俞希舟

（中華人民共和國(guó)外交部，北京 100701）

界別民主與擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與

俞希舟

（中華人民共和國(guó)外交部，北京 100701）

界別民主作為人民政協(xié)原創(chuàng)性的探索，在現(xiàn)代民族國(guó)家確立和民主國(guó)家成長(zhǎng)過(guò)程中發(fā)揮著獨(dú)特作用。界別民主是觀察中國(guó)特色協(xié)商民主、擴(kuò)大社會(huì)各界有序參與的制度標(biāo)本和實(shí)踐標(biāo)本?；趯?duì)界別民主的厘定、對(duì)政治參與擴(kuò)大與有序的思考，筆者陋見，界別民主與擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與存在著深度契合，同時(shí)也面臨一些不確定因素。界別民主建設(shè)的拓展路徑，依循民主的廣度和深度兩個(gè)維度展開，一以“擴(kuò)大”為導(dǎo)向，優(yōu)化界別設(shè)置，夯實(shí)界別民主；二以“擴(kuò)大”為動(dòng)力，深化界別聯(lián)系，深耕界別民主。

界別；界別民主；政治參與

近代以降，民主成為現(xiàn)代國(guó)家政體的主流選項(xiàng)，民主政體普遍采用了代議制的形式。代議制民主比較成功地解決了現(xiàn)代國(guó)家的規(guī)模和復(fù)雜性給實(shí)施民主帶來(lái)的難題，不過(guò)它較多地聚焦于代表者的選擇上，而在公共政策的制定、選擇、決策過(guò)程中可能難以確保公民的充分參與?？梢哉f(shuō)，代議制民主作為一種選舉民主，有效解決了正當(dāng)性問(wèn)題，但在參與性上存在著一定的不足。協(xié)商民主的出現(xiàn)和興起對(duì)代議制民主進(jìn)行了很好的補(bǔ)充。協(xié)商民主關(guān)心的主要問(wèn)題是決策，協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)公民持續(xù)的有序的政治參與，它必須回應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)政治參與的擴(kuò)大與有序的勾連。

我國(guó)在創(chuàng)造性地探索現(xiàn)代民族國(guó)家確立和民主國(guó)家成長(zhǎng)過(guò)程中，協(xié)商民主實(shí)踐以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制度作為制度資源、組織載體而有效運(yùn)行?！霸诋?dāng)今中國(guó)，以人民代表大會(huì)為載體的選舉民主與以人民政協(xié)為載體的協(xié)商民主相結(jié)合，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”[1]（P556）“界別”是人民政協(xié)組織的一個(gè)特有術(shù)語(yǔ)。界別民主成為人民政協(xié)原創(chuàng)性的探索，是觀察中國(guó)特色協(xié)商民主發(fā)展、擴(kuò)大社會(huì)各界有序參與的制度標(biāo)本和實(shí)踐標(biāo)本。

一、界別民主及其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

界別民主，與其說(shuō)是一種具有特定內(nèi)涵的民主類型或民主形式，倒不如說(shuō)是一種對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治體系的常識(shí)性理解和獨(dú)特民主運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)性概念。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議（簡(jiǎn)稱人民政協(xié)）由“各界人士”組成，這些“界”統(tǒng)稱為“界別”。政協(xié)委員以界別的名義和單位參加政協(xié)，按照界別分組參加會(huì)議、組織討論、開展活動(dòng)。這一獨(dú)特的組成方式，使人民政協(xié)的協(xié)商民主以界別民主為獨(dú)特表達(dá)形式。界別民主貫穿人民政協(xié)六十余年的發(fā)展歷程和履行職能的全過(guò)程。

所謂界別民主，指的是參加人民政協(xié)的各個(gè)界別及代表人士，以界別組織和委員個(gè)人的名義，代表所在的黨派、民族、宗教和各自階層，反映各界心聲，表達(dá)利益訴求，對(duì)國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)事務(wù)發(fā)表自己的看法，依法行使“當(dāng)家作主”的民主權(quán)利。顯然，界別民主以參與為宗旨，體現(xiàn)著民主的實(shí)質(zhì)，但是它有著自己獨(dú)特性。

（一）界別性

界別民主最顯著的特征是參政主體的界別性。政協(xié)委員作為界別代表的身份進(jìn)入政協(xié)組織，以界別代表的身份參加政協(xié)活動(dòng)，不受地域和人口比例的限制。從空間上看，參加人民政協(xié)的各界代表人士以界別為載體開展活動(dòng)，突破了行政區(qū)劃的區(qū)域性限制和上下隸屬關(guān)系的行政性限制，從而能夠更全面地反映問(wèn)題，提出拓展性的建議。從參政的權(quán)利主體來(lái)看，人民政協(xié)的參政權(quán)利主體除了各界別的代表人士外，還包括界別本身。各界別既是本界別委員參加政協(xié)的組織載體，也是直接參加政協(xié)的權(quán)利主體。一個(gè)界別就是一條民主通道。不管哪一類界別，都聯(lián)系著特定的社會(huì)群體，它可以比較及時(shí)、比較系統(tǒng)地匯集本界別的利益訴求，并通過(guò)此通道有效地輸入到政治系統(tǒng)內(nèi)，從而構(gòu)成了以界別為邊界的縱向表達(dá)機(jī)制，保障各界別有序的政治參與。同一界別內(nèi)部，有類似的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，相近的專業(yè)學(xué)識(shí)，這有助于就相關(guān)議題展開更切題、更深入的商議，從而賦予界別民主更有效的商議能力。人民政協(xié)界別民主和人民代表大會(huì)代議民主不同的主體組成形式，形成了橫向與縱向、條條與塊塊縱橫交錯(cuò)的利益表達(dá)機(jī)制，二者各有優(yōu)勢(shì)，互為補(bǔ)充，進(jìn)而構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主建設(shè)的獨(dú)特路徑。

（二）協(xié)商性

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定，人民政協(xié)有三大職能——政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。這三大職能中，政治協(xié)商和參政議政都通過(guò)協(xié)商的形式進(jìn)行。政治協(xié)商是對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中重要問(wèn)題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過(guò)程中的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。參政議政是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。人民政協(xié)這三大職能昭示著界別民主的核心是界別內(nèi)、界別間以及界別與黨政決策部門間的平等協(xié)商。此協(xié)商的內(nèi)容并非指私人利益得失的權(quán)衡，而是公共協(xié)商，“是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過(guò)程。形成這些政策的協(xié)商過(guò)程最好不要理解成政治討價(jià)還價(jià)或契約性市場(chǎng)交易模式，而要將其看成公共利益責(zé)任支配的程序。公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益?！盵2]顯然，歧見是社會(huì)本質(zhì)的常態(tài)，共識(shí)并不是現(xiàn)成的，而必須去創(chuàng)造。界別民主通過(guò)廣泛而深入的商議，互相尊重彼此的觀點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，修正各自的偏好以取得共識(shí)?！肮沧R(shí)并不是實(shí)際的同意；它不需要所有的人積極贊同某事。因此，許多被稱為共識(shí)的情況，實(shí)際上不過(guò)是接受而已……盡管如此，共識(shí)仍是一種有一定粘合力的社會(huì)財(cái)富”。界別民主作為協(xié)商民主的中國(guó)化形式，不僅具有“工具性價(jià)值（做為達(dá)成良好政策的一種手段）”同時(shí)具有“表意性價(jià)值（表達(dá)公民之間的相互尊重）”[3]（P20）。

（三）包容性

人民政協(xié)六十余年的演進(jìn)，至今天，具有三位一體的性質(zhì)，“人民政協(xié)性質(zhì)最初界定為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，后來(lái)界定為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，最后又界定為我國(guó)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一個(gè)重要形式”[4]。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，大團(tuán)結(jié)，大統(tǒng)一是其宗旨，正是在這個(gè)意義上，周恩來(lái)曾生動(dòng)地指出政協(xié)必須具有包容性，“政協(xié)不是一盆清水，如果是一盆清水就沒(méi)有意思了。政協(xié)就是要團(tuán)結(jié)各個(gè)方面的人”[5]（P262）。民主的前提是承認(rèn)分殊，并有包容分殊的“雅量”。民主的分殊，在界別民主里主要體現(xiàn)為界別的多樣性。界別民主的理論基礎(chǔ)是社會(huì)的多元存在，多元存在意味著“存在著許多種相互沖突的人類生長(zhǎng)繁衍方式，其中一些在價(jià)值上無(wú)法比較。在人類可以過(guò)的許多種善的生活當(dāng)中，有一些既不會(huì)比別的好，也不會(huì)比別的差，它們也不會(huì)具有同樣的價(jià)值，而是有著不可通約的——也就是說(shuō)，不同的——價(jià)值”。[6]（P6）此外，人民政協(xié)不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，其地位超脫，具有極強(qiáng)的政治包容性。因此，在政協(xié)中各個(gè)界別擁有不同的信仰，但各界別都認(rèn)同不同的信仰和道德上的可取之處。雖有信仰和利益上的分殊，雖有強(qiáng)弱和大小的分別，但都平等地參與國(guó)事討論，在體諒包容的基礎(chǔ)上，各個(gè)界別都可以暢所欲言。

（四）拓展性

拓展性首先表現(xiàn)在界別數(shù)量增加。不同的社會(huì)發(fā)展階段有不同的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地，政協(xié)的界別也必然隨著社會(huì)發(fā)展而不斷地調(diào)整。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度增強(qiáng)，為了回應(yīng)這種分殊化，政協(xié)界別總體上也呈現(xiàn)界別數(shù)量增多、涵蓋范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)。從量上看，全國(guó)政協(xié)界別的數(shù)量由第二屆的29個(gè)增加到現(xiàn)在的34個(gè)（由于第一屆政協(xié)代行全國(guó)人大的性質(zhì)和功能，故而此處不論），增量部分主要發(fā)生在1983年六屆全國(guó)政協(xié)之后。這是因?yàn)楦母镩_放后，隨著黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，新生社會(huì)力量的快速崛起。正如第八屆全國(guó)政協(xié)主席李先念所說(shuō)：“我們的政策要能夠體現(xiàn)各階層、各方面人士應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益和政治地位?！盵7]（P102）其次，體現(xiàn)在界別內(nèi)部構(gòu)成不斷拓寬。內(nèi)部構(gòu)成的變化集中體現(xiàn)在界別名稱的相應(yīng)改變。二屆全國(guó)政協(xié)到五屆全國(guó)政協(xié)，界別的數(shù)量保持在29個(gè)，但第五屆全國(guó)政協(xié)在界別總數(shù)維持不變的情況下，把“自然科學(xué)團(tuán)體”改為“科學(xué)技術(shù)界”；將“社會(huì)科學(xué)團(tuán)體”改為“社會(huì)科學(xué)界”，從而使這兩個(gè)界別不僅包括團(tuán)體代表，而且包括了這些領(lǐng)域的其他代表人士，直接擴(kuò)大了涵蓋面。通過(guò)這種界別數(shù)量的拓展和內(nèi)部構(gòu)成的拓寬，界別民主及時(shí)吸收一些新的社會(huì)階層和群體的代表人士，以此為紐帶將各個(gè)社會(huì)階層更加有效地納入政協(xié)界別組織。

拓展性還體現(xiàn)在人民政協(xié)功能的歷史演進(jìn)。人民政協(xié)六十余年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了三個(gè)功能各有側(cè)重的發(fā)展階段。第一階段，人民政協(xié)的政治功能主要是制憲、吸納和動(dòng)員，人民政協(xié)既是民族國(guó)家正式確立的起點(diǎn)，也是國(guó)家民主建設(shè)的起點(diǎn)；第二階段，1954年后，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織存在于國(guó)家政治生活中，其功能和作用尚未得到充分發(fā)揮；第三階段，1978年后，其功能核心定位于發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，其民主功能得到激發(fā)和釋放，極大地拓展著民主的廣度和深度。

（五）精英性

“政協(xié)委員是來(lái)自社會(huì)各界的精英，其精英性不言而喻?！盵8]政協(xié)各界別委員的產(chǎn)生機(jī)制有別于自下而上選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)代表，筆者將其簡(jiǎn)約概括為推薦協(xié)商邀請(qǐng)制。先由各界別提名推薦，中共黨委有關(guān)部門對(duì)推薦的名單進(jìn)行綜合評(píng)定，并同各推薦單位協(xié)商，形成建議名單，再將建議名單提交到政協(xié)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行充分協(xié)商，經(jīng)全部常務(wù)委員過(guò)半數(shù)同意通過(guò)?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第二十一條規(guī)定，“個(gè)人經(jīng)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)協(xié)商邀請(qǐng)，亦得參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)。參加地方委員會(huì)者，由各級(jí)地方委員會(huì)按照本條上述規(guī)定辦理”。一般而言，界別委員是各界別中擁有較大影響力和較高專業(yè)素養(yǎng)的骨干。一方面，由于他們對(duì)本界別情況了解得比較深，能反映本界別行業(yè)內(nèi)工作情況和問(wèn)題，能夠代表群眾將他們的呼聲和意見完整地準(zhǔn)確地反映出來(lái)，所提出的建議和意見有較強(qiáng)的可行性；另一方面，他們一般具有較高的審議能力，通過(guò)理性的討論和協(xié)商，促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成。

界別民主的上述特征，不論是從歷史上考察，還是從現(xiàn)實(shí)中著眼；不論是從政協(xié)的性質(zhì)出發(fā)，還是從發(fā)揮政協(xié)的作用考慮，空間上，它具有囊括各界的廣泛性；時(shí)間上，它具有與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性。縱向上，它具有專業(yè)性和集聚性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)；橫向上，它具有包容面廣和涉獵面寬的優(yōu)勢(shì)。

二、界別民主與擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與

政治參與是指公民及其聯(lián)合體為影響社會(huì)資源和利益的分配而從事的直接或間接影響政府決策活動(dòng)的各種政治行為。[9]一般認(rèn)為，政治參與有利于促進(jìn)政治穩(wěn)定，推動(dòng)民主政治的發(fā)展。然而，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的政治制度化水平比較低，而公民的參政欲望又十分強(qiáng)烈時(shí)，就會(huì)使政治系統(tǒng)承受壓力。用阿爾蒙德的話來(lái)說(shuō)，這種政治不穩(wěn)定產(chǎn)生于“政治體系的能力和社會(huì)需求之間的脫節(jié)”[10]（P251）。政治參與過(guò)強(qiáng)或過(guò)弱，或者說(shuō)政治參與過(guò)?；蛉笔В紩?huì)對(duì)政治體系形成挑戰(zhàn)。因此，民主政治不僅內(nèi)含政治參與的增量要求，還有一個(gè)有效性的問(wèn)題，“公民參與的有效性，對(duì)于理解民主政治尤其是不可或缺的?！盵11]（P609）

職是之故，談?wù)摂U(kuò)大政治參與，科學(xué)理性的理路，不僅指參與面的周延，更強(qiáng)調(diào)與制度供給的匹配?；趯?duì)政治參與擴(kuò)大與有序的思考，筆者陋見，界別民主與擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與存在著深度契合，同時(shí)也存在一些不確定因素。

（一）界別民主的包容性和拓展性極大地延展著政治參與的廣度。

美國(guó)著名政治學(xué)學(xué)者密執(zhí)安大學(xué)哲學(xué)教授卡爾·科恩（Carl Cohen）在其知名的政治哲學(xué)著作《論民主》一書中明確指出，參與是民主的關(guān)鍵性概念，“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員參與決策”[12]（P12）。他進(jìn)而指出了衡量民主的尺度，在序列上民主的廣度是第一位的。民主的廣度是由社會(huì)成員是否普遍參與來(lái)確定的，“一種民主必須先要有一定的廣度，才能評(píng)價(jià)其深度”[12]（P21）。

改革開放以來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)日益分殊化。分殊的利益誰(shuí)來(lái)代表？界別民主因其巨大的包容性和靈活的拓展性對(duì)此進(jìn)行了積極的回應(yīng)。界別民主實(shí)行“大團(tuán)結(jié)、大統(tǒng)一、囊括一切代表人物”方針，依托人民政協(xié)作為最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織優(yōu)勢(shì)——所聯(lián)系和包容的社會(huì)基礎(chǔ)恰恰是在改革放權(quán)后新興的社會(huì)資源(包括社會(huì)組織和個(gè)人)部分，從而能夠把因體制改革不斷推進(jìn)而產(chǎn)生的各種政治力量及其代表吸納進(jìn)各類界別組織，使得這些資源通過(guò)新的整合被納入政治體系，在現(xiàn)有的制度化的政治框架內(nèi)表達(dá)他們的意愿、要求和相應(yīng)的政治主張。根據(jù)全國(guó)政協(xié)十二屆委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在全國(guó)政協(xié)一共有34個(gè)界別，比第五屆的29個(gè)增加了5個(gè)(見下表）。

表1 中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第五至十二屆全國(guó)委員會(huì)委員人數(shù)、界別數(shù)量的變化表

同時(shí)，為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元化的發(fā)展，最大程度地囊括各種新興行業(yè)和新興階層，體現(xiàn)界別民主的包容性和拓展性，從第六屆全國(guó)政協(xié)開始，職業(yè)性界別委員的人數(shù)所占比例增大。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，全國(guó)政協(xié)前四屆職業(yè)性界別委員人數(shù)平均占委員總數(shù)的28.1%。從第六屆到第十屆全國(guó)政協(xié)這五屆的職業(yè)性界別委員人數(shù)平均占總?cè)藬?shù)的54.3%，所占比重比此前四屆多出近一倍。[13]

界別民主在不斷強(qiáng)化吸納與整合功能的同時(shí)，利益表達(dá)功能也進(jìn)一步得到了開發(fā)和釋放。新時(shí)期人民政協(xié)適應(yīng)社會(huì)各方面利益表達(dá)的需要，通過(guò)協(xié)商會(huì)議、委員提案、調(diào)研視察、社情民意等多種履職行為和形式在參政議政中發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用，在及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞公眾的利益、愿望和要求給決策層方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。由于提案運(yùn)作的制度化、規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)相當(dāng)成熟，因此界別民主承載了越來(lái)越多的民意表達(dá)功能。從提案數(shù)量上看，人民政協(xié)的提案總數(shù)已從建國(guó)初期的幾十件飛升到十一屆政協(xié)時(shí)的27604件。這表明界別民主介入國(guó)家公共事務(wù)的廣度與深度，對(duì)公共事務(wù)管理的話語(yǔ)權(quán)得到很大發(fā)展，利益表達(dá)功能得到開發(fā)和釋放。

（二）界別民主的界別性和協(xié)商性有效地提升著政治參與的深度。

以界別為特定載體，這是人民政協(xié)區(qū)別于其他政治機(jī)構(gòu)，與其他民主形式相比最顯著的特點(diǎn)。界別不但是政協(xié)委員行使民主權(quán)利的組織載體和平臺(tái)，而且還是直接行使民主權(quán)利的主體。界別的組織形式為各民主黨派、各社會(huì)團(tuán)體以組織名義發(fā)表主張，以政治主體的身份參與國(guó)家的政治活動(dòng)提供了有效的平臺(tái)。這種以界別組織的名義發(fā)表的主張，不僅有利于對(duì)政協(xié)委員中分散的、碎片的意見進(jìn)行集中地、綜合地表達(dá)，而且有助于提高利益表達(dá)的成效。在政治參與過(guò)程中，“單個(gè)聲音非常弱小”[14]，而團(tuán)體性的利益表達(dá)一方面經(jīng)過(guò)團(tuán)體內(nèi)部充分的溝通和協(xié)商后，摒棄了部分非理性因素而更溫和，這樣的利益訴求容易在政治協(xié)商與博弈中覓得對(duì)接點(diǎn)，更具有可操作性，另一方面，團(tuán)體性的權(quán)利主張相對(duì)有力，有效地增強(qiáng)政治參與的效能，正如美國(guó)知名學(xué)者羅伯特·達(dá)爾所述，“民眾中積極和合法的群體具有很高的可能性，能在決策過(guò)程的某個(gè)關(guān)鍵階段有效地使決策者‘聽到’自己的意見”[15（]P133）。

由是觀之，政協(xié)的界別民主是保障、擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與的重要民主渠道。保持這條渠道的暢通有效，能夠把社會(huì)各階層、各群體、各族各界代表人士的愿望和訴求，納入到社會(huì)主義民主的制度化軌道上，使社會(huì)各界代表人士能夠廣泛、積極、有序地參與國(guó)事；保持這條渠道的暢通有效，能夠發(fā)揮人民政協(xié)人才薈萃、智力密集的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政治決策的科學(xué)化。

另一方面，界別民主與擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與間有時(shí)可能也會(huì)出現(xiàn)一些不相一致之處，這與政協(xié)委員的構(gòu)成有一定關(guān)系，以第十二屆全國(guó)政協(xié)委員為例，“有中共領(lǐng)導(dǎo)干部，也有民主黨派、工商聯(lián)的代表，有五大宗教團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，也有港澳知名人士，有經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物，也有民營(yíng)企業(yè)家、律師、會(huì)計(jì)師等新社會(huì)階層的代表人士?！盵18]由此可見，來(lái)自一線產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工、農(nóng)民工、個(gè)體工商戶等階層的委員數(shù)量較少。面對(duì)工作中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，要通過(guò)多種途徑培育、建設(shè)界別民主，進(jìn)一步發(fā)揮界別民主的優(yōu)勢(shì)。

三、界別民主建設(shè)的拓展路徑

人民政協(xié)自成立以來(lái)，基于團(tuán)結(jié)與民主兩大主題，一直注重界別民主建設(shè)，特別是改革開放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層的變化，界別民主在擴(kuò)大社會(huì)各階層有序的政治參與方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。界別民主的建設(shè)水平直接關(guān)系到政協(xié)履行職能的水平和質(zhì)量。

(一)以“擴(kuò)大”為導(dǎo)向，優(yōu)化界別設(shè)置，夯實(shí)界別民主的基礎(chǔ)。

科學(xué)的界別設(shè)置是發(fā)展界別民主的基礎(chǔ)和前提，對(duì)界別民主效能的發(fā)揮具有直接的影響。不斷適應(yīng)我國(guó)階層結(jié)構(gòu)的變化，適時(shí)調(diào)整政協(xié)界別的設(shè)置，是我國(guó)界別民主六十余年發(fā)展的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之一。

目前我國(guó)政協(xié)共設(shè)置34個(gè)界別，基本上適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，但也應(yīng)該看到，自從1993年八屆全國(guó)政協(xié)增設(shè)至34個(gè)界別以來(lái)，已經(jīng)20余年。這20余年，社會(huì)變革加速進(jìn)行，一些新行業(yè)、新職業(yè)、新階層出現(xiàn)。此外，有些界別邊界模糊，存在交叉重疊現(xiàn)象等。界別設(shè)置上存在的這些問(wèn)題，使得界別民主在擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與中的優(yōu)勢(shì)難以淋漓盡致地發(fā)揮，因此，只有進(jìn)一步優(yōu)化界別設(shè)置，正確處理相對(duì)穩(wěn)定和適時(shí)變革、相對(duì)一致和體現(xiàn)差異的關(guān)系，才能進(jìn)一步夯實(shí)界別民主，有效拓展界別民主的廣度和深度。2015年初中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出，“深入開展調(diào)查研究，在條件成熟時(shí)對(duì)政協(xié)界別適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整”。

首先，厘清界別設(shè)置的依據(jù)。不以規(guī)矩，不成方圓?？茖W(xué)設(shè)置界別首先需要厘清界別設(shè)置的依據(jù)。政協(xié)章程確定，全國(guó)政協(xié)由“中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞組成，設(shè)若干界別”。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族、香港和澳門同胞都已有固定范圍，唯有“各界的代表”沒(méi)有界定范圍。我們認(rèn)為，科學(xué)的界別設(shè)置應(yīng)以社會(huì)階層的構(gòu)成作為基本依據(jù)，以人口結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特征等作為界別代表數(shù)量配置的依據(jù)。為此，政協(xié)理論研究應(yīng)積極主動(dòng)吸納社會(huì)學(xué)階層理論學(xué)術(shù)研究的最新成果，作為界別調(diào)整的學(xué)理依據(jù)。具體形式仍是黨派、團(tuán)體以及職業(yè)性界別和綜合界別，以黨派和團(tuán)體界別為主體，其他界別可以作為平衡黨派和團(tuán)體界別中社會(huì)階層比例的輔助，這樣既可以保持原來(lái)的組織特色，又可以避免管理混亂。

其次，調(diào)整界別設(shè)置。總結(jié)界別民主六十余年來(lái)演進(jìn)變遷的成功經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，界別數(shù)量的擴(kuò)張或縮減，應(yīng)正確處理相對(duì)穩(wěn)定和適時(shí)變化的關(guān)系，基本思路是總體穩(wěn)定、個(gè)別調(diào)整。相對(duì)穩(wěn)定，是指界別數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，界別數(shù)量的增減應(yīng)保持審慎，不輕易增減。適時(shí)變化指只有當(dāng)新界別的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)原先界別設(shè)置涵蓋性不足的問(wèn)題時(shí)，才把增減問(wèn)題提上議事日程。具體而言，對(duì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中貢獻(xiàn)較大的行業(yè)或在人口總數(shù)中占較大比例的群體，或社會(huì)輿論呼吁比較強(qiáng)烈的新生階層，可考慮增設(shè)獨(dú)立界別。如恢復(fù)農(nóng)民界。我國(guó)有9億農(nóng)民，占全國(guó)人口的70%。盡管政協(xié)設(shè)有農(nóng)業(yè)界，但其中絕大多數(shù)委員都是官員和相關(guān)專家及學(xué)者，并不能完全代表普通農(nóng)民群眾的心聲和利益。有人統(tǒng)計(jì)，十一屆全國(guó)政協(xié)農(nóng)業(yè)界別107名委員，沒(méi)有一個(gè)是真正的農(nóng)民。[19]著名社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝的調(diào)研報(bào)告指出，“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層還是中國(guó)現(xiàn)在最大的弱勢(shì)群體?！盵20]對(duì)于如此龐大的一個(gè)社會(huì)階層，且尚處于弱勢(shì)的一個(gè)群體，若在政協(xié)中無(wú)一“界”之地，則不利于界別民主的進(jìn)一步發(fā)展?？傮w而言，目前學(xué)界、輿論界呼吁比較強(qiáng)烈的需增設(shè)界別除了農(nóng)民界外，還有法律界、自由職業(yè)者界、產(chǎn)業(yè)工人界、中介組織界等。增設(shè)界別，牽扯到社會(huì)各界的諸多關(guān)系和利益，需審慎行之。

第三，優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)。優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)層面：適當(dāng)整合部分界別和優(yōu)化界別內(nèi)部結(jié)構(gòu)。適當(dāng)整合部分界別，將外延和內(nèi)涵趨同、交叉重疊、性質(zhì)相近的界別進(jìn)行適當(dāng)合并。比如科協(xié)界和科技界、共青團(tuán)和青聯(lián)界、工商聯(lián)與經(jīng)濟(jì)界等。優(yōu)化界別內(nèi)部結(jié)構(gòu)，具體講，就是“一減”“一加”?！耙粶p”即適當(dāng)減少現(xiàn)職黨政官員的比例。現(xiàn)職黨政官員反映意見和情況的渠道比較暢通，本職工作極其繁忙，因而相對(duì)而言履職缺乏足夠的動(dòng)力和精力，故可適當(dāng)減少其比例?！耙患印?，一是適當(dāng)增加部分新階層代表人士名額。將群眾基礎(chǔ)廣、社會(huì)影響大的群團(tuán)組織、中介組織負(fù)責(zé)人吸納到政協(xié)組織中來(lái)。如工會(huì)界可吸納一定數(shù)量的農(nóng)民工參加。二是增加界別的代表性。如有學(xué)者以十二屆全國(guó)政協(xié)“教育界”這一界別的委員組成為例，委員總數(shù)108人，其中92人任職于公立大學(xué)，8人來(lái)自于民營(yíng)教育集團(tuán)，教育行政部門3人，公立中學(xué)3人，出版社1人，只有1人來(lái)自于小學(xué)。[21]中小學(xué)教育的重要性和職業(yè)人數(shù)等均不亞于高等院校，但在教育界的委員數(shù)量相對(duì)而言太少。故而，促進(jìn)界別委員組成來(lái)源的多元化，是增強(qiáng)其代表性的當(dāng)務(wù)之急。

科學(xué)的界別設(shè)置，不僅通暢并擴(kuò)大了公民有序政治參與的管道，為各方面代表人物提供更多的利益表達(dá)空間，而且有助于實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域各階層均衡有序的政治參與，使各個(gè)階層都能夠在國(guó)家政治架構(gòu)中表達(dá)自己愿望和意志。

（二）以“擴(kuò)大”為動(dòng)力，深化界別聯(lián)系，不斷深耕界別民主。

界別民主的參加主體是政協(xié)委員，政協(xié)委員是各界別的代表。從政協(xié)委員的履職權(quán)利和義務(wù)來(lái)看，無(wú)論是參與協(xié)商、反映社情民意、提出提案，還是列席人大會(huì)議聽取一府兩院的報(bào)告等，其實(shí)質(zhì)是制度化的參與和表達(dá)，可以說(shuō)，界別民主在一定意義上也存在代表性的問(wèn)題。如前文所述，界別民主與擴(kuò)大社會(huì)各界有序政治參與之間有時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)緊張。這與界別民主的代表性問(wèn)題有一定關(guān)聯(lián)。如何解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題？有學(xué)者指出，突破之術(shù)在于改革界別委員的產(chǎn)生機(jī)制，變推薦邀請(qǐng)制為選舉制。筆者不敢茍同。誠(chéng)然，選舉是當(dāng)代民主的一個(gè)重要機(jī)制，然而，單純依靠選舉難以切實(shí)解決問(wèn)題。筆者陋見，應(yīng)著力于政協(xié)委員如何更真實(shí)、更有效地“再現(xiàn)”民意。

更真實(shí)，主要關(guān)注界別民主的輸入一端。它勢(shì)必要求深化委員與界別的聯(lián)系。我們認(rèn)為，較可行、易操作的路徑是以社情民意為契入點(diǎn)，暢通委員聯(lián)系界別的渠道。社情民意直接映射著各界別民眾的政治愿望和利益訴求。界別委員應(yīng)致力于在民眾利益空間的接壤地帶耕耘，收集、匯整最一線、最廣泛的社情民意；同時(shí)傳遞共通感受，在界別委員與界別群眾之間建立起基于情感召喚的情感信任（“博感情”）和基于說(shuō)理論辯的說(shuō)理信任（“講道理”），進(jìn)而使公民“在場(chǎng)”與“出場(chǎng)”演出中，更真實(shí)地更大程度地享受民主。因此，各界別應(yīng)以社情民意為契入點(diǎn)，充分發(fā)揮聯(lián)系面廣的優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新聯(lián)系群眾的多維渠道。如通過(guò)界別走訪、“座談會(huì)”“約談會(huì)”面對(duì)面的參與形式，也可借助于現(xiàn)代技術(shù)支撐的接收系統(tǒng)，設(shè)立熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等虛擬空間的參與渠道，專題收集社情民意，使社會(huì)上零散個(gè)別的信息，通過(guò)界別委員系統(tǒng)綜合地表達(dá)出來(lái)，發(fā)出本界別的整體聲音。這樣，群眾原汁原味的、廣泛的建言就上升為專業(yè)化、系統(tǒng)化的意見、建議，有效實(shí)現(xiàn)廣泛性與專業(yè)性的結(jié)合。

更有效，是一種工具性的目標(biāo)，體現(xiàn)在界別民主的輸出一端，即界別委員的提案能有效地影響公共決策的程度。為增強(qiáng)界別民主的實(shí)效性，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化界別與黨委政府部門的對(duì)口聯(lián)系，促進(jìn)參政議政成果轉(zhuǎn)化，這樣既能樹立界別民主良好的參政效能感，又能切實(shí)提高界別民主的實(shí)效。

此外，深耕界別民主，還需要通過(guò)商議的形式深化界別與界別的聯(lián)系。各界別擁有各自的偏好取向和各自的利益領(lǐng)域。協(xié)調(diào)界別間的利益關(guān)系是界別民主的應(yīng)有之義。商議的作用就是讓不同界別接觸不同的觀點(diǎn)，并促使各界別從公共利益的角度而不是純粹利己的角度為自己的立場(chǎng)辯護(hù)。通過(guò)你來(lái)我往的討論、辯論，人們會(huì)逐漸以開放的心態(tài)來(lái)審視自己的偏好，可能會(huì)對(duì)自己的偏好進(jìn)行修正、轉(zhuǎn)變，從而轉(zhuǎn)向符合公共利益更理性的偏好。反復(fù)商議往往會(huì)產(chǎn)生這樣的結(jié)果——民意的高度收斂，形成界別間的妥協(xié)和共識(shí)。這種商議對(duì)選舉民主形成了很好的補(bǔ)充，提升了民主的深度。

綜上所述，在某種程度上，我們可以這樣評(píng)價(jià)，政協(xié)界別民主以中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的方式探索了一種關(guān)于人類政治生活更加理想的景象的可能性及可行性。在這探索過(guò)程中，難免存在著仍需完善之處；在這探索過(guò)程中，更需要不斷地創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)。這些將是界別民主在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展的力量源。

[注 釋]

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責(zé)任編輯：路 曼

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1008-4479（2017）05-0098-08

2017-06-09

俞希舟，中華人民共和國(guó)外交部新聞司干部。