展模式中脫胎而出的公共文化服務(wù)體系，總是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孕育和發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、文化體制改革的展開、民間社會(huì)力量的興起等因素相伴隨的。實(shí)踐表明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，文化領(lǐng)域那種“甩包袱”的做法，會(huì)導(dǎo)致公共文化部門生產(chǎn)的萎縮以及供給的不足，即使由政府部門直接生產(chǎn)和提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，也同樣無法解決“效率”問題。因此，伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而來的從“文化事業(yè)”到“公益性文化事業(yè)”，再到“公共文化服務(wù)體系”，不僅僅是詞語表述上的變化，更重要的是要實(shí)現(xiàn)我國(guó)從過去政府直接操作或采用給編制、給經(jīng)費(fèi)、給人員等行政化做法中擺脫出來；不僅僅體現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)代政府對(duì)自身文化管理功能的定位和職責(zé)的確認(rèn)，意味著現(xiàn)代政府文化管理職能的核心是公共文化服務(wù)，而且也意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下公共文化發(fā)展模式的重構(gòu)。從總趨勢(shì)上看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和完善，中國(guó)公共文化財(cái)政職能也必將發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。治理主體的多元化，意味著政府不再是壟斷公共文化事務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)，除少數(shù)純公共文化產(chǎn)品和服務(wù)以外，政府將會(huì)把大量公共文化事務(wù)讓渡給各類社會(huì)主體，讓它們承擔(dān)大量政府“不該做”或“做不好”的事情，這就意味著公共文化投入方式和管理方式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。

二、創(chuàng)新公共文化服務(wù)投入方式：發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

在當(dāng)今世界，改變政府“大包大攬”的投入方式，已經(jīng)成為一種潮流和趨勢(shì)。不少發(fā)達(dá)國(guó)家嘗試采取多元化的融資渠道和融資方式，形成中央與地方、政府與市場(chǎng)、直接與間接相結(jié)合的混合投資格局，一種更符合公共經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的財(cái)政資助方式，從而以較少的公共財(cái)政投入，引導(dǎo)和刺激更多的民間投資者進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)然，在這些國(guó)家，公共文化服務(wù)領(lǐng)域多元化投入格局的形成，并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過程。在相當(dāng)長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)，貴族既是文化藝術(shù)的主要消費(fèi)者也是藝術(shù)家、作家等的庇護(hù)人。在歐洲，典型反映藝術(shù)家、作家與王侯貴族依附關(guān)系的“寄食制”，曾在王侯的宮廷、皇家的宮廷、甚至教廷中廣為發(fā)展?！白鳛榉饨ńM織形式的寄食制，與建立在獨(dú)立實(shí)體基礎(chǔ)上的社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。沒有一個(gè)共同的文化階層（中等階級(jí)的缺乏教養(yǎng)，或者根本不存在中等階級(jí)），缺乏有效的傳播手段，財(cái)富集中在幾個(gè)豪門之手，一小撮杰出人物具有極高的文學(xué)造詣，等等，所有這一切必然形成幾個(gè)封閉式的體系。在這種體系里，作家被認(rèn)為是提供奢侈品的工匠；于是他也根據(jù)物物交換的原則，用自己的產(chǎn)品換取他人對(duì)自己的供養(yǎng)。”直至工業(yè)革命時(shí)期，歐洲文化藝術(shù)事業(yè)仍然主要依賴于皇室與貴族的資助。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孕育和發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)中間組織的崛起、現(xiàn)代公共財(cái)政體系的逐步完善，歐洲各國(guó)對(duì)于文化藝術(shù)事業(yè)的資助才開始向以國(guó)家或公共資助為主的方式轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)70年代以來，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了失業(yè)與通貨膨脹并存的“滯脹”局面。對(duì)此，凱恩斯主義束手無策。寬松的財(cái)政政策不僅沒能消化不斷上升的失業(yè)率，而且也給政府帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步推升了通貨膨脹率，降低了國(guó)有企業(yè)效率。在否定凱恩斯主義聲浪中，反對(duì)國(guó)家干預(yù)的新自由主義開始占據(jù)美英等國(guó)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的地位?！霸谟?guó)和美國(guó)，撒切爾主義和里根主義的直接干預(yù)確立了新自由主義的地位，使之成為新的主流常識(shí)并形塑一切政策范式?！痹谟?guó)，保守黨政府決定對(duì)公用事業(yè)采取徹底的私有化改革，主要的內(nèi)容就是放棄凱恩斯主義政府管制政策，采取“縮小政府邊界”的政策，放松政府規(guī)制，出售公用事業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)，向民間資本開放公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)等措施。這一改革成效十分顯著，公開的數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)主要公用事業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)效率由民營(yíng)化前的1.63%提高到了民營(yíng)化后的5.73%，提高了約2.5倍。

正是在這一背景下，新自由主義思潮與英語國(guó)家的“新公共管理”措施逐步地滲透到了各類公共文化藝術(shù)部門：從政府本位、層級(jí)節(jié)制、缺乏彈性、低效的文化管理，轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公眾需求導(dǎo)向、因應(yīng)變化、鼓勵(lì)革新、具有彈性的公共文化管理，從而降低成本、節(jié)省資源、提高公共文化服務(wù)的效率。20世紀(jì)80年代，英國(guó)對(duì)藝術(shù)文化投入機(jī)制和管理制度進(jìn)行了重大變革。盡管仍然堅(jiān)持實(shí)施對(duì)公共文化事業(yè)部門的扶持計(jì)劃，但不是“大包大攬”，政府鼓勵(lì)藝術(shù)和文化組織積極自創(chuàng)收入并爭(zhēng)取社會(huì)贊助以彌補(bǔ)其經(jīng)費(fèi)不足，并將改革側(cè)重點(diǎn)放在引入市場(chǎng)機(jī)制、擴(kuò)大受眾規(guī)模、增加商業(yè)贊助以及成本與收益的比較和計(jì)算上。英國(guó)國(guó)會(huì)通過的《關(guān)于刺激企業(yè)資助藝術(shù)的計(jì)劃》規(guī)定：企業(yè)為了經(jīng)營(yíng)目的而借助藝術(shù)活動(dòng)提高自身知名度、招待客戶或員工、產(chǎn)生廣告宣傳效應(yīng)等屬于“資助”。政府把“資助”視為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一部分，對(duì)企業(yè)資助公益性文化事業(yè)實(shí)行“陪同”資助政策。政府特別鼓勵(lì)“新投入”，即當(dāng)企業(yè)第一次贊助時(shí)，政府將按1：1的比例“陪同”資助；對(duì)于第二次贊助，政府則對(duì)企業(yè)多出上次資助的部分按1：2的比例“陪同”資助。加倍的資金投入，既擴(kuò)大、提升了文化藝術(shù)活動(dòng)的規(guī)模、質(zhì)量和影響力，也對(duì)企業(yè)產(chǎn)生了巨大的廣告效應(yīng)。因此，這種“陪同”資助政策，明顯地提高了英國(guó)企業(yè)資助文化的積極性。同時(shí)，通過藝術(shù)委員會(huì)等組織，以簽訂資助協(xié)議、年度審核、持續(xù)評(píng)審等方式，對(duì)享受政府長(zhǎng)期資助的文藝團(tuán)體實(shí)行有效監(jiān)督，以提高政府撥款資助的效率。尤其值得一提的是，英國(guó)政府實(shí)行“一臂之距”的文化資助模式，即政府不對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的公共文化組織或個(gè)人實(shí)施行政干預(yù)，而是將撥款交由非政府性質(zhì)的文化機(jī)構(gòu)分配，公共文化組織或文化個(gè)人通過文化中介機(jī)構(gòu)獲得政府的資助。這些非政府的文化機(jī)構(gòu)一般由各文化領(lǐng)域的專家組成，他們不僅為政府提供文化政策咨詢，而且獨(dú)立地評(píng)估遞交資金申請(qǐng)的全國(guó)各個(gè)文化組織或個(gè)人，然后將政府撥款分配給選中的文化組織或個(gè)人。而政府對(duì)長(zhǎng)期接受資助的文化組織或個(gè)人是有條件的，即政府的財(cái)政支持一般也只能占其預(yù)算的30%左右，其余部分需自籌。

重視發(fā)揮財(cái)政的導(dǎo)向功能、對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的做法，也出現(xiàn)于西方其他國(guó)家。比如，1986年上臺(tái)的法國(guó)新政府，認(rèn)為政府必須支持公共文化事業(yè)，但對(duì)任何創(chuàng)造性活動(dòng)的鼓勵(lì)、支持，不應(yīng)大包大攬或進(jìn)行直接干預(yù)與控制，而是應(yīng)當(dāng)采取間接的方式，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)私人企業(yè)投入等途徑，推動(dòng)公共文化事業(yè)發(fā)展。由于法國(guó)政府撥款有限、藝術(shù)品價(jià)格飆升，博物館等文化機(jī)構(gòu)尋求企業(yè)贊助，早已成為一種普遍做法。目前，企業(yè)參與法國(guó)公共文化事業(yè)領(lǐng)域已成為一種較為普遍的現(xiàn)象，文化機(jī)構(gòu)也越來越依賴這部分社會(huì)資金的支持。比如，2012年9月新開放的盧浮宮伊斯蘭藝術(shù)部，一半資金來源于私人的捐贈(zèng)。翻修一新的當(dāng)代藝術(shù)中心——東京宮，也計(jì)劃通過籌募贊助解決一半的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)。2011年，法國(guó)文化贊助總額將近5億歐元，主要用于文化遺產(chǎn)保護(hù)和修復(fù)、藝術(shù)品購買、舉辦展覽或資助舉辦藝術(shù)節(jié)等。

在美國(guó)、瑞士、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，中央和各級(jí)政府不設(shè)專門文化行政管理部門，采取“民間主導(dǎo)”或“市場(chǎng)分散”的模式，政府主要通過政策法規(guī)對(duì)各類文化組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并予以經(jīng)費(fèi)支持，以保障其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下生存和發(fā)展。在美國(guó)，聯(lián)邦、州和市政府一般情況下，不直接經(jīng)營(yíng)文化事業(yè)或文化設(shè)施，而是通過積極營(yíng)造一個(gè)促進(jìn)文化發(fā)展的制度和政策環(huán)境，并通過政府直接撥款、地方政府自行籌資、發(fā)行債券、鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人捐助倡導(dǎo)文化藝術(shù)團(tuán)體與其他非文化領(lǐng)域社會(huì)組織之間的合作等多種形式，鼓勵(lì)和支持公共文化發(fā)展。同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)社區(qū)基層文化項(xiàng)目和中小型文化單位、個(gè)體藝術(shù)家以及公眾廣泛參與的文化藝術(shù)項(xiàng)目和活動(dòng)，實(shí)行財(cái)政傾斜政策。美國(guó)聯(lián)邦政府每年對(duì)主要文化機(jī)構(gòu)——國(guó)家藝術(shù)基金、國(guó)家人文基金和博物館圖書館學(xué)會(huì)的直接經(jīng)費(fèi)資助，就達(dá)約2.5億美元，加上其他文化機(jī)構(gòu)獲得的公共經(jīng)費(fèi)資助，如斯密森學(xué)會(huì)、肯尼迪中心、公共廣播有限公司等，聯(lián)邦政府對(duì)文化的資助每年約10億美元。其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，例如教育部、司法部、住房和城市發(fā)展部與交通部等也支持文化藝術(shù)項(xiàng)目，如果包括國(guó)防部支持的軍樂隊(duì)、軍事基地的藝術(shù)設(shè)施的開支，國(guó)務(wù)院駐世界各國(guó)大使館文化事務(wù)的開支，聯(lián)邦政府每年直接的文化開支保守估計(jì)要超過20億美元。除此以外，美國(guó)政府通過稅收激勵(lì)給文化藝術(shù)行業(yè)帶來的“稅收支出”，要大大高于政府直接撥款。據(jù)20世紀(jì)90年代末的數(shù)據(jù)顯示，接受調(diào)查的企業(yè)中，47%的企業(yè)都有向文化藝術(shù)組織捐贈(zèng)的經(jīng)歷，大約占其慈善捐贈(zèng)預(yù)算的19%。最受企業(yè)垂青的文化機(jī)構(gòu)是：交響樂團(tuán)（15%）、表演藝術(shù)中心（13%）、博物館（12%）、劇院（11%）。企業(yè)捐贈(zèng)的資金，90%都用于支持地方藝術(shù)組織上，其中最大的份額為展覽館22%、交響樂團(tuán)19%、藝術(shù)和教育項(xiàng)目17%。日本政府則將國(guó)家擔(dān)保的郵政儲(chǔ)蓄等民間資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種被稱為“第二種預(yù)算”的財(cái)政融資，是中央政府將政府管理的郵政儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)費(fèi)等向特殊法人融資，用于公共服務(wù)建設(shè)。財(cái)政投資和融資主要用于五年以上公共服務(wù)建設(shè)，這不同于“無償資金”的政府預(yù)算，作為“有償資金”的政府金融活動(dòng)需要財(cái)政部門的嚴(yán)格審查以及國(guó)會(huì)的審計(jì)和監(jiān)督。

意大利三大歌劇院改革的關(guān)鍵之點(diǎn)，也是投入方式的創(chuàng)新。1996年，意大利總統(tǒng)簽署了劇院改制的法令，即“367號(hào)法”。法律規(guī)定，全部國(guó)有劇院管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為私有制基金會(huì)，劇院的決策單位必須限期表決同意轉(zhuǎn)型并發(fā)布轉(zhuǎn)型報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容必須包含基金會(huì)章程、機(jī)構(gòu)名稱及要求轉(zhuǎn)型的聲明，以及今后3年的財(cái)政計(jì)劃等內(nèi)容。在管理人員構(gòu)成方面，這項(xiàng)法律規(guī)定，基金會(huì)主席由該會(huì)所在地的市長(zhǎng)兼任，并設(shè)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)、帳目審核小組及財(cái)務(wù)主管。在資金方面，基金會(huì)的資本構(gòu)成應(yīng)該包括國(guó)家、大區(qū)省市政府以及私人資本。為鼓勵(lì)私有資本進(jìn)入劇院演出市場(chǎng)，法律第15條第1款規(guī)定，基金會(huì)無須任何人的批準(zhǔn)即可接受私人捐款和遺產(chǎn)饋贈(zèng)，私人資本在基金會(huì)建立時(shí)投入的資金可以享受稅收優(yōu)惠，為基金會(huì)持續(xù)注入資金3年以上的私人機(jī)構(gòu)可獲減稅，其所屬商業(yè)和附屬業(yè)務(wù)的贏利可免除所得稅。為避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，更好地劃撥和利用國(guó)家對(duì)劇院演出市場(chǎng)的資金扶持，法律第6條第2款規(guī)定，國(guó)家設(shè)立的文化扶助基金會(huì)要按照私有資本注入的數(shù)量劃撥等額資金；第24款規(guī)定，國(guó)家投入資金的分配標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，經(jīng)財(cái)政部審批，并召開國(guó)家、地區(qū)政府會(huì)議充分聽取各方意見；對(duì)于地區(qū)各級(jí)政府的資金投入，法令只要求他們向國(guó)家通報(bào)資金投入情況；同時(shí)，各級(jí)審計(jì)部門有權(quán)對(duì)基金會(huì)的資金運(yùn)作進(jìn)行核查。這項(xiàng)法律試圖將非贏利事業(yè)與現(xiàn)代企業(yè)管理理念相結(jié)合，賦予管理階層更大的權(quán)限和管理空間，在資金使用上，則要求劇院及附屬商業(yè)部門遵守企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范并重視效率和效益原則。在新法律頒布不久，意大利各地大大小小的劇院演出組織按照法律的要求進(jìn)行了各具特色的改革，其中被譽(yù)為意大利三大歌劇院的斯卡拉歌劇院（Teatro alla Scala）、圣卡羅歌劇院（TEATRO DI SAN CARLO IN NAPOLI）和羅馬歌劇院（TEARO DI ROMA）的改革尤其引人注目。羅馬歌劇院于1997年進(jìn)行了投資管理機(jī)構(gòu)的改革，吸納了羅馬其它兩家國(guó)有劇院即國(guó)家劇院和卡拉大浴場(chǎng)遺址劇場(chǎng)（露天），成立了羅馬歌劇院基金會(huì)?；饡?huì)成員涵蓋意大利政府、拉齊奧大區(qū)政府、羅馬省政府、羅馬市政府以及意大利電信等知名企業(yè)，其中意大利政府、拉齊奧大區(qū)政府和羅馬市政府為法定會(huì)員?；饡?huì)下設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)并任命劇院主管、音樂總監(jiān)和藝術(shù)總監(jiān)，其中董事會(huì)主席由羅馬市長(zhǎng)沃爾特．瓦托尼擔(dān)任。劇院主管、音樂總監(jiān)和藝術(shù)總監(jiān)負(fù)責(zé)劇院行政、演出和排練等日常事務(wù)，劇院的重大事務(wù)和大額資金運(yùn)作由董事會(huì)決定并受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。投入方式上的這些創(chuàng)新，有效地提升了公共文化投入的效率。

三、創(chuàng)新公共文化投入方式：全國(guó)各地的探索

發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新公共文化投入方式的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒和參考價(jià)值。新世紀(jì)以來，在財(cái)政逐步寬裕的條件下全國(guó)各地逐年加大了對(duì)公共文化事業(yè)的投入力度。更值得關(guān)注的是，全國(guó)各地特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在公共文化服務(wù)投入和提供方式上的創(chuàng)新、建設(shè)理念上的重大轉(zhuǎn)變。其中尤其重要的，是全國(guó)不少地方在提供公共文化服務(wù)上建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作關(guān)系、強(qiáng)化公共文化投入的有效性、激勵(lì)性和引導(dǎo)性功能方面的嘗試。實(shí)踐表明，改變政府對(duì)文化投入“大包大攬”的傳統(tǒng)做法，形成政府主導(dǎo)、多方力量參與的投入格局，不斷創(chuàng)新投入方式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展的一種必然選擇和趨勢(shì)。

1．從“直接撥款”到“以獎(jiǎng)代撥”等

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)“文化事業(yè)”投入采取了直接“撥款”的方式，即采取按單位在編人員撥給人頭費(fèi)，再由這些人員提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)的文化事業(yè)單位規(guī)模小，財(cái)政支出規(guī)模有限，因此直接“撥款”方式曾經(jīng)一定程度上有效。然而，這種方式導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果，就是“以錢養(yǎng)人”、“以錢養(yǎng)單位”，財(cái)政支出按人付費(fèi)，但具體需要多少人，這些人又干了多少事，是否應(yīng)該支付這些費(fèi)用，往往是一筆糊涂賬。正如有學(xué)者所說，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，包括人員經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的行政事業(yè)費(fèi)支出不到總支出的20%，而我國(guó)文化事業(yè)中的人員經(jīng)費(fèi)支出約占總支出的35%以上，在那些財(cái)力薄弱的縣（市區(qū)）人員經(jīng)費(fèi)支出甚至占了總支出的60%左右，而真正用于公共文化服務(wù)的經(jīng)費(fèi)卻寥寥無幾。這種現(xiàn)象，不僅影響了公共財(cái)政資金的使用效果，而且也導(dǎo)致了公共文化服務(wù)的低質(zhì)量與低效率?！伴L(zhǎng)期以來，我國(guó)的文化事業(yè)采取的是全額或者差額撥款制度，這種事前撥款的財(cái)政制度既不能控制投入的方向，也不能控制資金運(yùn)轉(zhuǎn)的質(zhì)量。與此同時(shí)，一些符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的財(cái)政支出方式，如財(cái)政投資、財(cái)政專項(xiàng)基金、財(cái)政補(bǔ)貼等并沒有被靈活運(yùn)用?！北M管政府直接撥款方式具有組織系統(tǒng)簡(jiǎn)單、指揮統(tǒng)一、可操作性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，但也會(huì)導(dǎo)致政府公共文化服務(wù)供給與公眾文化需求不完全對(duì)稱的現(xiàn)象，并難以對(duì)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)形成有效的激勵(lì)和約束。實(shí)踐表明，“以錢養(yǎng)人”、“以錢養(yǎng)單位”的“直接撥款”投入方式，往往會(huì)導(dǎo)致人浮于事、辦事效率低等弊端。

新世紀(jì)以來，全國(guó)不少地方和部門率先探索創(chuàng)新公共文化投入和管理方式，實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)人”、“養(yǎng)機(jī)構(gòu)”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。“養(yǎng)事”是根據(jù)公眾需要事業(yè)單位提供的服務(wù)量來衡量服務(wù)費(fèi)用，即“以事定費(fèi)”，其結(jié)果將促使事業(yè)單位“定人”并解決機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率低等老大難問題，從而對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的文化事業(yè)單一由政府直接撥款方式形成有效的突破。為了實(shí)現(xiàn)從“以錢養(yǎng)人”、“以錢養(yǎng)單位”向“以錢養(yǎng)事”“以錢養(yǎng)項(xiàng)目”轉(zhuǎn)化，一些地方政府在公共文化投入上采用了“以獎(jiǎng)代撥”、“補(bǔ)貼”、“項(xiàng)目申報(bào)”等方式。

“以獎(jiǎng)代撥”這種變“撥”為“獎(jiǎng)”的做法，可以有效激勵(lì)文化設(shè)施建設(shè)主體和文化服務(wù)主體的積極性，強(qiáng)化財(cái)政投入的有效性、激勵(lì)性和引導(dǎo)性功能，提高投入的效率?！把a(bǔ)貼”也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下政府對(duì)公共文化服務(wù)的一種新的投入方式，與過去“大包大攬”投入模式截然有別。在古漢語中，“補(bǔ)貼”，亦作“補(bǔ)帖”，猶“貼補(bǔ)”，謂因不足而有所增益。從本義上看，“補(bǔ)貼”是給予特定消費(fèi)群體一定的資金補(bǔ)助?！把a(bǔ)貼”可以降低特定物品的價(jià)格，使特定消費(fèi)者不必過多擔(dān)心經(jīng)濟(jì)上的問題，有能力購買其需要的服務(wù)。補(bǔ)貼可分為普通補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼。普通補(bǔ)貼最終對(duì)象一般是所有公民，可以通過直接發(fā)給個(gè)人或是將補(bǔ)貼交給相關(guān)部門由其免費(fèi)或低價(jià)提供服務(wù)；專項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)象是特定人群或特定項(xiàng)目。在當(dāng)代社會(huì)，“補(bǔ)貼”是世界各國(guó)政府較普遍運(yùn)用的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，既是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益分配關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，也是發(fā)揮公共財(cái)政激勵(lì)功能的重要手段。顧名思義，“補(bǔ)貼”不是傳統(tǒng)公共財(cái)政的“大包大攬”，僅僅是政府對(duì)公共文化建設(shè)所籌措資金不足部分加以補(bǔ)償或補(bǔ)助。如有學(xué)者所說，“政府投入建設(shè)文化設(shè)施并對(duì)商業(yè)運(yùn)作給予一定的補(bǔ)貼具有培育文化消費(fèi)市場(chǎng)的性質(zhì)，政府補(bǔ)貼導(dǎo)致的低票價(jià)也鼓勵(lì)了部分公眾的文化消費(fèi)?！薄笆濉睍r(shí)期，中央補(bǔ)助70億元用于地市級(jí)公共圖書館、文化館和博物館建設(shè)。對(duì)公共文化建設(shè)采用“補(bǔ)貼”，目前已經(jīng)成為全國(guó)各級(jí)政府比較普遍的做法。顯然，這些“補(bǔ)貼”的做法，鮮明地體現(xiàn)了“以錢養(yǎng)事”“以錢養(yǎng)項(xiàng)目”的原則。

值得一提的是，全國(guó)不少地方在通過“補(bǔ)貼”“補(bǔ)助”提高公共文化服務(wù)投入效率的同時(shí)，也重視避免由“補(bǔ)貼”、“補(bǔ)助”而可能出現(xiàn)“致弱”的問題。比如，不少地區(qū)對(duì)農(nóng)村實(shí)施“補(bǔ)助”，一般采取“政府出一點(diǎn)（獎(jiǎng)勵(lì)），農(nóng)民自己出一點(diǎn)”的辦法。然而，“政府出一點(diǎn)”往往又是以“農(nóng)民自己出一點(diǎn)”為前提條件的，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村有能力“出一點(diǎn)”，也就比較容易得到獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助?！案辉＾r(nóng)村一般都有良好的公共文化設(shè)施，得到這些項(xiàng)目及其補(bǔ)貼，對(duì)他們來說不過是錦上添花，而對(duì)于貧困社區(qū)來說，居民和集體可能都出不起這‘一點(diǎn)’，因而也就無法獲得項(xiàng)目以及政府那‘一點(diǎn)’。結(jié)果就是，富村和窮村在公共文化設(shè)施建設(shè)上的差距越來越大，形成經(jīng)濟(jì)差距與文化差距一并拉大的現(xiàn)象?！睘榱吮苊膺@種結(jié)果，寧波市鄞州區(qū)就創(chuàng)造了按照財(cái)政分類口徑予以各鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)相應(yīng)資金補(bǔ)助的投入方式，雖然給各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的各鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)都予以資金補(bǔ)助，但對(duì)經(jīng)濟(jì)條件最差的三類鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)資金補(bǔ)助比例最高，中等的二類鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)資金補(bǔ)助比例居中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一類鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)資金補(bǔ)助比例最低。這就不僅使資金補(bǔ)助對(duì)各類不同經(jīng)濟(jì)條件的鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)的創(chuàng)建活動(dòng)都產(chǎn)生了激勵(lì)作用，而且也貫徹了公共文化服務(wù)的公平性原則，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的公共文化建設(shè)具有“致強(qiáng)”的作用。

除了“以獎(jiǎng)代撥”、“補(bǔ)貼”以外，“項(xiàng)目申報(bào)”這種投入方式，也越來越多被全國(guó)各地所采納?！绊?xiàng)目申報(bào)”既有效地提高了公共文化投入效率，也體現(xiàn)了當(dāng)代文化政策發(fā)展的一種趨勢(shì)：以各種靈活的制度安排，建立民主決策機(jī)制，不斷提高專家、非政府組織及公民個(gè)體在公共文化服務(wù)決策中的參與程度，從而不斷提高公共文化決策的專業(yè)化與民主化水平。

一些地方政府“以獎(jiǎng)代撥”、“補(bǔ)貼”、“項(xiàng)目申報(bào)”等“創(chuàng)新財(cái)政投入方式”的探索和實(shí)踐，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府直接撥款方式形成了有效的突破。達(dá)納.吉亞（Dana Gioia）在比較了美國(guó)與中國(guó)等不同的公共文化管理方式后指出，在中國(guó)，大多數(shù)文化機(jī)構(gòu)資金來自于中央或地方政府，“雖然這樣的體制使文化組織計(jì)劃運(yùn)行得比較順暢，但同時(shí)也將文化界分成了‘外部’和‘內(nèi)部’，那些‘內(nèi)部’機(jī)構(gòu)每年往往能夠得到大筆資助，而‘外部’機(jī)構(gòu)則只能在文化的邊緣掙扎?！北M管政府對(duì)文化事業(yè)采取直接撥款方式具有指揮統(tǒng)一、組織系統(tǒng)簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，卻存在政府供給和公眾需求不完全對(duì)稱的缺點(diǎn)，也難以對(duì)文化機(jī)構(gòu)形成有效的激勵(lì)和約束。直接撥款方式難以有效發(fā)揮公共財(cái)政“四兩撥千斤”的作用，使有限投入產(chǎn)生最大效率，也在客觀上強(qiáng)化了下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府公共財(cái)政的依賴觀念?！耙元?jiǎng)代撥”、“補(bǔ)貼”、“項(xiàng)目申報(bào)”這些做法打破了上級(jí)政府大包大攬的傳統(tǒng)格局，使上下級(jí)政府的財(cái)政投入、政府財(cái)政投入與文化單位和民間資金等得到了較佳的結(jié)合，從而既有效激勵(lì)了多方力量參與公共文化發(fā)展積極性，也有效提高了政府資金使用效率。

2．公共文化產(chǎn)品：從政府直接生產(chǎn)到采購

周曉麗、毛壽龍把公共文化服務(wù)供給模式分為“權(quán)威型供給”、“商業(yè)型供給”和“志愿型供給”三種類型，并把其中的“商業(yè)型供給”區(qū)分為以下幾種模式：一是公共生產(chǎn)，市場(chǎng)提供。由政府機(jī)關(guān)或公共部門直接組織文化產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)，由市場(chǎng)主體按照營(yíng)利原則提供文化產(chǎn)品和服務(wù)。這些產(chǎn)品通常是有較強(qiáng)的外部性和營(yíng)利性，采取公共生產(chǎn)方式有助于保證文化產(chǎn)品內(nèi)容的政治性和質(zhì)量的可靠性，采用市場(chǎng)提供方式則有助于借助市場(chǎng)主體的力量最大限度地占領(lǐng)文化市場(chǎng)。二是非公共生產(chǎn)，政府提供。由私人部門或者公私部門聯(lián)合進(jìn)行文化產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)，政府通過采購等形式獲得產(chǎn)品所有權(quán)，并無償向社會(huì)提供相應(yīng)服務(wù)。三是非公共生產(chǎn)，混合提供。由私人部門或公私部門聯(lián)合進(jìn)行文化產(chǎn)品生產(chǎn)，再由政府部門、市場(chǎng)主體或者二者聯(lián)合以有償方式向社會(huì)提供。四是非公共生產(chǎn)，市場(chǎng)提供。由私人部門或者公私部門聯(lián)合組織公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)，多元市場(chǎng)或私人生產(chǎn)為主，政府或公共部門提供必要的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，之后由市場(chǎng)按照商業(yè)性文化的原則向社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)。顯然，政府采購公益性文化產(chǎn)品，屬于“商業(yè)型供給”中“非公共生產(chǎn)，政府提供”這種模式。

政府采購公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下政府投入方式的重要?jiǎng)?chuàng)新。在傳統(tǒng)“文化事業(yè)”體制下，多數(shù)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)由支出單位內(nèi)部提供。由于缺乏實(shí)踐依據(jù)和戰(zhàn)略性考慮，這種提供方式往往造成重復(fù)建設(shè)、設(shè)施閑置，增加了公共財(cái)政性資金的浪費(fèi)和負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于財(cái)政性資金使用過于分散，缺乏透明度，也容易產(chǎn)生“尋租”?！罢少彙笔强朔@些弊端的有效方法?！罢少彙辈粌H意味著政府以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的，使用公共資金，以法定方式、方法和程序從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上購買貨物、工程和服務(wù)的活動(dòng)，而且也意味著具體的采購過程、采購政策、采購程序、采購過程及采購管理等。政府采購的通常做法是，政府根據(jù)所采購產(chǎn)品的不同特性，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性采購等方式進(jìn)行。這種做法將公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離，政府出資作為公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，但是在公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者（包括公共文化機(jī)構(gòu)和民營(yíng)文化機(jī)構(gòu)）之間引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，政府采購公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，不僅有助于完善公共支出方式，使政府掌握了選取產(chǎn)品、服務(wù)工程的主動(dòng)權(quán)，保證采購質(zhì)量，提高政府投入的效率，而且通過法制化、規(guī)范化、程序化操作手段，有助于實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)公平、有效的分配，也使公共支出能夠更好地滿足人民群眾對(duì)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

對(duì)于中國(guó)來說，推行法制化、現(xiàn)代化的政府采購制度是一個(gè)嶄新的做法。中國(guó)的《政府采購法》于2002年6月29日由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，2003年1月1日正式生效，中國(guó)政府采購領(lǐng)域開始有了基本大法。浙江省是全國(guó)較早提出對(duì)公益性文化產(chǎn)品實(shí)施采購政策的省份，幾乎與《政府采購法》出臺(tái)的時(shí)間相同。2002年出臺(tái)的省委省政府《關(guān)于深化文化體制改革加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中已經(jīng)提出，“可選擇部分藝術(shù)表演團(tuán)體進(jìn)行個(gè)人持股、社會(huì)參股的股份制改革試點(diǎn)。改制后財(cái)政繼續(xù)予以重點(diǎn)扶持，人頭經(jīng)費(fèi)改為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，對(duì)政府指定的演出活動(dòng)逐步實(shí)行招標(biāo)、采購制?！?011年6月，文化部全國(guó)文化系統(tǒng)國(guó)有文藝院團(tuán)體制改革電視電話會(huì)議，正式明確在國(guó)有文藝院團(tuán)體制改革過程中要建立政府采購制度，即涉及到政策宣傳性演出、重大節(jié)慶演出、對(duì)外文化交流、送戲下鄉(xiāng)和擁軍慰問等公益性演藝活動(dòng)，將主要以政府采購方式，公開面向各類院團(tuán)招標(biāo)，同等條件下可優(yōu)先考慮轉(zhuǎn)制院團(tuán)。會(huì)議同時(shí)明確，對(duì)具有重要文化遺產(chǎn)價(jià)值但經(jīng)濟(jì)效益低的戲曲演藝品種，可以采取政府購買、補(bǔ)貼等方式委托相關(guān)院團(tuán)進(jìn)行復(fù)排，開展公益性演出。并放寬資本準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)和支持各種所有制企業(yè)以控股、參股、并購、重組等多種方式，參與國(guó)有文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制。而與此相比，浙江省提出對(duì)公益性文化產(chǎn)品實(shí)施采購政策在時(shí)間上早了整整9年。目前，政府每年向社會(huì)購買一批重點(diǎn)項(xiàng)目，低價(jià)或免費(fèi)向群眾提供，已經(jīng)成為全國(guó)各地一種較為普遍的做法。

實(shí)踐表明，公共文化產(chǎn)品采購制度以競(jìng)爭(zhēng)性采購為主，通過公開招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)邀請(qǐng)的方式，吸引供應(yīng)商前來競(jìng)標(biāo)，形成有利于政府的買方市場(chǎng)，不僅使政府能夠以更優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品或服務(wù)滿足人民群眾多樣化的文化需求，而且能夠有效推動(dòng)公共財(cái)政投入從“養(yǎng)人不養(yǎng)事”向“養(yǎng)人為養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，提高投入效率。政府采購公共文化產(chǎn)品，既堅(jiān)持了“政府主導(dǎo)”又促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府從以往只管投入，變?yōu)槿瘫O(jiān)控文化產(chǎn)品質(zhì)量。政府部門采購的文化產(chǎn)品都要簽訂合同，以確保項(xiàng)目具有較高的思想性、藝術(shù)性和觀賞性。從政府撥款向政府出資購買轉(zhuǎn)變，意味著政府主管部門今后引導(dǎo)文化的功能，一定程度上將通過企業(yè)來實(shí)現(xiàn)。政府采購有助于提高公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，從而更加貼近群眾的需求。政府采購也有助于吸引多元投資主體參與公共文化建設(shè)，形成有利于政府的買方市場(chǎng)，提高政府資金的使用效率。此外，由于政府采購的公益性文化項(xiàng)目往往具有較高質(zhì)量，從而能吸引企業(yè)和其他社會(huì)力量共同來參與投資，從而產(chǎn)生多方共贏的效應(yīng)?？傊少彽淖龇?，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有助于提高公共文化投入的效率和供給的質(zhì)量。正因如此，全國(guó)不少地區(qū)在實(shí)施政府采購后，減少了對(duì)文化服務(wù)“補(bǔ)助”的力度，變“補(bǔ)”為“購”，從而進(jìn)一步提高了資金的使用效率。

3．公共文化服務(wù)：從單一到多元的投入

在我國(guó)，雖然公共文化服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)得到前所未有的重視，但由于市場(chǎng)準(zhǔn)入還有大量限制，在著眼于以改革盤活國(guó)有文化單位“存量”的同時(shí)，對(duì)推動(dòng)社會(huì)力量參與公共文化事業(yè)，做大“增量”重視不夠。這就使改革具有“存量改革”的特點(diǎn)。另一方面，我國(guó)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的主要資金來源于財(cái)政稅收，但這種單一投資模式也產(chǎn)生了嚴(yán)重弊端：一是政府單一投入難以滿足日益增長(zhǎng)的公共文化服務(wù)需求；二是政府單一投入效率和效果往往難以監(jiān)控。張曉明和齊勇鋒認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一般的文化事業(yè)單位將是一個(gè)充分開放的領(lǐng)域，國(guó)有文化機(jī)構(gòu)不必鼓勵(lì)退出，私人機(jī)構(gòu)也不必限制進(jìn)入，而是應(yīng)該實(shí)行國(guó)家和社會(huì)力量共同參與，政府和民間協(xié)力發(fā)展的新型合作模式。一般文化事業(yè)單位還將是一個(gè)發(fā)展最快的領(lǐng)域，目前的“民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)”應(yīng)該正名為“民辦事業(yè)單位”，無論是國(guó)辦的還是民辦的事業(yè)單位今后還將進(jìn)一步融入“非政府、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”這樣一個(gè)文化事業(yè)的大類別中，承擔(dān)起公共文化服務(wù)主戰(zhàn)場(chǎng)的責(zé)任。為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)單一投資模式的弊端，世紀(jì)之交以來，浙江省一些地方嘗試國(guó)助民辦與個(gè)人投資相結(jié)合、鼓勵(lì)社會(huì)力量贊助等多種融資渠道和融資方式，就體現(xiàn)了對(duì)公共文化事業(yè)發(fā)展的“政府和民間協(xié)力發(fā)展的新型合作模式”新路子的探索。寧波市寧海十里紅妝博物館、象山張德和竹根雕藝術(shù)館、慈溪金輪藝術(shù)館、紫林文房作坊等一批民間博物館、藝術(shù)館建設(shè)，并免費(fèi)或低價(jià)向公眾開放，都采用了“國(guó)助民辦”與個(gè)人投資相結(jié)合的方式。

引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)力量贊助公共文化事業(yè)，也是新世紀(jì)以來全國(guó)不少地方創(chuàng)新公共文化投入方式的重要嘗試。顯然，企業(yè)贊助公益活動(dòng)不僅僅是慈善行為，也是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式之一。馬爾克斯通過問卷調(diào)查揭示了企業(yè)策略性贊助的動(dòng)機(jī)：提高生活質(zhì)量、提升企業(yè)形象、改善地區(qū)服務(wù)方案、群體和諧、正面的媒體報(bào)道、增進(jìn)員工忠誠(chéng)度、增進(jìn)員工健康與福利、招募接受訓(xùn)練過的員工、擴(kuò)大現(xiàn)有市場(chǎng)、發(fā)展新的市場(chǎng)、增加銷售量、縮小政府的管治、節(jié)稅、減少成本。愛爾溫等則把企業(yè)贊助目標(biāo)分成企業(yè)相關(guān)目標(biāo)和產(chǎn)品、商品相關(guān)目標(biāo)兩種類型。前者主要是指增加企業(yè)本身及其產(chǎn)品的知名度、提升企業(yè)形象、重新塑造商品的認(rèn)知、對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)一己之力、建立企業(yè)商譽(yù)及企業(yè)與顧客之間的良好關(guān)系、激勵(lì)員工并增進(jìn)職工彼此間的友誼。而后則是指增加商品在目標(biāo)市場(chǎng)的知名度、建立商品在目標(biāo)市場(chǎng)的形象、擴(kuò)大現(xiàn)有市場(chǎng)、增加銷售率、妨礙并打擊競(jìng)爭(zhēng)者。在北美、西歐及日本，政府常常通過在社會(huì)上廣開財(cái)源以尋求社會(huì)對(duì)公共文化事業(yè)的支持和捐助，并取得良好效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)的個(gè)人、公司和基金會(huì)對(duì)公益性文化事業(yè)的資助達(dá)到政府直接投資的4倍，英國(guó)企業(yè)的資助占政府投入的40%，德國(guó)和法國(guó)也高于30%。在這些國(guó)家，社會(huì)對(duì)公益文化事業(yè)的參與極其廣泛，各種文化藝術(shù)基金會(huì)非常之多，有些大公司還訂有資助規(guī)劃。

作為全國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，浙江在發(fā)動(dòng)社會(huì)力量捐助公益性文化事業(yè)具有良好的條件。早在2000年出臺(tái)的《浙江省建設(shè)文化大省綱要（2001～2020年）》中已經(jīng)提出，要“鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)公益性文化事業(yè)，建立多渠道的投入方式。積極探索文化系統(tǒng)自我積累、滾動(dòng)發(fā)展的有效機(jī)制。”在2001年5月出臺(tái)的浙江省政府《關(guān)于建設(shè)文化大省若干文化經(jīng)濟(jì)政策的意見》中，則已提出了鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)公益性文化事業(yè)的具體政策意見：社會(huì)力量通過國(guó)家批準(zhǔn)成立的非營(yíng)利性的公益組織或國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)藝術(shù)表演團(tuán)體，公益性的圖書館、博物館、科技館、美術(shù)館、革命歷史紀(jì)念館，重點(diǎn)文物保護(hù)單位，體育場(chǎng)館，文化行政管理部門所屬的非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的文化館或群眾藝術(shù)館接受的社會(huì)公益性活動(dòng)、項(xiàng)目和文化設(shè)施等方面的捐贈(zèng)，納入公益性捐贈(zèng)范圍，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，納稅人繳納企業(yè)所得稅時(shí)，在年度應(yīng)納稅所得額10%以內(nèi)的部分，可在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；納稅人繳納個(gè)人所得稅時(shí)，捐贈(zèng)額未超過納稅人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可從其應(yīng)納稅所得額中扣除；企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公益性青少年活動(dòng)場(chǎng)所（包括新建）的捐贈(zèng)，在繳納企業(yè)所有稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除；捐贈(zèng)直接用于公共圖書館、公共博物館、中等?？茖W(xué)校、高中（包括職業(yè)高中）、初中、小學(xué)、幼兒園教育的教學(xué)儀器、教材、圖書、資料和一般學(xué)習(xí)用品，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。在這些政策的引導(dǎo)下，浙江省在社會(huì)力量贊助公共文化事業(yè)方面，取得了突破性的進(jìn)展。

需要進(jìn)一步指出的是，創(chuàng)新投入方式的目的，是為了提高投入效率。而提高投入效率，并不必然與實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)公平性天衣無縫地結(jié)合在一起的。所謂效率就是產(chǎn)出與投入之比值，或效益與成本之比值，比值大，效率就高，即效率與產(chǎn)出或者收益的大小成正比。提高效率，就意味著降低成本投入，提高效益或產(chǎn)出。雖然從總趨勢(shì)上看，公平與效率是一致的，公平促進(jìn)效率，不公平導(dǎo)致低效率。然而，新公共服務(wù)理論已經(jīng)揭示，追求效率也可能會(huì)導(dǎo)致公平和效率不平衡的結(jié)果。效率這種實(shí)用主義評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的功績(jī)制原則，使得加強(qiáng)和激勵(lì)直線管理成為公共管理一個(gè)永恒的主題。在“滿足顧客需求就是真理”的假設(shè)之下，政府與社會(huì)、公眾的關(guān)系變得尤為簡(jiǎn)單。即便NGO、公民參與在信息和技術(shù)進(jìn)步、政府的信息開放與透明度增強(qiáng)背景下變得有利而可行，效率、公平與正義等同等價(jià)值觀，在實(shí)踐中的天平卻不時(shí)地滑向效率。究其原因是達(dá)到上述價(jià)值目標(biāo)的手段選擇方面，市場(chǎng)手段和企業(yè)管理工具通常較公民參與途徑更受重視、更易操作。但以市場(chǎng)手段達(dá)到非市場(chǎng)價(jià)值目標(biāo)，容易模糊公共部門和私人部門價(jià)值取向界限，政府等公共部門將無法擔(dān)任民主、公民等價(jià)值層面的仲裁者，最終將導(dǎo)致社會(huì)整體福利受損。誠(chéng)然，引導(dǎo)和激勵(lì)多元投資主體進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，有助于籌措更多資金，更多更好地供給公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。然而，資本具有逐利性。尤其是，我國(guó)受制于發(fā)展階段、發(fā)展條件等因素的影響，資本要求回報(bào)的沖動(dòng)相對(duì)更加強(qiáng)烈。雖然創(chuàng)新投入方式，吸收民間資本參與公共文化服務(wù)，有助于解決資金不足，產(chǎn)品和服務(wù)短缺問題，也有助于形成多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體，提高效率，改進(jìn)公共文化服務(wù)質(zhì)量。然而另一方面，值得重視的是，“如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)就極有可能造成對(duì)公共利益的危害。具體而言，這種危害至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是爭(zhēng)奪政府授予特許權(quán)和承包合同階段的腐敗問題；二是合同簽訂之后公共服務(wù)生產(chǎn)過程中的數(shù)量短缺、質(zhì)量低劣、價(jià)格不公平問題；三是不履行普遍義務(wù)，或者提供歧視性服務(wù)。”

因此，在創(chuàng)新投入方式的同時(shí)，對(duì)多元投入主體進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)效率和公平之間的平衡，就顯得尤為重要。正如珍妮特.V.丹哈特、羅伯特.B.丹哈特所說，“效率和生產(chǎn)率等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社會(huì)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這個(gè)框架中，其他有價(jià)值的技術(shù)和價(jià)值觀（比如傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的核心思想）都可能粉墨登場(chǎng)。”這就意味著，在創(chuàng)新公共文化投入方式過程中，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其公共性地位，以更好地為公眾服務(wù)為宗旨，為公共文化服務(wù)對(duì)象提供信息和其他必要的支持，增加公眾尤其是弱勢(shì)群體與公共文化服務(wù)供應(yīng)商之間博弈的籌碼，在提高公共文化投入效率的同時(shí)保障社會(huì)公平。

[注 釋]

責(zé)任編輯：錢亞仙

G124

A

1008-4479（2017）05-0005-11

2017-08-28

陳立旭（1965-），浙江天臺(tái)人，哲學(xué)博士，中共浙江省委黨校教育長(zhǎng)、教授，浙江省社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”首席專家。